Radicación: 11001 03 15 000 2023 01678 00 Accionante: Zaira Sofía Méndez Restrepo y otros 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá, D.C., ocho (8) de junio de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001 03 15 000 2023 01678 00 Demandante: ZAIRA SOFÍA MÉNDEZ RESTREPO Y OTROS Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SALA ESPECIAL DE DECISIÓN 16 Tesis: La acción de tutela es improcedente por ausencia de relevancia constitucional cuando el debate planteado por el actor pretende reabrir la controversia ya resuelta por el juez natural.

SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela interpuesta por Zaira Sofía Méndez Restrepo y otros contra el Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión 16. I. SÍNTESIS DEL CASO 1.1. Zaira Sofía Méndez Restrepo, actuando en nombre propio y en representación de Claudia Elvira Méndez Mejía, Haidy Edith Méndez Restrepo, Manuel José Méndez Restrepo y Miguel Leonardo Méndez Restrepo, solicitó el amparo de sus derechos consagrados en los “Arts. 1, 2, 3, 4, 5, 23, 29, 90, 224 y 225” de la Constitución Política, y de los derechos a la honra, a la dignidad humana, a la memoria y a la moral, que le fueron vulnerados al señor Manuel José Méndez Rodríguez1, con ocasión de la sentencia del 27 de enero de 2023, dictada por el Consejo de Estado – Sala Especial de Decisión 16, que declaró infundado el recurso 1 Fallecido el 14 de diciembre de 2020, de acuerdo con lo planteado en la demanda.

Radicación: 11001 03 15 000 2023 01678 00 Accionante: Zaira Sofía Méndez Restrepo y otros 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co extraordinario de revisión2 formulado contra el fallo dictado por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, el 9 de mayo de 2011, que declaró probada la caducidad de la acción de reparación directa interpuesta contra el departamento de Cundinamarca y el municipio de Madrid3. 1.2.

Como hechos que antecedieron a la acción de tutela, la demandante relató que su padre, el señor Manuel José Méndez Rodríguez, mediante una minuta de contrato de cesión anticipada suscrita el 13 de marzo de 1985, se comprometió a cederle al municipio de Madrid (Cundinamarca) el 20% de un terreno destinado a una urbanización, para que la entidad construyera allí un parque infantil, bajo la condición de que se le permitiera adelantar un proyecto urbanístico.

Empero, el municipio entorpeció la realización del proyecto y, aun así, se apoderó del predio cedido, lo encerró y construyó allí el parque. Dijeron que, por estos hechos, el 19 de septiembre de 2003 su padre instauró demanda de reparación directa contra el departamento de Cundinamarca y el municipio de Madrid, con el fin de obtener la indemnización de los perjuicios ocasionados por la ocupación permanente del bien inmueble, proceso que fue tramitado en primera instancia por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

Mediante sentencia del 9 de mayo de 2011, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, revocó el fallo estimatorio dictado el 7 de febrero de 2007 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C, y en su lugar, declaró probada la caducidad de la acción de reparación directa, al considerar que el término correspondiente había empezado a contarse desde el 5 de agosto de 1997, cuando, de acuerdo con lo pactado en el contrato de obra, debió culminar la construcción del parque infantil, momento en el que se consolidó la ocupación ilegal que el señor Méndez Rodríguez imputaba a la administración. 2 Recurso que se tramitó bajo el radicado: 11001-03-15-000-2012-02124-00. 3 Proceso que se identificó con el radicado: 25000-23-26-000-2003-02021-01(33913).

Radicación: 11001 03 15 000 2023 01678 00 Accionante: Zaira Sofía Méndez Restrepo y otros 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señaló que, contra la anterior providencia, el señor Méndez Rodríguez interpuso el recurso extraordinario de revisión, que fue decidido por el Consejo de Estado – Sala Especial de Decisión 16, a través de la sentencia del 27 de enero de 2023, que lo declaró infundado. 1.3.

A juicio de la demandante, la sentencia del 9 de mayo de 2011 incurrió en defecto material o sustantivo cuando resolvió la excepción de falta de legitimación en la causa por activa y por pasiva propuesta por el departamento de Cundinamarca, pues desestimó las copias simples de unos documentos públicos que en su momento fueron presentados con la demanda —aunque no indicó cuáles—, que debían ser tenidos en cuenta de acuerdo con la ley antitrámites (que tampoco identificó por su número y fecha), máxime cuando no fueron tachados de falsos. 1.4.

Por otro lado, señaló que la decisión antes referida incurrió en defecto fáctico por valoración indebida del contrato de obra Nº 085 de 1996, de la adición Nº 19 de 1996, correspondiente al mismo contrato, del acta de iniciación de obra suscrita el 14 de febrero de 1997 y de la orden de trabajo Nº SOP-C- 161-2002. Además, reprochó que la autoridad judicial no practicó la inspección judicial que se solicitó en la demanda, y que la reemplazó por un dictamen pericial.

