Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá, D.C., ocho (8) de junio de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos Número único de radicación: 180012331000201100222-02 Actora: Ligia Johana Pineda Ramírez Demandados: Nación – Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible;
Departamento del Caquetá, Municipio de San Vicente del Caguán y Empresa Municipal de Servicios Públicos Domiciliarios “Aguas del Caguán S.A. E.S.P. Mixta” Asunto: Resuelve sobre una consulta de sanción por desacato AUTO INTERLOCUTORIO La Sala resuelve sobre la consulta de la sanción por desacato impuesta por el Tribunal Administrativo del Caquetá, mediante auto de 17 de junio de 2022, al señor Julián Perdomo Losada, en calidad de Alcalde Municipal de San Vicente del Caguán. La presente providencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones; y iii) Resuelve; las cuales se desarrollan a continuación. I.
ANTECEDENTES 1. La señora Ligia Johana Pineda Ramírez presentó demanda, en ejercicio del respectivo medio de control, contra la Nación - Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible; el Departamento del Caquetá, el Municipio de San Vicente del Caguán y la Empresa Municipal de Servicios Públicos Domiciliarios “Aguas del Caguán S.A. E.S.P. Mixta”, con el 2 Número único de radicación: 180012331000201100222-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co objeto de obtener la protección de los derechos e intereses colectivos: i) al goce de un ambiente sano, de conformidad con lo establecido en la Constitución, la ley y las disposiciones reglamentarias; ii) a la seguridad y salubridad pública; iii) al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública; iv) al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna; y v) los derechos de los consumidores y usuarios, presuntamente vulnerados por las parte demandada.
Pretensiones 2. La parte actora formuló las siguientes pretensiones1: “[…] PRIMERA: Que se protejan los siguientes derechos colectivos consagrados en la Ley 472 de 1998, artículo 4, relacionados con: a) El goce de un ambiente sano, de conformidad con lo establecido en la Constitución, la ley y las disposiciones reglamentarias;… g) La seguridad y salubridad pública;… h) El acceso a la infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública;… j) El acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna y n) Los derechos de los consumidores y usuarios.
SEGUNDA: Como consecuencia de lo anterior, se ordene al Municipio de San Vicente del Caguán y a la Empresa Municipal de Servicios Públicos Domiciliarios “Aguas del Caguán S.A. E.S.P. Mixta”, diseñar los estudios y ejecutar en tiempo improrrogable, obras de nuevas redes colectoras de aguas […] [residuales] y de aguas lluvias que satisfagan las necesidades de alcantarillado de los usuarios del sector o Barrio La Consolata y se incluya dentro de un Plan Maestro de Alcantarillado.
TERCERA: Igualmente y de conformidad con la Ley 142, artículos 7 y 8, ordenar a la Nación (Ministerio de Ambiente) y al Departamento del Caquetá, apoyar financiera, técnica y administrativamente al Municipio de San Vicente del Caguán y a la Empresa Municipal de Servicios Públicos Domiciliarios “Aguas del Caguán S.A. E.S.P. Mixta” para que se lleven a cabo estas obras de alcantarillado en el Barrio La Consolata de dicho municipio. […]”.
Presupuestos fácticos 3. La parte actora indicó, en síntesis, los siguientes hechos para fundamentar sus pretensiones: 3.1 Afirmó que los residentes del Barrio La Consolata del Municipio de San Vicente del Caguán no tenían una infraestructura adecuada para la prestación de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo. 1 Cfr. Folio 3 del expediente. 3 Número único de radicación: 180012331000201100222-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.2 Indicó que, como consecuencia de dicha situación, la comunidad era receptora de malos olores y contaminación generada por las aguas residuales, que generaban enfermedades entre sus habitantes, especialmente niños y ancianos. 3.3 Señaló que la situación se veía agravada por el debilitamiento de la estructura de las viviendas, con ocasión a la humedad y el estancamiento subterráneo de las aguas residuales.
Sentencia proferida, en primera instancia 4. El Tribunal Administrativo del Caquetá, mediante sentencia de 13 de diciembre de 20162, resolvió: “[…] SEGUNDO.- PROTEGER los derechos e intereses colectivos de: a) El goce de un ambiente sano, de conformidad con lo establecido en la Constitución, la ley y las disposiciones reglamentarias, b) La seguridad y salubridad pública, c) El acceso a la infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública, y d) El acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, de acuerdo a los argumentos expresados en esta providencia. TERCERO.- ORDENAR a la Empresa Municipal de Servicios Públicos Domiciliarios “Aguas del Caguán S.A. E.S.P. Mixta”, que en un término no mayor a un mes de ejecutoriada esta sentencia realice las gestiones necesarias, administrativas, técnicas, financieras y presupuestales, para que amplíen la cobertura de la prestación del servicio público de alcantarillado y la red de captación de aguas lluvias y […] [residuales] de la parte alta del Barrio La Consolata del Municipio de San Vicente del Caguán y en un plazo no mayor a un año ejecute las obras necesarias para ampliar la cobertura del alcantarillado en la zona alta de La Consolata y la red de aguas lluvias y […] [residuales] de este mismo sector.
