Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D. C., diez (10) de julio de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: ACCIÓN ESPECIAL DE REVISIÓN Radicado: 11001-03-25-000-2019-00947-00 (6651-2019) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Demandado: Efraín Rentería González Temas: Causales a) y b) del artículo 20 Ley 797 de 2003, IBL, régimen de transición de la Ley 33 de 1985 Decide la Sala la acción de revisión interpuesta por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) contra la sentencia del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, de 2 de octubre de 2017, mediante la cual se confirmó la del Juzgado Diecisiete Administrativo Oral de Cali, de 11 de febrero de 2015, que accedió a las pretensiones de la demanda. 1.
Antecedentes 1.1. La acción especial de revisión 1.1.1. Las pretensiones La UGPP, a través de apoderado judicial, interpuso acción de revisión contra la sentencia del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca indicada en el párrafo precedente, para lo cual invocó las causales contenidas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, que permiten la revisión de sentencias ejecutoriadas cuando, por medio de estas, se viola el debido proceso o el derecho reconocido «(…) exced[e] lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables».
En función de ello, pidió infirmar la sentencia de segunda instancia y, en su lugar, proferir una nueva decisión en la que se declare lo siguiente: SEGUNDA: Declarar que el señor Efraín Rentería González, en cuanto a la liquidación de la mesada pensional, no es acreedor de un derecho adquirido amparable por la legislación colombiana, y en su lugar ordenar la reliquidación y pago de su mesada pensional conforme a las reglas previstas en las sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, SU-230 de 2015, SU- 395 de 2017, SU- 631 de 2017, T-039 de 2018, de la Sala Plena de la Corte Constitucional, esto es, adoptando como ingreso base de liquidación las directrices fijadas en el inciso 3º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, o en su defecto las consignadas en el artículo 21 de la misma ley, así como los factores base de cotización taxativamente determinados en el Decreto 1158 de 1994, y fijando como monto pensional o tasa de reemplazo el 75% previsto en la Ley 33 de 1985. 2 Radicado: 11001-03-25-000-2019-00947-00 (6651-2019) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co TERCERA: Ordenarle a la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, a reliquidar y pagar la mesada pensional al señor Efraín Rentería González, calculando el ingreso base de liquidación de la prestación reconocida conforme a lo dispuesto en el inciso 3º del artículo 36, en armonía con el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, teniendo en cuenta como factores base de cotización los taxativamente determinados en el artículo 1º del Decreto 1158 de 1994, y las reglas previstas de antaño por la Sala Plena de la Corte Constitucional en las sentencias C-168 de 1995, C- 258 de 2013, Auto 326 de 2014, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, SU-210 de 2017, Auto 229 de 2017, SU-395 de 2017, SU- 631 de 2017, T-039 de 2018, SU 023 de 2018 y la reciente sentencia de unificación del H. Consejo de Estado de 28 de agosto de 2018, expediente 52001-23-33-000-2012- 00143-01.
CUARTA: Ordénese al señor Efraín Rentería González, a restituirle a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, la totalidad de los dineros percibidos y recibidos en exceso por la reliquidación de la mesada pensional con la correspondiente indexación, como consecuencia de las ordenes impartidas en la sentencia objeto de revisión y en adelante. […] 1.1.2.
Hechos En síntesis, los hechos relevantes que sirven de fundamento a la presente demanda son los siguientes: i) El señor Efraín Rentería González nació el 14 de febrero de 19521 y prestó sus servicios al Estado, en el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), en el lapso comprendido entre el 16 de noviembre de 1972 y el 30 de enero de 2003, y su último cargo fue el de «conductor mecánico, código 5310, grado 15, en el Centro Zonal de Jamundí – Valle del Cauca».2 ii) El 1 de noviembre de 2007, mediante la Resolución 52467, la extinta Caja Nacional de Previsión Social (en adelante Cajanal) le reconoció y ordenó el pago de una pensión de vejez, en cuantía de $ 808.856,27, efectiva a partir del 14 de febrero de 2007.
Lo anterior, en aplicación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y del Decreto 1158 de 1994, y teniendo en cuenta «el 75% del promedio de lo devengado sobre el salario promedio de 8 años [y] 10 meses (…)», con los siguientes factores: asignación básica, horas extras, bonificación por servicios prestados y prima de antigüedad.3 iii) El 18 de abril de 2008, a través de derecho de petición, el señor Rentería solicitó a Cajanal la reliquidación de su pensión de vejez, para que le fueran incluidos todos los factores salariales que percibió durante el último año de servicios y, en consecuencia, se ampliara su tasa de reemplazo hasta el 85%.4 iv) El 16 de diciembre de 2008, mediante la Resolución 60936, Cajanal negó la reliquidación de la pensión de vejez, por cuanto no era procedente reconocerle más factores que los recogidos en el Decreto 1158 de 1994 y, además porque no cumplía con los requisitos de los artículos 33 y 34 de la Ley 100 de 1993, para que se le aplicara el 85% del ingreso base 1 Según copia simple de su Cédula, que obra en el folio 172 del expediente 2 Conforme a la Resolución 52467 de 1 de noviembre de 2007, de reconocimiento pensional 3 Folios 82 al 84 del expediente 4 Folio 86 del expediente 3 Radicado: 11001-03-25-000-2019-00947-00 (6651-2019) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de liquidación.5 Esta decisión fue confirmada en todas sus partes por Resolución PAP 000344 del 10 de agosto de 2009, que resolvió un recurso de reposición.6 v) Inconforme con lo anterior, el señor Rentería, por conducto de apoderado, promovió acción de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la UGPP, en orden a obtener la nulidad del «acto administrativo presunto de carácter negativo derivado de la omisión en llevar a cabo un pronunciamiento frente a la petición presentada»; y, como restablecimiento del derecho, la reliquidación de su pensión de vejez teniendo en cuenta todos los factores salariales y «por el aumento de la cuantía de la prestación reconocida».7 vi) El 11 de febrero de 2015, el Juzgado Diecisiete Administrativo de Oral del circuito de Cali profirió sentencia de primera instancia en la que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
En ese sentido, declaró la nulidad del acto ficto demandado y, en consecuencia, ordenó reliquidar la pensión de vejez del demandante con la inclusión de todos los factores salariales percibidos en su último año de servicios, al considerar aplicable a su caso la Ley 33 de 1985. Asimismo, negó la solicitud de incremento del porcentaje de la mesada al 80% respecto del salario promedio devengado, en razón al «tope máximo del 75%» que establece el artículo 1 de la mencionada ley de 1985.
