11001030600020250053400 — Consejo de Estado

CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero de Estado ponente: Juan Manuel Laverde Alvarez Bogotá, D.C., (4) de febrero de 2026. Radicación: 11001-03-06-000-2025-00534-00 Referencia: conflicto negativo de competencias administrativas. Partes: Ministerio de Hacienda y Crédito Público y Patrimonio Autónomo de Remanentes de Telecom.

Asunto: abstención de decidir por inexistencia de conflicto de competencias. Reiteración. La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de la función prevista en el artículo 39 del CPACA, modificado en su inciso 3º por el artículo 2º de la Ley 2080 de 2021, y en el artículo 112, numeral 10 del CPACA, modificado por el artículo 19 de la Ley 2080 de 2021, procede a resolver el conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia. I.

ANTECEDENTES 1. El señor Fernando Herrera Hernández es afiliado a Colfondos S.A. y actualmente se encuentra pendiente la definición del bono pensional como una de las fuentes de financiación de su pensión1. 2. Según consta en la certificación electrónica de tiempos laborados (CETIL) núm. 2021088300536309722800232, expedida el 11 de agosto de 2021, por Patrimonios Autónomos de la Sociedad Fiduciaria de Desarrollo Agropecuario S.A. Telecom (sociedad vocera y administradora del Patrimonio Autónomo de Remanentes de Telecom), el señor Fernando Herrera Hernández trabajó para la Empresa Nacional de Telecomunicaciones Telecom en liquidación, en el cargo de profesional, desde el 1° de abril de 1994 al 17 de junio de 1996, con aportes a la Caja de Previsión Social de Comunicaciones (Caprecom).

Adicionalmente, aparece la Nación como entidad responsable del pago. 3. Colfondos S.A. señaló que, en el aplicativo de la Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en relación con el señor Herrera Hernández aparece la inconsistencia «BONO NO EMITIBLE, ENTIDAD NO ESTA 1 Expediente digital Samai, 001_DemandaWeb_Escrito_conflictodecompetenc.pdf. 2 Expediente digital Samai, 015_MemorialWeb_ContestaciOnDemanda-ConflictoCompetenci.pdf.

Folio 16. Radicación: 11001-03-06-000-2025-00534-00 ASUMIDA POR LA NACIÓN O EXISTEN PERIODOS NO ASUMIDOS POR LA NACIÓN»3. [Mayúsculas en el texto original]. 4. El 31 de marzo de 20254, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público explicó que la razón del error generado es porque el señor Fernando Herrera Hernández no fue incluido en el cálculo actuarial que, en su momento, presentó la extinta Telecom a dicho ministerio. 5.

Colfondos S.A.5, mediante derecho de petición radicado núm. BON-16469-4- 2025 del 1 de abril de 2025, solicitó a la «Empresa Nacional de Telecomunicaciones Telecom en liquidación» copia de los soportes de pago de aportes que hizo a «Cajanal»6, a nombre del señor Fernando Herrera Hernández. Lo anterior, teniendo en cuenta el error que arroja el aplicativo de la página de la Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda. 6.

El 11 de abril de 20257, el Patrimonio Autónomo de Remanentes de Telecom, en respuesta al derecho de petición, señaló que «los derechos pensionales de los exfuncionarios de las extintas Telecom y Teleasociadas serán asumidos por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público; y, así mismo, se establece que el reconocimiento y pago de los bonos y cuotas partes de bonos pensionales correspondiente a tiempos laborados en las extintas Telecom y Teleasociadas estarán a cargo de la Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público». 7.

Mediante escrito de noviembre de 20258, Colfondos S.A. solicitó a la Sala dirimir el conflicto de competencias suscitado entre el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Patrimonio Autónomo de Remanentes de Telecom, en orden a determinar la autoridad competente «para definir de fondo la inclusión en el cálculo actuarial del señor Fernando Herrera Hernández, para que así se pueda disponer de los recursos que permitan garantizar la definición del reconocimiento y pago del bono pensional del afiliado por los tiempos servidos a TELECOM para el periodo comprendido entre el 1° de abril de 1994 al 17 de junio de 1996».

II. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado en su inciso 3° por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2021, se fijó el edicto núm. 492 del 26 de noviembre de 2025 en la Secretaría de esta Sala, por el término de 5 días (del 28 de noviembre al 4 de diciembre de 2025), para que las autoridades 3 Expediente digital Samai, 003_DemandaWeb_Escrito_PRUEBASFERNANDOHERRE.pdf.

Folio 1. 4 Expediente digital Samai, 003_DemandaWeb_Escrito_PRUEBASFERNANDOHERRE.pdf. Folio 5. 5 Expediente digital Samai, 003_DemandaWeb_Escrito_PRUEBASFERNANDOHERRE.pdf. Folio 3. 6 En el derecho de petición y en el planteamiento del conflicto de competencias, Colfondos se refiere a aportes a Cajanal, aunque, de acuerdo con el CETIL, dichos aportes se hicieron a Caprecom. 7 Expediente digital Samai, 003_DemandaWeb_Escrito_PRUEBASFERNANDOHERRE.pdf.

Folio 2. 8 Expediente digital Samai, 001_DemandaWeb_Escrito_conflictodecompetenc.pdf. Radicación: 11001-03-06-000-2025-00534-00 involucradas y los particulares interesados presentaran sus alegatos o consideraciones en el trámite del conflicto9. Consta que la Secretaría comunicó el presente asunto10 al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al Patrimonio Autónomo de Remanentes de Telecom, a la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Parafiscales (UGPP), a Colfondos S.A., al señor Juan Fernando Granados Toro, apoderado de Colfondos S.A. y al señor Fernando Herrera Hernández.

En informe secretarial del 5 de diciembre de 202511 se precisó que, dentro del término de fijación del edicto, el Patrimonio Autónomo de Remanentes de Telecom presentó consideraciones. Las demás autoridades involucradas y particulares interesados guardaron silencio. Mediante informes secretariales del 9 de diciembre12 y del 19 de diciembre de 202513 se indicó, respectivamente, que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y Colfondos allegaron consideraciones.

III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES E INTERVINIENTES 1. Patrimonio Autónomo de Remanentes de Telecom14 Mediante escrito aportado a esta Sala el 5 de diciembre de 2025, el Patrimonio Autónomo de Remanentes de Telecom presentó sus consideraciones. En primer lugar, señaló que ese patrimonio no sustituyó a las entidades encargadas de reconocer las pensiones de los extrabajadores de Telecom, toda vez que, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 12 del Decreto 1615 de 2003 y en el artículo 3 del Decreto 4781 de 2005, la finalidad de ese patrimonio autónomo es «la administración, enajenación y saneamiento de los activos no afectos al servicio; la administración, conservación, custodia y transferencia de los archivos; la atención de las obligaciones remanentes y contingentes, así como de los procesos judiciales o reclamaciones en curso al momento de la terminación del proceso liquidatario y el cumplimiento de las demás actividades, obligaciones o fines que se indican en el presente Decreto o que de conformidad con la ley correspondan a las sociedades Fiduciarias».

Finalmente, concluyó que dentro de las competencias del Patrimonio no está la de reconocer las pensiones de los extrabajadores de Telecom. 9Expediente digital Samai, 010POREDICTO_07_EDICTO.pdf. 10Expediente digital Samai, 009ED_06_INFORMEDECOMUNICA.pdf. 11Expediente digital Samai, 015ALDESPACHOPOR_Informesecretarial2025-00534.pdf. 12Expediente digital Samai, 017INFORMESECRETA_Informesecretarial20.pdf. 13Expediente digital Samai, 019INFORMESECRETA_Informesecretarial20.pdf. 14Expediente digital Samai, 013_MemorialWeb_Alegatos-CONFLICTODECOMPETE.pdf.

Radicación: 11001-03-06-000-2025-00534-00 2. Ministerio de Hacienda y Crédito Público15 Mediante memorial del 9 de diciembre de 202516, el Ministerio señaló que la inconsistencia «BONO NO EMITIBLE, ENTIDAD NO ESTA ASUMIDA POR LA NACIÓN O EXISTEN PERIODOS NO ASUMIDOS POR LA NACIÓN», tuvo lugar porque el señor Fernando Herrera Hernández no se encontraba incluido en el cálculo actuarial presentado por la extinta Telecom a ese ministerio.

Agregó que la inclusión en el cálculo actuarial es un requisito para que los bonos pensionales de los extrabajadores de Telecom sean asumidos por el Ministerio. Sostuvo que la Dirección de Regulación Económica de la Seguridad Social de ese ministerio remitió a la oficina del apoderado judicial de esa cartera una nueva base de cálculo actuarial de extrabajadores de la extinta Telecom, en la cual se encuentra incluido el señor Fernando Herrera Hernández.

Al respecto señaló lo siguiente: En este orden de ideas, debemos señalar que el día 21 de noviembre de 2025 recibe esta oficina un correo electrónico remitido por la Dirección de Regulación Económica de la Seguridad Social – DGRESS de este ministerio, mediante el cual nos allegan una nueva base de Cálculo actuarial de extrabajadores de la extinta TELECOM, base en la cual se encuentra incluido el señor Fernando Herrera Hernandez.

En consecuencia, una vez cargada dicha información en el sistema interactivo de bonos pensionales de la OBP se evidencia que, el mensaje que impedía a esta oficina el asumir a nombre de la Nación, el tiempo laborado por el referido señor en la EMPRESA NACIONAL DE TELECOMUNICACIONES “TELECOM” EN LIQUIDACION hoy en día ya no se presenta¸ tal y como puede observarse en la liquidación provisional de fecha 26 de noviembre de 2025 que se adjunta al presente.

En consecuencia y de conformidad con la normatividad vigente en la materia, es preciso señalar que la Emisión y Redención (Pago) del Bono Pensional del señor Fernando Herrera Hernández solo tendrá lugar en derecho, cuando la AFP COLFONDOS la solicite al Emisor la NACION. 15Expediente digital Samai, 015_MemorialWeb_ContestaciOnDemanda-ConflictoCompetenci.pdf. 16 Expediente digital Samai, 19_MemorialWeb_Alegatos-GOBSCR2025013598(.pdf).

Radicación: 11001-03-06-000-2025-00534-00 Adicionalmente, señaló que el cálculo actuarial en el que se encontraba el señor Fernando Herrera Hernández fue enviado por parte del Patrimonio Autónomo a la Dirección General de Regulación Económica de la Seguridad Social del Ministerio de Hacienda y está última autoridad surtió el trámite pertinente para su aprobación. Al respecto señaló lo siguiente: Como conclusión de las actividades realizadas respecto de la aprobación del cálculo actuarial 2025 se informa: - El Patrimonio Autónomo de la Sociedad Fiduciaria de Desarrollo Agropecuario S.A. – TELECOM remitió a este Ministerio la base actuarial para efectos de aprobación, la cual obtuvo aprobación matemática por parte de la Dirección General de Regulación Económica de la Seguridad Social, en adelante DGRESS de esta cartera ministerial. - La DGRESS en comunicación interna No. 3-2025-016670 del 26 de septiembre de 2025, elevo ante la Dirección General de Presupuesto Público Nacional la solicitud de viabilidad fiscal del cálculo actuarial para 378 bonos pensionales de Telecom y 56 bonos de Teleasociadas. - La Dirección General de Presupuesto Público Nacional, mediante radicado No. 2-2025-065496 del 21 de octubre de 2025, profirió la “Viabilidad fiscal a la modificación del cálculo actuarial del pasivo pensional de Telecom y Teleasociadas”, información remitida al Patrimonio Autónomo de Remanentes Telecom y Teleasociadas en Liquidación, así como a los demás interesados.

Por último, es importante precisar: i) No existe conflicto de competencias administrativas entre MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO y PATRIMONIO AUTONOMO DE REMANENTES DE TELECOM; en cuanto, el Patrimonio Autónomo de la Sociedad Fiduciaria de Desarrollo Agropecuario S.A. – TELECOM elaboró el cálculo actuarial que corresponde y lo remitió a la Dirección General de Regulación Económica de la Seguridad Social del Ministerio de Hacienda y Crédito Público para su aprobación. 3.

Colfondos S.A. 17 Mediante correo electrónico allegado al expediente, el apoderado de Colfondos solicitó al consejero ponente lo siguiente: Honorable Consejero JUAN MANUEL LAVERDE ALVAREZ E.S.D. Buenas tardes; teniendo en cuenta que ya se resolvió anticipadamente la solicitud planteada a través del conflicto de competencias, solicitamos de manera atenta el archivo del proceso. 17Expediente digital Samai, 018RECIBEMEMORIAL_Bandejadeentrada_Jul.pdf.

Radicación: 11001-03-06-000-2025-00534-00 IV. CONSIDERACIONES 1. Competencia Competencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil. Regla general de resolución de conflictos de competencia administrativa De conformidad con los artículos 39 y 112, numeral 10, de la Ley 1437 de 2011, modificados por los artículos 2º y 19 de la Ley 2080 de 2021, respectivamente, la Sala está habilitada para emitir un pronunciamiento de fondo ante un conflicto de competencias cuando: i) al menos una de las autoridades sea del orden nacional, o si se trata de autoridades del nivel territorial, que no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo; ii) se encuentre en curso una actuación o asunto de naturaleza administrativa, particular y concreta; y iii) se evidencie el reclamo o rechazo de la competencia simultáneo o sucesivo.

La Sala ha señalado que, sin perjuicio del cumplimiento de los anteriores requisitos, es preciso tener en cuenta las siguientes directrices: a) los conflictos de competencias administrativas que le corresponde dirimir son aquellos que se presentan entre diferentes entidades, lo cual excluye aquellos que ocurran entre funcionarios o dependencias de una misma entidad; b) no existe un conflicto de competencia administrativa cuando la actuación ha terminado mediante la expedición de un acto administrativo definitivo y en firme; y c) no es posible «dirimir conflicto de competencia en casos en los cuales los asuntos puestos a su consideración están sometidos a una decisión judicial», así como cuando ya ha habido un pronunciamiento judicial acerca de la legalidad del acto administrativo.

En el caso concreto, la Sala se abstendrá de emitir un pronunciamiento de fondo considerando la inexistencia del conflicto de competencias, debido a que, de un lado, no hay dos o más autoridades que nieguen o reclamen la competencia para conocer de una actuación administrativa y, de otro, hay ausencia de una actuación administrativa de carácter particular y concreta en curso, relacionada con definir de fondo la inclusión en el cálculo actuarial del señor Fernando Herrera Hernández. 2.

Términos legales El procedimiento establecido en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado en su inciso 3º por el artículo 2º de la Ley 2080 de 2021, prevé que mientras se resuelve el conflicto de competencia se suspenderán los términos de las actuaciones administrativas, los cuales comenzarán a correr a partir del día siguiente de la comunicación de esta decisión, y así se declarará en la parte resolutiva18. 18 Este mandato es armónico con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones.

Radicación: 11001-03-06-000-2025-00534-00 3. Caso concreto Revisados los antecedentes del caso, así como los documentos que obran en el expediente, se concluye que en el presente asunto no existe un conflicto de competencias administrativas que le corresponda resolver a la Sala de Consulta y Servicio Civil, por las razones que se explican a continuación: El presunto conflicto de competencias administrativas fue elevado por Colfondos S.A. con el fin de que la Sala determinara la autoridad competente para « definir de fondo la inclusión en el cálculo actuarial del señor Fernando Herrera Hernández, para que así se pueda disponer de los recursos que permitan garantizar la definición del reconocimiento y pago del bono pensional del afiliado por los tiempos servidos a TELECOM para el periodo comprendido entre el 1° de abril de 1994 al 17 de junio de 1996».

En ese orden, advierte la Sala que, mediante escrito del 9 de diciembre de 202519, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público señaló que ya se incluyó en un nuevo cálculo actuarial al señor Fernando Herrera Hernández; razón por la cual, el sistema dejó de arrojar la inconsistencia que impedía continuar con el trámite para solicitar el bono pensional.

Al respecto, el Ministerio sostuvo lo siguiente: En este orden de ideas, debemos señalar que el día 21 de noviembre de 2025 recibe esta oficina un correo electrónico remitido por la Dirección de Regulación Económica de la Seguridad Social – DGRESS de este ministerio, mediante el cual nos allegan una nueva base de Cálculo actuarial de extrabajadores de la extinta TELECOM, base en la cual se encuentra incluido el señor Fernando Herrera Hernandez.

Radicación: 11001-03-06-000-2025-00534-00 En consecuencia y de conformidad con la normatividad vigente en la materia, es preciso señalar que la Emisión y Redención (Pago) del Bono Pensional del señor Fernando Herrera Hernández solo tendrá lugar en derecho, cuando la AFP COLFONDOS la solicite al Emisor la NACION. Adicionalmente, el mencionado cálculo actuarial en el que se encuentra reportado el señor Herrera Hernández ya surtió el respectivo trámite de aprobación del Ministerio de Hacienda, tal como lo señala en sus alegatos dicha cartera ministerial.

De acuerdo con lo anterior, no existe una actuación administrativa particular y concreta en curso, toda vez que el presunto conflicto planteado por Colfondos a la Sala, esto es, determinar la autoridad competente para definir de fondo la inclusión en el cálculo actuarial del señor Fernando Herrera Hernández, fue resuelto, al punto que ya no aparece el error que impedía continuar con el trámite de bono pensional.

Además, luego de la inclusión del señor Herrera Hernández en el cálculo actuarial, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público ya reconoció que es el emisor del bono pensional e indicó el procedimiento para que formalmente se inicien los trámites para solicitarlo. Finalmente, es importante agregar que, sobre el trámite de inclusión en el cálculo actuarial del señor Fernando Herrera Hernández, ninguna de las autoridades negó su competencia. Al contrario, el Patrimonio Autónomo de Remanentes remitió el respectivo cálculo actuarial al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, razón por la cual tampoco existen dos autoridades que nieguen o reclamen la competencia para conocer de la actuación administrativa.

Así las cosas, la Sala se abstendrá de decidir de fondo el presente asunto, en la medida en que no se cumple con la totalidad de los requisitos que la habilitan para dirimir conflictos de competencias, esto es, que la actuación administrativa, en este caso la inclusión en el cálculo actuarial del señor Fernando Herrera Hernández, se encuentre pendiente de resolver.

En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, RESUELVE:

PRIMERO. ABSTENERSE de decidir por inexistencia de un conflicto de competencia administrativa entre el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Patrimonio Autónomo de Remanentes de Telecom, por las razones expuestas en la parte motiva de esta decisión.

SEGUNDO. DEVOLVER el expediente de la referencia a Colfondos S.A., por ser la parte que promovió el presunto conflicto.

TERCERO. COMUNICAR esta decisión al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al Patrimonio Autónomo de Remanentes de Telecom, a la Unidad Administrativa de Radicación: 11001-03-06-000-2025-00534-00 Gestión Pensional y Parafiscales (UGPP), a Colfondos S.A., al señor Juan Fernando Granados Toro, apoderado de Colfondos S.A. y al señor Fernando Herrera Hernández.

CUARTO. RECONOCER personería a: i) Antonio Alejandro Barreto Moreno, apoderado del Patrimonio Autónomo de Remanentes de Telecom, identificado con cédula de ciudadanía núm. 79.907.072 y tarjeta profesional núm. 106.033 y ii) Leidy Katherine Gómez Buitrago, apoderada del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, identificada con cédula de ciudadanía núm. 1.013.615.989 y Tarjeta Profesional núm. 259.073.

QUINTO. ADVERTIR que los términos legales a que esté sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión.

SEXTO. ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, tal como lo dispone expresamente el inciso 3° del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 2º de la Ley 2080 de 2021. La presente decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. Comuníquese y cúmplase JOHN JAIRO MORALES ALZATE Presidente de la Sala MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA Consejera de Estado ANA MARÍA CHARRY GAITÁN Consejera de Estado JUAN MANUEL LAVERDE ALVAREZ Consejero de Estado OSCAR ALBERTO REYES REY Secretario de la Sala (E)