REPÚBLICA DE COLOMBIA CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN B Bogotá DC, diecinueve (19) de octubre de dos mil veintitrés (2023). Magistrado ponente: FREDY IBARRA MARTÍNEZ Expediente: 13001-23-33-000-2020-00111-01 (69.629) Ejecutante: ROMÁN ENRIQUE TORRES REDONDO Y OTROS Ejecutado: NACIÓN - FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN Medio de control: EJECUTIVO - CPACA Asunto: RECURSO DE APELACIÓN CONTRA AUTO QUE DECRETÓ MEDIDAS CAUTELARES La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte ejecutada contra el auto proferido el 27 de julio de 2022 por el Tribunal Administrativo de Bolívar (índice 22 SAMAI de la primera instancia) mediante el cual se decretaron las medidas cautelares de embargo y retención de los dineros depositados en las cuentas bancarias de la Fiscalía General de la Nación. I.

ANTECEDENTES 1. La demanda Mediante escrito radicado el 6 de marzo de 2020 (índice 1 SAMAI de la primera instancia), el señor Román Enrique Torres Redondo y otros presentaron demanda1 ejecutiva en contra de la Nación - Fiscalía General de la Nación con el objeto de que se libre mandamiento de pago por las sumas reconocidas en la sentencia del 28 de enero de 2016 proferida por la Sección Tercera del Consejo de Estado en el proceso de reparación directa con radicación número 2005-01775. 2.

La solicitud de medidas cautelares La parte actora solicitó como medida cautelar2 el embargo y retención de los dineros depositados en las cuentas bancarias que tuviera la entidad demandada 1 Documento ED_01DEMANDAEJECUTIVAP en índice 2 SAMAI. 2 Documento ED_17SOLICITUDMEDIDAPD en índice 2 SAMAI. 2 Expediente: 13001-23-33-000-2020-00111-01 (69.629) Ejecutante: Román Enrique Torres Redondo y otros Ejecutivo en los siguientes establecimientos financieros: Banco AV Villas, Bancafé, Banco Agrario de Colombia, Banco Anglo Colombiano, Banco Citibank, Banco Colmena, Banco Colpatria, Banco BBVA, Banco Davivienda, Banco de Bogotá, Banco de Crédito y Comercio, Banco de Occidente, Banco del Pacífico, Banco Ganadero, Banco Internacional de Colombia, Banco Lloyds TBS Bank, Banco Megabanco, Banco Nacional del Comercio, Banco Popular, Banco Santander, Banco Sudameris, Banco Superior, Banco Tequendama, Banco Unión Colombiano, Bancolombia, Bansuperior y Banco Pichincha por la suma de quinientos dieciocho millones trescientos once mil cuatrocientos setenta y nueve pesos ($518.311.479) por la cual se libró mandamiento de pago. 3.