Por último, declaró la prescripción de las mesadas anteriores al 18 de abril de 2005.8 vii) Contra la anterior decisión, la parte demandada interpuso el recurso de apelación, por medio del cual solicitó revocar el fallo y negar las pretensiones de la demanda, en consideración a que la normativa aplicable, si bien es la Ley 33 de 1985, solo lo es en cuanto a la edad, monto y tiempo de servicios del demandante, mientras que el IBL a tenerle en cuenta debe ser el contenido en la Ley 100 de 1993 y su decreto reglamentario.9 viii) El 2 de octubre de 2017, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, al resolver la alzada, confirmó la sentencia, salvo en lo relativo a la condena en costas.10 1.1.3.
La sentencia recurrida en revisión11 Es objeto de revisión la sentencia del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, de 2 de octubre de 2017, que confirmó12 la del Juzgado Diecisiete Administrativo Oral de Cali, de 11 de febrero de 2015, a través de la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por el señor Efraín Rentería González contra la extinta Cajanal (hoy UGPP).
Los fundamentos fácticos y jurídicos de la providencia fueron los siguientes: i) El demandante prestó sus servicios en el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar y los factores salariales que percibió, durante su último año de servicio (2002 a 2003), de acuerdo con el certificado emitido por la entidad, fueron los siguientes: asignación básica, bonificación por servicios prestados y las primas de vacaciones, junio y diciembre. ii) El señor Efraín Rentería González reúne los requisitos para acceder al reconocimiento pensional según el régimen anterior (Ley 33 de 1985), norma aplicable por ser beneficiario 5 Folios 88 al 90 del expediente 6 Folios 96 y 97 ibidem 7 Según el resumen de pretensiones de la sentencia de primera instancia. 8 Folios 152 al 157 del expediente 9 Así en el resumen del recurso de apelación que efectuó el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, folio 143 ibidem 10 El contenido de la providencia se resume en el siguiente apartado. 11 Folios 142 al 151 del expediente. 12 Salvo en lo relativo a la condena en costas. 4 Radicado: 11001-03-25-000-2019-00947-00 (6651-2019) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co del régimen de transición previsto en la Ley 100 de 1993, artículo 36, y que le resulta más favorable. iii) El Consejo de Estado, en sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, estableció que el IBL, para personas bajo el régimen de transición, se calcula con «el promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio».
Además, en sentencia de 2016 (radicado 20130154101) reiteró que la lista de factores salariales, que integran el IBL, no es taxativa, por lo que deben tenerse en cuenta todos aquellos devengados por el servidor en ese último período. iv) El principio de la inescindibilidad normativa obliga a aplicar en su totalidad el régimen anterior al calcular el IBL. v) Las sentencias de la Corte Constitucional C-258 de 2013 y SU-230 de 2015 no son aplicables al presente caso, ya que se refieren a regímenes pensionales distintos y, además, ceden ante la sentencia de unificación del Consejo de Estado de 25 de febrero de 2016 (radicado 20130154101), que consideró preeminentes los principios de igualdad y progresividad frente al de sostenibilidad financiera. vi) En síntesis, «la Administración no obró ajustada a la ley al negar la reliquidación de la mesada pensional, pues debió aplicar en su integridad el art. 1 de la ley [sic] 33 de 1985 (edad, tiempo, porcentaje y monto, con la inclusión de todos los factores por ella [sic] devengados en el último año de servicios)». vii) Por último, al no encontrar fundamentos para condenar en costas a la parte vencida, revocó el numeral séptimo de la parte resolutiva de la sentencia apelada, y la confirmó en todo lo demás. La sentencia cobró ejecutoria el día 13 de diciembre de 2017.13 1.1.4.
Las causales de revisión invocadas El apoderado de la UGPP sostiene que la providencia objeto de revisión está incursa en las causales de los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, según las cuales una sentencia judicial puede ser revisada si ordena el reconocimiento de una pensión con violación del debido proceso o cuando «(…) la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables».
Lo anterior, sobre la base de los siguientes argumentos: i) La sentencia objeto de revisión vulnera el debido proceso «(…) en tanto la reliquidación de la pensión de vejez, en los términos expuestos, no corresponde y/o no se ajusta a derecho, pues lo procedente era dar correcta interpretación a las disposiciones contenidas en los artículos 36 y 21 de la Ley 100 de 1993, en cuanto se refieren al cálculo del Ingreso Base de Liquidación de la pensión de vejez del señor Efraín Rentería González». ii) De igual manera, la decisión transgrede los artículos 1, 2, 6, 29, 121, 123 inciso 2.º y 124 de la Constitución; la Ley 100 de 1993, Ley 33 de 1985, el Decreto 1158 de 1994, Acto Legislativo 01 de 2005 y demás normas concordantes, por cuanto se aparta del tenor literal de las normas aplicables en relación con el ingreso base de liquidación que se debe tomar 13 Conforme al auto de obedézcase y cúmplase del Juzgado Diecisiete Administrativo de Cali, que obra en el folio 141 5 Radicado: 11001-03-25-000-2019-00947-00 (6651-2019) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co para el cálculo de la prestación, con fundamento en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y de acuerdo con la interpretación que al respecto ha dado la Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado. iii) El restablecimiento del derecho ordenado en la providencia excede lo debido de acuerdo con la ley, al haber accedido a una reliquidación pensional en contravía de lo dispuesto por la Ley 100 de 1993, pues si bien «(…) el señor Efraín Rentería González es acreedor del régimen de transición establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, por cuanto para el 1 de abril de 1994, contaba con más de 40 años de edad, condición que le permite dar aplicación a la normatividad anterior, esto es, la Ley 33 de 1985, respetando las condiciones de edad, tiempo y monto o tasa de reemplazo (75%)»,14 no así el ingreso base de liquidación, el cual debe calcularse según lo dispuesto por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 en armonía con el Decreto 1158 de 1994. iv) La jurisprudencia de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema y «la reciente del Consejo de Estado (de agosto de 2018)» han establecido una línea interpretativa donde prevalecen los principios de moralidad pública, interés general y debido proceso, de forma que el IBL de las pensiones reconocidas bajo el régimen de transición únicamente puede calcularse conforme al inciso 3.º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. v) En definitiva, en el caso concreto se configura un «abuso palmario del derecho»15 que atenta contra la sostenibilidad fiscal del Estado, comoquiera que el reconocimiento pensional no atendió debidamente al citado artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y a los precedentes vinculantes de las altas cortes respecto de la forma de liquidar el ingreso base de liquidación de las personas sujetas al régimen de transición, «siendo necesario que se ordene la correcta liquidación de la prestación, teniendo en cuenta para ello el promedio de lo percibido en los últimos 10 años anteriores al status pensional conforme lo estipulado en el inciso tercero del artículo 36 concordante con el artículo 21 de la Ley 100 de 1993 y la inclusión estricta de los factores salariales enlistados en el artículo 1 del Decreto 1158 de 1994».16 1.2.
