Radicado: 11001-03-15-000-2023-00660-01 Demandante: Esther del Tránsito Holguín Cely Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Bogotá D.C., veintinueve (29) de junio de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2023-00660-01 Demandante: ESTHER DEL TRÁNSITO HOLGUÍN CELY Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ Temas: Tutela contra providencia judicial.

Proceso ejecutivo. Decisión que declara la falta de requisitos del título. Defecto procedimental SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sección Cuarta del Consejo de Estado procede a decidir la impugnación presentada por la accionante, quien actúa en nombre propio, contra la sentencia de 3 de marzo de 2023, dictada por la Sección Primera del Consejo de Estado, en la que se declaró la improcedencia de la acción de tutela por no cumplir con el requisito de la relevancia constitucional.

I.

ANTECEDENTES 1. Hechos De la lectura de los expedientes de tutela y ordinario, se resaltan como hechos relevantes, los siguientes: La señora Esther del Tránsito Holguín Cely presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (en adelante UGPP), para que se reliquidara su pensión de jubilación. En sentencia de 30 de mayo de 2014, el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Tunja accedió a las pretensiones de la demanda, por lo que ordenó a la entidad demandada reliquidar la pensión de jubilación incluyendo todos los factores salariales percibidos en el último año de servicio.

Esa decisión fue confirmada por el Tribunal Administrativo de Boyacá, por fallo de 15 de octubre de 2015. La UGPP expidió la Resolución No. RDP 032240 de 14 de agosto de 2017, por medio de la cual se reliquidó la pensión de la demandante en cumplimiento de una orden judicial, sin embargo, la señora Esther del Transito Holguín Cely, al considerar que se “realizó una serie de descuentos ilegales a [la ejecutante], los que la demandada estaba obligada a cancelar” presentó demanda ejecutiva contra la UGPP, con el fin de que se diera cumplimiento a lo establecido en las sentencias de 30 de mayo de 2014 y 15 de octubre de 2015, proferidas, en su orden, por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Tunja y el Tribunal Administrativo de Boyacá. Radicado: 11001-03-15-000-2023-00660-01 Demandante: Esther del Tránsito Holguín Cely Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 El Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Tunja en auto de 2 de noviembre de 2018, previo a librar mandamiento de pago, requirió a la UGPP para que allegara información sobre el cumplimiento de las órdenes judiciales que conforman el título ejecutivo y las liquidaciones derivadas de la Resolución No. RDP 032240 de 14 de agosto de 2017.

Igualmente, en proveído de 27 de febrero de 2020, requirió nuevamente a la entidad ejecutada para que explicara la liquidación que determinó el descuento de la suma de $23.220.042. Por auto de 13 de noviembre de 2020 libró mandamiento de pago por i) $21.700.135, correspondiente al valor superior descontado por la UGPP por concepto de aportes al sistema de seguridad social y ii) $17.009.471, por intereses moratorios sobre los valores descontados de más por aportes.

La UGPP propuso la excepción de pago, al considerar que dio cumplimiento a lo ordenado por el Tribunal Administrativo de Boyacá, además que las sentencias que conforman el título ejecutivo no establecen de manera clara la fórmula con la que se deben realizar la restitución de los valores por concepto de aportes ni cómo se deben realizar los respectivos descuentos.

El Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Tunja en el curso de la audiencia de instrucción y juzgamiento celebrada el 3 de diciembre de 2021, declaró no probada la excepción de pago total de la obligación y ordenó seguir adelante con la ejecución. Finalmente, la UGPP interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión. El Tribunal Administrativo de Boyacá en providencia de 10 de agosto de 2022, la revocó y, en su lugar, declaró probada la excepción de falta de requisitos del título ejecutivo, en especial la claridad, “respecto a la orden de realizar descuentos sobre los nuevos factores salariales a incluir en la pensión de la actora”. 2.

Fundamentos de la acción La parte actora presentó acción de tutela con el objeto de que se ampare el derecho fundamental al debido proceso, supuestamente vulnerado por el Tribunal Administrativo de Boyacá con la providencia de 10 de agosto de 2022, mediante la cual se revocó la decisión de primera instancia que ordenó seguir adelante con la ejecución y, en su lugar, declaró probada la excepción de falta de requisitos del título ejecutivo.

Sostuvo que el tribunal accionado incurrió en el defecto procedimental, pues consideró que la resolución que daba cumplimiento al fallo de esa misma corporación se podía discutir de fondo y que ante su situación de indefensión, el Tribunal Administrativo de Boyacá debido retrotraer la actuación y transformar el medio de control, atendiendo a sus facultades de juez natural del asunto.

Afirmó que la autoridad judicial accionada “desbordó la órbita de la cuestión apelada y no tuvo en cuenta que el proceso no fue 'fijado en lista para contestar la demanda y presentar excepciones y si declaró que las excepciones por mí presentadas se consideren extemporáneas, sin contar con otro medio procesal para controvertir la decisión, de igual forma, frente a la oportunidad la interposición de la presente acción se hace concomitante a la decisión sin que se afecte el principio de inmediatez para la procedencia de la tutela”.