CUARTO. - ORDÉNASE al Municipio de San Vicente del Caguán, en calidad de responsable directo del saneamiento ambiental, ejerza las funciones que le corresponde, vele porque la prestación de los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo sea eficiente y exija a la empresa prestadora de los servicios públicos, realice los actos y gestiones para que la prestación de estos sea eficiente, además, de no cumplir la Empresa Prestadora con lo que ordena esta providencia, le corresponderá al Municipio ejecutarla y sin perjuicio de las acciones que éste realice contra aquella. […].
NOVENO. - CONFORMAR una comisión para verificar el cumplimiento de la presente decisión la cual estará integrada por las partes, el Defensor del Pueblo y el Personero del Municipio de San Vicente del Caguán. […]”. 5. El Municipio de San Vicente del Caguán3 presentó recurso de apelación contra la sentencia proferida por el Tribunal, en primera instancia. 2 Cfr. Folios 729 a 743 del expediente. 3 A través de apoderado. 4 Número único de radicación: 180012331000201100222-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sentencia proferida, en segunda instancia 6.
La Sección Primera del Consejo de Estado, mediante sentencia de 15 de junio de 20184, resolvió: “[…]
PRIMERO: CONFIRMAR el ordinal segundo de la sentencia de 13 de diciembre de 2016 proferida por el Tribunal Administrativo del Caquetá, que protegió los derechos e intereses colectivos: al goce de un ambiente sano, de conformidad con lo establecido en la Constitución, la Ley y las disposiciones reglamentarias; la seguridad y salubridad públicas; al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública y el acceso a los servicios públicos ya que su prestación sea eficiente y oportuna.
SEGUNDO: MODIFICAR los ordinales tercero y cuarto de la sentencia de 13 de diciembre de 2016 proferida por el Tribunal Administrativo del Caquetá, de acuerdo con las razones explicadas en la parte considerativa de esta providencia, los cuales quedarán plasmados de la siguiente manera: TERCERO.- ORDENAR al Municipio de San Vicente del Caguán que, en un término no mayor a un mes de ejecutoriada esta sentencia realice las gestiones necesarias, administrativas, técnicas, financieras y presupuestales, para que amplié la cobertura de la prestación del servicio público de alcantarillado y la red de captación de aguas lluvias, residuales y servidas del barrio la Consolata del Municipio de San Vicente del Caguán, de tal forma que i) la parte alta del Barrio La Consolata cuente con la infraestructura necesaria para gozar del servicio público de alcantarillado y ii) la parte baja del Barrio La Consolata disponga de infraestructura para la captación de aguas lluvias, residuales y servidas, y en un plazo no mayor a un año se ejecuten las obras necesarias para el efecto.
CUARTO. - ORDENAR al Municipio de San Vicente del Caguán, en calidad de responsable directo del saneamiento ambiental, ejerza las funciones que le corresponde, vele porque la prestación de los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo sea eficiente en el Barrio La Consolata. […].
TERCERO: EXHORTAR a los habitantes del Barrio La Consolata para que eviten llevar a cabo conductas que eventualmente pueden ser nocivas para el medio ambiente.
CUARTO: CONFIRMAR en lo demás la sentencia de 13 de diciembre de 2016 proferida por el Tribunal Administrativo del Caquetá […]”. Trámite del incidente de desacato 7. El Defensor Regional del Pueblo de Caquetá presentó escrito de 16 de enero de 20205, en cumplimiento a lo ordenado en el ordinal noveno de la sentencia de 13 de diciembre de 2016 proferida por el Tribunal Administrativo del 4 Cfr. Folios 877 a 902 del expediente. 5 Cfr. Folios 964 a 997 del expediente. 5 Número único de radicación: 180012331000201100222-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Caquetá, confirmado en el ordinal cuarto de la sentencia de 15 de junio de 2018 proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado, en el cual informó que el Municipio de San Vicente del Caguán había dado cumplimiento parcial a las órdenes judiciales referidas supra.