Contestación a la acción de revisión 1.2.1. El señor Efraín Rentería González guardó silencio.17 1.2.2. El Ministerio Público, a través del señor procurador tercero delegado ante esta corporación, rindió concepto favorable a declarar fundada la acción especial de revisión, al considerar aplicable al demandado el precedente jurisprudencial de la Corte Constitucional «con el IBL del 75% del promedio de los salarios o rentas sobre los cuales cotizó el afiliado en los últimos diez años, o el tiempo que le hiciere falta, incluyendo los factores salariales sobre los que haya efectuado aportes o cotizaciones, conforme al Decreto 1158 de 1994».18 1.2.3.
La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado guardó silencio.19 14 Folio 10 del expediente. 15 Folio 16 ibidem. 16 Ibidem. 17 Según el Auto Interlocutorio de 14 de septiembre de 2023, obrante en el folio 217 del expediente 18 Conforme al memorial adjunto al índice 9 del aplicativo Sámai 19 Según la Constancia de la Secretaría de la Sección Segunda visible en el folio 220 6 Radicado: 11001-03-25-000-2019-00947-00 (6651-2019) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.
Consideraciones 2.1. Competencia La demanda, que en ejercicio de la acción de revisión ocupa la atención de la Sala, se interpuso el 29 de noviembre de 2019,20 esto es, en vigencia del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011),21 por lo que esta corporación es competente para conocerla, en aplicación de lo dispuesto por el párrafo segundo del artículo 249 ejusdem.22 Asimismo, atendiendo al criterio de especialización, por tratarse de un asunto de carácter laboral, la Sección Segunda, en la Subsección a la que corresponda el reparto del proceso, es competente para conocer del recurso extraordinario, según lo previsto en el artículo 13 del Acuerdo 080, de 12 de marzo de 2019.23 De igual manera, de conformidad con el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, el Consejo de Estado es competente para conocer de la revisión de las providencias judiciales «que hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza (…) a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación».24 2.1.2.
Oportunidad La UGPP invocó como causal de revisión las previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. En ese sentido, puesto que la sentencia del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca cobró ejecutoria el 13 de diciembre de 2017,25 y la acción de revisión se interpuso el 29 de noviembre de 2019, la presente demanda se encuentra dentro del término de los cinco años establecido por el artículo 251 del CPACA, para estos eventos. 2.1.3.
Legitimación A este respecto, la Sala Plena del Consejo de Estado, mediante sus salas especiales de decisión,26 ha considerado que la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social está habilitada para presentar esta clase de procesos revisorios; igual entendimiento al que ha llegado esta Subsección al ratificar ese criterio.
Además, es conveniente resaltar que según el numeral 6.º del artículo 6.º del Decreto 575 de 2013,27 la UGPP tiene la competencia para adelantar o asumir acciones de esta naturaleza; por lo tanto, la entidad accionante tiene legitimación en la causa por activa en la presente demanda. 20 Folio 19 del expediente. 21 El CPACA entró en vigencia el 2 de julio de 2012. 22 «Artículo 249.
Competencia. ( ) De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia. De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por tos jueces administrativos conocerán los Tribunales Administrativos.» (Resalta la Sala). 23 «Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado». 24 Cabe agregar, que la Corte Constitucional, a través de la Sentencia SU-427 de 2016, también reconoció a la UGPP como sujeto activo para presentar la acción de revisión de que trata el citado artículo 20 de la Ley 797 de 2003. 25 Conforme al auto de obedézcase y cúmplase del Juzgado Diecisiete Administrativo de Cali, que obra en el folio 141 26 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión 25, sentencia del 2 de julio de 2019, radicado: 110010315000201700744 00, demandante: UGPP. 27 «Artículo 6°.
Funciones. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) cumplirá con las siguientes funciones: […] 6. Adelantar o asumir, cuando haya lugar, las acciones previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 o normas que la adicionen o modifiquen. […]» 7 Radicado: 11001-03-25-000-2019-00947-00 (6651-2019) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.2.
Problema jurídico Consiste en determinar si la sentencia del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, de 2 de octubre de 2017, está incursa en las causales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, que permite acudir a la acción especial de revisión cuando se viola el debido proceso o «la cuantía del derecho reconocido exced[e] lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables». 2.3.
Marco normativo y jurisprudencial 2.3.1. La acción de revisión de la Ley 797 de 2003 El artículo 20 de la Ley 797 de 200328 estableció la posibilidad de revisar las providencias judiciales que hubieran decretado (o decreten) el reconocimiento de sumas periódicas a cargo del Tesoro Público o de fondos de naturaleza pública, cuando se dieran las siguientes circunstancias:
ARTÍCULO
20. REVISIÓN DE RECONOCIMIENTO DE SUMAS PERIÓDICAS A CARGO DEL TESORO PÚBLICO O DE FONDOS DE NATURALEZA PÚBLICA. [Apartes tachados INEXEQUIBLES] Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.
La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.
Como puede observarse, si bien el precepto jurídico transcrito indica que la acción de revisión debe tramitarse a través del procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión, actualmente regulado por los artículos 248 y siguientes del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, lo cierto es que presenta ciertas particularidades que han sido advertidas y señaladas tanto por la jurisprudencia del Consejo de Estado como de la Corte Constitucional, de la siguiente manera: i) Son susceptibles del recurso las sentencias ejecutoriadas. ii) Están legitimadas para su interposición: el Gobierno Nacional, por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación (artículo 20 de la Ley 797 de 2003) y las entidades que realizan el reconocimiento de pensiones. 28 Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales. 8 Radicado: 11001-03-25-000-2019-00947-00 (6651-2019) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co iii) Respecto de su alcance, la jurisprudencia advirtió que no se extiende a reabrir el debate probatorio, sino que se trata de revisar el valor de las pensiones reconocidas en contra de lo ordenado por la ley, con el propósito de salvaguardar el equilibrio entre la prestación y su legalidad, además de velar por la protección de los recursos limitados del tesoro público, la liquidez, solvencia y sostenibilidad del Sistema de Seguridad Social, así como el principio de universalidad que lo inspira. iv) De esta manera, no se trata de una tercera instancia que admita reabrir el debate sobre el derecho a una prestación, pues su marco se encuentra circunscrito a revisar los aspectos concernientes al reconocimiento del derecho (literal a) y a la liquidación de aquel (literal b), cuando se concedió con vulneración del debido proceso o de la ley, o en un valor mayor al que corresponde. v) Igualmente, se entienden excluidos de su alcance los asuntos relativos al reconocimiento de prestaciones periódicas inferiores a las que se deben de acuerdo con las normas que rigen la materia.
Con todo, conviene recordar que el ejercicio de esta clase de recursos entra en colisión con los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica, por lo que estos mecanismos se instituyeron como una excepción que solo debe admitirse frente a un fin legítimo, que en estos asuntos es determinar si el reconocimiento pensional se hizo con violación al debido proceso o, si como en este caso se invoca, la cuantía reconocida excede lo ordenado por la ley.
Así lo precisó la Corte Constitucional al decidir la exequibilidad del artículo 249 del CPACA en la Sentencia C-450 de 2015, donde reiteró29 que el recurso extraordinario de revisión, previsto en la mayoría de las áreas del derecho,30 procede contra sentencias ejecutoriadas «buscando esencialmente el restablecimiento de la justicia material y constituyendo una excepción al principio general de la cosa juzgada».
En conclusión, el principio de cosa juzgada admite tanto las excepciones dispuestas por el legislador como las previstas en las normas que gobiernan el recurso extraordinario y, por ende, la acción especial que en este caso se impetra. 2.3.2. Las causales de revisión invocadas La entidad accionante invocó como sustento de la acción de revisión las causales previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, que, a su tenor, señalan lo siguiente: Artículo 20.
Revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública. […] a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación del debido proceso 29 Corte Constitucional, sentencia C-871 de 2003: «Con todo, el principio de la cosa juzgada no tiene carácter absoluto pues puede llegar a colisionar con la justicia material del caso concreto.
Para enfrentar tal situación se ha consagrado la acción de revisión, la cual permite en casos excepcionales dejar sin valor una sentencia ejecutoriada en aquellos casos en que hechos o circunstancias posteriores a la decisión judicial revelan que ésta es injusta. En este sentido puede afirmarse que la revisión se opone al principio res iudicata pro veritate habertur para evitar que prevalezca una injusticia, pues busca aniquilar los efectos de la cosa juzgada de una sentencia injusta y reabrir un proceso ya fenecido.
Su fin último es, entonces, buscar el imperio de la justicia y verdad material, como fines esenciales del Estado». 30 Corte Constitucional, sentencia C-520-09: «la procedencia y causales del recurso extraordinario de revisión se encuentran regulados: (i) En materia civil, en el Código de Procedimiento Civil, los artículos 379 y 380. En materia laboral, en la Ley 712 de 2001, artículos 30 y 31;
(iii) En el ámbito penal, en la Ley 600 de 2000, artículo 192; y (iv) En materia contencioso-administrativa, en el Código Contencioso Administrativo, Artículo 188. (modificado por el artículo 57 de la Ley 446 de 1998)». Actualmente, las causales del recurso extraordinario de revisión en materia contencioso-administrativa están previstas, en forma taxativa, en el artículo 250 del CPACA. 9 Radicado: 11001-03-25-000-2019-00947-00 (6651-2019) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.
Sobre el particular, cabe recordar que en la exposición de motivos31 de la Ley 797 de 2003, que introdujo en el ordenamiento la acción de revisión, se precisó que el propósito de las causales de revisión era contrarrestar los graves casos de corrupción que se estaban presentando en los reconocimientos pensionales en todo el país, de manera que se evitaran los perjuicios que por esta razón sufriera el erario.
Concretamente, se indicó lo siguiente: Artículos 20 y 21. Revisión y revocatoria de pensiones. Estos artículos contemplan la posibilidad de revisar las decisiones judiciales, las conciliaciones o las transacciones que han reconocido pensiones irregularmente o por montos que no corresponden a la ley. Así mismo, se contempla la posibilidad de revocar las pensiones irregularmente otorgadas.
De esta manera, se permite afrontar los graves casos de corrupción en esta materia y evitar los grandes perjuicios que pueda sufrir la Nación. (Negrillas fuera del texto) En cuanto a su finalidad, esta corporación ha señalado que consiste en dotar «( ) a las entidades públicas pagadoras de pensiones y a los entes de control, de una herramienta judicial para solicitar la corrección de los reconocimientos pensionales que se encuadren en dichas causales (…)».32 Adicionalmente, la jurisprudencia de esta Sección ha precisado que el objeto de la citada norma «( ) consistió en incluir causales cualificadas de revisión, con el propósito primordial de realizar un estudio de las pensiones reconocidas en forma contraria a la ley, de modo que, en últimas, se eviten perjuicios de carácter patrimonial al erario».33 Para el análisis de este recurso y de las causales antes mencionadas, corresponde al juez determinar que los supuestos fácticos y jurídicos esgrimidos por el recurrente encuadren en las causales taxativamente previstas por el legislador, sin que sea posible, en ningún caso, que por este medio se puedan plantear discusiones propias de las instancias ordinarias o subsanar falencias en la defensa dentro del proceso, sino que, efectivamente, se verifique que la pensión reconocida haya sido irregularmente otorgada o no corresponda a lo previsto y ordenado en la ley.
En lo que respecta a la causal de revisión del literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, esto es, cuando «el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso», es necesario que se exponga la vulneración del derecho al debido proceso en relación con los núcleos esenciales que lo componen.34 Sin embargo, si lo planteado por el recurrente es que la sentencia objeto de revisión excede lo debido de acuerdo con la ley, su examen se debe realizar en el marco de la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.
Adicionalmente, conviene recordar que no cualquier ente fue legitimado para incoar la acción, sino que esta se limitó a unos cuantos, entre ellos: el Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. Sin embargo, el numeral 635 31 Publicada en la Gaceta del Congreso No. 428 del 11 de octubre de 2002 Véase: https://normativa.colpensiones.gov.co/colpens/docs/xp_exm_l0797003.htm#Art%C3%ADculos%2020%20y%2021 32 Ibidem. 33 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A; sentencia del 21 de junio de 2018, radicado 2014-00845-00 (2743-13), C.P. Rafael Francisco Suárez Vargas, entre otras. 34 Consejo de Estado, Sala 22 Especial de Decisión; sentencia de 5 de febrero de 2019, radicado: 2018-01884-00, C.P. Alberto Yepes Barreiro. 35 «6.
Adelantar o asumir, cuando haya lugar, las acciones previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 o normas que la adicionen o modifiquen». 10 Radicado: 11001-03-25-000-2019-00947-00 (6651-2019) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co del artículo 6 del Decreto 575 de 201336 atribuyó a la UGPP la competencia para iniciar acciones de tal naturaleza.
En definitiva, el principal objetivo de la introducción de las causales especiales para la acción era garantizarle a la Administración que pudiera insistir en un nuevo estudio de las pensiones reconocidas de forma fraudulenta, de modo que pudiera evitar el pago de cantidades injustas que afectaran gravemente al erario. 2.3.3. Efectos de la sentencia de unificación CE-SUJ-SIII, de la Sala Plena del Consejo de Estado, de 28 de agosto de 2018 Solicita el ente accionante dar aplicación a la sentencia de unificación CE-SUJ-SIII, de 28 de agosto de 2018,37 a través de la cual la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en interés de unificar su jurisprudencia respecto de los criterios interpretativos del inciso 3.º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, relativos a si se aplica o no el régimen de transición al IBL, estableció las siguientes reglas: El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985.
Para este grupo de beneficiarios del régimen de transición y para efectos de liquidar el IBL como quedó planteado anteriormente, el Consejo de Estado fija las siguientes subreglas: La primera subregla es que para los servidores públicos que se pensionen conforme a las condiciones de la Ley 33 de 1985, el periodo para liquidar la pensión es: • Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. • Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. 95.
La Sala Plena considera importante precisar que la regla establecida en esta providencia, así como la primera subregla, no cobija a los docentes afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, pues fueron exceptuados del Sistema Integral de Seguridad Social por virtud del artículo 279 de la Ley 100 de 1993 y su régimen pensional está previsto en la Ley 91 de 198938.
Por esta razón, estos servidores no están cobijados por el régimen de transición. 96. La segunda subregla es que los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones.
De lo anterior se infiere que la Sala Plena unificó su criterio sobre el IBL de las pensiones reconocidas bajo el régimen de transición de la Ley 100 de 1993 en atención a las siguientes 36 «Por el cual se modifica la estructura de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) y se determinan las funciones de sus dependencias». 37 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo; sentencia de 28 de agosto de 2018, radicado 2012-00143-01, C.P.: César Palomino Cortés. 38 Ley 100 de 1993. «Artículo 279.
EXCEPCIONES. El Sistema Integral de Seguridad Social contenido en la presente Ley no se aplica […] a los afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, creado por la Ley 91 de 1989, cuyas prestaciones a cargo serán compatibles con pensiones o cualquier clase de remuneración. Este Fondo será responsable de la expedición y pago de bonos pensionales en favor de educadores que se retiren del servicio, de conformidad con la reglamentación que para el efecto se expida […]». 11 Radicado: 11001-03-25-000-2019-00947-00 (6651-2019) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co dos subreglas: i) el periodo que se debe tener en cuenta para liquidarlas; y, ii) los factores salariales que se deben observar para esos efectos.
En concreto, en la sentencia se estableció que para aquellas personas que al momento de entrar en vigor la Ley 100 de 1993 les faltasen más de 10 años para adquirir el derecho prestacional, el IBL sería el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales hubiesen cotizado durante los últimos 10 años anteriores al reconocimiento de la pensión; sin embargo, si fuesen menos de 10 años, el IBL sería: i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciese falta para ello, o, ii) el cotizado durante todo el tiempo y que fuese superior.
Adicionalmente, precisó que los factores salariales a tener en cuenta son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado aportes o cotizaciones al sistema de pensiones y que se encuentren recogidos expresamente en la ley. Ahora, comoquiera que la jurisprudencia que profiere esta corporación, según la Constitución Política,39 la ley y la Corte Constitucional,40 tiene valor vinculante por emanar de órganos diseñados para su unificación, el contenido y la regla o ratio que expone en sus sentencias tiene características de permanencia, identidad y obligatoriedad.
En virtud de ello, la Sala Plena estableció como efectos de la mentada decisión, los siguientes: La Sala Plena de esta Corporación, por regla general, ha dado aplicación al precedente en forma retrospectiva, método al que se acudirá en esta sentencia, disponiendo que las reglas jurisprudenciales que se fijaron en este pronunciamiento se aplican a todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial a través de acciones ordinarias; salvo los casos en los que ha operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables.
Para la Sala, los efectos que se dan a esta decisión garantizan la seguridad jurídica y dan prevalencia a los principios fundamentales de la Seguridad Social, por ello no puede invocarse el principio de igualdad, so pretexto de solicitar la no aplicación de esta sentencia. No puede entenderse, en principio, que por virtud de esta sentencia de unificación las pensiones que han sido reconocidas o reliquidadas en el régimen de transición, con fundamento en la tesis que sostenía la Sección Segunda del Consejo de Estado, lo fueron con abuso del derecho o fraude a la ley; de manera que si se llegare a interponer un recurso extraordinario de revisión contra una sentencia que haya reconocido una pensión bajo esa tesis, será el juez, en cada caso, el que defina la prosperidad o no de la causal invocada.
(Negrillas fuera del texto) De lo anterior se infiere que las reglas jurisprudenciales que se fijaron en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018 se aplican a todos los casos pendientes de solución, tanto en vía administrativa como en vía judicial, a través de acciones ordinarias. En otras palabras, se excluyen aquellos asuntos pendientes de resolver en recurso extraordinario, ya que, para salvaguardar el principio de la seguridad jurídica, los efectos de la citada providencia no operan respecto de situaciones definidas y que hicieron tránsito a la cosa juzgada.
Por lo tanto, en el caso de los recursos extraordinarios de revisión, estos deben analizarse de conformidad con el criterio judicial imperante para la fecha en que se profirió la sentencia objeto del recurso (o acción especial), precisamente, por los efectos retrospectivos de la nueva tesis jurisprudencial. 39 Constitución Política, Artículo 237, ordinal 1. 40 C-816 de 2011, M.P.: Mauricio González Cuervo. 12 Radicado: 11001-03-25-000-2019-00947-00 (6651-2019) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.4.
Análisis de la Sala. El caso concreto 2.4.1. Argumentos del exceso de la cuantía del derecho reconocida A este respecto, esta Subsección ha precisado que la revisión se encamina a verificar si existe o no un exceso en la cuantía decretada mediante sentencia judicial.25 En ese sentido, la Sala considera que los argumentos propuestos por la UGPP, en la acción especial de revisión, ilustran con suficiencia en qué consiste la afectación del patrimonio público, por las siguientes razones: i) La inconformidad de la entidad recurrente parte de que la sentencia del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, de 2 de octubre de 2017, habría incurrido en las causales de revisión de los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, en tanto, al ordenar la reliquidación de la pensión de jubilación del demandante bajo el régimen anterior («Ley 33 de 1985»),41 esto es, sobre un 75% de todos los factores salariales devengados en su último año de servicios, desconoció los precedentes jurisprudenciales de la Corte Constitucional42 y del Consejo de Estado,43 según los cuales, para la determinación de la mesada pensional se debe atender a la regla prevista en los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993, teniendo en cuenta solo la lista de factores indicados expresamente en el Decreto 1158 de 1994.
En concreto, la UGPP, sin discutir la inclusión de algún factor en particular, considera que la decisión del tribunal desconoció la jurisprudencia de la Corte Constitucional (sentencias C- 168 de 1995, C-258 de 2013, Auto 326 de 2014, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, Auto 229 de 2017, SU-210 de 2017, SU-395 de 2017, SU-631 de 2017 y T-039 de 2018),44 en cuya virtud, para los beneficiarios del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, el ingreso base de liquidación aplicable sería el contenido en el inciso 3.° de dicha norma, y los factores a tener en cuenta para realizarla deben ser los que taxativamente recoge el Decreto 1158 de 1994. ii) Así las cosas, y en relación con los mencionados factores del Decreto 1158 de 1994, la entidad sostiene que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, al confirmar la decisión del a quo, reconoció otros adicionales a los enlistados en esa norma; razón por la cual alega que, de mantenerse incólume la decisión recurrida, el señor Efraín Rentería «está[ría] obteniendo unas ventajas irrazonables relacionadas con un incremento en su prestación, en grave detrimento del erario público, y de la sociedad (…)», elevándose su mesada en un «11,98%», pues pasaría de $1.318.917 a la suma de $1.476.908.45 2.4.2.
Procedibilidad En lo que corresponde a la procedibilidad de la acción de revisión interpuesta por la UGPP, la Sala la encuentra procedente, comoquiera que fue formulada i) con fundamento en una de las causales previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, como se analizó en precedencia; y ii) contra una sentencia ejecutoriada, que puso fin a un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.46 41 Así lo indicó la UGPP dentro de la acción de revisión. 42 Citó las sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, SU-230 de 2015, SU-395 de 2017, SU-023 de 2018 y el auto 227 de 2017 proferidas por la Corte Constitucional. 43 Consejo de Estado.
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo; sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018: radicado: 52001- 23-33-000-2012-00143-01. 44 Folios 2 y 15 de la acción de revisión 45 Folio 16 del expediente. 46 La sentencia recurrida cobró ejecutoria el 13 de diciembre de 2017. 13 Radicado: 11001-03-25-000-2019-00947-00 (6651-2019) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.4.3.
Inexistencia de las causales invocadas Establecido lo anterior, una vez examinados los supuestos fácticos y jurídicos del caso sub lite, la Sala encuentra mérito suficiente para declarar infundada la acción de revisión, de acuerdo con las siguientes razones: 2.4.3.1. No se vulneró el debido proceso La UGPP sostiene que la sentencia objeto de la acción de revisión fue expedida con violación al debido proceso, porque la reliquidación de la pensión del demandante se sustentó en normas y en jurisprudencia que no resultaban aplicables al caso, lo que generó el reconocimiento de una mesada pensional superior a la que había lugar, conforme a los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993.
Al respecto, el derecho al debido proceso, previsto en el artículo 29 de la Constitución Política, ha sido entendido por la Corte Constitucional en los siguientes términos:47 [ ] [es] el conjunto de garantías previstas en el ordenamiento jurídico, a través de las cuales se busca la protección del individuo incurso en una actuación judicial o administrativa, para que durante su trámite se respeten sus derechos y se logre la aplicación correcta de la justicia. Hacen parte de las garantías del debido proceso: (i) El derecho a la jurisdicción, que a su vez conlleva los derechos al libre e igualitario acceso a los jueces y autoridades administrativas, a obtener decisiones motivadas, a impugnar las decisiones ante autoridades de jerarquía superior, y al cumplimiento de lo decidido en el fallo;
(ii) el derecho al juez natural, identificado como el funcionario con capacidad o aptitud legal para ejercer jurisdicción en determinado proceso o actuación, de acuerdo con la naturaleza de los hechos, la calidad de las personas y la división del trabajo establecida por la Constitución y la ley; (iii) [e]l derecho a la defensa, entendido como el empleo de todos los medios legítimos y adecuados para ser oído y obtener una decisión favorable.
De este derecho hacen parte, el derecho al tiempo y a los medios adecuados para la preparación de la defensa; los derechos a la asistencia de un abogado cuando sea necesario, a la igualdad ante la ley procesal, a la buena fe y a la lealtad de todas las demás personas que intervienen en el proceso; (iv) el derecho a un proceso público, desarrollado dentro de un tiempo razonable, lo cual exige que el proceso o la actuación no se vea sometido a dilaciones injustificadas o inexplicables;
(v) el derecho a la independencia del juez, que solo es efectivo cuando los servidores públicos a los cuales confía la Constitución la tarea de administrar justicia, ejercen funciones separadas de aquellas atribuidas al ejecutivo y al legislativo y (vi) el derecho a la independencia e imparcialidad del juez o funcionario, quienes siempre deberán decidir con fundamento en los hechos, conforme a los imperativos del orden jurídico, sin designios anticipados ni prevenciones, presiones o influencias ilícitas.
Conforme lo anterior, la Sala encuentra que el argumento expuesto por la entidad recurrente, para sustentar la causal prevista en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, no hace referencia a ninguna de las garantías que componen el derecho al debido proceso, tales como el derecho a la jurisdicción, al juez natural, el derecho de defensa, la publicidad del proceso o que la decisión se profiera con independencia e imparcialidad.
Por el contrario, la entidad previsional se limita a cuestionar el ingreso base de liquidación (IBL) aplicado en la sentencia del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, conformado por factores salariales que no debieron serle incluidos al hoy accionado. Esto permite colegir que la sustentación referida se dirige a controvertir la cuantía de la pensión ordenada en la sentencia; razón por la cual la Sala despachará de manera desfavorable la pretensión 47 Corte Constitucional, sentencia C-341 de 2014.
Reiterado en la sentencia de la Sala Plana de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado del 27 de febrero de 2018; radicado 110010315000201700558-00. 14 Radicado: 11001-03-25-000-2019-00947-00 (6651-2019) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co encaminada a declarar configurada la causal por vulneración al debido proceso y procederá con el análisis de la siguiente. 2.4.3.2.
La cuantía reconocida no excede lo determinado por la ley o norma aplicable En primer lugar, porque el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en aplicación de la otrora jurisprudencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en particular, la Sentencia de Unificación del 4 de agosto de 2010, consejero ponente Víctor Hernando Alvarado Ardila,48 determinó que, al ser el señor Efraín Rentería González beneficiario del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, la normativa que gobernaba su situación era la establecida en las leyes 33 y 62 de 1985, por lo que la liquidación de su pensión y, en concreto, los factores salariales dispuestos para ello, eran los consignados en el artículo 1.º de la citada Ley 62 de 1985.
A este respecto, cabe señalar que el anterior argumento se acompasa con la tesis vigente para esa época en esta corporación (2017), que, como bien lo recordó el tribunal en su fallo, era la contenida en la ya mencionada Sentencia de Unificación del 4 de agosto de 2010,49 y en la del 25 de febrero de 2016,50 en virtud de la cual se debía entender que el artículo 3.º de la Ley 33 de 1985 (modificado por la Ley 62 de 1985) no indicaba en forma taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional, sino que estos estaban simplemente enunciados y no impedían la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador durante su último año de servicio.
Por su parte, en cuanto a la forma de liquidación de la pensión del hoy demandado, el tribunal estimó confirmar la inclusión, como factores salariales, de aquellos que este hubiera percibido durante su último año de servicio (2002 a 2003), a saber: asignación básica, bonificación por servicios prestados y las primas de vacaciones, junio y diciembre; que encontró acreditados el a quo mediante «la certificación visible en el folio 02 (…) expedida por el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (…)».
En ese orden de ideas, a juicio de esta Sala, la sentencia del 2 de octubre de 2017, lejos de haber sido caprichosa al momento de definir el ingreso base de liquidación (IBL) aplicable al señor Efraín Rentería, fue respetuosa de la tesis jurisprudencial que, sobre el particular, había unificado la Sección Segunda del Consejo de Estado para la época.
Por lo tanto, no hay duda de que la posición adoptada por el tribunal guardó armonía con la jurisprudencia imperante en el órgano de cierre de lo contencioso-administrativo para la fecha de su expedición, razón por la cual debe mantenerse incólume, por ser una situación consolidada que goza de los efectos de la cosa juzgada. En segundo lugar, en lo atinente a la sentencia C-168 de 1995, se observa que en ella se estudiaron los siguientes aspectos que no corresponden al debate propuesto en este asunto: i) constitucionalidad de apartes del inciso 1 del artículo 11 e incisos 2 y 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 199351, ii) derecho a la igualdad y iii) derechos adquiridos. 48 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación de 4 agosto de 2010; radicado 25000-2325-000-2006-7509-01;
C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 49 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación de 4 agosto de 2010; radicado 25000-2325-000-2006-7509-01; C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 50 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 25 de febrero de 2016, radicado 25000234200020130154101. 51 Para lo cual declaró exequible los apartes del inciso 1 del artículo 11 y los incisos 2 y 3 del artículo 36 de la ley 100 de 1993, salvo el aparte final de este último que dice: «Sin embargo, cuando el tiempo que les hiciere falta fuere igual o inferior a dos (2) años a la entrada en vigencia de la presente ley, el ingreso base para liquidar la pensión será el promedio de lo devengado en los dos (2) últimos años, para los trabajadores del sector privado y de un (1) año para los servidores públicos.». 15 Radicado: 11001-03-25-000-2019-00947-00 (6651-2019) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De hecho, sobre el artículo 36 ejusdem, en la sentencia se señaló que el legislador con estas disposiciones legales excedía la protección de los derechos adquiridos, para salvaguardar las expectativas de quienes están próximos por edad, tiempo de servicios o número de semanas cotizadas a adquirir el derecho a la pensión de vejez, lo que corresponde a una plausible política social que, en lugar de violar la Constitución, se adecúa al artículo 25 que ordena dar especial protección al trabajo.
Además, la providencia en cita consideró que el aparte final del inciso 3.º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 contiene una discriminación irrazonable e injustificada para efectos de la liquidación de la pensión de vejez entre los trabajadores del sector privado y los del sector público, pues mientras para los primeros se toma como base el promedio de lo devengado en los 2 últimos años de servicios, para los segundos, tal promedio se calcula solamente sobre lo devengado en el último año, desigualdad que contraría el artículo 13 de la Constitución. En definitiva, es claro que la ratio decidendi y el problema jurídico que aquí se analiza no guardan identidad, motivo por el cual no es posible sostener que aquel es un precedente que debió atenderse en este caso y dar lugar a infirmar la sentencia cuestionada.
En tercer lugar, se advierte que la Sentencia C-258 de 7 de mayo de 2013, si bien había sido expedida con anterioridad al fallo del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, no resultaba aplicable al caso del señor Rentería González, comoquiera que sus efectos fueron limitados al régimen de los congresistas, al cual claramente no estaba sujeto el hoy demandado.
En cualquier caso, no existe prueba de que la pensión objeto de controversia haya sido obtenida con abuso del derecho o fraude a la ley, razón por la cual no resulta aplicable al sub examine.52 Lo mismo ocurre con las sentencias SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, SU-210 de 2017 y SU-395 de 2017, que también invoca la entidad demandante como precedente jurisprudencial, pues, respecto de ellas, el ad quem, en virtud de su independencia y autonomía judicial, decidió apartarse, en aplicación de los principios constitucionales de favorabilidad laboral y confianza legítima.
Por su parte, en lo que respecta a la sentencia T- 039 de 2018, es evidente que, al ser posterior al fallo enjuiciado, no podía operar como precedente. En cuarto lugar, como en el presente asunto la UGPP no discutió que el señor Efraín Rentería fuera o no beneficiario del régimen de transición (amparado por la Ley 33 de 1985),53 y teniendo en cuenta que la tesis establecida por esta Sección en la sentencia del 4 de agosto de 2010 indicaba que el IBL forma parte del régimen de transición y, por lo tanto, debían incluirse todos los factores salariales percibidos por el solicitante «habitual y periódicamente», su pensión, tal como lo consideró el tribunal, debía liquidarse con base en lo que devengó en su último año de servicio.54 En ese orden de ideas, y comoquiera que en el caso del referido señor Rentería, según la certificación expedida por la coordinadora del «Grupo de Gestión Humana ICBF Regional Valle»,55 este percibió, en su último año de servicios (de enero de 2002 a enero de 2003), los mismos que confirmó ordenar incluir el tribunal en su sentencia, a saber: asignación 52 En este sentido ver: Consejo de Estado, Sala Seis Especial de Decisión, sentencia del 5 de febrero de 2019, radicación: 11001-03-15- 000-2018-01943-00(REV), demandante: UGPP. 53 Este aspecto no solo no fue objeto de discusión, sino que fue reconocido por la parte recurrente en la demanda (folio 10); por lo tanto, el régimen al que se refiere la entidad demandante es el general previsto por la Ley 33 de 1985. 54 Con una tasa de reemplazo del 75%. 55 Folio 173 del expediente físico; certificación con fecha de expedición de 29 de octubre de 2018. 16 Radicado: 11001-03-25-000-2019-00947-00 (6651-2019) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co básica, bonificación por servicios prestados y las primas de vacaciones, junio y diciembre; no puede afirmarse que en dicha decisión hubo algún reconocimiento o liquidación que excediera a la norma aplicable.
Sobre todo, cuando el órgano colegiado, en juiciosa aplicación de la jurisprudencia de esta corporación, excluyó el emolumento «vacaciones» por no constituir factor, y el de «bonificación especial», por traer origen en una convención colectiva. Por todo lo anterior, los fundamentos jurisprudenciales empleados por el tribunal se entienden ajustados a los criterios interpretativos de esta corporación vigentes para la época; razón por la cual no hay lugar a declarar configurada la causal del literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.
Finalmente, en lo relacionado con la citada sentencia de unificación CE-SUJ-SIII, de la Sala Plena del Consejo de Estado, de 28 de agosto de 2018, resta precisar que en dicha providencia se estableció, dentro de sus efectos jurídicos, excluir aquellos asuntos pendientes de resolver en recurso extraordinario, ya que, para salvaguardar el principio de la seguridad jurídica, los efectos de la citada providencia no operan respecto de situaciones definidas y que hicieron tránsito a la cosa juzgada.
En este punto, la Sala debe recordar que el respeto hacia las decisiones proferidas con base en la normativa y la jurisprudencia vigentes para su época, constituye la salvaguarda de instituciones de raigambre constitucional como lo son la seguridad jurídica y la confianza legítima.56 Siendo así las cosas, en el sub lite, la parte demandante no logró demostrar la vulneración de la normativa y de la jurisprudencia citadas en el escrito contentivo de la acción de revisión, en razón de que la interpretación del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, plasmada en la sentencia objeto de la revisión, se alineó con el criterio unificado y vigente de esta corporación para la época de su expedición. En definitiva, puesto que tampoco no se configura la causal del literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, habrá de declararse infundada la acción especial de revisión interpuesta por la entidad recurrente. 2.4.4.
De la condena en costas En atención a que la presente acción de revisión fue presentada el 29 de noviembre de 2019,57 previo a la modificación introducida por la Ley 2080 de 2021, debe darse aplicación al artículo 188 del CPACA, que dispone lo siguiente: Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.
Así las cosas, con fundamento en el inciso 1.° del artículo 188 del CPACA y el artículo 365 del CGP que ordena, en el numeral 1.°, la imposición de la condena en costas «(…) a la parte vencida en el proceso, o a aquella cuyo recurso (…) de revisión sea resuelto 56 Sobre el respeto por las situaciones definidas con arreglo a los criterios jurisprudenciales vigentes para la época en la que fueron dictadas las sentencias, entre otras providencias, se pueden ver: Consejo de Estado, Sala Seis Especial de Decisión, sentencia del 5 de febrero de 2019, radicación: 11001-03-15-000-2018-01943-00(REV), demandante: UGPP;
Sala Diecisiete Especial de Decisión, sentencia del 6 de agosto de 2019, radicación: 11001-03-15-000-2018-02097-00(REV), demandante: Cajanal EICE en Liquidación; Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 7 de noviembre de 2019, radicación: 11001-03-25-000-2016-00681-00(2861-2016), demandante: UGPP. 57 Folio 19 del expediente. 17 Radicado: 11001-03-25-000-2019-00947-00 (6651-2019) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co desfavorablemente», y en su numeral 8.°, la Sala no condenará en costas, al no encontrarse probada su causación, comoquiera que, aunque no prosperaron los argumentos de la acción de revisión, el demandado no contestó a la demanda. 3.
Conclusión Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en las directrices jurisprudenciales trazadas por el Consejo de Estado en casos análogos fáctica y jurídicamente al que ahora es objeto de estudio y en el acervo probatorio, se concluye que, en el presente caso, no se configuran las causales de revisión previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003; razón por la cual se declarará infundada la acción especial.
No se impondrá condena en costas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por la autoridad que le concede la ley, F A L L A: Primero. Declarar infundada la acción de revisión promovida por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), por las causales de los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, contra la sentencia del Tribunal del Valle del Cauca, de 2 de octubre de 2017, de acuerdo con las razones expuestas.
Segundo. Sin condena en costas. Tercero. Una vez en firme esta providencia, archivar el proceso.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada Sámai.
En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 de la Ley 1437 de 2011. CBT