CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá, D. C., veintisiete (27) de junio de dos mil veinticuatro (2024). Radicado: 25000-23-42-000-2018-00890-01 Nº Interno: 4143-2021 (Expediente digitalizado) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones Demandado: Elda Rojas Miranda y UGPP.
Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho - Ley 1437 de 2011 Tema: Lesividad. Devolución de dineros. Congruencia del recurso de apelación frente a la sentencia de primera instancia. La Sala decide los recursos de apelación interpuestos por la parte demandante y la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social- UGPP1, en contra de la sentencia del 18 de febrero de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES 1. La demanda 1.1 Pretensiones La Administradora Colombiana de Pensiones -Colpensiones, mediante apoderado, acudió a la jurisdicción en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, para solicitar la nulidad de los siguientes actos administrativos: i) Resolución ISS 2537 del 30 de enero de 2012, mediante la cual el extinto Instituto de Seguros Sociales reconoció una pensión de 1 Mediante auto de 19 de noviembre de 2018, el Tribunal admitió la demanda y ordenó la vinculación de la UGPP como tercero con interés directo. 2 Nº Interno: 4143-21 Demandante: Colpensiones Demandado: Elda Rojas Miranda vejez a favor de la señora Elda Rojas Miranda, de conformidad con la Ley 797 de 2003. ii) Resolución GNR 195815 del 30 de julio de 2013, mediante la cual Colpensiones reliquidó la pensión de vejez de la señora Elda Rojas Miranda, efectiva a partir del 1 de enero de 2013. iii) Resolución GNR 134752 del 24 de abril de 2014, que elevó la cuantía de la mesada pensional de la demandada.
A título de restablecimiento del derecho solicitó que se declare que Colpensiones no es la entidad encargada de reconocer, liquidar y pagar la pensión de vejez de la señora Elda Rojas Miranda; se condene a la demandada la devolución de los dineros pagados desde la fecha de inclusión en nómina de pensionados; la indexación de los valores y el reconocimiento de los intereses a que haya lugar.
Los hechos en que se fundamentan las pretensiones son los siguientes2: Indicó que la señora Elda Rojas Miranda nació el 3 de octubre de 1953, causó su derecho a la pensión de vejez el 3 de octubre de 2008, mientras se encontraba cotizando a Cajanal. Mediante Resolución ISS 2537 del 30 de enero de 2012, el Instituto de Seguros Sociales, reconoció una pensión de vejez a favor de la señora Elda Rojas Miranda, de conformidad con la Ley 797 de 2003.
Por medio de la Resolución GNR 195815 del 30 de julio de 2013, Colpensiones reliquidó la prestación. A través de la Resolución GNR 134752 del 24 de abril de 2014, la entidad elevó la cuantía de la mesada pensional. Decisión que fue confirmada en la Resolución VPB 25757 del 18 de marzo de 2015. Refirió que la señora Elda Rojas Miranda el 11 de julio de 2017 solicitó la reliquidación de su pensión de vejez; en respuesta, Colpensiones expidió el requerimiento externo APSUB 3437 del 2 de septiembre de 2017, pidiendo a 2 Folios 7 a 19 y 24 a 27. 3 Nº Interno: 4143-21 Demandante: Colpensiones Demandado: Elda Rojas Miranda la pensionada autorización expresa para revocar las resoluciones ISS 2537 del 30 de enero de 2012, GNR 195815 del 30 de julio de 2013, GNR 134752 del 24 de abril de 2014 y VPB 25757 del 19 de marzo de 2015.
Adujo que la demandada no autorizó de revocatoria de los actos administrativos; por ende, por medio de la Resolución SUB 218672 del 7 de octubre de 2017, se negó la reliquidación de la pensión y se remitió copia a la Gerencia de Defensa Judicial para iniciar la acción de lesividad. 1.2 Normas violadas y concepto de violación La Constitución Política.
La Ley 100 de 1993. La Ley 860 de 2003. Decreto 1406 de 1999. La Administradora Colombiana de Pensiones sostuvo que el reconocimiento de las pensiones de vejez o de jubilación de todos aquellos afiliados que hubieren reunido los requisitos de edad y tiempo con anterioridad al 1 de julio de 2009, fecha en la que se perfeccionó el traslado de afiliados de Cajanal al Seguro Social, es competencia de la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales -UGPP.