Requerimiento previo a la apertura del incidente de desacato 8. El Tribunal Administrativo del Caquetá, mediante auto de 27 de enero de 20206, requirió al Alcalde Municipal de San Vicente del Caguán para que allegara un informe detallado sobre el cumplimiento de las órdenes judiciales impartidas. Contestación al requerimiento previo 9.
El Municipio de San Vicente del Caguán7 presentó escrito de 26 de febrero de 20208, por medio del cual manifestó que suscribió el Convenio de Cooperación núm. 039 de 22 de noviembre de 2019, cuyo objeto contractual consistía en “[…] aunar esfuerzos institucionales, técnicos, administrativos y financieros para la construcción del tramo de alcantarillados de aguas residuales del barrio La Consolata del Municipio de San Vicente del Caguán, Caquetá […]” e informó que, para la fecha, ya se había ejecutado el 100% de las actividades establecidas en el convenio. 10.
El Tribunal Administrativo del Caquetá, mediante auto de 21 de julio de 20219, requirió al Defensor Regional del Pueblo de Caquetá para que allegara un informe evaluativo sobre el cumplimiento a las órdenes judiciales proferidas por el juez de la acción popular. 11. El Defensor Regional del Pueblo de Caquetá presentó escrito de 5 de noviembre de 202110, en el cual manifestó “[…] se puede llegar a concluir que frente al cumplimiento del fallo de Acción Popular Rad. 2011-00222, se encuentra en aparente estado de PARCIALMENTE CUMPLIDA, teniendo en cuenta que según las manifestaciones del señor Presidente de la Junta de Acción Comunal 6 Cfr. Folio 999 del expediente. 7 A través de apoderado. 8 Cfr. Folios 1005 a 1009 del expediente. 9 Cfr. Índice 2 SAMAI, “[…] 08AutoRequierePopular.pdf […]”. 10 Cfr. Índice 2 SAMAI, “[…] 13RespOficio1390DefenPueblo.pdf […]”. 6 Número único de radicación: 180012331000201100222-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co del Barrio La Consolata, la entidad accionada solo realizo la construcción de alcantarillado y la red de captación de aguas lluvias y […] [residuales] en la parte baja de dicho barrio, olvidando, que según lo ordenado por el Honorable Consejo de Estado, la misma fue modificada, ampliando el eje de acción en su parte resolutiva que al tenor dispuso: […] "i) la parte alta del Barrio La Consolata cuente con la infraestructura necesaria para gozar del servicio público de alcantarillado” […]”.
Apertura del incidente de desacato 12. El Magistrado Sustanciador del Tribunal Administrativo del Caquetá, mediante auto de 7 de febrero de 202211, resolvió lo siguiente: “[…]
PRIMERO: DAR INICIO de Oficio al trámite incidental tendiente a establecer si el señor Alcalde Municipal de San Vicente del Caguán, se hace merecedor o no a la sanción por desacato al fallo proferido dentro de este proceso por esta Corporación, Sentencia calendada del 13 de diciembre de 2016, Radicado 2011-00222 por el Tribunal Administrativo del Caquetá, modificada mediante providencia del 15 de junio de 2018, por el Consejo de Estado.
SEGUNDO: CORRASE traslado de esta decisión por el término de un (1) día al señor Alcalde del Municipio de San Vicente del Caguán en calidad de incidentado, para que conteste y pida las pruebas que pretenda hacer valer. […]” (Destacado fuera de texto). Intervención de la parte demandada en el incidente de desacato 13. El Municipio de San Vicente del Caguán12 presentó escrito de 10 de febrero de 202213 en el que reiteró que suscribió el Convenio de Cooperación núm. 039 de 22 de noviembre de 2019 y comunicó que suscribió el Contrato de Obra núm. 378 de 30 de diciembre de 2020, con el fin de construir una nueva red de alcantarillado.
Auto objeto de la consulta 14. El Tribunal Administrativo del Caquetá, mediante auto de 17 de junio de 202214, resolvió lo siguiente: 11 Cfr. Índice 2 SAMAI, “[…] 17InicioIncidente.pdf […]”. 12 A través de apoderado. 13 Cfr. Índice 2 SAMAI, “[…] 22InformeAlcaldía.pdf […]”. 14 Cfr. Índice 2 SAMAI, “[…] 30AutoResuelveIncidente.pdf […]”. 7 Número único de radicación: 180012331000201100222-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…]
PRIMERO: SANCIÓNASE con multa equivalente a diez (10) SMLMV al señor JULIÁN PERDOMO LOSADA, alcalde del municipio de San Vicente del Caguán, por incurrir en desacato de la orden emitida en sentencia del 13 de diciembre de 2016, emitida por esta Corporación, modificada por el Consejo de Estado mediante providencia del 15 de junio de 2018.
SEGUNDO: La multa impuesta en el numeral anterior deberá ser satisfecha dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta decisión, consignando el monto a favor del Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos de la Defensoría del Pueblo.
TERCERO: CONSÚLTESE con el H. Consejo de Estado esta decisión. Remítase el expediente.
CUARTO: En firme esta decisión, por secretaría remítase copia de la presente providencia a la Defensoría del Pueblo, para su conocimiento y las gestiones que sean de su cargo. […]”. 15. El Tribunal consideró que se configuró el elemento objetivo de responsabilidad, debido a que, el Municipio de San Vicente del Caguán, al gestionar las obras de ampliación en la cobertura del servicio público de alcantarillado y la red de captación de aguas lluvias y residuales, dio un cumplimiento parcial a las órdenes judiciales, en especial, a las modificadas por la sentencia de 15 de junio de 2018 proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado, en la cual se dispuso garantizar la prestación de dicho servicio público en la parte alta del Barrio La Consolata. 16.
Asimismo, consideró que se configuró el elemento subjetivo, por cuanto no se acreditó una circunstancia que justificara el incumplimiento; en ese sentido, afirmó “[…] se hace patente la renuencia observada por el señor Alcalde Municipal Julián Perdomo Losada, quien desde que tomó la posesión del cargo –esto es, el primero de enero de 2020 – no ha realizado ninguna acción tendiente a cumplir las órdenes emitidas […]”.
II. CONSIDERACIONES 17. La Sala abordará el estudio de las consideraciones, en las siguientes partes: i) la competencia; ii) los problemas jurídicos; iii) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial del incidente de desacato en el trámite del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos; y iv) el análisis del caso concreto. 8 Número único de radicación: 180012331000201100222-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Competencia 18.
Vistos el artículo 41 de la Ley 472, sobre el desacato en las acciones populares, y el artículo 13 del Acuerdo núm. 80 de 12 de marzo de 201915, expedido por la Sala Plena de esta Corporación, sobre la distribución de los procesos entre las secciones: la Sección Primera del Consejo de Estado es competente para conocer de la consulta de la sanción por desacato impuesta mediante el auto proferido el 17 de junio de 2022 por el Tribunal Administrativo del Caquetá. 19.
Agotados los procedimientos inherentes al incidente de desacato, sin que se observe causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado, la Sala procede a resolver la consulta de la sanción impuesta por el Tribunal Administrativo del Caquetá, mediante el auto proferido el 17 de junio de 2022. Problemas jurídicos 20. Corresponde a la Sala determinar si la sanción impuesta al señor Julián Perdomo Losada, atiende o no el derecho al debido proceso. 20.1 En caso positivo, la Sala establecerá si se encuentran configurados o no los elementos objetivo y subjetivo, propios del régimen sancionatorio, y si la sanción se ajustó al principio de proporcionalidad. 21.
En este orden de ideas, la Sala determinará si hay lugar a revocar, modificar o confirmar el auto objeto de la consulta. Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del incidente de desacato en el trámite del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos 22. Visto el artículo 41 de la Ley 472, “[…] [l]a persona que incumpliere una orden judicial proferida por la autoridad competente en los procesos que se adelanten por acciones populares, incurrirá en multa hasta de cincuenta (50) 15 Por medio del cual se expide el Reglamento del Consejo de Estado 9 Número único de radicación: 180012331000201100222-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co salarios mínimos mensuales con destino al fondo para la defensa de los derechos e intereses colectivos, conmutables en arresto hasta de seis (6) meses […]”. 23.
La sanción será impuesta por la misma autoridad que profirió la orden judicial, mediante trámite incidental y será consultada al superior jerárquico. 24. De acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado16, la sanción por desacato de una orden judicial se enmarca en el régimen sancionatorio, es decir, es personal y no institucional; en consecuencia, el trámite debe garantizar al incidentado sus derechos de contradicción y de defensa. 25.
Asimismo, el juez, al resolver el incidente de desacato, debe verificar la configuración de los siguientes elementos: 25.1 El elemento objetivo que exige determinar el alcance de la orden judicial objeto de cumplimiento, las personas que deben cumplirla, así como el plazo previsto para el efecto. 25.2 El elemento subjetivo, en virtud del cual, el juez determinará si se probó la renuencia, negligencia o desidia en acatar la orden judicial.