Sostuvo que el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Tunja ya había determinado dos puntos importantes en el proceso ejecutivo: primero, que el título ejecutivo cumplía con todos los requisitos formales, esto es, que contenía una obligación clara, expresa y exigible, y segundo, determinó el valor de lo adeudado. Radicado: 11001-03-15-000-2023-00660-01 Demandante: Esther del Tránsito Holguín Cely Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Indicó que el Tribunal Administrativo de Boyacá resolvió nuevamente sobre los vicios del título ejecutivo, cuando la ley establece la oportunidad y la competencia para hacerlo, etapa procesal que fue agotada y por consiguiente precluyó, sin que el tribunal accionado se pueda pronunciar nuevamente sobre los mismos.

Por último, manifestó que la autoridad judicial accionada lesiona sus derechos fundamentales a la defensa y al debido proceso, pues desconoce las normas del procedimiento que regulan el trámite de estos asuntos y no las aplica debidamente, a lo que agregó que si bien el derecho sustancial cobra preponderancia sobre el adjetivo, también lo es que cuando no se aplica en debida forma el derecho adjetivo, se incurre en violaciones a los derechos fundamentales antes mencionados, dado que estas normas fijan los pasos y trámites a seguir para hacer efectivo el derecho sustancial, y en este caso, el tribunal accionado se salió de los límites y alcances de la apelación desconociendo los precedentes jurisprudenciales sobre la materia. 3.

Pretensiones En el escrito de tutela se formulan las siguientes: “Señores Consejeros, con base en lo anterior, tutelen el Derecho fundamental al Debido proceso del señor ESTHER DEL TRANSITO HOLGUIN CELY, vulnerado por vías de hecho por defecto procedimental cometido por la Sala de Decisión No. 5 del H. Tribunal Administrativo de Boyacá, junto con los demás derechos enunciados en este escrito y los que resultaren probados.

Como consecuencia de lo anterior, señores Consejeros, sírvanse declarar la nulidad por inconstitucionalidad derivada de la vulneración al debido proceso por defecto procedimental de la sentencia del 10 de agosto de 2022 proferida dentro del proceso ejecutivo 15001-3333-001-2012- 00078-01. Señores Consejeros, sírvanse ORDENAR al Accionado TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ - Sala de Decisión No. 5, continuar con el trámite. dentro del proceso ejecutivo 15001- 3333-001-2012-00078-01, profiriendo nuevamente la sentencia de segunda instancia, en los términos que disponga el Consejo de Estado como juez constitucional”. 4.

Pruebas relevantes Mediante correo electrónico de 14 de febrero de 2023, el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Tunja remitió enlace para ingresar al expediente digital No. 15001-33-31-010-2023-000660-00 correspondiente al proceso ejecutivo iniciado por la señora Esther del Tránsito Holguín Cely contra la UGPP. 5. Trámite procesal Por auto de 9 de febrero de 2023, la Sección Primera del Consejo de Estado admitió la acción de tutela y ordenó notificar a la parte demandante y a la autoridad judicial accionada, así como al Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Tunja y a la UGPP. 6.

Oposición 6.1. Respuesta de la UGPP En oficio de 15 de febrero de 2023, el subdirector de defensa judicial pensional pidió que se declarara la improcedencia de la acción de tutela, por no cumplir con los requisitos generales de procedencia. Afirmó que la demandante no demostró que en el presente asunto se le esté causando un perjuicio irremediable o una afectación al mínimo vital que amerite la intervención del juez de tutela.

Radicado: 11001-03-15-000-2023-00660-01 Demandante: Esther del Tránsito Holguín Cely Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Señaló que no se demostró que la sentencia objetada incurriera en los defectos orgánico, procedimental absoluto, sustantivo, fáctico ni por desconocimiento del precedente judicial, pues el tribunal demandado fue claro en sus argumentos al explicar las razones por las cuales dio por terminado el proceso.

Finalmente, indicó que a la demandante se le canceló el retroactivo y se hicieron los respectivos descuentos relacionados con los aportes al sistema de seguridad social. 6.2. El Tribunal Administrativo de Boyacá y el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Tunja, guardaron silencio aun cuando se les notificó en debida forma el auto admisorio de la acción de tutela. 7.

Sentencia de tutela impugnada La Sección Primera del Consejo de Estado por sentencia de 3 de marzo de 2023, declaró la improcedencia de la acción de tutela por no cumplir con el requisito de la relevancia constitucional. Afirmó que la discusión tiene un contenido claramente económico y de mera legalidad, en la medida que la inconformidad de la actora tiene origen en un proceso ejecutivo en el cual pretendía el pago de los descuentos que le fueron efectuados como aportes a seguridad social con ocasión de la reliquidación de su pensión, sin que se advierta que dicha situación pueda llegar a comprometer su mínimo vital o cualquier otro derecho fundamental, ni que su edad sea una causal para omitir el estudio del requisito de procedibilidad de la relevancia constitucional.

Para terminar, señaló que el desacuerdo con la interpretación y consideraciones que efectúe la autoridad que conoce un asunto se debe respetar por el juez de tutela, quien no puede desconocer la decisión que adopte el juez natural dentro del ámbito de sus competencias, lo cual solo es dable cuando se vulneran derechos fundamentales, lo que en el presente caso no se encontró probado. 8.

