Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A Bogotá D.C., quince (15) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad Radicado: 11001-03-25-000-2024-00325-00 (4307-2024) Demandantes: Carlos Ernesto Castañeda Ravelo y Sindicato de Trabajadoras y Trabajadores de la Unidad de Búsqueda de Personas Desaparecidas Demandada: Unidad de Búsqueda de Personas dadas por Desaparecidas en el contexto y en razón del conflicto armado Tema: Auto que resuelve solicitud de medida cautelar Decisión: Niega la medida cautelar de suspensión provisional porque el acto demandado fue derogado.
El despacho decide la medida cautelar de suspensión provisional de la Resolución 1277 del 1 de diciembre de 2023, expedida por la Unidad de Búsqueda de Personas dadas por Desaparecidas en el contexto y en razón del conflicto armado (en adelante UBPD). I.
ANTECEDENTES Hechos 1. Mediante la resolución controvertida se adoptó la actualización del manual específico de funciones y de competencias laborales para los empleos de la planta de personal de la entidad demandada. En dicho acto se clasificaron múltiples empleos como de libre nombramiento y remoción. La solicitud de la medida cautelar 2.
La parte actora solicitó la suspensión provisional de la resolución demandada porque considera que ese acto vulnera de manera manifiesta las normas constitucionales y legales que garantizan los principios de mérito, igualdad, debido proceso y participación ciudadana en los procesos meritocráticos. 3. Manifestó que la UBPD omitió la publicación previa del proyecto normativo, en contravía de lo dispuesto en el artículo 8 de la Ley 1437 de 2011, vulnerando el derecho de participación y el debido proceso administrativo. 4.
Adicionalmente, argumentó que la UBPD carecía de competencia para reclasificar empleos de la planta pues conforme al Decreto 289 de 2018, la Ley 909 de 2004 y la jurisprudencia del Consejo de Estado, la clasificación de cargos públicos es una cuestión de reserva de ley y no puede ser modificada por una resolución de carácter administrativo. 5.
Manifestó que en caso de que no se considere procedente la suspensión provisional total del acto demandado, subsidiariamente solicita que se decrete la suspensión provisional de los apartes de la resolución controvertida que clasifica como de libre nombramiento y remoción empleos de la planta de personal, Radicado: 11001-03-25-000-2024-00325-00 (4307-2024) Demandante: Carlos Ernesto Castañeda Ravelo y otro Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 señalando expresamente los cargos y grados involucrados, tales como expertos técnicos, técnicos de unidad especial, analistas técnicos, etc. 6.
Finalmente, solicitó que en caso de que la entidad demandada profiera un acto posterior modificatorio o reformatorio de la resolución controvertida que reproduzca la misma situación jurídica impugnada, se extienda la solicitud de suspensión provisional a aquel acto. Trámite de la medida cautelar 7. Mediante auto del 5 de diciembre de 20241, el despacho sustanciador dispuso correr traslado de la solicitud de la medida precautoria por el término de 5 días, tiempo en el que la entidad accionada presentó memorial en el que se opuso al decreto de la cautela solicitada. 8.
En efecto, la UBPD se opuso a la solicitud de suspensión provisional porque considera que esta únicamente procede cuando de la confrontación entre el acto demandado y las normas superiores invocadas se observe una contradicción. Ello no ocurre en este caso porque la resolución controvertida no definió la naturaleza de los cargos, sino que se limitó a establecer requisitos y funciones, dado que la forma de vinculación había sido previamente determinada por el Decreto 589 de 2017 y la Sentencia C-067 de 2018 de la Corte Constitucional. 9.
Explicó que la Corte Constitucional, en la Sentencia C-067 de 2018, determinó que los cargos de la UBPD, excepto el de director general, son de libre nombramiento y remoción por el carácter transitorio y el régimen especial previsto para esa entidad en el Acto Legislativo 01 de 2017. 10. Resaltó que la Resolución No. 1277 de 2023 fue derogada en su integridad por el artículo 7 de la Resolución 1003 del 9 de octubre de 2024.
En consecuencia, considera que el acto acusado perdió su fuerza ejecutoria, según lo dispuesto en el artículo 91 del CPACA, por lo que carece de objeto decretar su suspensión provisional. 11. Por último, respecto a la solicitud complementaria de la parte demandante consistente en que la suspensión se extienda a actos reformatorios que reproduzcan los mismos vicios, la UBPD argumentó que ello no es posible porque los artículos 237 y 238 del CPACA prevén esa figura únicamente cuando ya ha sido declarada la nulidad del acto inicial.
Como en el presente caso la resolución controvertida no ha sido suspendida ni anulada, no es viable que se suspenda los actos administrativos que la modificaron. 12. En virtud de lo anterior, la entidad solicitó negar la suspensión provisional, por considerar que el acto demandado ya no produce efectos jurídicos y que, en todo caso, fue expedido en concordancia con el marco constitucional y legal especial de la UBPD.
II. CONSIDERACIONES 1 Índice 10 de la plataforma SAMAI del Consejo de Estado. Radicado: 11001-03-25-000-2024-00325-00 (4307-2024) Demandante: Carlos Ernesto Castañeda Ravelo y otro Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Competencia 13. De conformidad con lo establecido en el literal h) del artículo 125 del CPACA, le corresponde al despacho adoptar la decisión sobre la solicitud de medida cautelar de suspensión provisional de la Resolución 1277 del 1 de diciembre de 2023.
Problema jurídico 14. De conformidad con los argumentos expuesto por la parte demandante y por la entidad demandada, los problemas jurídicos que se deberán resolver en esta providencia son los siguientes: (i) ¿Es procedente decretar la suspensión provisional de la resolución demandada, pese a que esta fue derogada? y (ii) ¿Es posible extender la cautela a actos posteriores no demandados que reproduzcan el contenido del acto inicialmente acusado? Análisis del problema jurídico 15.
Las medidas cautelares son instrumentos jurídico – procesales previstos en el ordenamiento jurídico para proteger y garantizar, de forma temporal, el objeto del proceso y la efectividad de la eventual sentencia favorable a las pretensiones de la demanda, sin que el mismo, tal como lo dispone expresamente la ley, implique un prejuzgamiento2. 16.
Estos mecanismos, en lo que concierne a los procesos que se ventilan ante esta jurisdicción, se encuentran regulados en los artículos 229 y siguientes del CPACA, normas en las que se clasificaron las medidas cautelares en (i) preventivas, (ii) conservativas, (iii) anticipativas y (iv) de suspensión3. 17. De los artículos 229 y 233 se desprenden varias reglas que devienen en forzosas a efectos de adoptar la presente decisión: (i) Se puede adoptar cualquier clase de medida cautelar que garantice el objeto del proceso (preventivas, conservativas, anticipativas y/o de suspensión).
(ii) Se prevé una regla flexible ateniente a la oportunidad para solicitar y decretar medidas cautelares, permitiendo que las peticiones al respecto se eleven hasta antes de que se dicte la sentencia de última instancia. (iii) La diferencia entre solicitar medidas cautelares con la presentación de la demanda o en oportunidad diferente (es decir, durante el trámite del proceso) radica en el cauce procedimental a seguir previa adopción/decreto de la misma (específicamente en lo que respecta a la forma del traslado a la contraparte y la oportunidad para decidir). 18.
En cuanto a los requisitos para el decreto de las medidas cautelares, de lo previsto en el artículo 231 ibidem se deriva que varían según su naturaleza, de suerte que la primera parte de la norma se ocupa de aquellos relativos a la 2 Ley 1437 de 2011. Artículo 229. 3 Artículo 230 ídem. Radicado: 11001-03-25-000-2024-00325-00 (4307-2024) Demandante: Carlos Ernesto Castañeda Ravelo y otro Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 suspensión provisional de los efectos de decisiones administrativas; mientras que la segunda condensa los requerimientos que deben concurrir en el evento en el que se pretenda una medida cautelar innominada (suspensiva, preventiva, conservativa o anticipativa). 19.