En efecto, se debe tener en cuenta el grado de responsabilidad a título de culpa o dolo, así como las posibles circunstancias de justificación, agravación o atenuación de la conducta. 26. La Corte Constitucional, mediante la sentencia SU-034 de 2018, se refirió a los elementos objetivo y subjetivo en los siguientes términos: “[…] De lo expuesto, se colige que al momento de resolver un incidente de desacato, la autoridad judicial debe tomar en consideración si concurren factores objetivos y/o subjetivos determinantes para valorar el cumplimiento de una orden de tutela por parte de su destinatario.
Entre los factores objetivos, pueden tomarse en cuenta variables como (i) la imposibilidad fáctica o jurídica de cumplimiento, (ii) el contexto que rodea la ejecución de la orden impartida, (iii) la presencia de un estado de cosas inconstitucional, (iv) la complejidad de las órdenes, (v) la capacidad funcional de la persona o institucional del órgano obligado para hacer efectivo lo dispuesto en el fallo, (vi) la competencia funcional directa para la ejecución de las órdenes de amparo, y (vii) el plazo otorgado para su cumplimiento.
Por otro lado, entre los factores subjetivos el juez debe verificar circunstancias como (i) la responsabilidad subjetiva (dolo o culpa) del obligado, (ii) si existió allanamiento a las órdenes, y (iii) si el obligado demostró acciones positivas orientadas al 16 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; auto de 20 de febrero de 2020, C.P. Hernando Sánchez Sánchez, núm. único de radicación: 850012333000201500323 05. 10 Número único de radicación: 180012331000201100222-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cumplimiento.
Vale anotar que los factores señalados son enunciativos, pues, en el ejercicio de la función de verificación del cumplimiento, el juez puede apreciar otras circunstancias que le permitan evaluar la conducta del obligado en relación con las medidas protectoras dispuestas en el fallo de tutela […]”17. 27. En síntesis, el desacato tiene como finalidad lograr el acatamiento de la orden impartida por el juez constitucional, para lo cual cuenta con la posibilidad de sancionar al responsable o responsables de ese incumplimiento, teniendo en consideración los elementos objetivo y el subjetivo de la responsabilidad, en razón a que resulta necesario determinar la inobservancia de la orden, así como el grado de tal responsabilidad, a título de culpa o dolo, de la persona o personas que estaban obligadas a actuar en pro del cumplimiento de la sentencia. 28.
El trámite del incidente de desacato, en el marco de las acciones populares o del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos, debe cumplir con las reglas que se exponen a continuación18: 28.1 El incidente de desacato procede de oficio o a solicitud de parte. 28.2 El trámite se inicia con el auto de apertura del incidente de desacato contra la persona natural encargada de cumplir la orden impartida por el juez de la acción popular o del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos; por lo tanto, en esa providencia se debe individualizar, en debida forma, a la persona responsable del cumplimiento para efectos de garantizar el debido ejercicio de los derechos de contradicción y de defensa.
Es importante recordar que la sanción por desacato es personal y no institucional; es decir, la apertura del incidente no se debe realizar contra la institución, la dependencia o el cargo en abstracto, sino individualizada respecto de quien está obligado al cumplimiento de la orden impartida en la providencia presuntamente incumplida. 28.3 La providencia debe conceder un plazo razonable para que la persona de cuenta de la razón por la cual no ha cumplido la orden impartida y presente sus argumentos de defensa. 28.4 La providencia de apertura del incidente debe ser notificada, en debida forma, a la persona contra la cual se haya iniciado el respectivo trámite incidental. 17 Corte Constitucional, sentencia SU-034 del 3 de mayo de 2018, M.P. Alberto Rojas Ríos. 18 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; auto de 20 de febrero de 2020, C.P. Hernando Sánchez Sánchez, núm. único de radicación: 850012333000201500323- 05. 11 Número único de radicación: 180012331000201100222-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 28.5 En el evento en que se haya solicitado la práctica de pruebas, el juez deberá proveer sobre estas, para lo cual determinará si son conducentes, pertinentes y útiles.
Asimismo, decretadas las pruebas, el juez fijará un plazo para su práctica, acorde con los principios que rigen el trámite de las acciones populares o del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos. 28.6 Una vez practicadas las pruebas, el juez procederá a resolver el incidente de desacato, conforme a los parámetros expuestos en esta providencia, para lo cual deberá verificar si se acreditan los elementos objetivo y subjetivo. 28.7 La sanción que se imponga debe ser personal, proporcional, y establecer en forma precisa su monto.
Asimismo, solamente se podrá sancionar la persona respecto de la cual se inició el incidente de desacato, garantizándole sus derechos de contradicción y de defensa. 28.8 La providencia que resuelva el incidente de desacato deberá ser notificada en debida forma. 28.9 En caso de haberse impuesto sanción, el juez deberá remitir el expediente para surtir la consulta prevista en la Ley 472. 28.10 El trámite de desacato tiene por objeto el cumplimiento de las órdenes impartidas en la providencia y no la sanción en sí misma.
Análisis del caso concreto 29. De conformidad con el marco normativo desarrollado en la parte considerativa de esta providencia, la Sala procede a realizar el análisis y, posteriormente, en aplicación del silogismo jurídico, concluir el caso concreto. 30. La Sala procederá a apreciar y valorar todas las pruebas, de conformidad con las reglas de la sana crítica y en los términos del artículo 176 de la Ley 1564 de 12 de julio de 201219, aplicando para ello las reglas de la lógica y la certeza que sobre determinados hechos se requiere para efectos de decidir lo que en derecho corresponda, en relación con la consulta de la sanción por desacato. 19 Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones. 12 Número único de radicación: 180012331000201100222-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Constatación del ejercicio actual del cargo 31.
Esta Sección ha considerado que la sanción por desacato debe recaer sobre las personas naturales que tengan la capacidad de dar cumplimiento a las órdenes judiciales, toda vez que el objeto del incidente de desacato no es la imposición de la sanción en sí misma sino el cumplimiento de lo ordenado. Al respecto ha sostenido la Sección Primera del Consejo de Estado lo siguiente20: “[…] En el presente asunto sería del caso estudiar si concurren los elementos objetivo y subjetivo, para efectos de analizar si se confirma o no la sanción impuesta por el Tribunal Administrativo del Huila al señor […].
Sin embargo, la Sala constató que el sancionado ya no ostenta el cargo de Alcalde del municipio de Neiva, por cuanto este cargo es ejercido actualmente por el señor […]. Recuerda la Sala que el objetivo del desacato no es el de imponer una sanción, sino el de lograr el restablecimiento del derecho vulnerado, para lo cual corresponde verificar no solo si la orden fue cumplida, sino, en el evento de un incumplimiento total o parcial, las razones que lo motivaron, con lo cual el juez encargado del incidente de desacato en acción popular, en uso de sus potestades, podrá desplegar las actuaciones necesarias y pertinentes para lograr la ejecución efectiva de la orden impartida, sin desmedro de la protección concedida en virtud del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos.
Así las cosas, y teniendo en cuenta que el señor […] no ostenta en la actualidad el empleo público de Alcalde del municipio de Neiva, para la Sala es claro que esta persona no puede ser sujeto pasivo de la sanción interpuesta inicialmente por el a quo, en tanto que se encuentra imposibilitado para dar cumplimiento a las sentencias proferidas dentro del proceso que nos ocupa.
Lo anterior, en razón a que la ejecución de las órdenes judiciales incumplidas se encuentra directamente relacionada con la investidura del cargo que ocupaba el sancionado al momento de aperturarse el incidente de desacato […]”. 32. En el caso concreto, la Sala observa que de acuerdo con la información reportada en la página web de la Alcaldía de San Vicente del Caguán21, el señor Julián Perdomo Losada ejerce actualmente el cargo de Alcalde del referido Municipio, por lo que se cumple el requisito relacionado con el ejercicio actual del cargo para dar cumplimiento a las órdenes impartidas, en sentencia de 13 de diciembre de 2016, proferida por el Tribunal Administrativo del Caquetá, modificada y confirmada, mediante sentencia de 15 de junio de 2018, proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado. 20 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto de 21 de mayo de 2020, CP.
Roberto Augusto Serrato Valdés, número único de radicación 410012331000200300658-03. 21 Cfr. http://www.sanvicentedelcaguan-caqueta.gov.co/. Página web consultada el 1.° de junio de 2023, 4:00 p.m. 13 Número único de radicación: 180012331000201100222-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La individualización del funcionario a quien se impuso la sanción por desacato 33.
El Magistrado Sustanciador del Tribunal Administrativo del Caquetá, mediante auto de 7 de febrero de 202222, resolvió dar inicio de oficio al trámite incidental “[…] tendiente a establecer si el señor Alcalde Municipal de San Vicente del Caguán, se hace merecedor o no a la sanción por desacato al fallo proferido dentro de este proceso por esta Corporación […]” y ordenó el traslado de dicha decisión “[…] al señor Alcalde del Municipio de San Vicente del Caguán en calidad de incidentado […]”, esto es, sin individualizar con nombres y apellidos al funcionario respecto del cual se abrió el incidente. 34.
En punto a la obligación de individualizar a las personas naturales responsables del cumplimiento de las órdenes judiciales que se han impuesto a personas jurídicas, esta Sección ha sostenido lo siguiente23: “[…] Como se indicó en el acápite denominado […] Marco normativo y jurisprudencial del incidente de desacato en el trámite de las acciones populares […], el juez debe: i) abrir incidente de desacato específicamente contra la persona natural encargada del cumplimiento de la orden judicial, toda vez que el trámite sancionatorio es personal y no institucional; ii) garantizar el ejercicio de los derechos de contradicción y de defensa de la persona natural respecto de la cual se inició el incidente y durante todo el trámite procedimental; iii) sancionar solamente a la persona respecto de la cual se inició el incidente de desacato; y iv) notificar las providencias, que se profieren en el trámite incidental de desacato, en debida forma.
De lo anterior, la Sala concluye que la sanción impuesta en sede de desacato recae sobre la persona que incumple la orden judicial o aquella que “[…] tenga la representación de la persona jurídica a la cual se le impartió la orden de amparo […]”24 de los derechos e intereses colectivos, toda vez que es a la persona a quien se le debe analizar la conducta activa u omisiva y frente a la cual tiene efecto persuasivo la imposición de la sanción. Así lo precisó esta Sección en la providencia del 28 de julio de 2016, en la que se indicó que “[…] el trámite incidental debe adelantarse en contra del funcionario que representa la persona jurídica destinataria de la orden, quien debe ser individualizado con sus correspondientes nombres y apellidos con el fin de salvaguardar los derechos al debido proceso y de defensa, y respecto del cual se debe estudiar si su conducta fue omisiva, negligente o, si por el contrario, se encentra alguna excusa que justifique el incumplimiento de la orden judicial.
Una vez se evalúen estos aspectos, el juez constitucional debe determinar si hay lugar 22 Cfr. Índice 2 SAMAI, “[…] 17InicioIncidente.pdf […]”. 23 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto de 30 de abril de 2020, CP. Hernando Sánchez Sánchez, número único de radicación 130012331000201200500-01. 24 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto del 28 de julio de 2016, Radicación 25000-23-41-000-2015-02098-01, C.P. María Elizabeth García González. 14 Número único de radicación: 180012331000201100222-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co o no a la imposición de la sanción por desacato, la cual, se repite, solamente debe recaer en quien tenga la posibilidad de dar cumplimiento a la orden judicial desconocida […]”25.
(Destacado fuera del texto). 35. Aunado a lo anterior, la Sala destaca que la sanción impuesta en un incidente de desacato, en el marco de la acción popular o del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos, es personal y el juez debe garantizar que la persona sancionada sea la misma contra la cual se abrió y tramitó, con el objeto de ser congruente y permitir el ejercicio del derecho al debido proceso.
Por lo tanto, si el auto de apertura no indica en forma clara y precisa la persona natural que será objeto del trámite, aunque el acto que impone la sanción si la determine, la falta de consonancia entre el auto de apertura y el auto sancionatorio implica que el procedimiento no atendió a los principios del derecho sancionatorio. 36.
Sobre el particular, esta Sección ha considerado que “[…] la sanción por desacato a la orden judicial se enmarca en el régimen sancionatorio, la misma es de carácter personal y no institucional; lo que se colige de que la multa pueda ser conmutable en arresto, por tanto, esta última modalidad de sanción procede respecto de la persona responsable del incumplimiento sin que sea aplicable a la autoridad o entidad pública, genéricamente considerada.
Bajo estos presupuestos, en criterio de la Sala26, en aquellos casos en los que la orden se hubiere impartido de manera genérica a una autoridad o entidad pública, el juez que conoce del desacato deberá adelantar el trámite del incidente vinculando, en primer término, al representante legal de la entidad, en atención a lo dispuesto por los artículos 159 y 160 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo27, a quien deberá individualizar con nombre y apellido28, puesto que con ello se garantiza tanto el debido proceso al incidentado 25 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto del 28 de julio de 2016, Radicación 25000-23-41-000-2015-02098-01, C.P. María Elizabeth García González. 26 Criterio jurisprudencial de la Sala, expresado en la providencia del 28 de julio de 2016.
Expediente: 54001- 23-33-000-2014-00421-03. Actor: Alcides Vega Mora. Consejero Ponente: Roberto Augusto Serrato Valdés. 27 Criterio jurisprudencial de la Sala, expresado en la providencia del 20 de junio de 2013, expediente 2012- 01321-01, Consejera Ponente: María Elizabeth García González. 28 Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección “A”.
Sentencia de 12 de noviembre de 2015. Expediente Nro. 11001-03-15-000-2014-03252-02. Actor: Carlos Soto Vásquez en representación de Andrés Felipe Soto Gordillo. C.P.: Gabriel Valbuena Hernández. “En ese sentido, a efecto de verificar la responsabilidad subjetiva del obligado a cumplir la orden de tutela, es necesario que esté debidamente individualizado (nombres y apellidos) para salvaguardar elementales principios del debido proceso, pues es sabido que mediante el trámite incidental no se propende por sancionar un cargo, sino a la persona que lo ostenta.
Del mismo modo, es menester verificar que el fallo presuntamente insatisfecho haya sido notificado de forma efectiva al destinatario”. 15 Número único de radicación: 180012331000201100222-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co como el respeto por los principios del derecho sancionatorio y así se logra el propósito del trámite incidental que es el debido y eficaz cumplimiento de la orden de amparo, previa determinación del responsable de allanarse a lo dispuesto por el juez constitucional […]”29 (Destacado fuera de texto). 37.
De acuerdo con la jurisprudencia transcrita, la Sala considera que el Magistrado Sustanciador del Tribunal Administrativo del Caquetá al proferir el auto de 7 de febrero de 2022, mediante la cual inició el trámite incidental, omitió individualizar en debida forma, esto es con nombres y apellidos al señor Julián Perdomo Losada, en calidad de Alcalde Municipal de San Vicente del Caguán, al ser este funcionario la persona natural encargada del cumplimiento de las órdenes judiciales quien representa legalmente al Municipio, situación que impidió al sancionado ejercer su derecho de defensa y contradicción y, en consecuencia, para la Sala no se garantizó el debido proceso en el trámite sancionatorio. 38.
Ahora bien, la Sala evidencia que el Tribunal al proferir el auto consultado de 17 de junio de 2022, si individualizó con nombres y apellidos al señor Julián Perdomo Losada, en calidad de Alcalde Municipal de San Vicente del Caguán; no obstante lo anterior, esta Sección ha sostenido el criterio que la sanción solamente puede imponerse respecto de la persona natural contra quien se abrió el incidente de desacato; por lo que, en el caso bajo estudio, no se cumple ese requisito, toda vez que el auto que dio inicio al trámite incidental omitió individualizar con nombres y apellidos a la persona natural responsable de dar cumplimiento a lo ordenado en la sentencia proferida por el juez de la acción popular. 39.
En síntesis, la Sala considera que el Tribunal al omitir individualizar en debida forma al señor Julián Perdomo Losada como Alcalde Municipal de San Vicente del Caguán, en el auto que dio apertura al incidente desacato, no garantizó el derecho al debido proceso del funcionario sancionado, lo que trae como consecuencia que la Sala deba revocar el auto consultado, como se resolverá en esta providencia. 29 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera;
C.P. Dr. Roberto Augusto Serrato Valdés; auto de 13 de julio de 2017; núm. único de radicación: 730012333000201000477-01 16 Número único de radicación: 180012331000201100222-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Conclusiones de la Sala 40. En suma, la Sala revocará el auto de 17 de junio de 2022 proferido por el Tribunal Administrativo del Caquetá, mediante el cual se resolvió el incidente de desacato, en el sentido de sancionar con multa de 10 s.m.l.m.v. al señor Julián Perdomo Losada, en su calidad de Alcalde Municipal de San Vicente del Caguán, en razón a que no se cumplió con el requisito de individualizar con nombres y apellidos al precitado funcionario en el auto de apertura del trámite incidental. 41.
Finalmente, se ordenará al Tribunal que, de considerarlo necesario y, en el marco de la autonomía judicial, de apertura a un nuevo incidente de desacato en el que se individualice al funcionario responsable del cumplimiento de las órdenes impartidas en la sentencia de 13 de diciembre de 2016 proferida por el Tribunal Administrativo del Caquetá, modificada y confirmada, mediante sentencia de 15 de junio de 2018, por la Sección Primera del Consejo de Estado.
En virtud de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, III.
RESUELVE
PRIMERO: REVOCAR el auto de 17 de junio de 2022 proferido por el Tribunal Administrativo del Caquetá, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: ORDENAR al Tribunal Administrativo del Caquetá que, de considerarlo necesario y en el marco de la autonomía judicial, de apertura a un incidente de desacato contra el actual Alcalde Municipal de San Vicente del Caguán, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal Administrativo del Caquetá, dejando las correspondientes anotaciones de ley.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. 17 Número único de radicación: 180012331000201100222-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala, en la sesión del día. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Presidente Consejera de Estado Consejero de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la Sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.