Consejero Ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., veinte (20) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Procede la Sala a dictar sentencia de primera instancia, en la acción de tutela incoada por Hermes Jaimes Carvajal en contra del Tribunal Administrativo de Santander, la Procuraduría General de la Nación y la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones), por la presunta vulneración de su derecho fundamental de petición.
ANTECEDENTES 1.1. Contexto fáctico. De manera preliminar, esta Sala enunciará los argumentos expuestos por el tutelante frente a la vulneración alegada; luego, revisará lo relativo a la procedencia de la acción de tutela; y, finalmente, resolverá lo pertinente respecto a las pretensiones de este mecanismo constitucional. 1.2. La demanda de tutela.
Hermes Jaimes Carvajal interpuso esta acción de tutela, con el fin de obtener la protección de su derecho fundamental de petición, presuntamente vulnerado por los accionados. Por consiguiente, solicitó:
SEGUNDO: Que en consecuencia se ordene a la ADMINISTRADORA COLOMBIANADEPENSIONES–COLPENSIONES E.I.C.E. que en el término de cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la decisión, emitir respuesta de fondo, clara, precisa y congruente respecto a la petición formulada ante aquella entidad, por conducto de la dependencia competente, resolviendo si accede o se niega el derecho peticionado, indicando el sustento de su decisión.
TERCERO: Que en consecuencia se ordene a la PROCURADURIA GENERALDE LA NACIÓN que, en el término de cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la decisión, en su condición de autoridad competente para ejercer la supervigilancia del derecho fundamental de petición, inicie la actuación administrativa pertinente conforme al artículo 23 de la Ley 1437 de 2011, emitiendo una respuesta clara, precisa, congruente y consecuente con lo solicitado sobre el particular, sin incurrir en formulas formato y evasivas respecto al ejercicio de la competencia que es propia de la entidad.
CUARTO: Que en consecuencia se ordene al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER que, en el término de cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la decisión, en su condición de autoridad jurisdiccional competente del trámite de instancia, registre e imparta el trámite que en derecho corresponda al memorial presentado por la suscrita, por conducto de mi apoderada, el 13 de agosto de 2025 a través del correo ventanillatriadmsan@cendoj.ramajudicial.gov.co, demandastadmstd@cendoj.ramajudicial.gov.co y Ofjudsbuc@cendoj.ramajudicial.gov.co, al ser canales eficaces y de obligatoria redirección al interior de la administración de justicia. 1.3 Hechos El accionante afirma que tramitó, ante la jurisdicción contenciosa, una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho bajo el radicado No. 680012333000-2021-00420-00.
En el marco de ese proceso, el 4 de agosto de 2022, el Tribunal Administrativo de Santander profirió sentencia de primera instancia, en la que ordenó lo siguiente:
PRIMERO: DECLARAR la nulidad parcial de la Resolución SUB-207469 del 29 de septiembre de 2020 por medio de la cual se ordenó la reliquidación de la pensión de vejez del señor HERMES JAIMES CARVAJAL en aplicación de lo dispuesto en el Decreto 758 de 1990, la Resolución SUB-239444 del 06 de noviembre de 2020- que resolvió el recurso de reposición y la Resolución DPE 16776 del 18 de diciembre de 2020- que resolvió el recurso de apelación, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: A título de restablecimiento del derecho, CONDENAR a COLPENSIONES a reliquidar la pensión del señor HERMES JAIMES CARVAJAL de conformidad con en el Decreto 758 de 1990, advirtiéndose que para el cálculo del monto pensional, el IBL corresponde al promedio de los salarios o rentas sobre los cuales cotizó la afiliada durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE, conforme con el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, aplicable por remisión del artículo 36 ibídem, con una tasa de reemplazo del 90%, incluyendo, además de los factores ya reconocidos y devengados en dicho periodo, la prima de antigüedad.
Las sumas que resulten del reconocimiento pensional –retroactivo- deberán ser indexadas de conformidad con lo dispuesto en el artículo 187 del CPACA. Así mismo, la entidad debe dar cumplimiento a esta sentencia en los términos de los artículos 189 y 192 del CPACA.
TERCERO: DENEGAR las demás pretensiones invocadas en la demanda, de conformidad con lo señalado en la parte motiva de esta decisión. La providencia fue apelada por Colpensiones y, en segunda instancia, la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado decidió, mediante sentencia del 8 de mayo de 2025, notificada el 4 de agosto del 2025: Primero. Confirmar la sentencia proferida el 4 de agosto de 2022 por el Tribunal Administrativo de Santander, mediante la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda en el proceso promovido por Hermes Jaimes Carvajal contra la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones).