Escrito de impugnación Dentro del término previsto en el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, la accionante impugnó la sentencia de primera instancia y solicitó que se revoque el fallo que declaró la improcedencia de la acción por no cumplir con el requisito de la relevancia constitucional, para lo cual insistió en los argumentos expuestos en el escrito de tutela.

Sostuvo que la solicitud de amparo constitucional resulta procedente en la medida que pretende la protección del derecho fundamental al debido proceso por la indebida interpretación de las normas procesales por parte del Tribunal Administrativo Boyacá Afirmó que “efectivamente el debate resulta de relevancia constitucional, en la medida que el Despacho Judicial Accionado me deja sin posibilidades de acudir a otra vía judicial para discutir el objeto de la litis en el proceso ejecutivo, toda vez que por una errónea interpretación de las pruebas llegó a una conclusión equivocada, esto hace que no tenga acceso a la tutela judicial efectiva, además que como sujeto especial de protección constitucional, la tutela resulta el único medio procesal idóneo para defender mis derechos constitucionalmente vulnerados”.

Radicado: 11001-03-15-000-2023-00660-01 Demandante: Esther del Tránsito Holguín Cely Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Por último, sostuvo que el debate no es de naturaleza legal, razón por la cual el asunto goza de relevancia superior, pues está de por medio su derecho fundamental al debido proceso.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia De conformidad con lo previsto en los artículos 86 de la Constitución Política, 29 del Decreto 2591 de 1991 y 25 del Reglamento Interno (Acuerdo 080 de 2019), la Sección Cuarta del Consejo de Estado es competente para decidir la presente impugnación. 2. Planteamiento del problema jurídico Le corresponde a la Sala determinar, en los términos del escrito de impugnación, si debe revocar la sentencia de 3 de marzo de 2023, dictada por la Sección Primera del Consejo de Estado que declaró la improcedencia de la acción de tutela por falta de relevancia constitucional, y de superarse los restantes requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, si el Tribunal Administrativo de Boyacá vulneró el derecho fundamental al debido proceso con la providencia de 10 de agosto de 2022, al incurrir, supuestamente, en defecto procedimental, toda vez que al resolver el recurso de apelación contra la decisión de primera instancia analizó los requisitos formales del título ejecutivo, cuando la etapa para debatir sobre esos aspectos ya se había agotado. 3.

Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales El artículo 86 de la Constitución Política señala que toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, “cuando quiera que estos resulten vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública”, mandato que materializa las obligaciones internacionales contenidas en los artículos 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos1 y 2.3 literal a) del Pacto de Derechos Civiles y Políticos2, instrumentos que hacen parte de la legislación interna en virtud del bloque de constitucionalidad (art. 93 de la Carta).

Esta Corporación judicial en la sentencia de unificación emanada de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 31 de julio de 20123, acogió la tesis de admitir la procedencia excepcionalísima de la solicitud de tutela contra providencias judiciales, cuando se advierta una manifiesta vulneración iusfundamental. Más adelante, la misma Sala en sentencia de unificación del 5 de agosto de 20144, precisó el ámbito de aplicación de la acción de tutela contra providencias judiciales, lo que llevó a concluir que su procedencia se debe predicar, también, respecto “de sus máximos tribunales”, en tanto se trata de autoridades públicas que “pueden eventualmente vulnerar los derechos fundamentales de personas”.

En la misma decisión, el Consejo de Estado acogió las condiciones de aplicación que sistematizó la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 20055. 1 Aprobada por el Congreso de la República medio de la Ley 16 de 1972. 2 Aprobado por el Congreso de la República medio de la Ley 74 de 1968. 3 Expediente Nº 2009-01328-01, C. P. María Elizabeth García González. 4 Expediente Nº 2012-02201-01, C. P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 5 M. P. Jaime Córdoba Triviño. Radicado: 11001-03-15-000-2023-00660-01 Demandante: Esther del Tránsito Holguín Cely Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Los requisitos generales de procedencia que deben ser verificados, son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional;

(ii) Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada; (iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración (…); (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora (…);

(v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible (…) y (vi) Que no se trate de sentencias de tutela. Ahora bien, los requisitos específicos de procedencia que ha precisado la jurisprudencia constitucional en la misma sentencia C-590 de 2005, son los siguientes: (i) Defecto orgánico6;

(ii) Defecto procedimental absoluto7; (iii) Defecto fáctico8; (iv) Defecto material o sustantivo9; (v) Error inducido10; (vi) Decisión sin motivación11; (vii) Desconocimiento del precedente12 y (viii) Violación directa de la Constitución. Al juez de tutela le corresponde verificar el cumplimiento estricto de todos los requisitos generales de procedencia, de tal modo que una vez superado ese examen formal pueda constatar si se configura, por lo menos, uno de los defectos arriba mencionados, siempre y cuando, en principio, hayan sido alegados por el interesado.

Estos presupuestos han sido acogidos en reiterada jurisprudencia del Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo13 y de la Corte Constitucional14. En definitiva, la acción de tutela contra providencias judiciales, como mecanismo excepcional, se justifica en el carácter prevalente que se debe dar a la cosa juzgada y a los principios constitucionales de autonomía e independencia del juez natural, atributos que debe tener en consideración el juez constitucional al momento de estudiar la constitucionalidad de cualquier fallo. 6 Se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada carece, absolutamente, de competencia para ello. 7 Que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. 8 Que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. 9 Como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. 10 Que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. 11 Que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. 12 Se presenta cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.