Así las cosas, teniendo en cuenta que la señora Elda Rojas Miranda cumplió los requisitos de edad y tiempo de servicio el 3 de octubre de 2008 mientras se encontraba cotizando a Cajanal, corresponde a la UGPP reconocer el pago de la prestación. 2. Contestación de la demanda 2.1. La parte demandada La señora Elda Rojas Miranda, a través de apoderado, se opuso a las pretensiones de la demanda3. 3 Folios 38 a 44. 4 Nº Interno: 4143-21 Demandante: Colpensiones Demandado: Elda Rojas Miranda Consideró que es improcedente el reintegro del dinero, por cuanto no se probó que la accionada presentó documentación falsa o fraudulenta que hubiese ocasionado o propiciado que la entidad incurriera en error.
Sostuvo que los errores de la administración no se pueden endosar al administrado, pues la entidad pensional era la encargada de verificar el cumplimiento de los requisitos para la adquisición de un derecho pensional. 2.2. La UGPP no contestó la demanda. 3. La sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, mediante sentencia del 18 de febrero de 2021, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, por tanto, declaró “la nulidad de los actos acusados y ordenó a Colpensiones desafiliar a la señora Elda Rojas Miranda, una vez sea ingresada en nómina por la UGPP.
En consecuencia, ordenó a la UGPP iniciar los trámites necesarios para que afilie, reasuma e incluya en nómina la carga pensional reconocida y reliquidada a través de los actos administrativos declarados nulos”4. Señaló que la accionada cumplió los requisitos exigidos por la ley para adquirir su pensión de vejez el 3 de octubre de 2008, esto es, 55 años de edad y 1000 semanas de cotización, fecha para la cual se encontraba afiliada a la UGPP.
Precisó que, mediante providencia de 7 de febrero de 2019, la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado, indicó las reglas de competencia en cabeza de la UGPP y Colpensiones fijadas por la Sala de Consulta y Servicio Civil de la Corporación. En virtud de lo anterior, dado que la señora Elda Rojas Miranda acreditó los requisitos para ser beneficiaria de la pensión de vejez al 1º de julio de 2009, el reconocimiento de la pensión de jubilación le corresponde a la UGPP. 4 Folios 110 a 119. 5 Nº Interno: 4143-21 Demandante: Colpensiones Demandado: Elda Rojas Miranda Manifestó que se debe proteger el derecho fundamental a la seguridad social de la demandada, por lo que no puede quedar desamparada sin recibir su mesada pensional mientras la UGPP asume la carga de su pensión de vejez. 4.
El recurso de apelación 4.1. Colpensiones El apoderado de Colpensiones solicitó que se revoque el numeral 3° de la sentencia de primera instancia, para que, en su lugar, se ordene a la señora Elda Rojas Miranda la devolución de las sumas pagados irregularmente y lo demás sea ajustado en lo que en derecho corresponda5. Insistió en que los actos administrativos fueron ilegales y por ello, debe ordenarse el reintegro de los dineros pagados, en consonancia con el principio de la estabilidad financiera del Sistema General de Pensiones, establecido en el Acto Legislativo 01 de 2005.
Adujo que no se puede alegar la buena fe de la aquí demandada, pues desde el momento en que se le solicitó la autorización para revocar el acto administrativo, la señora Elda Rojas Miranda tenía pleno conocimiento que estaba percibiendo una prestación económica a la cual no tenía derecho, en la forma como se le había adjudicado. 4.2.
La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social- UGPP indicó que: “conforme a lo establecido en el artículo 41 parágrafo 1 de la Convención Colectiva de Trabajo, es requisito que el trabajador oficial cumpla con el requisito de la edad el cual para el caso en concreto es de 55 años (para los hombres), requisito que no logró cumplir la señora ELDA ROJAS MIRANDA, toda vez que al 31 de julio de 2010 tenía 51 años de edad, por lo tanto no cumplió con los requisitos establecidos por la convención colectiva de trabajo antes de esta fecha momento el cual pierde toda la vigencia cualquier pacto, 5 Folios 131 a 132. 6 Nº Interno: 4143-21 Demandante: Colpensiones Demandado: Elda Rojas Miranda convenciones colectivas de trabajo, laudo etc., de conformidad con lo consagrado en el acto legislativo No 01 de 2005”.
Señaló que Colpensiones es la entidad competente para el reconocimiento de la pensión de vejez ordinaria, y que la UGPP “no puede denunciar la Convención Colectiva en virtud de que nunca fue una de las partes involucradas en su celebración”. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia El presente asunto es competencia de esta Corporación, de conformidad con lo establecido en el inciso primero del artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, según el cual el Consejo de Estado conoce en segunda instancia de las apelaciones contra las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos. 2.