La providencia objeto de recurso El Tribunal Administrativo de Bolívar mediante auto del 27 de julio de 2022, notificado el 28 del mismo mes y año3, decretó la medida cautelar solicitada con fundamento en La Ley 715 de 2001 y el Decreto 028 de 2008, así como también, con apoyo en los artículos 594 (numerales 1 y 3) del Código General del Proceso (CGP), 195 (parágrafo 2) del Código de procedimiento administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), 2.8.1.6.1.1 del Decreto 1068 de 2015 y 275 de la Ley 1450 de 2011, en los siguientes términos: “PRIMERO: DECRETAR la medida cautelar de embargo y secuestro de las sumas de dinero que sean EMBARGABLES (que no provengan de los recursos que según la Ley 715 de 2001 y el Decreto 028 de 2008 o cualquier otra norma son inembargables) y que por cualquier concepto tenga depositada la FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN, en sus cuentas corrientes, de ahorro, CDTS y a cualquier título, en las entidades bancarias, AV VILLAS, Bancafe, Banco Agrario, Banco Anglo Colombiano, Banco Citibank, Banco Colmena, Banco Colpatria, BBVA, Banco Davivienda, Banco de Bogotá, Banco de crédito, B. de Crédito y Comercio de C, Banco de occidente, Banco del Pacífico, Banco Ganadero, Banco Internacional de Colombia, Banco Lloyds TSD Bank, Banco Megabanco, Banco Nacional del Comercio, Banco Popular, Banco Santander Colombia, Banco Sudameris Colombia, Banco Superior, Banco Tequendama, Banco Unión Colombiano, Bancolombia, Bansuperior - Diners Club y Banco Pichincha, de la ciudad de Cartagena; de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: ORDENAR a las entidades oficiadas, que las sumas retenidas, sean puestos a disposición de este Tribunal Administrativo de Bolívar - Cuenta Depósitos Judiciales del Banco Agrario de Colombia. 3 Documento ED_26ACUSENOTIFICACIONE en índice 2 SAMAI. 3 Expediente: 13001-23-33-000-2020-00111-01 (69.629) Ejecutante: Román Enrique Torres Redondo y otros Ejecutivo TERCERO: Por la Secretaría General de este Tribunal Administrativo, LIBRAR los oficios correspondientes a las entidades señaladas en los ordinales anteriores y en ellos señálese lo siguiente: Que se tenga como límite del embargo la suma de MIL CINCUENTA Y DOS MILLONES CIENTO SETENTA Y DOS MIL TRESCIENTOS DOS PESOS ($1.052.172.302).

No podrán retenerse recursos del Sistema General de Participaciones. (Numeral 1º del art. 594 del CGP). No podrán retenerse recursos del régimen subsidiado de salud. (art. 275 de la Ley 1450 de 2011). No podrán retenerse los recursos de la seguridad social. (Numeral 1º del art. 594 del CGP). No podrán retenerse los recursos de regalías (Numeral 1º del art. 594 del CGP).

No podrá retenerse lo que exceda a la tercera parte (1/3) de los recursos que la entidad ejecutada reciba como contraprestación a los servicios públicos que ella ofrezca directamente o por medio de concesionario. El total de los embargos que se decreten sobre estos recursos no podrán exceder de dicho porcentaje. (Numeral 3º del artículo 594 del CGP).

No podrán retenerse los recursos destinados al pago de salarios y las prestaciones de los servidores vinculados a la entidad ejecutada. No podrán retenerse recursos que hagan parte del rubro de sentencias y conciliaciones, de la entidad ejecutada; así como de los del fondo de contingencias (parágrafo 2 del artículo 195 del CPACA). No podrán retenerse los recursos depositados por la Nación en cuentas abiertas exclusivamente a favor de la Nación - Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional en el Banco de la República o en cualquier otro establecimiento de crédito.

No podrán retenerse los demás recursos que por disposición constitucional y legal sean inembargables.” (índice 22 SAMAI de la primera instancia - negrillas y mayúsculas fijas del original). 4. El recurso de apelación El 2 de agosto de 2022, la entidad demandada interpuso recurso de apelación4 contra la anterior providencia, con fundamento en lo siguiente: 1) De acuerdo con lo previsto en el artículo 19 del Decreto 111 de 1996 (Estatuto Orgánico del Presupuesto) y el artículo 594 del CGP las cuentas de la Fiscalía General de la Nación tienen el carácter de inembargables por ser recursos que están incorporados al Presupuesto General de la Nación. 4 Documento ED_28RECURSOAPELACIONFI en índice 2 SAMAI. 4 Expediente: 13001-23-33-000-2020-00111-01 (69.629) Ejecutante: Román Enrique Torres Redondo y otros Ejecutivo 2) El artículo 195 del CPACA prohíbe embargar los rubros destinados al pago de sentencias y conciliaciones. 3) El tribunal omitió establecer que los recursos destinados al Sistema de Seguridad Social en Salud tampoco podían ser materia de medida cautelar. 4) Las medidas cautelares fueron desproporcionadas, irracionales e innecesarias porque el ejecutante no estuvo dispuesto a celebrar un acuerdo de pago.

II. CONSIDERACIONES La Sala5 confirmará el auto recurrido, por las razones que se exponen a continuación: 1) En cuanto a la inembargabilidad de los recursos públicos, se tiene que la Corte Constitucional en sentencia C-354 de 1997 (MP Antonio Barrera Carbonell) declaró la exequibilidad condicionada6 del artículo 19 del Decreto 111 de 1996 (inembargabilidad del Presupuesto General de la Nación), en el entendido de que los créditos a cargo del Estado, bien sean que consten en sentencias o en otros títulos legalmente válidos, deben ser pagados mediante el procedimiento que indica la norma acusada y que transcurridos 18 meses después de que ellos sean exigibles, es posible adelantar la ejecución con embargo de recursos del presupuesto, en primer lugar los destinados al pago de sentencias o conciliaciones, cuando se trate de esta clase de títulos y, sobre los bienes de las entidades u órganos respectivos.

Al respecto la Corte precisó que, si bien la regla general es la inembargabilidad, esta tiene excepciones cuando se trate de sentencias judiciales con miras a garantizar la seguridad jurídica y el respeto de los derechos reconocidos a las personas en dichas sentencias. 5 De conformidad con lo dispuesto en los artículos 125 y 150 de la Ley 1437 de 2011, modificados por los artículos 20 y 26 de la Ley 2080 de 2021, respectivamente. 6 “Declarar EXEQUIBLE el Artículo 19 del Decreto 111 de 1996, que incorporó materialmente el art. 6o de la Ley 179 de 1994, bajo el entendido de que los créditos a cargo del Estado, bien sean que consten en sentencias o en otros títulos legalmente válidos, deben ser pagados mediante el procedimiento que indica la norma acusada y que transcurridos 18 meses después de que ellos sean exigibles, es posible adelantar ejecución, con embargo de recursos del presupuesto -en primer lugar los destinados al pago de sentencias o conciliaciones, cuando se trate de esta clase de títulos- y sobre los bienes de las entidades u órganos respectivos.”. 5 Expediente: 13001-23-33-000-2020-00111-01 (69.629) Ejecutante: Román Enrique Torres Redondo y otros Ejecutivo 2) En esa misma perspectiva, la Corte Constitucional en sentencia C-1154 de 2008 (MP Clara Inés Vargas Hernández) indicó que ante la necesidad de armonizar la regla general de inembargabilidad de los recursos públicos consagrados en el Presupuesto General de la Nación con los demás principios y derechos reconocidos en la Constitución, la jurisprudencia ha fijado las siguientes reglas de excepción: a) La primera excepción, tiene que ver con la necesidad de satisfacer créditos u obligaciones de origen laboral con miras a efectivizar el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas. b) La segunda regla de excepción, corresponde al pago de sentencias judiciales para garantizar la seguridad jurídica y el respeto de los derechos reconocidos en dichas providencias. c) La tercera excepción a la cláusula de inembargabilidad del Presupuesto General de la Nación, se origina en los títulos emanados del Estado que reconocen una obligación clara, expresa y exigible.

Lo anterior sobre la base de advertir que no se puede perder de vista que el postulado de la prevalencia del interés general también comprende el deber de proteger y asegurar la efectividad de los derechos fundamentales de cada persona individualmente considerada. En ese sentido, la Corte concluyó que las reglas de excepción descritas en precedencia, lejos de ser excluyentes, son complementarias, pero, mantiene plena vigencia la regla general de la inembargabilidad de recursos del Presupuesto General de la Nación, además, en el caso de la ejecución de sentencias y títulos ejecutivos emanados de la administración, la posibilidad de embargo exige que se haya agotado sin éxito el plazo previsto en el Código Contencioso Administrativo o el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo para el cumplimiento de las obligaciones del Estado. 3) En el presente asunto, la medida cautelar decretada de embargo y retención de las sumas de dinero depositadas en las cuentas bancarias de la entidad demandada Fiscalía General de la Nación es procedente, toda vez que, se 6 Expediente: 13001-23-33-000-2020-00111-01 (69.629) Ejecutante: Román Enrique Torres Redondo y otros Ejecutivo configuró la segunda excepción a la regla de inembargabilidad de los recursos públicos, pues, se pretende el pago de la sentencia judicial proferida en segunda instancia por esta Corporación el 28 de enero de 2016, decisión que se ajusta al precedente constitucional antes referido en tanto que busca garantizar la seguridad jurídica y el respeto de los derechos reconocidos a los demandantes en la mencionada sentencia, lo mismo que sus derechos fundamentales a la igualdad y debido proceso. 4) Es importante resaltar que el a quo atendió lo dispuesto en los artículos 5947 del CGP, 1958 (parágrafo 2) del CPACA y 2.8.1.6.1.19 del Decreto 1068 de 2015, pues, la medida cautelar excluyó los rubros del presupuesto destinados al pago de sentencias, conciliaciones y al Fondo de Contingencia y las cuentas corrientes o de ahorros abiertas exclusivamente en favor de la Nación - Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

Además, a diferencia de lo alegado por el impugnante, el tribunal también excluyó de la medida cautelar los recursos destinados para financiar el régimen subsidiado en salud de conformidad con lo previsto en el artículo 27510 de la Ley 1450 de 2011. 5) Así las cosas, como la falta de disposición de la parte ejecutante para celebrar un acuerdo de pago no impide que se decreten medidas cautelares, se concluye que los argumentos de la entidad demandada no desvirtúan la procedencia de las 7 “Bienes inembargables.

Además de los bienes inembargables señalados en la Constitución Política o en leyes especiales, no se podrán embargar: (…) Parágrafo. Los funcionarios judiciales o administrativos se abstendrán de decretar órdenes de embargo sobre recursos inembargables. En el evento en que por ley fuere procedente decretar la medida no obstante su carácter de inembargable, deberán invocar en la orden de embargo el fundamento legal para su procedencia.”. 8 “Trámite para el pago de condenas o conciliaciones.

El trámite de pago de condenas y conciliaciones se sujetará a las siguientes reglas: (…) Parágrafo 2. El monto asignado para sentencias y conciliaciones no se puede trasladar a otros rubros, y en todo caso serán inembargables, así como los recursos del Fondo de Contingencias. La orden de embargo de estos recursos será falta disciplinaria.”. 9 “Inembargabilidad en cuentas abiertas a favor de la Nación. Cuando un embargo de recursos incorporados en el Presupuesto General de la Nación sea ordenado con fundamento en lo dispuesto por el artículo 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, sólo se podrá practicar sobre la cuenta o cuentas corrientes que reciban recursos del presupuesto nacional, abiertas a favor de la entidad u organismo condenado en la sentencia respectiva.

Parágrafo. En ningún caso procederá el embargo de los recursos depositados por la Nación en cuentas abiertas exclusivamente a favor de la Nación - Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público en el Banco de la República o en cualquier otro establecimiento de crédito.”. 10 “Los recursos que la Nación y las Entidades Territoriales destinen para financiar el régimen subsidiado en salud, son inembargables.”. 7 Expediente: 13001-23-33-000-2020-00111-01 (69.629) Ejecutante: Román Enrique Torres Redondo y otros Ejecutivo medidas cautelares decretadas, las cuales tienen como finalidad proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, se confirmará el auto impugnado.

En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN B, R E S U E L V E: 1°) Confírmase el auto de 27 de julio de 2022 proferido por el Tribunal Administrativo de Bolívar que decretó las medidas cautelares de embargo y retención de dineros de la Fiscalía General de la Nación. 2°) Ejecutoriado este auto, por Secretaría devuélvase el expediente al tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE ALBERTO MONTAÑA PLATA Presidente de la Sala (Firmado electrónicamente) FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado (Firmado electrónicamente) MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado (Firmado electrónicamente) Constancia: la presente providencia fue firmada electrónicamente por los magistrados en la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con el artículo 2 de la Ley 2213 de 2022