En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. 13 Cfr., Sentencia del 7 de diciembre de 2016, C. P. Stella Jeannette Carvajal Basto (exp. 2016 00134-01), Sentencia del 7 de diciembre de 2016, C. P. Carlos Enrique Moreno Rubio (exp.

Nº 2016-02213-01), Sentencia del 24 de noviembre de 2016, C. P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez (exp. Nº 2016-02568-01, Sentencia del 27 de noviembre de 2016, C. P. Roberto Augusto Serrato Valdés, entre otras. 14 Cfr., Sentencias SU-556 de 2016, M. P. María Victoria Calle Correa, SU-542 de 2016, M. P. Gloria Stella Ortiz Delgado, SU-490 de 2016, M. P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, SU-659 de 2015, M. P. Alberto Rojas Ríos y SU-874 de 2014, M. P. Martha Victoria Sáchica Méndez, entre otras.

Radicado: 11001-03-15-000-2023-00660-01 Demandante: Esther del Tránsito Holguín Cely Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 4. Estudio y solución del caso concreto 4.1. La acción de tutela cumple el requisito de relevancia constitucional y los restantes generales de procedencia, por lo que se debe revocar la decisión del a quo El juzgador de primera instancia declaró la improcedencia de la acción de tutela, al considerar que la discusión planteada por la demandante es de contenido claramente económico y de mera legalidad, por lo que no se cumplió el presupuesto de la relevancia constitucional.

Contrario a la conclusión a la que arribó el a quo, para la Sala el citado requisito general de procedencia se encuentra cumplido porque la discusión que propone la demandante, si bien resulta de trámite de un proceso ejecutivo en el que en principio los debates que allí se formulan son de contenido económico, lo cierto es que la solicitud de amparo constitucional se dirige a cuestionar la competencia del ad quem para analizar los requisitos del título ejecutivo, lo que, a su juicio, desconoce el artículo 430 del Código General del Proceso, pues la etapa en la que se debía realizar ese análisis ya había precluido.

En otros términos, no se trata de una discusión de mera legalidad o de contenido económico que escape de la competencia del juez de tutela, a lo que se debe agregar que las razones en las que se sustentó la decisión de segunda instancia en el proceso de ejecución fueron diferentes a las de la decisión objeto de apelación en la que se había ordenado seguir adelante con la ejecución. Igualmente, (ii) la providencia objetada se dictó en el marco del recurso de apelación, por lo que la accionante no cuentan con otro mecanismo de defensa judicial;

(iii) la solicitud de amparo se instauró dentro de un plazo razonable15 precisado por esta Corporación y la Corte Constitucional 16; (iv) los hechos y las pretensiones fueron desarrollados de manera clara y (v) la acción no es contra un fallo de la misma naturaleza. 4.2. La autoridad judicial demandada no incurrió en el defecto procedimental alegado 4.2.1.

La demandante señala que el Tribunal Administrativo de Boyacá con la providencia de 10 de agosto de 2022, vulneró el derecho fundamental al debido proceso, al incurrir, supuestamente, en defecto procedimental, toda vez que al resolver el recurso de apelación contra la decisión de primera instancia analizó los requisitos formales del título ejecutivo, cuando la etapa para debatir sobre esos aspectos ya se había agotado.

La Sección Primera del Consejo de Estado en sentencia de 3 de marzo de 2023, declaró la improcedencia de la acción de tutela porque no cumplió el requisito de la relevancia constitucional, en tanto el debate propuesto es de naturaleza económica y de mera legalidad. En el escrito de impugnación, la accionante aclaró que la solicitud de amparo goza de relevancia constitucional, toda vez que se vulneró su derecho fundamental al debido proceso, al resolver sobre un aspecto que no le correspondía al juez de 15 Expediente: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ).

Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A. Demandado: Consejo de Estado, Sección Primera. C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez y sentencia T-619 de 2019, Corte Constitucional, M.P.: Antonio José Lizarazo Ocampo. 16 La providencia atacada se profirió el 10 de agosto de 2022 y si bien no se pudo constatar la fecha exacta de notificación, lo cierto es que la acción de tutela se instauró el 8 de febrero de 2023, es decir, dentro del plazo razonable.

Radicado: 11001-03-15-000-2023-00660-01 Demandante: Esther del Tránsito Holguín Cely Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 segunda instancia dentro del proceso ejecutivo. Por lo demás, reiteró los argumentos expuestos en el escrito de tutela. 4.2.2. Previo a resolver de fondo el asunto, se harán referencias a las principales actuaciones del proceso ejecutivo, con el fin de tener mayor claridad y elementos de juicio.

La accionante presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la UGPP, con la pretensión de que se reliquidara la pensión de jubilación con la inclusión de todos los factore salariales devengados en último año. En sentencia de 30 de mayo de 2014, el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Tunja accedió a las pretensiones de la demanda, decisión que fue confirmada por el Tribunal Administrativo de Boyacá, mediante fallo de 15 de octubre de 2015.