Problema jurídico En los términos del recurso de apelación presentados por Colpensiones y la UGPP se establecerá si procede modificar o revocar la sentencia de primera instancia, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. Para el efecto se analizará i) si los motivos que sustentan el recurso de apelación interpuesto por la UGPP guardan congruencia con lo decidido en la sentencia de primera instancia, y ii) si es procedente ordenar la devolución de las sumas de dinero pagadas a la demandada por el reconocimiento pensional pese a que Colpensiones no era la entidad competente del pago de la pensión. 2.1 Hechos relevantes probados (i) La señora Elda Rojas Miranda nació el 3 de octubre de 19536. 6 Según consta en la Resolución núm. 02537 de 30 de enero de 2012. 7 Nº Interno: 4143-21 Demandante: Colpensiones Demandado: Elda Rojas Miranda (ii) Mediante la Resolución núm. 02537 de 30 de enero de 20127, el Instituto de Seguro Social reconoció a favor de la señora Elda Rojas Miranda una pensión de vejez con fundamento en la ley 797 de 2003, en cuantía de $2.048.415, condicionada al retiro definitivo del servicio.
Para lo cual se tuvo en cuenta: 1. La asegurada Elda Rojas Miranda para acreditar las semanas necesarias para la pensión allegó certificados sobre tiempo de servicios al sector público no cotizado al ISS así: ENTIDAD PERÍODO DÍAS ICBF (CAJANAL) 12/07/1993 A 30/06/2009 5749 TOTAL DÍAS COTIZADOS SECTOR PÚBLICO 5749 2. Que cotizó al Seguro Social de forma interrumpida 8152 días. 3.
Que sumado el tiempo laborado al sector público no cotizado al ISS y el efectuado al ISS acredita un total de 13901 días, equivalente a 38 años y 7 días de servicios correspondiente a 1.985 semanas. 4. Que es beneficiario del régimen de transición pensional, por cuanto para la fecha de entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 contaba con más de 35 años de edad. 5.
Que en virtud del principio de favorabilidad, es procedente reconocer la prestación de conformidad con el artículo 33 de la Ley 100 de 1993 modificada por la Ley 797 de 2003, el cual permite acumular tiempos laborados al servicio del Estado y no aportados a Caja de Previsión alguna, tiempos públicos aportados a cualquier Caja o Fondo de Previsión Social y periodos cotizados al Seguro Social en calidad de trabajador vinculado a una empresa privada o como independiente (…). 6.
Que la asegurada reúne los requisitos exigidos en el artículo 33 de la Ley 100 de 1993 modificada por el artículo 9 de la Ley 797 de 2003, más de 55 años de edad y 1985 semanas para el año 2011. 7. La liquidación para el reconocimiento de la pensión de vejez de la asegurada, obedeció al promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado durante los 10 años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizado anualmente con el Índice de Precios al Consumidor certificado por el DANE, arrojando un ingreso base de liquidación de $2.619.792 al cual se le aplicó un porcentaje del 78.19%, dando un quantum inicial mensual de pensión de $2.048.415, para el 2012. 8.
Para liquidar la prestación se toma como Ingreso Base de Liquidación los salarios reportados de acuerdo con lo establecido en el artículo 17 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 4 de la Ley 797 de 2003. (ii) A través de la Resolución núm. GNR 195815 del 30 de julio de 2013, la Administradora Colombiana de Pensiones reliquidó la pensión de vejez en cuantía de $2.125.902, efectiva a partir del 1 de enero de 2013.
Del acto 7 Folios 25 a 27. 8 Nº Interno: 4143-21 Demandante: Colpensiones Demandado: Elda Rojas Miranda consta que: 1. Que para obtener el ingreso base de cotización de la presente prestación, se toman los factores salariales establecidos en los artículos 18 y 19 de la Ley 100 de 1993 y artículo 1 del Decreto 1158 del 3 de junio de 1994, según el caso. 2.
Para el análisis de la pensión reconocida, se tomó en cuenta que la peticionaria cumple los requisitos para los siguientes tipos de pensión: 3. Que para el financiamiento de la prestación procede Bono Pensional Tipo B, por el tiempo laborado al servicio del estado con anterioridad a la Ley 100 de 1993, de conformidad con la normatividad contenida en los Decretos 1748 de 1995, 1474 de 1997, 1513 de 1998 y el Decreto 13 de 2012, por los siguientes periodos: tiempos de servicio prestados al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar - ICBF, a cargo de la Caja Nacional de Previsión Social – CAJANAL E.I.C.E. (Liquidada), por el período comprendido entre el 12 de julio de 1993 al 30 de junio de 2009.