Arguyó que la valoración adecuada de las pruebas mencionadas habría permitido concluir que el daño no se consumó el 5 de agosto de 1997, pues en ese tiempo solo se realizaron obras preliminares al cerramiento del predio, como excavaciones, rellenos y cimientos, sino en marzo de 2003, cuando finalizaron los trabajos y se realizó el cerramiento en mampostería, malla eslabonada y tubería de acero.

Así, la caducidad en realidad se producía en marzo de 2005, por lo que la demanda de reparación directa interpuesta en septiembre de 2003 resultó oportuna. Luego, la actora invocó algunas pruebas que, a su juicio, demostrarían la responsabilidad de las entidades demandadas en relación con los perjuicios padecidos por el señor Méndez Rodríguez como consecuencia de la ocupación permanente del bien inmueble objeto de la demanda de Radicación: 11001 03 15 000 2023 01678 00 Accionante: Zaira Sofía Méndez Restrepo y otros 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co reparación directa.

En concreto, se refirió a los oficios por medio de los cuales la Alcaldía de Madrid requirió a su padre el pago del impuesto predial y le solicitó suscribir la escritura de cesión de la zona verde o parque infantil y a una resolución del Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC) en la que él aparece mencionado como propietario del predio. 1.5.

Por otro lado, dijo que la decisión cuestionada incurrió en un error inducido porque, a su juicio, las contestaciones de la demanda y los alegatos de la parte accionada fueron muy “enredados”, “tendiendo a hacer equivocar a los jueces”. Así mismo, adujo que con la contestación de la demanda (de reparación directa), el municipio de Madrid allegó la minuta del contrato de cesión anticipada suscrita por el señor Méndez Rodríguez el 13 de marzo de 1985, pero que ésta presentaba diferencias con la copia que ella encontró en los archivos de su padre, por lo que, a su juicio, había sido manipulada.

Arguyó que la decisión cuestionada se basó en testimonios que equivocadamente indicaron que el encerramiento del predio se había llevado a cabo en 1997 y no en 2003. Sin embargo, solo mencionó específicamente la declaración rendida por el arquitecto Fabio Muñoz. 1.6. Sostuvo que la providencia atacada constituye una decisión sin motivación porque, después de un “tiempo absurdo”, realizó una interpretación contra legem y contravino un postulado de rango constitucional —aunque no indicó cuál—, al no estudiar los argumentos formulados en la demanda.

Además, adujo que los defectos material o sustantivo y fáctico se configuraron justamente como consecuencia de haberse proferido una decisión sin motivación. 1.7. Alegó que la sentencia objeto de tutela incurrió en desconocimiento del precedente. No obstante, dijo que no existe ninguna jurisprudencia que de manera contundente resuelva la problemática presentada en este caso, y que, por lo tanto, es necesario que se expida un pronunciamiento que dirima este tipo de casos.

Radicación: 11001 03 15 000 2023 01678 00 Accionante: Zaira Sofía Méndez Restrepo y otros 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.8. Argumentó que la decisión cuestionada incurrió en violación directa de la Constitución porque vulneró los derechos a la dignidad, a la honra, al buen nombre, la intimidad y a la memoria del señor Méndez Rodríguez. 1.9.

Por último, se refirió en extenso a las calidades personales del señor Manuel Méndez Rodríguez, y realizó una amplia reseña biográfica de él. II. TRÁMITE DE LA ACCIÓN 2.1. En cumplimiento de lo ordenado por el despacho sustanciador en el auto del 14 de abril de 2023, que admitió la demanda, la señora Zaira Sofía Méndez Restrepo presentó el poder mediante el cual los señores Claudia Elvira Méndez Mejía, Haidy Edith Méndez Restrepo, Manuel José Méndez Restrepo y Miguel Leonardo Méndez Restrepo la facultan para representarlos judicialmente en este trámite.

Así mismo, aportó los registros civiles de nacimiento que acreditan su calidad de todos ellos como hijos del señor Manuel José Méndez Rodríguez, quien actuó como demandante en el proceso de reparación directa identificado con la radicación 25000-23-26-000-2003-02021-01(33913), y quien interpuso el recurso extraordinario de revisión que se tramitó bajo el radicado 11001-03-15-000-2012-02124-00. 2.2.

La secretaria jurídica del municipio de Madrid alegó que las pretensiones de la demanda resultan desproporcionadas e irracionales, pues buscan que se expida un código de orden, ética y moral para los gobernantes, aspecto que no corresponde a la Rama Judicial. Arguyó que la tutela no cumple con los presupuestos generales de procedibilidad porque no expuso de forma clara cuáles son los derechos fundamentales que considera vulnerados por la providencia judicial que ataca, ni presenta de manera razonada ni entendible los hechos que competen al proceso.

Por el contrario, se dedica a exponer la biografía del señor Manuel José Méndez Rodríguez, lo cual resulta irrelevante cuando se pretende que se deje sin efectos una sentencia judicial. Radicación: 11001 03 15 000 2023 01678 00 Accionante: Zaira Sofía Méndez Restrepo y otros 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señaló que, en la sentencia del 27 de enero de 2023, que resolvió el recurso de revisión, el Consejo de Estado – Sala Especial de Decisión 16, efectuó un examen completo de cada uno de los argumentos del recurrente y concluyó que éstos realmente buscaban cuestionar la interpretación efectuada por la corporación al resolver la acción de reparación directa, lo cual no es procedente en este medio de impugnación extraordinario, en el que lo único que permite romper los efectos de cosa juzgada del fallo es la configuración de alguna de las causales consagradas en el artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), presupuesto que no se cumple en este asunto.

Por otro lado, advirtió que, si bien en la demanda se controvierte la sentencia del 27 de enero de 2023, que resolvió el recurso de revisión, lo cierto es que no planteó ningún cuestionamiento contra ésta ni mucho menos expuso en cuáles causales de procedibilidad específicas habría incurrido. En realidad, todos los argumentos se dirigen contra el fallo del 9 de mayo de 2011, que decidió en segunda instancia la acción de reparación directa.

De todos modos, dijo que la tutela es improcedente contra esta última decisión, por falta del presupuesto de inmediatez, dado que se expidió más de seis (6) meses antes de la presentación de la solicitud de amparo. Por último, adujo que la acción de tutela no procede contra providencias judiciales, ni siquiera cuando se alegue que han incurrido en vías de hecho o en errores protuberantes o groseros. 2.3.

El Consejo de Estado – Sala Especial de Decisión 16, y el departamento de Cundinamarca guardaron silencio. 2.4. El 24 de mayo de 2023, el despacho sustanciador recibió el memorial del señor Orlando Ardila Molano, quien solicitó ser tenido como coadyuvante de la parte actora en el presente trámite, con fundamento en que actuó como apoderado del señor Manuel José Méndez Rodríguez en el proceso de reparación directa que en su momento éste adelantó, a Radicación: 11001 03 15 000 2023 01678 00 Accionante: Zaira Sofía Méndez Restrepo y otros 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co partir de lo cual adujo que su interés emana del contrato de prestación de servicios profesionales que en su momento suscribió para el efecto.

III. CONSIDERACIONES DE LA SALA 3.1. COMPETENCIA De conformidad con lo previsto por el numeral 5º del artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 del 26 de mayo de 2015, modificado por el artículo 1º del Decreto 333 de 2021, y en virtud del artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que asigna a esta Sección el conocimiento de estas acciones constitucionales, esta Sala es competente para conocer del presente asunto. 3.2.

Cuestiones previas: coadyuvancia e impedimento 3.2.1. La solicitud de coadyuvancia Como antes se indicó el señor Orlando Ardila Molano presentó solicitud de coadyuvancia a partir de su afirmación de haber actuado como apoderado del señor Manuel José Méndez Rodríguez en el proceso de reparación directa que promovió contra el departamento de Cundinamarca y el municipio de Madrid.

El artículo 13 del Decreto 2591 de 1991 establece que “quien tuviere un interés legítimo en el resultado del proceso podrá intervenir en él como coadyuvante del actor o de la persona o autoridad pública contra quien se hubiere hecho la solicitud”. Al respecto, la Corte Constitucional ha sostenido que el coadyuvante es un tercero que “tiene con una de las partes una relación sustancial que, indirectamente, puede verse afectada si la parte a la que coadyuva obtiene un fallo desfavorable”4.

Sin embargo, ello no implica “que éste pueda realizar planteamientos distintos o reclamaciones propias que difieran de las hechas por el demandante, pues de suceder esto se estaría 4 Sentencia T-304 de 1996. Radicación: 11001 03 15 000 2023 01678 00 Accionante: Zaira Sofía Méndez Restrepo y otros 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co realmente ante una nueva tutela, lo que desvirtuaría entonces la naturaleza jurídica de la coadyuvancia”5.

En este caso, la Sala considera que no es procedente acceder a la solicitud del señor Orlando Ardila Molano, pues si bien éste arguye que su interés se origina en el contrato de prestación de servicios profesionales que suscribió con su entonces poderdante Méndez Rodríguez, lo cierto es que no aportó dicho documento ni ningún otro que acredite la calidad con la que aduce haber intervenido en el referido trámite ordinario.

Por lo tanto, la Sala no cuenta con ningún elemento de juicio que le permita establecer que el solicitante tiene interés legítimo en esta acción constitucional, a partir de lo cual no accederá a la coadyuvancia solicitada. 3.2.2. Manifestación de impedimento presentada por el Consejero de Estado Hernando Sánchez Sánchez Mediante escrito presentado el 30 de mayo de 2023 el Consejero de Estado Hernando Sánchez Sánchez manifestó encontrarse impedido para conocer del presente asunto, con fundamento en lo establecido en la causal prevista en el numeral 6º del artículo 56 del Código de Procedimiento Penal6, con base en el hecho de haber integrado la Sala Especial de Decisión núm. 16 que profirió la sentencia de 27 de enero de 2023, siendo esta la providencia que se solicita dejar sin efectos a través de esta acción constitucional.