La UGPP expidió la Resolución No. RDP 032240 de 14 de agosto de 2017, por medio de la cual se dio cumplimiento de unas órdenes judiciales. La señora Esther del Transito Holguín Cely formuló demanda ejecutiva contra la UGPP, con el fin de que se diera cumplimiento a las sentencias de 30 de mayo de 2014 y 15 de octubre de 2015, dictadas, en su orden, por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Tunja y del Tribunal Administrativo de Boyacá, en las que se ordenó a la entidad demandada reliquidar la pensión de jubilación incluyendo todos los factores salariales percibidos en el último año de servicio, pues la demandante consideró que se “realizó una serie de descuentos ilegales a [la ejecutante], los que la demandada estaba obligada a cancelar”.

El Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Tunja en auto de 13 de noviembre de 2020, libró mandamiento de pago por i) $21.700.135, correspondiente al valor superior descontado por la UGPP por concepto de aportes para pensión y ii) $17.009.471, por intereses moratorios sobre los valores descontados de más por aportes. Luego de que la UGPP presentara las excepciones contra el mandamiento de pago y se agotaran las demás etapas, el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Tunja, en el curso de la audiencia de instrucción y juzgamiento celebrada el 3 de diciembre de 2021, declaró no probada la excepción de pago total de la obligación y ordenó seguir adelante con la ejecución. La UGPP interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión, en la que manifestó que debía realizarse los descuentos que por ley corresponde a los aportes al sistema de seguridad social, sobre los nuevos factores diferentes a los enlistados en el Decreto 1158 de 1994.

El Tribunal Administrativo de Boyacá en fallo de 10 de agosto de 2022 revocó esa determinación y, en su lugar, declaró probada la excepción de falta de requisitos del título ejecutivo, en especial el de claridad, “respecto a la orden de realizar descuentos sobre los nuevos factores salariales a incluir en la pensión de la actora”. En relación con el objeto de la demanda ejecutiva y la instrucción contenida en el título sostuvo: “55.

Al respecto, la Sala recuerda que el ejecutante solicitó que se librara mandamiento de pago, por las diferencias halladas en la liquidación efectuada por la UGPP respecto a los descuentos de los aportes sobre los nuevos factores salariales a incluir en el IBL pensional del actor, respecto a la liquidación realizada a favor de la señora Esther del Tránsito Holguin Cely. 56.

Así las cosas, se resalta la instrucción contenida en el título ejecutivo respecto a los descuentos que debía realizar la UGPP una vez reliquidara la pensión de jubilación de la Radicado: 11001-03-15-000-2023-00660-01 Demandante: Esther del Tránsito Holguín Cely Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 señora Esther del Tránsito Holguín Cely, al respecto, en la parte considerativa y resolutiva de la sentencia del 30 de mayo de 2014, se precisó lo siguiente: “Con el ánimo de preservar el principio de solidaridad que rige el sistema de seguridad social, la entidad accionada deberá descontar de las sumas objeto de la condena que por esta providencia se imponga, los aportes correspondientes al factor salarial cuya inclusión se ordena por todo el tiempo que dejaron de practicarse, siempre y cuando, sobre éste no se haya efectuado la deducción legal.

Así mismo, sobre las diferencias que se ordena reconocer y pagar a favor del demandante, se deberán efectuar los descuentos de ley destinados al Sistema de Seguridad Social en Salud. (…) Quinto: Se ORDENA a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social — UGPP, de las anteriores sumas, los aportes correspondientes al factor salarial cuya inclusión se ordena; siempre y cuando, sobre éste no se haya efectuado la deducción legal.

Así mismo, sobre las diferencias que se ordena reconocer y pagar a favor de la demandante, se deberán efectuar los descuentos de ley, destinados al Sistema de Seguridad Social en Salud”. – Resaltado por la Sala - 57. La Sentencia de segunda instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá – Sala de Descongestión de fecha 15 de octubre de 2015, respecto a la orden de efectuar los correspondientes descuentos sobre los nuevos factores del IBL decidió confirmar lo resuelto por el Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión de Tunja. 58.

La entidad ejecutada procedió a dar cumplimiento a lo ordenado en el título ejecutivo, a través de la Resolución No. RDP 032240 del 14 de agosto de 2017 (a. 01 fl. 9 a 16), que en lo relacionado con los descuentos, determinó lo siguiente: (…) 62. Ahora, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP en oficio No. 20211111000051011 del 15 de enero de 2021, explicó que la liquidación que se efectuó para determinar los descuentos sobre los nuevos factores salariales, descritos en la Resolución No. RDP 032240 del 14 de agosto de 2017, se realizó con base en la formula actuarial establecida por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, por lo que el retroactivo generó unos aportes de $92.880.169, de los cuales le corresponde al trabajador el porcentaje del 25%, que resultó la suma final de $23.220.042 (a. 16).

Al efectuar el análisis del caso concreto para evidenciar la falta de claridad del título ejecutivo, señaló: “63. Según los antecedentes anotados y en especial al título ejecutivo conformado por las sentencias de fecha 30 de mayo de 2014 y 15 de octubre de 2015, proferidas por el Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión de Tunja y el Tribunal Administrativo de Boyacá – Sala de Descongestión, respectivamente; la Sala observa que no se indicó que el periodo sobre el cual se debían efectuar los descuentos sobre los factores salariales que se incluyeron la pensión, correspondía a los últimos 5 años de servicio, como tampoco las fórmulas a utilizar para determinar el valor a descontar. 65.