Según la norma, los requisitos sustanciales para la procedencia de la suspensión provisional radican en: • Violación de las normas invocadas como vulneradas a partir de un estudio del acto demandado o de las pruebas aportadas con la solicitud; • En caso de que se solicite restablecimiento del derecho o indemnización de perjuicios, se deberá probar la existencia del derecho o del perjuicio. 20.
Por lo tanto, el estudio y la resolución de la solicitud de medida cautelar de suspensión provisional exige que el juez de lo contencioso administrativo realice un análisis de legalidad para determinar de manera provisional que las normas demandadas son contrarias a las superiores invocadas como desconocidas. De encontrarse tal contradicción, en aras de proteger el objeto del proceso, el juez podrá suspender provisionalmente los efectos de las normas cuestionadas. 21.
Para resolver el asunto que se estudia en esta providencia es importante tener en cuenta que conforme al artículo 231 del CPACA, la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo procede únicamente cuando del examen del acto demandado frente a las normas superiores invocadas surja una contradicción normativa. 22. Por otra parte, el artículo 91 del CPACA establece que los actos administrativos en firme perderán obligatoriedad, entre otros eventos, cuando pierden vigencia, circunstancia que se configura cuando son derogados expresa o tácitamente por una disposición posterior.
En tal caso, el acto derogado deja de producir efectos hacia el futuro, aunque conserve la presunción de legalidad para los efectos que produjo mientras estuvo vigente. 23. Ahora bien, en el presente caso concreto se encuentra plenamente acreditado que la Resolución 1277 del 1 de diciembre de 2023 fue derogada expresamente por el artículo 7 de la Resolución 1003 del 9 de octubre de 20244.
En consecuencia, el acto acusado ya no hace parte del ordenamiento jurídico y carece de fuerza de ejecutoria. 24. En este orden, si la resolución demandada ha perdido su vigencia carece de objeto decretar la medida cautelar de suspensión provisional, pues esto solo tiene sentido cuando el acto demandado se encuentra surtiendo efectos en el ordenamiento jurídico.
Así lo ha precisado esta Corporación5, al sostener que la 4 Artículo 7. Vigencia. La presente Resolución rige a partir de la fecha de su publicación y deroga en su integridad la Resolución No. 1277 de 2023 y las demás disposiciones que le sean contrarias. 5 En relación con improcedencia de la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos que no están produciendo efectos jurídicos véanse, entre otras, las siguientes providencias de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado: Sección Cuarta, auto del 13 de septiembre de 2012, rad. núm. 73001-23-31-000-2011-00094-01, C.P. Hugo Fernando Bastidas Barcenas;
Sección Primera, auto del 21 de julio de 2017, rad. núm. 11001-03- 24-000-2015-00106-00, C.P. María Elizabeth García González; Sección Segunda, Subsección A, Radicado: 11001-03-25-000-2024-00325-00 (4307-2024) Demandante: Carlos Ernesto Castañeda Ravelo y otro Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 suspensión no procede contra actos no vigentes, ya que el fin de esta medida cautelar es evitar que la resolución cuestionada siga produciendo efectos. 25.
Así las cosas, se concluye que la Resolución 1277 de 2023, al haber sido derogada, actualmente no produce efectos jurídicos vinculantes, por lo que no es procedente decretar su suspensión provisional. 26. Finalmente, la parte actora solicitó que en caso de que se hubieran expedido actos reformatorios que reproduzcan los mismos vicios de la Resolución núm. 1277 de 2023, la solicitud de suspensión provisional se debe extender a dichos actos.
Al respecto, debe señalarse que los artículos 237 y 238 del CPACA prevén la posibilidad de extender los efectos de la suspensión o de la nulidad a actos posteriores, siempre y cuando el acto inicial hubiese sido suspendido o anulado. Como en el presente asunto no se cumple con este presupuesto, la petición será denegada. En consecuencia, el Despacho III.
RESUELVE
PRIMERO: NEGAR la medida cautelar de suspensión provisional de la Resolución 1277 de 2023, expedida por la Unidad de Búsqueda de Personas dadas por Desaparecidas
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. auto del 5 de octubre de 2023, rad. núm. 11001-03-25-000-2020-00939-00, C.P. Rafael Francisco Suárez Vargas.