Segundo. Adicionar la sentencia proferida el 4 de agosto de 2022 por el Tribunal Administrativo de Santander, así: como consecuencia de la reliquidación ordenada no podrá superarse el tope de los 25 SMLMV en la liquidación final de la prestación, caso en el cual la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) estará habilitada para realizar el ajuste que corresponda en el monto final de la prestación. El 13 de agosto de 2025, Hermes Jaimes Carvajal remitió un correo electrónico conjuntamente a Colpensiones, la Procuraduría General de la Nación y al Tribunal Administrativo de Santander, en el que solicitaba a estas entidades el cumplimiento de las órdenes de la sentencia del 8 de mayo de 2025, así: En cumplimeinto [sic] del trámite impuesto en el artículo 192 del C.P.A.C.A., en atención a que la mencionada norma no fija condicionamiento o requerimiento adicional a comunicar la entidad estatal sin formalidad alguna de orden legal o reglamentario para efecto de reanudar la causación de intereses de mora respecto a sumas adeudadas, en esta oportunidad me permito allegar a la entidad las decisiones judiciales emitidas en proceso tramitado bajo radicado 680012333000-2021-00420 00, constitutivas de obligación clara, expresa y actualmente exigible a cargo de COLPENSIONES E.I.C.E., para efectos que se dé cumplimiento a la misma en favor de mi poderdante.
La presente cuenta de cobro se remite en copia al juez de instancia para su conocimiento y que obre en el expediente como prueba de comunicación efectiva de la decisión al correo de notificación judicial de la entidad obligada, con el objeto de que sea tenido en cuenta en sede de ejecución para el cálculo de los intereses de que trata el artículo 192 del C.P.A.C.A. Se remite con copia simple al ministerio público para efectos de que aquella entidad desarrolle su competencia de vigilancia administrativa para garantizar la emisión de respuesta de fondo, clara, precisa y congruente dentro del término legal por parte de COLPENSIONES E.I.C.E. Si bien el Tribunal Administrativo de Santander no dio respuesta a la petición de Hermes Jaimes Carvajal, el mismo 13 de agosto de 2025, registró en SAMAI la recepción del memorial con la copia de la cuenta de cobro de la sentencia. El 1 de septiembre de 2025, la Procuraduría 16 Judicial II Administrativa redireccionó la petición de vigilancia administrativa del derecho fundamental de petición a la Procuraduría Auxiliar para Asuntos Constitucionales quien, a su vez, emitió el oficio No. S-2025-035624 del 3 de septiembre de 2025, por medio del cual archivó por improcedente la petición «por encontrar que […] contenía una solicitud de carácter administrativa que tenía como fin el pago o causación de intereses de mora».
A la fecha de la presentación de la acción de tutela, Colpensiones no había respondido a la petición del 13 de agosto de 2025. 1.4. Argumentos de la tutela. La parte actora manifestó su inconformidad frente al silencio del Tribunal Administrativo de Santander, la Procuraduría General de la Nación y Colpensiones. En su concepto, las tres accionadas debieron dar una respuesta oportuna, eficaz, de fondo y congruente con lo solicitado.
II. TRÁMITE PROCESAL Por satisfacer los requisitos formales, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, a través de auto del 10 de septiembre del 2025, admitió la presente acción de tutela. En dicha decisión, ordenó notificar al Tribunal Administrativo de Santander, la Procuraduría General de la Nación y Colpensiones como accionados. 2.1.
Contestación de la acción. 2.1.1. La Procuraduría General de la Nación manifestó que la obligación de dar cumplimiento a la sentencia del Tribunal Administrativo de Santander, confirmada por el Consejo de Estado el 8 de mayo de 2025, recae exclusivamente en Colpensiones. Por lo tanto, esa autoridad informó que remitió una comunicación a la administradora de pensiones en la que la instaba a expedir inmediatamente los actos administrativos de cumplimiento y a realizar el pago correspondiente según lo ordenado en la sentencia del tribunal. 2.1.2.
Colpensiones pidió que la solicitud de amparo sea declarada improcedente porque, en la medida en que la petición del 13 de agosto de 2025 fue radicada al correo notificacionesjudiciales@colpensiones.gov.co, que está destinado exclusivamente para trámites que cursan ante la rama judicial, el sistema remitió una respuesta automática informándole al peticionario que ese medio no era válido para tramitar su solicitud. 2.1.3.
El Tribunal Administrativo de Santander puso de presente que la solicitud del accionante fue radicada en el sistema de gestión judicial SAMAI, como obra en el registro de radicación, y declaró que, al tratarse de una comunicación meramente informativa, el Tribunal no debía tramitar la petición del 13 de agosto de 2025. III. CONSIDERACIONES 3.1.
Competencia. Esta Corporación es competente para resolver la presente acción de tutela en virtud de las reglas de reparto contenidas en los Decretos 1382 de 2000, 1983 de 2017 y 333 de 2021. 3.2. Problema jurídico. Le corresponde a esta Subsección determinar si la acción de tutela cumple con los requisitos de procedibilidad; de ser así, deberá establecer si el Tribunal Administrativo de Santander, Colpensiones y la Procuraduría General de la Nación vulneraron el derecho de petición del accionante, con el trámite que le dieron a la solicitud radicada por correo electrónico el 13 de agosto de 2025. 3.3.
La acción de tutela. La acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Carta Política y reglamentada por los Decretos 2591 de 1991, 306 de 1992, 1382 de 2000 y 1983 de 2017, fue concebida como un mecanismo excepcionalísimo para la protección de los derechos fundamentales de los ciudadanos, en todo tiempo y lugar frente a su amenaza o transgresión, en principio, frente a la acción o la omisión de cualquier autoridad pública, y, en casos concretos, respecto de particulares, siempre que no se disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se trate de impedir la ocurrencia de un perjuicio irremediable, en cuyo evento procede como mecanismo transitorio.
El perjuicio se considera irremediable cuando concurren unas circunstancias específicas que, si bien se analizan en cada caso concreto, deben hallarse presentes, a saber: (i) que su ocurrencia sea inminente, es decir, no resulta suficiente que exista una mera posibilidad de que se produzca el daño; (ii) que la gravedad de los hechos sea de tal magnitud que cause un daño de gran intensidad sobre la persona afectada;
(iii) que resulte urgente la medida de protección para que el sujeto supere la condición de amenaza en la que se encuentra; y (iv) que la acción sea impostergable, esto es, que de configurarse el perjuicio no exista forma de reparar el daño producido a ese derecho. 3.4. El derecho fundamental de petición. De acuerdo con el artículo 23 de la Constitución Política, toda persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a las autoridades, por motivos de interés general o particular, y a obtener pronta resolución. Los artículos 13 y subsiguientes de la Ley 1437 de 2011 desarrollan este derecho, precisando los términos respectivos de respuesta y el contenido mínimo con que debe cumplir la petición. El núcleo esencial del derecho de petición reside en la resolución pronta y oportuna de la solicitud, pues de nada serviría la facultad de dirigirse a la autoridad si esta no resuelve o se reserva para sí el sentido de la decisión. De esta forma, la respuesta debe cumplir con estos requisitos: (i) ser oportuna, (ii) constituir una respuesta de fondo, clara, precisa y congruente con lo solicitado y (iii) ser puesta en conocimiento del peticionario.
En caso de no cumplir con estos requisitos, se incurre en una vulneración del derecho de petición. Es necesario puntualizar que la respuesta de fondo, clara, precisa y congruente no equivale necesariamente a la aceptación de lo solicitado. Además, las entidades a quienes van dirigidas las peticiones no pueden exigirle al peticionario redireccionar su requerimiento a los medios habilitados o la dependencia que internamente es competente para atender la petición. Esa respuesta constituye también una violación del derecho de petición, pues le traslada al peticionario una carga que le corresponde a la entidad, consistente en la tramitación interna de las peticiones que debe resolver.
El peticionario también debe cumplir con los siguientes parámetros materiales mínimos, previstos en el artículo 16 de la Ley 1437 de 2011, con miras a que la autoridad tenga los elementos suficientes para dar respuesta: 1. La designación de la autoridad a la que se dirige. 2. Los nombres y apellidos completos del solicitante y de su representante y o apoderado, si es el caso, con indicación de su documento de identidad y de la dirección donde recibirá correspondencia. El peticionario podrá agregar el número de fax o la dirección electrónica.
Si el peticionario es una persona privada que deba estar inscrita en el registro mercantil, estará obligada a indicar su dirección electrónica. 3. El objeto de la petición. 4. Las razones en las que fundamenta su petición. 5. La relación de los documentos que desee presentar para iniciar el trámite. 6. La firma del peticionario cuando fuere el caso.
El incumplimiento de estos requisitos no debería derivar en el rechazo o archivo del requerimiento, porque la entidad tiene la carga de completar los elementos sustantivos que requiere el peticionario para poder cumplir con su deber constitucional, en los términos y plazos previstos en la Constitución y la Ley 1437 de 2011. Ello supone solicitarle que complemente su petición, y, solamente en el caso de que el interesado no aporte lo necesario en el mes siguiente a la respuesta dada, la entidad podrá archivar el asunto. 3.5.
Solución al caso concreto. Analizando los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela, se observa que: Legitimación por activa: el artículo 86 de la Constitución establece que cualquier persona puede interponer la acción de tutela «por sí misma o por quien actúe en su nombre». En este caso, la acción de tutela fue interpuesta por el señor Hermes Jaimes Carvajal en nombre propio.
Legitimación por pasiva: Las acciones de tutela pueden dirigirse en contra de autoridades y particulares, siempre que tengan capacidad legal para ser llamados a responder por la presunta vulneración o amenaza de los derechos invocados. Del expediente se evidencia que el accionante elevó una petición conjunta al Tribunal Administrativo de Santander, Colpensiones y la Procuraduría General de la Nación, el 13 de agosto de 2025.
En virtud de lo anterior, estas son las autoridades públicas que presuntamente vulneraron el derecho fundamental de petición del accionante y se encuentran legitimadas por pasiva. Inmediatez: se satisface el requisito de inmediatez, teniendo en cuenta que, entre la radicación de la solicitud y la presentación de la acción de tutela transcurrió un tiempo prudencial y adecuado.
Subsidiariedad: en virtud del principio de subsidiariedad, la tutela procede como mecanismo principal (artículo 86 de la Constitución), cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial idóneo y eficaz para proteger sus derechos. En el caso específico del derecho fundamental de petición, la acción de tutela es el único mecanismo de defensa judicial idóneo y eficaz para solicitar su protección, toda vez que el ordenamiento jurídico no dispone de ningún otro instrumento para tal fin.
A continuación, esta Sala pasará a pronunciarse sobre la vulneración del derecho de petición de la parte actora por cada una de las accionadas. 3.5.1. Tribunal Administrativo de Santander En su correo del 13 de agosto de 2025, el señor Hermes Jaimes Carvajal no precisó cuál era su solicitud dirigida al Tribunal Administrativo de Santander, pues se limitó a mencionar lo siguiente: La presente cuenta de cobro se remite en copia al juez de instancia para su conocimiento y que obre en el expediente como prueba de comunicación efectiva de la decisión al correo de notificación judicial de la entidad obligada, con el objeto de que sea tenido en cuenta en sede de ejecución para el cálculo de los intereses de que trata el artículo 192 del C.P.A.C.A. En su informe del 17 de septiembre de 2025, el Tribunal Administrativo de Santander sostuvo al respecto que: […] i) no es cierto que la copia de su solicitud no hubiera sido radicada en el sistema de gestión judicial, Samai en tanto obra registro de radicación del mismo 13 de agosto (se anexa soporte); y ii) como su contenido es meramente informativo, esto es, del procedimiento administrativo de cobro de la sentencia ante Colpensiones, no hay trámite alguno que deba impartir la Corporación. Si se observa la presunta solicitud formulada por el peticionario al tribunal, no es claro el objeto de la misma (exigido por el numeral 3° del artículo 16 de la Ley 1437 de 2011).
En todo caso, el Tribunal Administrativo tampoco tenía la obligación de pedirle al peticionario que la completara, porque esta no se encuentra amparada por el derecho de petición, sino que se trata de una solicitud judicial. Para entender este punto, es importante precisar que las peticiones que se elevan ante los jueces pueden ser de naturaleza judicial o administrativa (las cuales se rigen por la Ley 1755 de 2015).
La Corte Constitucional ha acudido a los siguientes tres criterios para determinar si una petición se rige por las normas procesales o por las normas que regulan el derecho de petición: (i) si el asunto está regulado por las normas procesales del respectivo código; (ii) si la solicitud es formulada por las partes o intervinientes o por terceros ajenos al litigio y (iii) si las peticiones están conectadas con la litis o el ejercicio del derecho de defensa.
En este caso, la solicitud de que la cuenta de cobro fuera incluida en el expediente para ser tenida en cuenta en sede de ejecución para el cálculo de los intereses (i) está regulada en el Código General del Proceso (artículo 305 y subsiguientes); (ii) fue formulada por la parte demandante y (iii) está conectada directamente con la litis, al tener por objeto la ejecución de la sentencia. En tanto la Sala advierte que el Tribunal Administrativo de Santander no vulneró el derecho de petición del accionante, pues tramitó su solicitud de naturaleza judicial como un memorial.
Por lo tanto, esta Sala negará el amparo solicitado frente al Tribunal. 3.5.2. Procuraduría General de la Nación Como se observa en la solicitud del 13 de agosto de 2025, el peticionario le pidió lo siguiente a la Procuraduría General de la Nación: Se remite con copia simple al ministerio público para efectos de que aquella entidad desarrolle su competencia de vigilancia administrativa para garantizar la emisión de respuesta de fondo, clara, precisa y congruente dentro del término legal por parte de COLPENSIONES E.I.C.E..
A la fecha de la presentación de la acción de tutela, la Procuraduría no había cumplido con dar una respuesta de fondo, clara, precisa y congruente frente a la petición del 13 de agosto. Como consta en los anexos del informe del 16 de septiembre de 2025, ese mismo día, ese organismo de control remitió, al correo de la apoderada del accionante (mfac23@gmail.com), una respuesta a su petición con radicado E-2025-410208 en la que explica las razones por las cuales no es competente para acceder a lo solicitado.
No obstante, la Procuraduría instó a Colpensiones para que expidiera los actos administrativos de cumplimiento y procediera a realizar el pago correspondiente, y remitió su respuesta al correo de notificaciones de Colpensiones: De esta forma, cumplió con redirigir la solicitud a la autoridad competente. Por lo tanto, se considera reparada la vulneración y se declarará la carencia actual de objeto por el hecho superado, en la acción de tutela frente a la Procuraduría General de la Nación. 3.5.3.
Colpensiones En cuanto a la petición dirigida a Colpensiones, el accionante solicitó lo siguiente: En este caso, el objeto de la petición es claro: que Colpensiones dé cumplimiento a las sentencias judiciales emitidas en el proceso de radicado No. 680012333000-2021-00420 00. Pese a que la petición satisface los contenidos mínimos del artículo 16 de la Ley 1437 de 2011 y se puede verificar en la captura de pantalla del correo que fue efectivamente remitida, Colpensiones no brindó respuesta alguna.
Resulta inadmisible la explicación dada por Colpensiones en su informe del 19 de septiembre de 2025 para no dar respuesta a la solicitud, pues, como lo explicó previamente esta Sala, carece de relevancia la circunstancia de que esa entidad disponga de diferentes correos de notificación según la materia de la comunicación. En tanto la petición fue radicada ante un medio electrónico habilitado, correspondía a la administradora de pensiones la carga de tramitar internamente la solicitud del 13 de agosto de 2025 ante la instancia competente, sin que aquella pudiera ser transferida al ciudadano. En conclusión, Colpensiones vulneró el derecho de petición del señor Hermes Jaimes Carvajal al no brindar una respuesta de fondo, clara, precisa, congruente y oportuna a su petición del 13 de agosto de 2025.
III. DECISIÓN Por las razones expuestas, esta Sala procederá a amparar el derecho fundamental de petición del señor Hermes Jaimes Carvajal, vulnerado por Colpensiones al no responder, en los términos del artículo 23 de la Constitución, a la petición radicada electrónicamente el 13 de agosto de 2025. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Constitución Política, FALLA:
PRIMERO. AMPARAR el derecho de petición del señor Hermes Jaimes Carvajal contra la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones), por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. Como consecuencia de lo anterior, ORDENAR a la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) que, en el término de cuarenta y ocho (48) horas, brinde una respuesta de fondo, clara y precisa a la petición del señor Hermes Jaimes Carvajal radicada electrónicamente el 13 de agosto de 2025, de conformidad con las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO. ADVERTIR a la autoridad indicada en el ordinal anterior, que el incumplimiento de lo dispuesto en esta sentencia dará lugar a las sanciones establecidas en el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991.
CUARTO. NEGAR el amparo invocado por el señor Hermes Jaimes Carvajal frente al Tribunal Administrativo de Santander, por las consideraciones anteriormente expuestas.
QUINTO. DECLARAR la carencia actual de objeto por hecho superado, respecto al amparo invocado por el señor Hermes Jaimes Carvajal frente a la Procuraduría General de la Nación, por las consideraciones anteriormente expuestas.
SEXTO. NOTIFICAR este fallo a las partes por el medio más expedito, en la forma y término previstos en el Decreto 2591 de 1991.
SÉPTIMO. Si el presente fallo no fuere impugnado dentro de los tres días siguientes a su notificación como lo prevé el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. (Firmado electrónicamente) JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA (Firmado electrónicamente) JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR (Firmado electrónicamente) ELIZABETH BECERRA CORNEJO