Contrario a lo anterior, lo que indicó el título ejecutivo, es que la UGPP debía realizar los descuentos “por todo el tiempo que dejaron de practicarse, siempre y cuando, sobre este no se haya efectuado deducción legal”. 66. Así las cosas, la forma de establecer los descuentos sobre los factores salariales a incluir en la pensión relacionados a los últimos 5 años de servicio, es un debate sobre el derecho y no sobre el cumplimiento de una obligación clara y expresa en un documento a cargo de la respectiva autoridad administrativa, pues contrario a lo manifestado por el actor, el título ordenó el descuento por todo el tiempo en que no se efectuaron los aportes, por ende, le asistió razón a la parte ejecutada, al momento de señalar que no había lugar a librar mandamiento de pago, puesto que el proceso ejecutivo se encuentra diseñado para verificar la condena impuesta, es decir si fue cumplida o no, sin tener que realizar un estudio adicional a lo estrictamente expuesto en las sentencias que conforman el título, como lo es si es procedente o no la prescripción de descuentos o la forma de liquidación. Radicado: 11001-03-15-000-2023-00660-01 Demandante: Esther del Tránsito Holguín Cely Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 67.

Distinto hubiera sido el evento en que la providencia base de recaudo ejecutivo indicara expresamente que los descuentos sobre los nuevos factores salariales, solo se realizaría por el término de 5 años como se señaló en el mandamiento de pago, para que fuera procedente el proceso ejecutivo, al estar la obligación reclamada en el título ejecutivo, es decir, que se cumpliera con los requisitos de ser clara, expresa y exigible, previstos en el artículo 422 del C.G.P. 68.

En ese sentido, es que se profirió la decisión del Tribunal Administrativo de Boyacá de fecha 21 de julio de 2018, citada por el A-quo en la sentencia objeto de recurso, pues avaló la procedencia del mandamiento de pago, en razón que el título ejecutivo era claro y expreso en señalar la forma en que se debían realizar los descuentos y el tiempo por el cual la entidad de previsión los debía liquidar (5 años), circunstancias que no se presentan en el título objeto de estudio, pues este no expuso ninguna instrucción que debiera seguir la UGPP. 69.

Por lo expuesto, no era procedente seguir adelante con la ejecución, y mucho menos concluir que la UGPP se excedió al descontar el monto de los aportes a seguridad social. Lo anterior, debido a que el título indicó (i) el período por el cual la entidad de previsión debía realizar los descuentos, el cual era “por todo el tiempo que dejaron de practicarse”, pero no existe claridad respecto a la pretensión de que las deducciones solo podían realizarse por 5 años anteriores al retiro y (ii) tampoco hay claridad sobre procedimiento o la normativa que debía aplicar para ello.

A pesar de que estos aspectos son cruciales para la cuantificación del crédito a ejecutar, no fueron mencionados en las sentencias que resolvieron el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 70. En consecuencia, el Juzgado Décimo Administrativo de Tunja, en el presente proceso ejecutivo, debió ceñirse a las instrucciones del título, por lo que no podía darse a la tarea de determinar si el accionante tenía razón en que los descuentos debían realizarse por los últimos 5 años de servicio y según el porcentaje de las normas vigentes a la fecha de causación de las mesadas, o si, por el contrario, la UGPP estaba en lo cierto cuando liquidó y descontó los aportes correspondientes conforme a una formula actuarial, en razón que el título no era claro en la forma de efectuar dicha liquidación. (…) 74.

Así las cosas, en el fondo, la parte ejecutante ataca la legalidad de la Resolución por la cual se dio cumplimiento a las sentencias proferidas por esta jurisdicción, puesto que no se encontró conforme con los descuentos practicados, que valga recordar, el título no contiene ninguna instrucción sobre la forma de su liquidación, por lo que para la pretensión que elevó la señora Esther del Tránsito Holguín Cely no se encuentra la respectiva claridad en las sentencias que conformaron el título. 75.

Por ende, no le asiste razón al a quo al señalar en la sentencia de fecha 3 de diciembre de 2021, que era procedente seguir adelante con la ejecución en los términos del mandamiento de pago, en razón que el auto de fecha 13 de noviembre de 2020 (mandamiento) realizó la liquidación de los descuentos según los últimos 5 años de servicio de la demandante (orden no contenida en el título), es decir, efectuó un estudio que sobrepasó la naturaleza de la acción ejecutiva. 76.

En consecuencia, como el título ejecutivo conformado por las sentencias del 30 de mayo de 2014 y 15 de octubre de 2015, proferidas por el Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión de Tunja y el Tribunal Administrativo de Boyacá – Sala de Descongestión, respectivamente, ordenó efectuar descuentos sobre todo el tiempo en que no se realizaron los aportes, no se cumple con el requisito de claridad contenido en el artículo 442 del CGP, sobre la pretensión del actor en que se efectúen descuentos únicamente por 5 años, por lo que no había lugar a seguir adelante con la ejecución”.

De lo antes expuesto, se observa que el Tribunal Administrativo de Boyacá declaró probada la excepción de falta de requisitos del título ejecutivo, en concreto la claridad, bajo el argumento de que el proceso ejecutivo no está instituido para discutir la forma y el tiempo en que se debían efectuar los descuentos sobre el tiempo en que no se realizaron los aportes a seguridad social frente a los nuevos valores a incluir en la mesada pensional y, además, que el título no contiene ninguna instrucción sobre la forma de su liquidación, por lo que para la pretensión Radicado: 11001-03-15-000-2023-00660-01 Demandante: Esther del Tránsito Holguín Cely Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 que elevó la señora Esther del Tránsito Holguín Cely no se encuentra la respectiva claridad en las sentencias que conformaron el título ejecutivo. 4.2.3.

La Corte Constitucional17 ha precisado que el defecto procedimental tiene lugar siempre que, en desarrollo de la actividad judicial, el funcionario se aparte de manera evidente y grotesca de las normas procesales aplicables. Al desconocer completamente el procedimiento determinado por la ley, el juez termina produciendo un fallo arbitrario que vulnera derechos fundamentales.

También se ha admitido que, en forma excepcional, éste puede configurarse debido a un exceso ritual manifiesto, a consecuencia del cual el juez resta o anula la efectividad de los derechos fundamentales por motivos excesivamente formales. El defecto procedimental puede ser absoluto, que se configura cuando el funcionario judicial se aparta por completo del procedimiento legalmente establecido para el trámite de un asunto concreto, bien sea porque: i) sigue un trámite totalmente ajeno al pertinente y en esa medida equivoca la orientación del asunto ii) omite etapas sustanciales del procedimiento establecido, afectando el derecho de defensa y contradicción de una de las partes del proceso.

También por exceso ritual manifiesto, que tiene lugar cuando el funcionario arguye razones formales a manera de un impedimento, que sobrevienen en una denegación de justicia. 4.2.4. Descendiendo al caso concreto, la demandante manifiesta que el tribunal accionado incurrió en defecto procedimental, toda vez que al resolver el recurso de apelación en el marco de un proceso ejecutivo contra la decisión de primera instancia que había ordenado seguir adelante con la ejecución, analizó los requisitos formales del título ejecutivo, cuando la etapa para debatir sobre esos aspectos ya se había agotado.

Al respecto la Sala observa que el Tribunal Administrativo de Boyacá no incurrió en el defecto procedimental alegado por la accionante, con sustento en lo siguiente: En efecto, se observa que en la decisión objetada se hizo referencia a los documentos que conformaban el título ejecutivo, para lo cual resaltó que eran las sentencias de 30 de mayo de 2014 del Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Tunja, de 15 de octubre de 2015 del Tribunal Administrativo de Boyacá y la Resolución No. RDP 032240 de 14 de agosto de 2017 de la UGPP, lo cual se ajusta a lo dispuesto en el artículo 297 de la Ley 1437 de 2011 y el artículo 422 del Código General del Proceso que se refieren a los documentos que constituyen título ejecutivo18.

Luego la autoridad judicial accionada constató a partir de las pretensiones de la demanda ejecutiva y de las sentencias proferidas en el marco del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, que el reproche planteado por la demandante estaba relacionado con los descuentos que se realizaron por conceptos de aportes al sistema de seguridad social, por lo que consideró que el cumplimiento de las órdenes judiciales frente a la reliquidación de su pensión fue parcial. 17 Sentencia T-181 de 2012, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, reiterada en la sentencia T-401 de 2019, M.P.: Cristina Pardo Schlesinger. 18 La citada disposición establece: “ARTÍCULO 422.

TÍTULO EJECUTIVO. Pueden demandarse ejecutivamente las obligaciones expresas, claras y exigibles que consten en documentos que provengan del deudor o de su causante, y constituyan plena prueba contra él, o las que emanen de una sentencia de condena proferida por juez o tribunal de cualquier jurisdicción, o de otra providencia judicial, o de las providencias que en procesos de policía aprueben liquidación de costas o señalen honorarios de auxiliares de la justicia, y los demás documentos que señale la ley.

La confesión hecha en el curso de un proceso no constituye título ejecutivo, pero sí la que conste en el interrogatorio previsto en el artículo 184”. Radicado: 11001-03-15-000-2023-00660-01 Demandante: Esther del Tránsito Holguín Cely Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Ahora bien, en virtud de que fue una situación puesta de presente por la UGPP en el recurso de apelación contra el fallo de primera instancia, verificó si en efecto las sentencias que conformaban el título ejecutivo dispusieron alguna formula o regla para realizar los descuentos por aportes al sistema de seguridad social sobre los nuevos factores salariales que no habían sido incluidos en la liquidación de la pensión, para lo cual evidenció que no se dijo nada al respecto, razón por la cual el tribunal accionado consideró que la obligación adolecía de claridad.

Esa decisión se sustentó en precedentes judiciales de las Secciones Segunda19 y Tercera20 del Consejo de Estado, en los que se indicó que las obligaciones no son claras cuando en los fallos que conforman el título ejecutivo no se establece un procedimiento “preciso para que la UGPP realizara los descuentos por aportes no efectuados”. Aunado a lo anterior, esta Sala en reiteradas decisiones21 ha manifestado que, “[s]i bien el proceso ejecutivo está previsto exclusivamente para obtener el cumplimiento de la condena judicialmente impuesta y de ninguna manera constituye una herramienta o mecanismo para reabrir los debates agotados en el respectivo proceso declarativo, lo cierto es que el juez del proceso ejecutivo debe armonizar la orden con los límites previstos a nivel constitucional, legal y jurisprudencial”.

Por consiguiente, contrario a lo manifestado por la accionante en el escrito de tutela, la función del juez de la ejecución dista de ser mecánica y obedece a una valoración integral y racional de los diferentes elementos que estén presentes al decidir un caso concreto y en conjunto con todo el marco normativo, con el fin de que se profiera una decisión coherente con el ordenamiento jurídico22.

Igualmente, se debe resaltar que indistintamente de la denominación de la excepción declarada por la autoridad judicial accionada, lo cierto es que el argumento principal para revocar la decisión de primera instancia y declarar probada la excepción de falta del requisito de claridad del título, es el hecho de que lo pretendido por la demandante no se encuentra contenido en los fallos que conforman el título ejecutivo (fórmula para descontar los aportes al sistema de seguridad social a los factores incluidos).

Por consiguiente, dicha pretensión supera la competencia del juez de la ejecución, pues le correspondería realizar valoraciones propias del juez de la nulidad y restablecimiento del derecho. Además, que el Consejo de Estado ha indicado que el artículo 430 del Código General del Proceso, “no prohíbe al juez revisar la existencia del título, ya sea por tratarse de una excepción alegada por la parte ejecutada -como ocurre en el sub lite- o incluso de oficio, pues constituye una potestad – deber del juzgador el revisar tanto los aspectos formales como los sustanciales del título”23. 19 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”, sentencia de 13 de enero de 2020, radicado No. 11001-03-15-000-2019-04626-01, C.P.: William Hernández Gómez. 20 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “B”, sentencia de 2 de noviembre de 2021, radicado NO. 11001-03-15-000-2021-06733-00, C.P.: Martín Bermúdez Muñoz. 21 Sentencia de 23 de abril de 2020, radicado No. 11001-03-15-000-2019-05062-01, C.P.: Julio Roberto Piza Rodríguez y sentencia de 11 de mayo de 2023, radicado No. 11001-03-15-000-2023-01109-00, C.P.: Stella Jeannette Carvajal Basto.

En este mismo sentido se pronunció la Sección Segunda, Subsección “A” del Consejo de Estado en fallo de 28 de noviembre de 2018, expediente No. 23001-23-33-000-2013.00136-01, en el que se indicó que el mandamiento de pago no se convierte en una situación inamovible para el juez de la ejecución, pues es posible variar el monto con el fin de adoptar una decisión que se ajuste a la realidad procesa. 22 Corte Constitucional, sentencia T-392 de 2010, M.P.: Jorge Iván Palacio Palacio. 23 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 12 de agosto de 2004, expediente No. 21.177, C.P.: Ramiro Saavedra Becerra.

Posición reiterada en sentencias i) de 3 de mayo de 2007, expediente No. 25.647, C.P.: Enrique Gil Botero, ii) de 7 de febrero de 2011, expediente No. 23.886 y de 10 de noviembre de 2016, expediente No. 56.950, C.P.: Jaime Orlando Santofimio Gamboa, iii) de 1º de febrero de 2018, expediente No.40.254, C.P.: Carlos Alberto Zambrano Barrera, iv) sentencia de 31 de julio de 2020, expediente No. 53.095, C.P.: María Adriana Marín y v) de 8 de junio de 2022, expediente No. 56907, C.P.: Marta Nubia Velásquez Rico.

Radicado: 11001-03-15-000-2023-00660-01 Demandante: Esther del Tránsito Holguín Cely Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Por lo antes expuesto, la Sala concluye que el hecho de que la autoridad judicial accionada se pronunciara sobre los requisitos del título ejecutivo, por sí solo no configura una vulneración al derecho fundamental al debido proceso, pues como se explicó anteriormente, el juez de la ejecución debe realizar una valoración armónica con el fin de proferir una decisión que se ajuste a derecho y que se atenga a los parámetros precisados en el título ejecutivo.

Adicionalmente, el tribunal accionado no realizó alguna actuación ajena a lo establecido en las normas procesales sobre el proceso ejecutivo ni omitió etapas sustanciales del procedimiento, razón por la cual la demandante no demostró que en la sentencia objetada incurriera en el defecto procedimental alegado. Por las razones expuestas, se revocará la sentencia impugnada que declaró la improcedencia de la acción de tutela por no cumplir con el requisito de la relevancia constitucional y, en su lugar, se negarán las pretensiones de la demanda.

III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

RESUELVE

Primero.- REVÓCASE la sentencia de 3 de marzo de 2023, proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado. En su lugar, Segundo.- NIÉGANSE las pretensiones de la acción de tutela promovida por la señora Esther del Tránsito Holguín Cely contra el Tribunal Administrativo de Boyacá, por las razones aquí expuestas. Tercero.-

NOTIFÍQUESE esta decisión por el medio más eficaz y expedito posible, como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Cuarto.- PUBLÍQUESE esta providencia en la página web del Consejo de Estado. Quinto.- REMÍTASE el expediente de tutela a la Corte Constitucional para que surta el trámite de eventual revisión previsto en el artículo 86 de la Constitución Política.

Notifíquese y cúmplase. Esta sentencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Presidenta (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN