Magistrado ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Bogotá, D.C., diez (10) de marzo de dos mil veintitrés (2023) Radicado número: 11001-03-15-000-2023-00666-00. Accionante: Gilberto Areiza Lozano. Accionado: Tribunal Administrativo de Santander. Vinculados: Juzgado Primero Administrativo de Bucaramanga, Nación-Ministerio de Educación Nacional-Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio-FOMAG-.
Referencia: Acción de tutela. Tema: acción de tutela contra providencia judicial. Subtema 1: requisitos generales de procedibilidad. Subtema 2: identificación razonable de los hechos y de los derechos. Relevancia constitucional. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la solicitud de amparo que presentó Gilberto Areiza Lozano, en contra del Tribunal Administrativo de Santander.
ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de tutela Gilberto Areiza Lozano, actuando por conducto de apoderada judicial presentó solicitud de amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia, a la seguridad social, a la igualdad, y a los derechos adquiridos. Tales garantías las consideró vulneradas por el Tribunal Administrativo de Santander, con ocasión de la sentencia que esta autoridad dictó el 22 de septiembre de 2022, al interior del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado al número 68001-33-33-001-2019-00003-00/01. 1.2.
Antecedentes objeto de la acción constitucional 1.2.1. Antecedentes administrativos. La Secretaría de Educación de Santander, en la Resolución 1363 del 27 de julio de 2018, le reconoció a Gilberto Areiza Lozano la pensión de jubilación efectiva a partir de la fecha del retiro definitivo de la docencia oficial. Además, ordenó que la prestación sería reconocida con cargo a las entidades en que realizó los aportes.
El señor Areiza Lozano presentó recurso de reposición contra dicho acto administrativo, por lo que la Secretaría de Educación de Santander profirió la Resolución 2501 del 13 de diciembre del mismo año, en la que ratificó el reconocimiento de la prestación pensional. 1.2.2. Antecedentes del proceso ordinario. Gilberto Areiza Lozano presentó demanda ordinaria en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Nación-Ministerio de Educación Nacional-Secretaría de Educación de Santander-FOMAG, con el objeto de que se anularan las resoluciones 1363 y 2501.
A título de restablecimiento del derecho, pidió que le fuera reconocida la prestación económica con la inclusión de la totalidad de los factores devengados en el periodo comprendido entre el 11 de octubre de 2012 y el 11 de octubre de 2013, momento en que cumplió 55 años, y peticionó igualmente, la indexación de su ingreso base de liquidación -IBL- desde esta última fecha, cuando adquirió su condición de jubilado, y hasta el 27 de julio de 2018, cuando se le reconoció la prestación pensional.
Lo anterior, que traería como resultado el pago indexado del valor de su pensión reliquidada desde el 11 de enero de 2016 hasta el 11 de enero de 2018. Como sustento de su demanda, indicó que nació el 11 de octubre de 1958, por lo que cumplió 55 años el 11 de octubre de 2013. Asimismo, que se vinculó en calidad de docente el 2 de septiembre de 1981, momento a partir del que devengó los factores de asignación básica, subsidio de alimentación, prima de vacaciones y prima de navidad.
Así pues, refirió que, en contraposición a la situación fáctica expuesta, la Nación-Ministerio de Educación Nacional-FOMAG le reconoció la pensión de jubilación con fundamento, principalmente, en los artículos 81 de la Ley 812 de 2003 y 14, 21 y 34 de la Ley 100 de 1993, además de las disposiciones contenidas en los Decretos 3135 de 1968, 1848 de 1969, 3752 de 2003 y 1151 de 2002.
En tales términos, puntualizó que esta última dispuso el reconocimiento a partir de la fecha de retiro definitivo del servicio, y ordenó además el descuento correspondiente al 12% con destino a salud. En tal sentido, consideró que la demandada inadvirtió que como su vinculación acaeció antes de la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, su régimen pensional era el previsto en la Ley 33 de 1985, razón por la que resultaba excluido de las disposiciones contenidas en la Ley 100 de 1993, tal y como lo establece el artículo 279 de esta última disposición. Puntualizado lo anterior, manifestó que la Nación-Ministerio de Educación Nacional-FOMAG incurrió en un defecto sustantivo, en la medida en que desconoció el precedente fijado por el Consejo de Estado en la sentencia de unificación fechada 28 de agosto de 2018, en la que la corporación ratificó la inaplicabilidad del régimen de transición para los docentes adscritos al FOMAG, así como los precedentes que dictó el máximo órgano de la jurisdicción contencioso-administrativa como juez de tutela, en los que amparó los derechos fundamentales que resultaron transgredidos por la aplicación de la sentencia del 4 de agosto de 2010, relativa a la reliquidación pensional de los docentes, todos los cuales dieron cuenta de la pertinencia en la aplicación de la Ley 33 de 1985.
En dicho orden, incorporó dentro del concepto de violación de su demanda, el desconocimiento del precedente judicial dictado por las altas cortes, a partir de su inminente vinculatoriedad, al igual que fundamentos jurisprudenciales relacionados con el principio de la seguridad social, la favorabilidad e imprescriptibilidad en materia laboral, y el respeto por los principios constitucionales fundantes sobre la materia, concretamente las sentencias C-862 de 2006, SU-120 de 2003 y SU-1073 de 2012 de la Corte Constitucional.
Igualmente aludió a múltiples precedentes judiciales del Consejo de Estado relacionados con el sostenimiento del poder adquisitivo en materia pensional. El asunto correspondió conocerlo al Juzgado Primero Administrativo de Bucaramanga al número de radicado 68001-33-33-001-2019-00003-00, autoridad que, en auto del 17 de enero de 2019, admitió la demanda y ordenó su notificación a la Nación-Ministerio de Educación Nacional-FOMAG como parte demandada.
Posteriormente, en audiencia inicial fechada 5 de junio del mismo año, ordenó librar oficio a la Secretaría de Educación de Santander con el fin de que certificara cuáles fueron los factores salariales que se tuvieron en cuenta al momento de proceder con la liquidación de la pensión de jubilación del señor Aireza Lozano. Seguidamente, en la etapa de alegatos conclusivos en sede de primera instancia, Gilberto Areiza Lozano insistió en el desconocimiento del precedente judicial dictado por las altas cortes, primordialmente, a partir de una referencia explícita al contenido de la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018 y de una precisión en torno a los supuestos fácticos, con idéntico razonamiento a como los presentó en su demanda ordinaria.
Agotadas las etapas procesales pertinentes, el Juzgado Primero Administrativo de Bucaramanga dictó sentencia de primera instancia el 5 de noviembre de 2019, en la que negó las pretensiones del señor Areiza Lozano. Como fundamento de su parte resolutiva, consideró que (i) el demandante nació el 11 de octubre de 1958; (ii) se vinculó como docente al FOMAG el 26 de enero de 2009;
(iii) le fue reconocida pensión de jubilación en la resolución 1363; (iv) durante el último año previo a la adquisición de su estatus pensional devengó como factores salariales: asignación básica, prima de navidad, prima de vacaciones y subsidio de alimentación; y (v) realizó aportes para pensión en el último año previo a la adquisición de la prestación, únicamente sobre el factor de asignación básica.
Lo anterior, le permitió al juzgador determinar que la vinculación de Gilberto Areiza Lozano al servicio docente se llevó a cabo en vigencia de la Ley 812 de 2003, motivo por el que el régimen aplicable era el establecido en las Leyes 100 de 1993 y 797 de 2003 con la integración de la totalidad de los requisitos que dichas disposiciones exigen, con excepción de la edad que sería equivalente a 57 años, tanto para hombres como para mujeres.
En igual sentido, razonó que los factores a incluir en el IBL corresponden a los previstos en el Decreto 1158 de 1994, siempre y cuando sobre los mismos se hayan realizado las respectivas cotizaciones. En tal sentido, arguyó que a pesar de que el Decreto 1158 de 1994 prevé como factores base para el cálculo del IBL la asignación básica mensual, los gastos de representación, la prima técnica que constituya factor salarial, las primas de antigüedad y ascensional de capacitación también constitutivas de salario, la remuneración por trabajo dominical o festivo, la bonificación por servicios prestados y la remuneración por trabajo suplementario o de horas extras y el realizado en jornada nocturna, Gilberto Areiza Lozano solo probó haber realizado aportes pensionales por el factor de asignación básica durante el año inmediatamente anterior a la adquisición de su estatus pensional, este es, el comprendido entre el 11 de octubre de 2012 y el 11 de octubre de 2013.
Ello le llevó a concluir que no era procedente ordenar la reliquidación con la inclusión de la totalidad de los factores salariales comprendidos en las disposiciones normativas aplicables, argumento además fundado en el concepto de período de salarios como el promedio de los últimos 10 años de servicios, contenido en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993.
Como marco jurídico y jurisprudencial, incorporó, entre otras, el contenido de los artículos 279 de la Ley 100 de 1993, 15 de la Ley 91 de 1989, 81 de la Ley 812 de 2003, así como en general de las leyes referidas y además la Ley 797 de 2003 y el Acto Legislativo 001 de 2005. También lo dispuesto en la sentencia del 25 de abril de 2019 que dictó la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en la que fijó una regla sobre la fecha de vinculación al servicio de los docentes oficiales como criterio para determinar el régimen jurídico aplicable a su pensión de jubilación. Inconforme con la anterior decisión, Gilberto Areiza Lozano interpuso recurso de apelación, en el que manifestó que el juzgado incurrió en un error en torno a su fecha de vinculación al servicio pues esta, contrario a acaecer el 26 de enero de 2009, ocurrió el 2 de septiembre de 1981, por lo que completó un total del 27 años, 8 meses y 15 días laborables en su calidad de docente, lo que lo legitimaba para que su régimen jurídico aplicable fuera el previsto en la Ley 91 de 1989, y no en la Ley 100 de 1993.
Aunado a ello, precisó que cumplió 55 años el 11 de octubre de 2013, que en su último año de servicios devengó asignación básica mensual, subsidio de alimentación, y primas de vacaciones y de navidad, y reiteró la excepción prevista en el artículo 279 de la Ley 100 de 1993 para los docentes oficiales, de modo que frente a estos no era procedente emplear el régimen de transición pensional.
Solicitó la revocación de la sentencia de primera instancia para, en su lugar, acceder a sus pretensiones. Concedido y admitido el recurso de alzada por haberse interpuesto en término, el Tribunal Administrativo de Santander profirió sentencia de segunda instancia el 22 de septiembre de 2022, en la que confirmó el proveído del 5 de noviembre de 2019 que denegó las pretensiones, y condenó en costas a Gilberto Areiza Lozano. En consonancia con tales órdenes, sustentó que al señor Areiza Lozano le aplica el régimen general de pensiones creado por la Ley 100 de 1993, toda vez que se vinculó al servicio docente el 26 de enero de 2009, de manera que, para efectuar la liquidación de su pensión, el IBL debía reconocérsele con fundamento en el contenido de los artículos 21 o 36 de la Ley ibidem, mismos que deben corresponder con lo dispuesto en el Decreto 1158 de 1994.
Puntualmente, el IBL debía concernir al promedio de los últimos 10 años anteriores al reconocimiento de la prestación y, en su defecto, al promedio del periodo faltante para adquirir la pensión, computado desde el 1 de abril de 1994 o desde la totalidad del tiempo cotizado. Sobre el asunto relativo a su fecha de vinculación, tuvo por probado el ingreso del señor Gilberto Areiza el 26 de enero de 2009 conforme dio cuenta la relación de tiempos de servicio consignados en la Resolución 1363, y precisó que la afirmación del señor Gilberto tendiente a aseverar que se vinculó al mismo el 2 de septiembre de 1981 no encontró soporte probatorio en el expediente, razón por la que, en correspondencia con las consideraciones expuestas, no era procedente la reliquidación con la totalidad de los factores salariales solicitados. 1.3.
Pretensiones y argumentos de la acción de tutela Gilberto Areiza Lozano solicitó al juez de tutela: (i) amparar sus derechos fundamentales como mecanismo transitorio para evitar la configuración de un perjuicio irremediable, y, en consecuencia, (ii) dejar sin efectos la sentencia del 22 de septiembre de 2022 que dictó el Tribunal Administrativo de Santander, para que, en su lugar, le ordene a esta última emitir una decisión de reemplazo, que sea respetuosa de los precedentes judiciales aplicables.
Manifestó que el Tribunal Administrativo de Santander incurrió en los siguientes defectos: 1-sustantivo: (a) por indebida aplicación normativa, toda vez que reconoció que su vinculación oficial tuvo lugar con posterioridad a la vigencia de la Ley 812 de 2003, cuando en realidad ello ocurrió desde el 2 de septiembre de 1981, momento en el que operó su afiliación automática al FOMAG.
En todo caso, siendo el periodo comprendido entre el 2 de septiembre de 1981 y 15 de julio de 1985 el momento en que laboró para Norte de Santander y para Sábana de Torres. Para tal fin, enlistó como desconocidas las siguientes disposiciones: -artículos 4 y 5 de la Ley 91 de 1989, referentes a la afiliación automática al FOMAG. -artículo 36 de la Ley 100 de 1993 relativo a la exclusión para los docentes del régimen de transición pensional. -artículo 279 de la Ley 100 de 1993 que exceptuó de su ámbito de aplicación a los docentes afiliados al FOMAG. -artículo 81 de la Ley 812 de 2003 que delimitó su inaplicación a los docentes vinculados antes del 27 de junio del mismo año de vigencia normativa.
En tales términos, sustentó que como se vinculó como docente antes de la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003 por disposición expresa del artículo 279 de la Ley 100 de 1993, resulta inaplicable para su caso particular el contenido del artículo 36 de la Ley ibidem, relativo al régimen de transición. Esta última tesis que estimó ratificó el Consejo de Estado en providencia de unificación del 28 de agosto de 2018, que precisó la procedencia del régimen dispuesto en las Leyes 91 de 1989 y 33 de 1985 para los docentes, disposiciones amparadas a su vez en el contenido del parágrafo transitorio primero del Acto Legislativo 001 de 2005.
En la misma línea, adujo que tanto el Juzgado Primero Administrativo de Bucaramanga como el Tribunal Administrativo de Santander inaplicaron en sus decisiones el artículo 279 de la Ley 100 de 1993, así como las leyes 33 y 62 de 1985 y 91 de 1989, en la medida en que inobservaron que existe compatibilidad entre la pensión de jubilación y el salario percibido por los afiliados al FOMAG, y, en ese marco, emplearon erróneamente los artículos 5 del Decreto 224 de 1972 -relativo a la compatibilidad entre la pensión de jubilación y el servicio docente-, 15 de la Ley 91 de 1989 -que determina las disposiciones aplicables a los docentes vinculados al FOMAG- y 6 de la Ley 60 de 1993.
También refirió que el tribunal accionado atendió el contenido del artículo 21 de la Ley 100 de 1993, normativa que resultaba claramente inaplicable a su caso. Mencionó que tiene derecho al reconocimiento de la totalidad de los tiempos de servicio por los que cotizó en correspondencia con las previsiones y los aportes, de modo que, si el FOMAG no hizo efectiva las cuotas partes para financiar su prestación, debía aplicarse lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley 33 de 1985.
Finalmente, manifestó que la autoridad accionada desconoció la figura de la prescripción de derechos, en la medida en que la solicitud pensional la presentó el 29 de junio de 2016 para serle reconocida a partir del 13 de octubre de 2013, empero, se le avaló ilegítimamente desde el momento en que se retiró del servicio docente. Por consiguiente, como la demanda ordinaria la interpuso en febrero de 2019, y la sentencia de segunda instancia que definió la controversia se dictó el 22 de septiembre de 2022, no procedía el decreto de la prescripción trienal.
Para fundamentar el defecto en comento, realizó una transcripción de, entre otras, las sentencias T-330 de 2005, T-698 de 2004, C-634 de 2011 y SU-241 de 2015 de la Corte Constitucional, las sentencias de unificación de la Sección Segunda del Consejo de Estado del 25 de agosto de 2016 y del 25 de abril de 2019 y los artículos 4 y 5 de la Ley 91 de 1989.
(b) por desconocimiento del precedente vertical: al dejar de aplicar múltiples providencias del Consejo de Estado, relativas, entre otras, a la compatibilidad entre las pensiones gracia y de invalidez, las prestaciones pensionales y el salario hasta la edad de retiro forzoso, el reconocimiento de las prestaciones de los docentes por disposición de la Ley 91 de 1989, la prevalencia de las reglas jurídicas contenidas en la providencia unificadora del 25 de abril de 2019 atinentes al servicio oficial docente y la imposibilidad de condicionar la efectividad de la pensión de jubilación al momento de retiro del servicio.
En este sentido, consideró que el Tribunal Administrativo de Santander no estaba autorizado para condicionarle el pago de su mesada pensional al momento de retiro del servicio. 2-violación directa de la Constitución Política: la accionada desconoció el artículo 48 de la Constitución Política que modificó el parágrafo transitorio primero del Acto Legislativo 001 de 2005, el cual elevó el régimen excepcional de prestaciones sociales de los docentes vinculados al FOMAG a la categoría de rango constitucional.
En términos generales, puso de presente que se encuentra en una situación de indefensión causada por los yerros en que incurrió la autoridad accionada, puntualmente, al desconocerle su derecho a recibir el emolumento pensional sin condicionamiento alguno. 1.4. Trámite de tutela e intervenciones 1.4.1. El asunto correspondió conocerlo, por reparto, al Despacho del magistrado ponente, autoridad que en auto del 13 de febrero de 2023 admitió la solicitud de amparo de la referencia y ordenó notificar a las partes e intervinientes. 1.4.2.
Efectuadas en debida forma las notificaciones por conducto de la Secretaría General de esta Corporación a Gilberto Areiza Lozano, al Tribunal Administrativo de Santander, a la Nación-Ministerio de Educación Nacional-FOMAG y al Juzgado Primero Administrativo de Bucaramanga, el Tribunal Administrativo de Santander notificó del traslado de la solicitud del expediente digital contentivo del proceso ordinario al Juzgado Primero Administrativo de Bucaramanga. 1.4.3.
Seguidamente, el Juzgado Primero Administrativo de Bucaramanga, en Oficio 016-2019-00003 del 17 de febrero del año en curso, remitió al suscrito consejero de Estado el expediente ordinario contenido al número de radicado 68001-33-33-001-2019-00003-00, con la precisión relativa a que en el mentado proceso fueron partes Gilberto Areiza Lozano y la Nación-Ministerio de Educación Nacional-FOMAG. 1.4.4.
La Nación-Ministerio de Educación Nacional-FOMAG, guardó silencio. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia La Sala es competente para conocer del amparo constitucional deprecado por la parte actora, en virtud de lo dispuesto en los artículos 86 de la Constitución Política y 37 del Decreto 2591 de 1991. 2.2. Legitimación en la causa En el presente asunto está acreditada la legitimación en la causa por activa, toda vez que Gilberto Areiza Lozano fue demandante en el proceso ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho cuya sentencia de segunda instancia pretende sea infirmada en esta sede constitucional.
Por lo anterior, es el titular de los derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia, a la seguridad social, a la igualdad, y a los derechos adquiridos que consideró le fueron desconocidos. En la misma línea está superada la legitimación en la causa por pasiva, pues el Tribunal Administrativo de Santander fue la autoridad que dictó la sentencia de segunda instancia del 22 de septiembre de 2022, a la que el actor expresamente le atribuyó la vulneración de sus garantías iusfundamentales, providencia que confirmó íntegramente el proveído que emitió el Juzgado Primero Administrativo de Bucaramanga el 5 de noviembre de 2019.
A pesar de lo anterior, si bien la providencia de segunda instancia materializa la pretensión constitucional formulada en esta sede judicial, los reparos del actor abordan asuntos que fueron también objeto de debate en el trámite de la primera instancia, razón por la que, para los efectos de examinar la procedibilidad de la presente solicitud de amparo, esta Sala abordará de forma integral la valoración realizada tanto por el Juzgado Primero Administrativo de Bucaramanga como por el Tribunal Administrativo de Santander, con el fin de cubrir la totalidad de los cargos que formuló el accionante. 2.3.
Procedibilidad de la acción La jurisprudencia constitucional ha establecido que, cuando una solicitud de amparo va dirigida en contra de una providencia judicial, el juez de tutela debe, de forma preliminar, analizar los requisitos generales de procedibilidad de la acción. Tales condiciones son: (i) que la cuestión sea de relevancia constitucional;
(ii) que se hayan agotado todos los medios de defensa judicial al alcance; (iii) que se cumpla el principio de inmediatez; (iv) si se trata de una irregularidad procesal, que la misma sea decisiva en el proceso; (v) que se identifiquen, de manera razonable, los hechos que generaron la vulneración de derechos fundamentales (vi) que no se trate de una tutela contra otra tutela”.
Así, una vez verificado el cumplimiento de los presupuestos que la determinan, procede definir la problemática que el actor plantea en función de los defectos atribuidos a la actuación acusada y conforme a las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. 2.3.1. El requisito de procedibilidad relativo a la identificación razonable de los hechos que generaron la vulneración y de los derechos vulnerados, implica que “el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que le imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos”.
En este sentido, la jurisprudencia Constitucional ha determinado que se exige cierta rigurosidad, a partir de la cual los accionantes desarrollen en su escrito una explicación que, sin implicar una técnica hermenéutica específica, exponga los motivos de la vulneración de sus derechos fundamentales. Lo anterior, es equivalente a que exista una exposición clara sobre los motivos por los cuales la providencia judicial cuestionada vulnera garantías constitucionales, presupuesto que requiere un mínimo de razonabilidad en el sentido de que haya una relación entre el reproche elevado y su ubicación concreta en la providencia atacada.
La razón de ser de esta exposición de hechos y argumentos es precisamente preservar la autonomía judicial y el principio de cosa juzgada, cuestión que no supone que el juez constitucional esté llamado, en esta etapa del juicio de procedibilidad, a revisar la suficiencia de los argumentos propuestos por la parte para demostrar la configuración del defecto alegado, pues esto tendrá que ser resuelto en el fondo del asunto.
(La Sala subraya). 2.3.2. En lo que respecta al requisito general de relevancia constitucional, la Corte Constitucional indicó que este propende por que la acción de tutela tenga un carácter excepcional que salvaguarde los principios de autonomía e independencia judicial, de modo que, como las providencias judiciales hacen tránsito a cosa juzgada "el juez de tutela debe limitarse a analizar los yerros puntuales de la providencia cuestionada señalados por el accionante, pues tiene vedado adelantar un control oficioso y exhaustivo de la providencia reprochada”.
En tal sentido, desarrolló los postulados que se deben observar para su acreditación, de modo que el juez debe analizar: i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental, lo que implica que el “asunto debe ser trascendente para la interpretación del estatuto superior, su aplicación y desarrollo eficaz y para la determinación y alcance del contenido de los derechos fundamentales”. ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico.
Frente a este punto, un asunto carece de relevancia constitucional, entre otros supuestos cuando “se limita a la mera determinación de aspectos legales de derecho, como la correcta interpretación o aplicación de una norma de rango reglamentario o legal salvo que de esta se desprendan violaciones a los derechos y deberes constitucionales o cuando sea evidente su naturaleza o contenido económico, por tratarse de una controversia estrictamente monetaria con connotaciones particulares o privadas, que no representen un interés general”.
En tales términos, “la jurisprudencia ha sido clara en señalar que la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, pues la competencia del juez de tutela se restringe a los asuntos de relevancia constitucional y a la protección efectiva de los derechos [fundamentales] y no a problemas de carácter legal.
En este orden, se reitera que el examen de relevancia constitucional exige que la solicitud de amparo trascienda la mera “inconformidad con las decisiones adoptadas por los jueces naturales”. iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales”, lo que implica que “no basta con la sola referencia a la afectación de las garantías superiores para encontrar probada la relevancia constitucional, pues la acreditación de esta exigencia, más allá de la mera adecuación del caso a un lenguaje que exponga una relación con derechos fundamentales, supone justificar razonablemente la existencia de una restricción desproporcionada a un derecho fundamental”.
Tal “enfoque impide que el mecanismo de amparo constitucional sea utilizado indebidamente como una instancia adicional para discutir los asuntos de índole probatorio o de interpretación de la ley que dieron origen a la controversia judicial”. A partir de lo establecido, esta Sala examinará si en el caso sub judice se encuentran acreditados los requisitos generales de identificación razonable de los hechos que generaron la vulneración y de los derechos vulnerados y de relevancia constitucional. 2.4.
En el caso en concreto Gilberto Areiza Lozano sustentó que el Tribunal Administrativo de Santander incurrió en un defecto sustantivo por indebida aplicación normativa, al inobservar el contenido de los artículos 4 y 5 de la Ley 91 de 1989, 21, 36 y 279 de la Ley 100 de 1993, 81 de la Ley 812 de 2003, 6 de la Ley 60 de 1993 y 5 del Decreto 224 de 1972, así como en general de las leyes 33 y 62 de 1985.
Lo anterior, al reconocer que su vinculación al servicio docente tuvo lugar con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, lo que facultó a la accionada a efectuar una indebida precisión del régimen que le resultó aplicable, puntualmente el de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, cuando en realidad ingresó al servicio el 2 de septiembre de 1981, momento en que procedió su afiliación automática al FOMAG.
Aunado a ello, al haber las autoridades judiciales inadvertido la compatibilidad existente entre la pensión de jubilación y el salario percibido por los docentes adscritos al FOMAG, razón que además fundó la indebida aplicación de la normativa precedente. En este punto, el señor Areiza Lozano también aludió que el Tribunal Administrativo de Santander desconoció la figura de la prescripción de derechos, al avalar su reconocimiento pensional a partir del momento en que se efectuó su retiro definitivo como docente, al margen de que como radicó demanda ordinaria en febrero de 2019 y su controversia en sede de segunda instancia se resolvió en providencia del 22 de septiembre de 2022, no le resultaba aplicable el decreto de la prescripción trienal.
Adicionalmente, mencionó que tiene derecho al reconocimiento de la totalidad de los tiempos de servicio por los que cotizó en correspondencia con las previsiones y los aportes, por lo que, si el FOMAG no había hecho efectivas las cuotas partes para financiar su prestación, debía dársele aplicación al contenido del artículo 2 de la Ley 33 de 1985.
Por su parte, el actor coligió la existencia de un defecto sustantivo bajo el criterio de desconocimiento del precedente vertical, al considerar que la accionada desconoció la aplicación de múltiples providencias del Consejo de Estado atinentes a temáticas tales como la compatibilidad entre las pensiones gracia y de invalidez, las prestaciones sociales y el salario hasta la edad de retiro forzoso, el reconocimiento en materia del servicio docente, las reglas jurídicas fijadas por la sentencia de unificación del 25 de abril de 2019 y la imposibilidad de condicionamiento de la prestación al retiro efectivo del servicio.
Visto lo anterior, esta Sala considera que en relación con el reparo dirigido a plantear que su afiliación tuvo lugar el 19 de septiembre de 1981, fue analizado por el tribunal y resuelto de manera desfavorable al momento de desatar el recurso de apelación, debido a que no se allegó soporte probatorio alguno que diera cuenta de esta situación administrativa en la fecha citada.
Tomando en cuenta lo expuesto, esta Subsección concluye que el accionante insiste en el mismo argumento que fue materia de alegación y de pronunciamientos al interior del proceso ordinario, sin puntualizar cómo, verbigracia, la fecha que consideró fue inobservada lo fue por cuenta de una prueba omitida o dejada de valorar, motivo por el que no le corresponde a este juez de tutela reabrir el debate probatorio como si fuera un auténtico juez de instancia, con el fin de tener por probado un hecho estrictamente del orden legal de la controversia.
Ahora bien, en lo atinente al reparo de Gilberto Areiza Lozano referente a que, con ocasión de que su vinculación acaeció previo a la vigencia de la Ley 812 de 2003, por disposición del artículo 279 de la Ley 100 de 1993, no le resultaba aplicable el artículo 36 de la Ley ibidem y demás normas citadas en los incisos precedentes, esta Subsección le pone de presente que el marco normativo que consideró procedente en contraposición al efectivamente empleado en sede judicial, fue un aspecto que abordó en su demanda ordinaria y que definieron los jueces de instancia atendiendo a lo certificado por las autoridades competentes.
Concretamente, sobre la excepción contenida en el artículo 279 de la Ley 100 de 1993, esta magistratura encontró que fue materia de nueva manifestación por el señor Areiza Lozano en su recurso de apelación, razón por la que el Tribunal Administrativo de Santander destacó la procedencia de los artículos 21 o 36 de la Ley 100 de 1993 como un aspecto ligado de forma inescindible al 26 de enero de 2009, fecha que concertó como de vinculación del actor al servicio oficial.
En la misma línea, el señor Areiza Lozano aludió a que la errónea aplicación de las disposiciones jurídicas se materializó en la inobservancia de la compatibilidad existente entre la pensión de jubilación y el salario de los vinculados al FOMAG. En relación con tal afirmación, esta judicatura advierte que no fue materia de la litis por lo que, el planteamiento tal como fue sustentado, queda relegado a una interpretación propia del actor justificante del sentido en que debió dictarse la decisión, sin que en alguna de las providencias judiciales se hubiera concretado tal razonamiento condicional.
Similar situación ocurre en relación con la prescripción trienal y el condicionamiento del reconocimiento de la prestación pensional a partir del retiro definitivo del servicio, aspectos que no constituyeron la ratio decidendi de las decisiones judiciales, en particular, toda vez que este último asunto está contenido en la parte resolutiva de los actos administrativos que demandó el señor Areiza Lozano en el proceso judicial objeto del presente amparo, y no en la sentencia fechada 22 de septiembre de 2022.
Como último punto a abordar en cuanto al defecto sustantivo por indebida aplicación normativa, esta Sala considera que el argumento relativo a que frente a las cuotas partes a cargo del FOMAG se debía dar aplicación al artículo 2 de la Ley 33 de 1985, se trata de un planteamiento genérico que tampoco logró el actor en las providencias judiciales, al margen de que reposa en un plano meramente legal.
Ahora bien, como segundo aspecto del defecto sustantivo, esta judicatura consultó detalladamente la providencia del 22 de septiembre de 2022 que dictó el Tribunal Administrativo de Santander, y encontró que, en relación con la aplicación de algún precedente sobre la materia, la autoridad accionada consideró el cambio de posiciones que avaló el Consejo de Estado, al pasar de una tesis fundante en el proveído del 4 de agosto de 2010 a un nuevo desarrollo en la providencia fechada 25 de abril de 2019.
Esta última, en la que delimitó la procedencia de la liquidación con base en los factores sobre los que se hubiera cotizado de forma efectiva al sistema, incluidos los regulados en la Ley 62 de 1985 o en el Decreto 1158 de 1994. Específicamente, para tales fines, la accionada analizó el contenido de las Leyes 33 de 1985, 812 de 2003, 100 de 1993, 797 de 2003 y del Decreto 1158 de 1994.
Aunado a ello, el señor Areiza Lozano se limitó a transcribir el contenido de las providencias judiciales que a su juicio debieron ser tenidas en cuenta para resolver su litigio ordinario, pero sin precisar la razón para ello, ni explicar de manera puntual, a partir de las reglas jurídicas fijadas en cada una, cómo versaban sobre una situación fáctica idéntica a la suya.
Además, una vez consultado el radicado de las mismas, esta Sala constató que no se trata de sentencias de unificación, en contraposición, de providencias dictadas mayormente al interior de procesos de nulidad y restablecimiento del derecho, y dos de estas en sede constitucional de acciones de tutela. En todo caso, sin que este juez constitucional esté llamado a valorar oficiosamente cada uno de los criterios incorporados en estas últimas, pues ello implicaría suplir la carga argumentativa de la parte accionante.
Con fundamento en las razones precedentes, esta magistratura considera que el cargo por defectivo sustantivo no superó el requisito de relevancia constitucional, a partir del análisis de los siguientes criterios: (i) el caso no tiene la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental, en la medida en que, a pesar de que los planteamientos del actor refieren la configuración de un defecto sustantivo, no dan cuenta del compromiso que para el núcleo esencial de sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración, traería modificar la decisión judicial del 22 de septiembre de 2022.
Esto último, en razón a que “los derechos al debido proceso y de acceso a la justicia no se traducen en la obtención de una respuesta favorable”. (ii) el caso involucra un debate jurídico eminentemente legal, lo cual resulta evidente a partir de la construcción argumentativa que empleó el accionante para sustentar su reparo, primordialmente, en la debida forma de interpretar una serie de normas de naturaleza legal al interior de su controversia ordinaria, en concreto, para privilegiar la solución de su asunto litigioso a la luz de la excepción contenida en el artículo 279 de la Ley 100 de 1993, que dispone la inaplicabilidad del régimen de transición a los docentes vinculados con anterioridad a la Ley 812 de 2003.
En este aspecto, si bien Gilberto Areiza Lozano planteó el debate, fundamentalmente, bajo la denominación del defecto examinado, su finalidad última es la de imponerle al Tribunal Administrativo de Santander una lectura alternativa de su fecha de ingreso al servicio docente, para que a partir de ello esta última autoridad aplique las normas en consideración al aludido supuesto fáctico.
Esto último, lo realizó el actor, por un lado, al reiterar los argumentos que propuso en sede del proceso contencioso-administrativo, sin que en el mismo pueda afirmarse que los propuso en términos estrictos de constitucionalidad, y, por otro, al plantear fórmulas que desconocen lo probado y lo discernido al interior del mentado trámite ordinario.
Gilberto Areiza Lozano insistió en el asunto relativo a la fecha de vinculación a la docencia oficial, pese a que ello fue materia central del razonamiento que emplearon el Juzgado Primero Administrativo de Bucaramanga y el Tribunal Administrativo de Santander, a partir de lo que fue probado en el proceso y en ese orden legitimaron la aplicación normativa.
Seguidamente, en lo relativo a la inobservancia del contenido de los artículos 279 de la Ley ibidem, y de las leyes 33 y 62 de 1985 y 91 de 1989, entre otras disposiciones previamente identificadas: (i) pasa por alto la incorporación de las referidas en el marco jurídico aplicable para solventar su controversia; (ii) propone su propia fórmula de solución al caso;
(iii) omite traer a colación en esta sede constitucional el sustento puntual que permita legitimar la obligación que tenían los jueces ordinarios de aplicar irrestrictivamente, y con carácter único y excluyente, las disposiciones sobre las que cimienta sus inconformidades a su caso en particular; y (iv) se limitó a realizar una transcripción normativa de las disposiciones aplicadas en contraposición a las que refirió como aplicables, sin desacreditar argumentativamente la razonabilidad de las primeras.
Aunado a ello, propone una fórmula de aplicación del artículo 2 de la Ley 33 de 1995, en caso de que el FOMAG no hubiera hecho efectivas las cuotas partes para financiar su prestación, argumento que no concretó en la decisión judicial del 22 de septiembre de 2022, y que, además, acompañó de una aseveración genérica sobre el derecho que le asiste a que le sea reconocida su prestación con la totalidad de los tiempos de servicio por los que cotizó. Esto último, un asunto de índole puramente legal que corresponde a la naturaleza del proceso ordinario, escenario natural para declarar la existencia de derechos u obtener reconocimientos puntuales.
Conviene precisar que el cargo por defecto sustantivo como fundamento de una transgresión del derecho fundamental a la igualdad del señor Areiza Lozano, fue materia de su demanda ordinaria, particularmente, al atribuírselo en dicha instancia a la Nación-Ministerio de Educación Nacional-FOMAG, razón para considerar que, en términos generales, el reparo materia de análisis en el presente amparo podría interpretarse como una extrapolación de los reproches dirigidos originalmente a la demandada en el proceso contencioso-administrativo.
Conforme fue expuesto, resulta claro que el señor Areiza Lozano utilizó la acción de tutela como un mecanismo para constituir una tercera instancia dentro de su litigio ordinario, en la que se examinaron detalladamente las piezas procesales que llevaron a constatar que el accionante se vinculó como docente el 26 de enero de 2009, y se examinó la legalidad de los actos administrativos que motivaron la causa ordinaria a partir de las disposiciones normativas y jurisprudenciales que las autoridades consideraron procedentes, aspectos que imposibilitan a este juez constitucional a efectuar una interpretación extensiva de los asuntos legales con la entidad de reabrir el debate probatorio ya zanjado en dos instancias judiciales.
(iii) Gilberto Areiza Lozano no justificó una afectación desproporcionada a sus derechos fundamentales, toda vez que no logró vincular la discusión puramente legal advertida con la vulneración de sus garantías iusfundamentales, al omitir explicar con suficiencia “el por qué la interpretación o aplicación de una norma de rango legal afectó garantías constitucionales”.
Además, en relación con el defecto sustantivo por inaplicación del precedente vertical del Consejo de Estado, Gilberto Areiza Lozano no sustentó en debida forma los criterios mínimos que le permitirían a este juez constitucional entrar a realizar un análisis de fondo sobre la vinculatoriedad de las decisiones esgrimidas como relevantes para resolver su situación litigiosa.
(iv) los argumentos que presentó el señor Areiza Lozano no dan cuenta de que el asunto tenga relevancia constitucional. El actor en su demanda de tutela sustentó el acatamiento de este requisito en el asunto de la referencia, a partir de que el Tribunal Administrativo de Santander incurrió en los defectos sustantivo y por violación directa de la Constitución Política, situación que lo relegó a un estado de indefensión que le desconoció el derecho a recibir su prestación pensional sin necesidad de acreditar su retiro del servicio.
Consideró, además, que la relevancia constitucional del asunto está dada por el hecho de que subsiste la afectación constitucional a pesar de que el proceso judicial ya culminó. Frente a tales proposiciones, esta Sala considera que no desacreditan la falta de configuración de los criterios analizados en los incisos precedentes, aunado a que la situación de indefensión producto de una decisión desfavorable a los intereses del actor, no tiene la entidad de poner en tela de juicio la razonabilidad de las providencias judiciales controvertidas.
Al margen de ello, el asunto relativo a la permanencia de la afectación sería materia de análisis en un eventual estudio de inmediatez, y no en el requisito de relevancia constitucional, que es el que legitima la presente decisión. Por tales razones, esta judicatura declarará la improcedencia del cargo por defecto sustantivo por no superar el requisito general de relevancia constitucional.
Además, específicamente, en lo atinente los argumentos relativos a la prescripción trienal ligada a un condicionamiento a partir del momento del retiro del servicio y a una compatibilidad entre la pensión de jubilación y el salario de los docentes vinculados al FOMAG, declarará igualmente su improcedencia por no superar el requisito de exposición razonable de hechos y de derechos.
Al margen de lo establecido, Gilberto Areiza Lozano también le atribuyó como un cargo a la providencia judicial de segunda instancia un defecto por violación directa de la Constitución Política, a partir de que, según mencionó, el Tribunal Administrativo de Santander desconoció el artículo 48 de la Constitución Política que modificó el parágrafo primero del Acto Legislativo 001 de 2005.
En relación con el mencionado argumento, esta Subsección precisa que, si bien el actor hizo referencia a disposiciones jurídicas que estuvieron incorporadas en el contenido de la sentencia del 22 de septiembre de 2022 y que hacen parte íntegra del texto constitucional, no desarrolló una carga argumentativa que diera cuenta con claridad de cómo el Tribunal Administrativo de Santander dejó de aplicar la disposición iusfundamental a su caso en concreto, a partir de una materialización del cargo en la providencia judicial cuestionada, y de una sustentación en torno a cómo tal inobservancia afectó sus derechos fundamentales.
En dichos términos, el cargo propuesto en esta instancia constitucional se estructura como un reparo genérico que no tiene la entidad de superar el requisito general de identificación razonable de los hechos y de los derechos, y, por consonancia, mucho menos el de relevancia constitucional. Por lo anterior, esta Sala declarará la improcedencia de la solicitud de amparo que presentó Gilberto Areiza Lozano, en relación con los cargos de defecto sustantivo y de violación directa de la Constitución Política.
III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. DECLARAR improcedente la solicitud de amparo que presentó Gilberto Areiza Lozano en contra del Tribunal Administrativo de Santander, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. NOTIFICAR la presente decisión a las partes y a los interesados por el medio más expedito.
TERCERO. ENVIAR la presente providencia a la Corte Constitucional para su eventual revisión, en caso de que esta sentencia no fuere impugnada. Notifíquese y Cúmplase,