(iii) Por medio de la Resolución núm. GNR 134752 de 24 de abril de 20148, resolvió un recurso de reposición y aumentó la cuantía de la pensión en un total de $2.177.774, a partir del 1 de enero de 2013. (iv) La anterior decisión fue confirmada mediante la Resolución VPB 25757 de 18 de marzo de 2015, que resolvió un recurso de apelación. (v) En la Resolución APSUB 3437 de 2 de septiembre de 2017, solicitó a la señora Elda Rojas Miranda autorización para revocar en su integridad las Resoluciones Nos. 2537 del 30 de enero de 2012, GNR 195815 del 30 de julio de 2013, GNR 134752 del 24 de abril de 2014 y VPB 25757 del 18 de marzo de 2015, puesto que para el reconocimiento de la pensión se presentaron certificados sobre tiempo de servicios al sector público no cotizado a Colpensiones así: 8 Las resoluciones se encuentran en el expediente administrativo visible en Samai a índice 6. 9 Nº Interno: 4143-21 Demandante: Colpensiones Demandado: Elda Rojas Miranda ENTIDAD PERIODO ADMINISTRADORA ICBF Desde 12/07/1993 al 30/06/2009 UGPP Así las cosas, la entidad sostuvo que como quiera que la peticionaria estuvo cotizando activamente a la Caja Nacional de Previsión Social hasta el 30 de junio de 2009, fecha de retiro definitivo del servicio oficial y alcanzó el estatus pensional en el año 2008, de conformidad con artículo 3 del Decreto 2196 de 2009, Cajanal es la entidad competente para estudiar y resolver la solicitud de reconocimiento y pago de la pensión de vejez.
(vi) Por medio de la Resolución SUB 218672 de 7 de octubre de 2017, Colpensiones negó la reliquidación de la pensión de vejez solicitada por aquí demandada y advirtió que “como quiera que a la fecha la señora ROJAS MIRANDA ELDA ya identificada no ha allegado la autorización para revocar los anteriores actos administrativos, se procederá a poner en conocimiento de la GERENCIA DE DEFENSA JUDICIAL – DIRECCIÓN DE PROCESOS JUDICIALES, de esta entidad a fin de que dé inicio a la acción de lesividad ante la jurisdicción contenciosa”. 2.2.
Caso concreto Colpensiones demanda la nulidad de los actos administrativos a través de los cual reconoció la pensión de jubilación de la señora Elda Rojas Miranda con fundamento en la Ley 797 de 2003. Indica que no es la entidad competente de reconocer y pagar la pensión de la accionada, en la medida en que esta se encontraba como afiliada de Cajanal, cuando cumplió los requisitos de edad y tiempo para adquirir la pensión. El Tribunal declaró la nulidad parcial de los actos acusados y ordenó a la UGPP iniciar y realizar los trámites necesarios para que afilie, reasuma e incluya en nómina la carga pensional reconocida y reliquidada a través de los actos administrativos demandados.
Inconforme con la decisión del Tribunal, la UGPP alegó que la señora Elda Rojas Miranda no cumplió los requisitos establecidos en una Convención 10 Nº Interno: 4143-21 Demandante: Colpensiones Demandado: Elda Rojas Miranda Colectiva de Trabajo. Por su parte, Colpensiones presentó recurso de apelación, al considerar que debe ordenarse el reintegro de los dineros.
De la congruencia del recurso de apelación interpuesto por la UGPP La Sala observa que el escrito de apelación presentado por la UGPP no guarda congruencia frente al objeto de la demanda y a lo decidido por el Tribunal en primera instancia. En efecto, en la demanda se discute la competencia de Colpensiones para reconocer y pagar la pensión de jubilación de la señora Elda Rojas Miranda en virtud de la liquidación de Cajanal y la orden de traslado masivo de sus afiliados al ISS, en consonancia con lo dispuesto en el Decreto 2196 de 2009, y no la figura de la pensión convencional como lo refirió el apelante.
A la par, el Tribunal accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, al considerar que, en efecto, la UGPP es competente para atender las solicitudes de reconocimiento pensional de quienes hayan cumplido los requisitos para pensionarse antes del 1º de julio de 2009. Entonces, nótese que la UGPP no señaló unos motivos de inconformidad que guarden relación con la sentencia de primera instancia. Al respecto, se destaca que la sustentación del recurso de apelación es el medio procesal previsto por el artículo 247 del CPACA, para que el recurrente manifieste su disentimiento con la sentencia, puesto que la sustentación del recurso delimita el pronunciamiento de la segunda instancia, tal y como lo dispone el artículo 328 del CGP9, aplicable por remisión expresa del artículo 306 del CPACA. 9 “ARTÍCULO 328.
COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella.
En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia” 11 Nº Interno: 4143-21 Demandante: Colpensiones Demandado: Elda Rojas Miranda Sobre este punto, se precisa que el recurso de apelación debe guardar congruencia con lo decidido en la sentencia, de modo que las razones expuestas por el apelante estén relacionadas con los supuestos fácticos y jurídicos de la decisión impugnada.
Es así, que esta Corporación sobre el principio de congruencia entre la providencia de primera instancia y el recurso de apelación, ha sostenido que no basta con la sustentación en tiempo del recurso sino que debe tener un grado de congruencia inequívoco entre los motivos de inconformidad, y los argumentos fácticos y jurídicos que sustentaron el debate en primera instancia10.
En consecuencia, el recurso de apelación demarca la competencia del juez de segunda instancia, sin embargo, cuando los fundamentos de la apelación son extraños al debate por no corresponder al caso juzgado por el A quo, se entiende como una apelación fallida, en cuanto que, la falta de congruencia entre la sentencia recurrida y los motivos de inconformidad no permite resolver la apelación, según lo ha sostenido el Consejo de Estado en los siguientes términos: “En conclusión, se observa que los argumentos esgrimidos por el recurrente como sustentación del recurso, en verdad, no están dirigidos contra el fondo de la sentencia apelada, por no corresponder al caso que se juzga, lo cual impide en el fondo desatar la apelación, es decir, ésta resulta fallida porque es imposible confrontar la sentencia con una apelación de la misma que no lo es.
Así, realmente no existe apelación de la sentencia. Y esta situación impide conocer de fondo el caso por la vía de la apelación. (…)”.11 (Negrilla en el texto original). La jurisprudencia, en relación con la carga procesal de indicar los motivos de inconformidad frente a la decisión de primera instancia y su relación con el tema de la litis, ha precisado12: “Según el artículo 350 del Código de Procedimiento Civil, la finalidad del recurso de apelación es que la providencia de primer grado sea revisada por el superior jerárquico del funcionario judicial que la profirió, para que en análisis de su legalidad la confirme, revoque o modifique.
De ahí la necesidad de que el recurso de apelación se sustente. La sustentación 10 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, M.P. William Hernández Gómez, sentencia del 7 de abril de 2016, proceso con radicado 25000-23-25-000-2011-00376-01 y número interno 0529-15 11 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, M.P. Tarsicio Cáceres Toro, sentencia del 25 de mayo de 2006, proceso con radicado 15001-23-31-000-2000-02086-01 y número interno 2273-2005. 12 Sobre la finalidad del recurso de apelación ver sentencias Consejo de Estado Sección Cuarta, M.P. Juan Ángel Palacio Hincapié, sentencia de 18 de marzo de 2001, proceso con radicado 13683, y M.P. María Inés Ortiz Barbosa, sentencia del 25 de septiembre de 2006, proceso con radicado 14968. 12 Nº Interno: 4143-21 Demandante: Colpensiones Demandado: Elda Rojas Miranda es la oportunidad o el medio para que la recurrente manifieste los motivos de inconformidad con la decisión, pero en los aspectos que fundamentaron su posición, como demandante o como demandada, en el debate judicial, y sobre los cuales el a quo se pronunció de manera adversa o simplemente no se pronunció. El marco conformado por la sentencia y el recurso de apelación es el parámetro que limita la decisión judicial de segunda instancia. Como lo señaló la jurisprudencia citada, el superior no tiene la libertad de suponer otros motivos que a su juicio debieron ser invocados en contra de la decisión. De acuerdo con lo anterior, es evidente que el demandante no controvirtió ninguno de los argumentos que motivaron la decisión de primera instancia (…)..”13 (Negrilla fuera de texto) De conformidad con lo expuesto, se advierte en el caso concreto que la entidad al sustentar los motivos de inconformidad contra la sentencia recurrida esgrimió argumentos que no guardan relación con lo decidido en primera instancia que, como ya se anotó, se fundó en que el reconocimiento de la pensión de la señora Elda Rojas Miranda le corresponde a la UGPP por cuanto al 1º de julio de 2009, fecha del traslado masivo al ISS de afiliados ordenado por el Decreto 2196 de 2009, ya había acreditado su estatus pensional; no obstante, la entidad recurrente en su escrito de apelación refirió una pensión con fundamento en la Convención Colectiva de Trabajo, lo que nada tiene que ver con los argumentos fácticos y jurídicos que sustentaron el debate en primera instancia. Por lo anterior, es claro que el recurso de apelación propuesto por la apoderada de la UGPP no guarda congruencia frente a la sentencia de primera instancia proferida por el Tribunal.