Para decidir lo pertinente, resulta necesario precisar que, de conformidad con la norma invocada, incurre en causal de impedimento el funcionario que “[…] haya dictado la providencia de cuya revisión se trata, o hubiere participado dentro del proceso [ ]”. Ahora bien, teniendo en cuenta de que el Consejero Hernando Sánchez Sánchez, en su condición de integrante de la Sala 16 Especial de Decisión del Consejo de Estado, en efecto suscribió la sentencia del 27 de enero de 5 Sentencia T-1062 de 2010. 6 Aplicable en este trámite por remisión del artículo 39 del Decreto 2591 de 1991.

Radicación: 11001 03 15 000 2023 01678 00 Accionante: Zaira Sofía Méndez Restrepo y otros 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2023 que resolvió el recurso extraordinario de revisión interpuesto por el señor Manuel José Méndez Rodríguez, contra la cual se dirige la acción de tutela promovida por la señora Zaira Sofía Méndez Restrepo y otros, la Sala advierte que claramente se configura el impedimento manifestado por el referido Consejero de Estado.

Por tal razón se declarará fundado este impedimento y, en consecuencia, se separará al Consejero Hernando Sánchez Sánchez del conocimiento del presente asunto. 3.3.

HECHOS 3.3.1. El 19 de septiembre de 2003, el señor Manuel José Méndez Rodríguez instauró demanda de reparación directa contra el departamento de Cundinamarca y el municipio de Madrid, con el fin de obtener la indemnización de los perjuicios ocasionados por la ocupación permanente de un bien inmueble. 3.3.2. Mediante fallo del 7 de febrero de 2007, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C, declaró patrimonial y extracontractualmente responsable al municipio de Madrid por la ocupación por causa de obra pública de un terreno del demandante y condenó a la entidad a pagar la indemnización que estimó correspondiente7. 3.3.3.

El Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, mediante sentencia del 9 de mayo de 2011, que resolvió el recurso de apelación instaurado por el demandante y el grado jurisdiccional de consulta que se surtió debido a que el municipio de Madrid no apeló la decisión, revocó el fallo de primera instancia y, en su lugar, declaró probada la caducidad de la acción de reparación directa.

En concreto, señaló que las obras de construcción del parque infantil iniciaron el 14 de febrero de 1997, pero que el contrato se suspendió y reinició el 5 de junio de 1997, debiendo 7 De acuerdo con los antecedentes consignados en la sentencia del 9 de mayo de 2011. Radicación: 11001 03 15 000 2023 01678 00 Accionante: Zaira Sofía Méndez Restrepo y otros 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co culminar, según lo pactado, el 5 de agosto de 1997, por lo que la parte actora tenía hasta el 5 de agosto de 1999 para presentar su demanda8. 3.3.4.

El señor Méndez Rodríguez interpuso el recurso extraordinario de revisión contra la anterior providencia invocando la causal establecida en el numeral 5º del artículo 250 del CPACA. El recurso fue decidido por el Consejo de Estado – Sala Especial de Decisión 16, con posterioridad al fallecimiento del recurrente, a través de la sentencia del 27 de enero de 2023, que lo declaró infundado. 3.3.5.

Los señores Zaira Sofía Méndez Restrepo, Claudia Elvira Méndez Mejía, Haidy Edith, Manuel José y Miguel Leonardo Méndez Restrepo, hijos del señor Manuel José Méndez Rodríguez, interpusieron acción de tutela contra el Consejo de Estado – Sala Especial de Decisión 16, al considerar vulnerados sus derechos fundamentales y los del señor Méndez Rodríguez por la providencia del 27 de enero de 2023.

3.4. ANÁLISIS DE LA SALA 3.4.1. Análisis del cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales El análisis de las acciones de tutela contra providencias judiciales exige una cuidadosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, con el fin de evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios constitucionales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial. 3.4.1.1.

Frente al requisito general de relevancia constitucional La Corte Constitucional, en la sentencia C–590 de 2005, al determinar los requisitos generales y especiales de procedencia de la tutela contra decisiones judiciales, más tarde acogidos también por esta corporación9, 8 Ídem. 9 Corte Constitucional, sentencia C-590 de 2005 (M.P. Jaime Córdoba Triviño).

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia de unificación julio 31 de 2012 (C. P. María Elizabeth García González). Radicación: 11001 03 15 000 2023 01678 00 Accionante: Zaira Sofía Méndez Restrepo y otros 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co indicó que un asunto sometido al estudio del juez de tutela tiene relevancia constitucional cuando “se plantea una confrontación de la situación suscitada por la parte accionada con derechos de carácter constitucional fundamental, por cuanto los debates de orden exclusivamente legal son ajenos a esta acción pública”.

Con la sentencia SU-215 de 202210, la Corte Constitucional hizo énfasis en “la necesidad de que la acción de tutela contra providencias judiciales satisfaga el requisito de relevancia constitucional, el cual encuentra su razón de ser en el carácter subsidiario de dicha acción y en la especialidad tanto de los jueces de tutela como de los jueces ordinarios”.

Consideración a la cual agregó que: “[…] En esta línea, el simple alegato de la vulneración a los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la justicia no es suficiente para cumplir con el requisito de relevancia constitucional, pues se requiere demostrar de manera razonable una restricción desproporcionada a los derechos mencionados. […]”.

En este caso, los demandantes solicitaron que se les amparen los derechos consagrados en los “Arts. 1, 2, 3, 4, 5, 23, 29, 90, 224 y 225” de la Constitución Política, y los derechos a la honra, a la dignidad humana, a la memoria y a la moral, que a su juicio le fueron vulnerados al señor Manuel José Méndez Rodríguez, fallecido el 14 de diciembre de 2020, pretendiendo que se deje sin efectos la sentencia del 27 de enero de 2023, dictada por el Consejo de Estado – Sala Especial de Decisión 16, que declaró infundado el recurso extraordinario de revisión11 interpuesto por aquél contra el fallo del 9 de mayo de 2011, proferido por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, que a su vez declaró la caducidad de la acción de reparación directa por ocupación permanente de un bien inmueble12, que el referido señor Méndez Rodríguez instauró contra el departamento de Cundinamarca y el municipio de Madrid. 10 M. P. Natalia Ángel Cabo. 11 Recurso que se tramitó bajo el radicado: 11001-03-15-000-2012-02124-00. 12 Proceso que se identificó con el radicado: 25000-23-26-000-2003-02021-01(33913).

Radicación: 11001 03 15 000 2023 01678 00 Accionante: Zaira Sofía Méndez Restrepo y otros 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por ello, corresponde a la Sala examinar, en primer término, si en este caso estaría cumplido el requisito de relevancia constitucional, y para ello se detendrá en los criterios que la jurisprudencia ha desarrollado para identificar si la cuestión que se discute resulta de evidente relevancia constitucional, para luego, analizarlos con respecto al caso concreto. 3.4.1.2.

Los criterios que la jurisprudencia constitucional ha desarrollado para identificar que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional En la referida sentencia C–590 de 2005, la Corte Constitucional indicó que el primero de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial es que el asunto que se discute resulte de evidente relevancia constitucional.

En ese sentido, señaló que “el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa por qué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes”.

Lo anterior implica que el juez de tutela tiene el deber de expresar claramente las razones por las cuales el asunto planteado tiene relevancia constitucional, pues si no lo hace, corre el riesgo de involucrarse en aspectos que solo corresponde resolver al juez natural y, precisamente, esta es la circunstancia que busca evitar el examen del requisito de relevancia constitucional.

Así, en la sentencia C–590 de 2005, la Corte precisó que “los fundamentos de una decisión de tutela contra una sentencia judicial deben aclarar con transparencia la relevancia iusfundamental del punto que se discute y el juez debe contraerse a estudiar esta cuestión y ninguna otra”. Radicación: 11001 03 15 000 2023 01678 00 Accionante: Zaira Sofía Méndez Restrepo y otros 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co A partir de esta sentencia, el concepto de la relevancia constitucional ha sido decantado por la jurisprudencia de la Corte Constitucional.

En sentencia SU–573 de 201913, el alto tribunal explicó que este requisito persigue tres finalidades: (i) Restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales. (ii) Preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad.

(iii) Impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces. Estas finalidades fueron también reiteradas por la Corte Constitucional en la citada sentencia SU-215 de 2022, decisión en la cual, además, expuso la clave que sirve al juez de tutela para aplicarlas, cual es “el correcto entendimiento de los hechos y del problema jurídico” 14. 3.4.1.3.

La instancia adicional La Sala analizará directamente si en este asunto se cumple con el tercero de los criterios de relevancia constitucional arriba referidos, con el cual se busca evitar que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces. Frente a este elemento, la Corte Constitucional ha dicho15: “[…] Tercero, la tutela no es una instancia o recurso adicional orientado a discutir asuntos de mera legalidad.

Según la jurisprudencia constitucional, ‘la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios’, pues la competencia del juez de tutela se restringe ‘a los asuntos de relevancia constitucional y a la protección efectiva de los 13 M. P. Carlos Bernal Pulido. Este criterio ha sido luego reiterado en las sentencias SU-128 de 2021 y SU-103 de 2022 14 Dijo la Corte: “a saber: (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones;

(ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal”. 15 Cfr. la ya citada sentencia SU-573 de 2019 (M.P. Carlos Bernal Pulido).

Radicación: 11001 03 15 000 2023 01678 00 Accionante: Zaira Sofía Méndez Restrepo y otros 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co derechos [fundamentales] y no -se enfatiza- a problemas de carácter legal’. En este orden de ideas, la tutela en contra de una sentencia dictada, en particular, por una Alta Corte, exige valorar, prima facie, si la decisión se fundamentó en una actuación arbitraria e ilegítima de la autoridad judicial, violatoria de derechos fundamentales.

Solo así se garantizaría ‘la órbita de acción tanto de los jueces constitucionales, como de los de las demás jurisdicciones’, en estricto respeto a la independencia de los jueces ordinarios […]”. En desarrollo de la finalidad comentada, en la sentencia SU-215 de 2022, y reiterando lo expuesto en la SU-128 de 2021, la Corte estableció que “la tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de corrección del fallo cuestionado”, pues, según explicó, solo de esa forma se previene la irrupción del juez de tutela en asuntos que no son de su competencia y se evita que el recurso de amparo sea utilizado indebidamente como una instancia adicional para discutir los asuntos de índole probatorio o de interpretación de la ley que dieron origen a la controversia judicial. 3.4.2.

Caso concreto Frente al tercer presupuesto de la relevancia constitucional, además de lo dicho por la jurisprudencia que viene de citarse, cabe destacar que en el fallo C-590 de 2005, la Corte Constitucional precisó que “los fundamentos de una decisión de tutela contra una sentencia judicial deben aclarar con transparencia la relevancia iusfundamental del punto que se discute y el juez debe contraerse a estudiar esta cuestión y ninguna otra.

No se trata entonces de un mecanismo que permita al juez constitucional ordenar la anulación de decisiones que no comparte o suplantar al juez ordinario en su tarea de interpretar el derecho legislado y evaluar las pruebas del caso. De lo que se trata es de un mecanismo excepcional, subsidiario y residual para proteger los derechos fundamentales de quien luego de haber pasado por un proceso judicial se encuentra en condición de indefensión y que permite la aplicación uniforme y coherente -es decir segura y en condiciones de igualdad- de los derechos fundamentales a los distintos ámbitos del derecho”. [Se destaca].

Radicación: 11001 03 15 000 2023 01678 00 Accionante: Zaira Sofía Méndez Restrepo y otros 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Bajo este criterio, se tiene que, al menos en principio, en aquellos casos en los que el interesado controvierte a través de la acción de tutela la valoración que el juez natural hizo sobre el acervo probatorio, o reprocha la convicción que generan en el fallador las pruebas allegadas al expediente, o la inconformidad en la que se sustenta el amparo radica en la interpretación de las normas de carácter legal que regulan el caso, o en el análisis de la jurisprudencia aplicable al mismo, resulta evidente que este mecanismo está siendo utilizado para reabrir el debate surtido en el proceso ordinario y como una instancia adicional, con lo cual se desconocería la autonomía e independencia del juez natural.

En el asunto bajo examen es notorio y evidente que lo que los accionantes pretenden con esta acción constitucional es una suerte de tercera instancia, una nueva y distinta resolución, tanto en relación con el recurso extraordinario de revisión cuya decisión cuestionan, como con respecto a la acción de reparación directa, al término de la cual, años atrás, se declaró probada la excepción de caducidad.

Así lo demuestran tanto los derechos que ellos invocan como violados, como el enfoque desde el cual pretenden demostrar esa supuesta lesión de derechos fundamentales. En efecto, dado que la decisión judicial cuestionada por vía de tutela es la que recientemente declaró infundado el recurso extraordinario de revisión interpuesto desde el año 2012 por el señor Manuel José Méndez Rodríguez, este tercer criterio de relevancia se entendería acreditado en caso de que, más allá de la expectativa de una nueva y diversa resolución, los actores hubieran argumentado y demostrado que el fallo confutado viola sus derechos fundamentales, en cuanto el referido recurso de revisión allí resuelto ha debido prosperar, al encontrarse probada la causal entonces aducida en contra de la sentencia que decidió la acción de reparación directa.

Sin embargo, lejos de dirigir sus alegaciones al logro de este propósito, los demandantes se concentraron, de una parte, en cuestionar la sentencia que en su momento declaró la excepción de caducidad, olvidando la relación existente entre esa decisión y la que recientemente resolvió sobre el recurso de revisión, que es la que en este Radicación: 11001 03 15 000 2023 01678 00 Accionante: Zaira Sofía Méndez Restrepo y otros 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co caso es objeto de cuestionamiento, y de otra, en exaltar y defender la figura de su difunto padre, bajo el supuesto de que la improsperidad del recurso por él interpuesto lesiona su honra, dignidad y buen nombre.

En esta línea, destaca la Sala que los accionantes invocaron como supuestamente infringidos en cabeza suya un conjunto de disposiciones constitucionales, concretamente los artículos 1, 2, 3, 4, 5, 23, 29, 90, 224 y 225, muchos de las cuales no tienen el carácter de derechos fundamentales, y con respecto a su difunto padre, los derechos a la honra, buen nombre, dignidad y memoria, esos sí derechos, pero que, según la sostenida línea jurisprudencial de la Corte Constitucional, solo son protegibles por vía de tutela en cabeza de una persona fallecida en hipótesis muy precisas y en todo caso diferentes a la que en este caso se presenta16.

En esta medida, es claro que la invocación de estos pretendidos derechos fundamentales revela que la única finalidad de esta acción constitucional es obtener una nueva decisión sobre lo ya decidido, en realidad al margen de la efectiva vulneración de tales derechos. Ahora bien, es del caso señalar que, entre los artículos de la Carta Política invocados por los demandantes, únicamente el 23 y 29 se refieren a verdaderos derechos fundamentales, como son el derecho de petición y el debido proceso, respectivamente.

Sin embargo, en relación con el primero de ellos, debe anotarse que a lo largo del escrito de tutela no se hizo ninguna alusión al derecho fundamental de petición, ni en ningún punto se señaló que alguna solicitud presentada ante una autoridad no hubiera sido atendida. Por lo tanto, se descarta la relevancia constitucional de este reclamo.

Así las cosas, la Sala procede a analizar si el tercer criterio de la relevancia constitucional, que supone que la tutela no sea utilizada como una instancia o recurso adicional orientado a discutir asuntos de mera 16 Cfr. en este sentido, entre otras, las sentencias T-478 de 2015 (M. P. Gloria Stella Ortiz Delgado y T-007 de 2020 (M. P. José Fernando Reyes Cuartas), en las que de manera coincidente la Corte sostuvo que estos derechos solo pueden ser invocados en cabeza de una persona ya fallecida cuando, después del deceso, medios de comunicación y/o otras personas han emitido opiniones subjetivas y divulgado información que resulta claramente lesiva de la imagen de dicha persona, y en consecuencia, de tales derechos.

Radicación: 11001 03 15 000 2023 01678 00 Accionante: Zaira Sofía Méndez Restrepo y otros 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co legalidad, se encuentra cumplido, únicamente respecto al derecho fundamental al debido proceso y, aunque los demandantes no lo citaron expresamente, el de acceso a la administración de justicia, en cuanto hubiera de entenderse vulnerado por la ya lejana decisión de declarar probada la excepción de caducidad de la acción de reparación directa.

Como es sabido, la solicitud de amparo se dirigió contra la sentencia del 27 de enero de 202317, que desestimó el recurso extraordinario de revisión18 promovido contra el fallo del 9 de mayo de 2011, medio de impugnación que de manera específica se fundó en la causal prevista en el numeral 5º del artículo 250 del CPACA, esto es, la nulidad originada en la sentencia. Por lo tanto, en procura de la viabilidad del amparo solicitado, a los actores en tutela les correspondía acreditar que la decisión del 27 de enero de 2023 había incurrido en violación de los derechos fundamentales invocados al desestimar los argumentos que expusieron para sustentar que la decisión que desató en instancia de cierre el proceso de reparación directa estaba incursa en una causal de nulidad, al declarar probada la caducidad de la acción de reparación directa.

Sin embargo, lo que se observa es que los argumentos de la tutela se dirigen a controvertir el análisis legal y probatorio que realizó el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, en la sentencia del 9 de mayo de 2011, sobre la configuración de la caducidad de la acción de reparación directa que años atrás se instauró por ocupación permanente de un bien 17 Cabe destacar que la sentencia del 27 de enero de 2023 dirimió el siguiente debate: “En el presente asunto la Sala debe determinar si en la sentencia proferida el 9 de mayo de 2011 por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, se incurrió en la causal de revisión prevista en el numeral 5º del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, que consiste en ‘existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación’; específicamente si se violó el debido proceso, según el recurrente, por (i) haberse arrogado una facultad que no tenía;

(ii) haber aplicado la reformatio in pejus en la consulta; (iii) por haber efectuado una valoración amañada y sesgada de las pruebas del proceso; (iv) por falla en su motivación; (iv) por desestimar los documentos allegados en copia simple; y (v) por ser incongruente”. 18 El recurso extraordinario de revisión es un mecanismo judicial de naturaleza autónoma, lo quiere decir que no constituye una instancia adicional dentro del trámite que se cuestiona (Consejo de Estado, Sala Plena, auto del 12 de mayo de 2015, radicación: 11001-03-15-000-2012-02124-00) sino que con su presentación se inicia un nuevo proceso “que cuenta con trámite propio y diferentes etapas procesales, hasta culminar con fallo que define sobre la legalidad de una sentencia ejecutoriada” (Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, auto de 12 de agosto de 2014, radicado 11001-03-15-000-2013-02110-00).

Dicho de otro modo, en el recurso extraordinario de revisión no se aborda nuevamente el debate que ya ha sido agotado mediante una sentencia que surte efectos de cosa juzgada. Radicación: 11001 03 15 000 2023 01678 00 Accionante: Zaira Sofía Méndez Restrepo y otros 18 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co inmueble, omitiendo, como ya se anotó, relacionar esos supuestos yerros con la entonces necesaria prosperidad del recurso extraordinario de revisión, que la Sala accionada declaró infundado.

Todo lo expuesto demuestra entonces que lo que la parte actora busca es simplemente revivir el debate que ya se agotó con la expedición de esa providencia, que resolvió en segunda instancia el trámite ordinario, y con el fallo del 27 de enero de 2023, que desestimó el recurso extraordinario de revisión, al no encontrar configurada la nulidad en la anterior decisión. Así, para la Sala es evidente que, tanto los argumentos que exponen los demandantes respecto de las excelsas calidades personales del difunto señor Méndez Rodríguez, como los que presentan contra las sentencias que dirimieron el conflicto, lo que evidencian es su inconformidad con la decisión de declarar probada la caducidad de la acción de reparación directa e infundado el recurso extraordinario de revisión, y que lo que pretenden es que se emita otro pronunciamiento que resuelva de manera favorable la controversia propuesta por la ocupación permanente de un bien inmueble.

En todo caso, es evidente que no plantean al respecto una discusión de verdadera índole constitucional, lo que hace patente que solo quieren acceder a una instancia adicional. En relación con este aspecto, la Sala destaca que el proceso judicial debate sobre las pretensiones, las excepciones y los hechos que proponen demandante y demandado, y que la decisión del juez se fundamenta precisamente en las razones de la demanda y de la contestación, las pruebas y el derecho que ellas ponen a su disposición, o, en los casos excepcionales que la ley prevé, de conformidad con las facultades oficiosas que aquél tiene.

Por lo tanto, en los eventos en los cuales el juez decide precisamente sobre la controversia que se le ha planteado, otorgándole la razón a alguna de las partes, simplemente está ejerciendo las funciones que le han sido atribuidas por la Constitución y la ley, en el ámbito de sus competencias, y cualquier desconocimiento que a tales atribuciones hiciera el juez constitucional constituiría claramente un Radicación: 11001 03 15 000 2023 01678 00 Accionante: Zaira Sofía Méndez Restrepo y otros 19 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co pronunciamiento por fuera de las competencias que le corresponden, utilizando además el trámite de una acción que no ha sido diseñada con ese propósito, como lo es la tutela.

En un escenario de esta naturaleza, sería entonces el juez constitucional el que vulneraría el derecho al debido proceso constitucional, pues, sin competencia, entraría en la valoración legal y fáctica del proceso, para modificar una decisión del juez competente para conocer del caso, en el escaso término legal que le da la ley para pronunciarse, y siguiendo un procedimiento totalmente atípico para tal efecto, con el evidente riesgo de equivocarse en su decisión en un tema para el cual, valga decirlo, no tiene la formación requerida.

Bajo tales condiciones, cuando el juez de la causa se limita a pronunciarse sobre las cuestiones fácticas y de derecho que fueron objeto del debate, porque así le fueron planteadas por las partes en sus pretensiones, excepciones y hechos, resuelve simplemente la controversia que le ha sido sometida, atendiendo sus facultades constitucionales y legales, y no es el juez de constitucionalidad el llamado a decirle cómo debe decidir el caso en particular, rompiendo por demás el equilibrio entre las partes que precisamente se garantiza con el proceso diseñado para dirimir la controversia.

Asunto distinto se presenta cuando la decisión que se controvierte no ha atendido el debate planteado y sorprende a las partes con la decisión que se toma, cuando ella está por fuera de los planteamientos que en los hechos y en derecho han formulado demandante y demandado, pues en este caso, la decisión puede comprometer el núcleo fundamental del debido proceso, en su faceta del derecho a la defensa, en la medida en que tal decisión no haya podido ser controvertida.

Pero es evidente que ese no es el supuesto en la decisión que aquí se examina, pues la parte actora no alega que el juez se haya desviado de los hechos o el derecho propuesto en el proceso, sino que se limita a argumentar que decidió sin tener en cuenta el alcance que, según su Radicación: 11001 03 15 000 2023 01678 00 Accionante: Zaira Sofía Méndez Restrepo y otros 20 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co parecer, le debió dar a las pruebas recaudadas en el proceso y a las normas aplicables, al estudiar la caducidad de la acción de reparación directa por ocupación permanente de un bien inmueble.

En razón a todo lo expuesto, la Sala concluye que no se encuentra acreditado en este caso el elemento de la relevancia constitucional, en lo relativo al tercer criterio señalado en relación con los derechos fundamentales cuya protección se solicitó en este caso. Siendo así, resulta completamente innecesario el estudio sobre el posible cumplimiento de los restantes presupuestos generales de procedibilidad de la tutela contra decisiones judiciales y, en consecuencia, declarará la improcedencia del amparo. 3.5.

Conclusión Como consecuencia de lo expuesto, la Sala declarará la improcedencia del amparo solicitado, al constatar la ausencia del requisito de relevancia constitucional respecto de los derechos fundamentales invocados por la parte actora. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: DENEGAR la solicitud de coadyuvancia presentada por el señor Orlando Ardila Molano.

SEGUNDO: DECLARAR FUNDADO el impedimento manifestado por el Consejero de Estado Hernando Sánchez Sánchez para intervenir en el proceso de la referencia. En consecuencia, DECLARAR al referido Consejero separado del conocimiento de este asunto. Radicación: 11001 03 15 000 2023 01678 00 Accionante: Zaira Sofía Méndez Restrepo y otros 21 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co TERCERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela de la referencia, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

CUARTO: NOTIFICAR esta decisión a las partes por el medio más expedito y eficaz.

QUINTO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, si ella no es impugnada oportunamente en los términos señalados por la Ley. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE,

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Presidente Consejera de Estado Consejero de Estado ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente sentencia fue firmada electrónicamente en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad y conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.