En consecuencia, la apelación es fallida. De la improcedencia de la devolución por parte de la pensionada de los valores pagados por el reconocimiento pensional Colpensiones recurrió la decisión, insistiendo en que sí procede ordenar a la demandada la devolución de las sumas de dinero que recibió por el reconocimiento de la pensión, debido a que los actos administrativos proferidos por la entidad fueron contrarios al ordenamiento legal. 13 Consejo de Estado, Sección Cuarta, M.P. Hugo Fernando Bastidas Barcenas, sentencia del 4 de marzo de 2010, proceso con radicado 25000-23-27-000-1999-00875-01(15328) 13 Nº Interno: 4143-21 Demandante: Colpensiones Demandado: Elda Rojas Miranda Sobre el particular, la Sala observa que el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo en el artículo 164 numeral 1º literal c) prevé: “(…) no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe”.
De igual modo, la presunción de buena fe se encuentra prevista en el artículo 83 de la Constitución Política que señala: “[l]as actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante éstas”. La buena fe es uno de los principios generales del derecho que gobierna las relaciones entre la administración pública y las personas, y la Corte Constitucional le ha dado el siguiente alcance: “En tal sentido, el mencionado principio es entendido, en términos amplios, como una exigencia de honestidad, confianza, rectitud, decoro y credibilidad que otorga la palabra dada, a la cual deben someterse las diversas actuaciones de las autoridades públicas y de los particulares entre sí y ante éstas, la cual se presume, y constituye un soporte esencial del sistema jurídico; de igual manera, cada una de las normas que componen el ordenamiento jurídico debe ser interpretada a luz del principio de la buena fe, de tal suerte que las disposiciones normativas que regulen el ejercicio de derechos y el cumplimiento de deberes legales, siempre deben ser entendidas en el sentido más congruente con el comportamiento leal, fiel y honesto que se deben los sujetos intervinientes en la misma.
En pocas palabras, la buena fe incorpora el valor ético de la confianza y significa que el hombre cree y confía que una declaración de voluntad surtirá, en un caso concreto, sus efectos usuales, es decir, los mismos que ordinaria y normalmente ha producido en casos análogos. De igual manera, la buena fe orienta el ejercicio de las facultades discrecionales de la administración pública y ayuda a colmar las lagunas del sistema jurídico”14.
A su turno, el legislador ha previsto que no habrá lugar a recuperar prestaciones pagadas a particulares de buena fe, al establecer en el literal c) del numeral 1 del artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de Contencioso Administrativo, que los actos administrativos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas podrán demandarse en cualquier tiempo por la administración o por los interesados.
La Corte Constitucional en la sentencia C-1049 de 2004 al declarar la exequibilidad del numeral 2 del artículo 136 del Código Contencioso 14 Sentencia C-131 de 2004, M.P. Clara Inés Vargas. 14 Nº Interno: 4143-21 Demandante: Colpensiones Demandado: Elda Rojas Miranda Administrativo (norma que también disponía que la administración no podía recuperar las sumas pagadas a particulares de buena fe), consideró frente a la facultad que tiene el Estado de demandar en cualquier tiempo el acto administrativo que reconoce prestaciones periódicas, que: “En el presente caso, la disposición acusada le otorga a la administración, la facultad de demandar “en cualquier tiempo” los actos administrativos mediante los cuales se reconozcan prestaciones periódicas, precisando que “no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe”.
Quiere ello decir, que la norma acusada, en cuanto le concede a la administración tal facultad, no vulnera los principios de buena fe, confianza legítima y seguridad jurídica, tal y como han sido entendidos por la Corte en múltiples fallos, por cuanto el legislador no está partiendo de la mala fe de los administrados, ni tampoco está defraudando expectativas legítimas que a los mismos se les hubiesen creado.
(…)”. Respecto de la recuperación de dineros pagados a particulares de buena fe a que aluden las normas referidas, la Sección Segunda del Consejo de Estado se ha manifestado en repetidas oportunidades, de la siguiente forma: “Sin embargo, ella considera que no es viable disponer el reintegro de las mesadas pensionales que han sido pagadas a la señora (…), como se solicita en el escrito introductorio del proceso, en virtud del reconocimiento de pensión de jubilación por el acto administrativo acusado, pues de acuerdo con lo previsto en el artículo 136 del C.C.A, no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe, situación aplicable en el caso sub-judice, ya que le correspondía a la parte actora probar debidamente que la demandada cuando solicitó la pensión actúo de mala fe y ello no ocurrió así”15.
“No obstante lo anterior, la entidad demandada no estaba facultada para pretender unilateralmente recuperar las sumas de dinero que por equivocación pagó pues fueron recibidas por la actora de buena fe. En esa medida, los pagos efectuados por la entidad tienen amparo legal porque fueron recibidos de buena fe por la demandante y en ese orden, no obstante, la legalidad del acto que dispuso el reintegro, la Sala considera que la administración no probó ni en la vía gubernativa ni en la judicial la mala fe de la demandante en la obtención de los reajustes pagados”.16 “Por ello, la Sala estima que no existen elementos probatorios suficientes para determinar que el demandado al recibir la cantidad de $73.647.865, 54 actuó de mala fe, pues, conforme al artículo 83 de la Carta Política, la buena fe se presume, y para desvirtuar su existencia debe operar prueba en contrario porque —se repite— en el desprendible de pago no se detallan los conceptos.
Dicha suma, 15Sentencia de 2 de marzo de 2000, Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, M.P. Nicolás Pájaro Peñaranda, expediente No. 12.971. 16Sentencia de 17 de mayo de 2007, Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, M.P. Alejandro Ordóñez Maldonado, expediente No 3287-05. 15 Nº Interno: 4143-21 Demandante: Colpensiones Demandado: Elda Rojas Miranda según se afirma en el recurso de apelación, corresponde a mesadas pensionales atrasadas, desde el 31 de marzo de 2008, fecha en que el fallo de tutela del Juzgado Tercero de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Pasto ordenó la reliquidación de la pensión de jubilación con el 100% de la bonificación por servicios prestados (f. 309).
Sobre la buena fe, es oportuno recordar lo que la Corte Constitucional ha dicho: (…)17. Así las cosas, bajo el criterio de que el principio de la buena fe debe presidir las actuaciones de los particulares y de los servidores públicos, quiso el Constituyente que sólo en el caso de los primeros ella se presuma. Por lo mismo, mientras no obre prueba en contrario, la presunción de buena fe que protege las actuaciones de los particulares se mantiene incólume.
En cuanto a los servidores públicos no es que se presuma, ni mucho menos, la mala fe. Sencillamente, que al margen de la presunción que favorece a los particulares, las actuaciones de los funcionarios públicos deben atenerse al principio de constitucionalidad que informa la ley y al principio de legalidad que nutre la producción de los actos administrativos (…) Por lo visto, se ha de revocar el ordinal tercero de la sentencia de primera instancia, puesto que el demandado, al actuar de buena fe, no tiene que reintegrar las prestaciones que le pagaron, de conformidad con el artículo 164, numeral 1, letra c), del CPACA”18.
Como corolario de lo expuesto, se precisa entonces que, en el derecho contencioso administrativo, si bien el Estado tiene la facultad de solicitar la nulidad de los actos administrativos que reconozcan prestaciones periódicas, el legislador impone un límite, consistente en que no puede recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe.
Por consiguiente, es competencia de la administración, probar que el beneficiario de la pensión actuó de mala fe, al solicitar el reconocimiento pensional. Esta Subsección en sentencia del 23 de marzo de 2017, al analizar la buena fe, en un caso de similares condiciones fácticas al presente, explicó19: “De acuerdo con lo anterior, la norma en comento establece una garantía para los principios de buena fe y confianza legítima de los particulares, pues la devolución de las sumas pagadas por prestaciones periódicas se condiciona a verificar que hayan mediado conductas reprochables encaminadas a defraudar a la administración en orden a 17 Sentencia C-840 de 2001, M.P. Jaime Araújo Rentería. 18 Sentencia del 15 de septiembre de 2016, Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, Consejero ponente: Camelo Perdomo Cuéter, radicado 5200123-33-000-2012-00121-01(4402-13). 19 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, sentencia del 23 de marzo de 2017, proceso con radicado 19001-23-31-000-2012-00251-01 (2036-2015) 16 Nº Interno: 4143-21 Demandante: Colpensiones Demandado: Elda Rojas Miranda obtener tales reconocimientos, de modo que, si ello no se logra demostrar, no habrá lugar a ordenar reintegro alguno. El concepto de buena fe hace referencia al comportamiento leal y honesto que deben asumir los particulares y autoridades para mantener un orden justo y permitir el goce efectivo de los derechos y oportunidades de los asociados.
Además, como se expresó previamente, por mandato Constitucional, se presume la buena fe de los particulares en sus relaciones con las autoridades del Estado, siendo deber de quien alegue la mala fe demostrar los hechos sobre los cuales se fundamenta”. En este orden de ideas, dado que la buena fe se presume en la actuación de los particulares ante las autoridades, Colpensiones tenía la carga de acreditar que la demandada no obró con lealtad, rectitud y honestidad, sino que por el contrario acudió a maniobras engañosas o documentos falsos, para inducir en error a la administración y a las autoridades judiciales.
En este sentido, se estima que la conducta de la accionada consistente en reclamar el reconocimiento pensional y de no acceder a la revocatoria de los actos que reconocieron la pensión de vejez, no denota un actuar fraudulento, ni evidencia la intención de engañar a la administración de justicia; más aún cuando la administradora pensional era la responsable de realizar el estudio pensional y fue quién incurrió en el error.
Lo anterior, como quiera que su decisión no se fundó en documentos falsos o maniobras engañosas, que permitan inferir un actuar doloso dirigido a defraudar a la administración. Aunado a lo anterior, tampoco se puede entender que actúa de mala fe a quien solicita el reconocimiento de un derecho y la administración lo concede, puesto que se vulneraría el derecho de acceso a la administración de justicia, consagrado en el artículo 229 de la Constitución Política.
En ese sentido, no se probó la mala fe en su actuación, debido a que no se acreditó la existencia de una maniobra fraudulenta o engañosa de su parte, producto de la cual hubiesen logrado el reconocimiento pensional a través de la reclamación administrativa. En virtud de lo expuesto, la Sala confirmará la decisión del Tribunal que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, por las razones 17 Nº Interno: 4143-21 Demandante: Colpensiones Demandado: Elda Rojas Miranda expuestas, pues en el asunto que centra la atención de la Sala, no hay lugar al reintegro de los dineros pagados.
Condena en costas Sobre la condena en costas, es importante destacar que no procede de manera automática, pues tal y como se indica en el numeral 8 del artículo 365 del Código General del Proceso, “(…) solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación (…)”. Teniendo en cuenta que en el trámite de las dos instancias no se observa que se hayan causado, esta Sala no condenara en costas.
III. DECISIÓN Vistas las consideraciones que anteceden, se confirmará la sentencia de primera instancia dictada por el Tribunal, en cuanto declaró la nulidad de los actos acusados y ordenó a Colpensiones desafiliar a la señora Elda Rojas Miranda una vez sea ingresada en nómina por la UGPP, y negó las demás pretensiones de la demanda.
En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO.- CONFIRMAR la sentencia de primera instancia, proferida el 18 de febrero de 2021, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO. - Sin condena en costas en esta instancia. TERCERO.- Reconocer personería a la abogada María del Carmen Ramos Tamara como apoderada de Colpensiones, conforme a la sustitución del 18 Nº Interno: 4143-21 Demandante: Colpensiones Demandado: Elda Rojas Miranda poder radicada el 4 de abril de 2024 en la plataforma electrónica SAMAI, visible en Índice 35.
CUARTO. - Aceptar la renuncia de poder a la abogada Gloria Ximena Arellano Calderón como apoderada de la UGPP, de acuerdo con el memorial radicado el 31 de enero de 2024 en la plataforma electrónica SAMAI, visible en Índice 31. QUINTO.- Reconocer personería al abogado Omar Trujillo Polania como apoderado de la UGPP, de acuerdo con el memorial radicado el 1 de febrero de 2024 en la plataforma electrónica SAMAI, visible en Índice 35.
SEXTO. - DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión. (Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR (Firmado electrónicamente) JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA