Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, D. C., veintiocho (28) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 25000-23-42-000-2020-01218-01 (3057-2025) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones ─COLPENSIONES─ Demandada: Antinea Angelogianopulos Pinto Tema: Resuelve recurso de apelación contra auto que negó el decreto de la medida cautelar.
La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto del 9 de septiembre de 2025, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que negó el decreto de la medida cautelar.
ANTECEDENTES 1. La Administradora Colombiana de Pensiones ─COLPENSIONES─ solicitó la suspensión provisional de la Resolución Nro. SUB84474 del 8 de abril de 2019, por medio de la cual se reconoció una pensión de vejez a favor de la señora Antinea Angelogianopulos Pinto. 2. La medida cautelar se sustentó en que el acto administrativo es contrario a la Constitución y a la ley, porque en la liquidación de la prestación se utilizó un IBC inconsistente.
Que para efectos de la liquidación de la pensión debió tenerse en cuenta un IBL de $3.705.277 y una tasa de reemplazo del 90%, lo que arrojaría, para 2015, una mesada de $3.334.750, esto es, una suma inferior a la que recibe la pensionada. 3. La señora Antinea Angelogianopulos Pinto se opuso al decreto de la medida cautelar. Argumentó que el acto administrativo que efectuó el reconocimiento pensional se presume legal, en la medida que lo expidió la entidad competente.
Que debía tenerse en cuenta que la mesada pensional que percibe es el único ingreso con el que cuenta, por lo que acceder a la suspensión provisional le supondría una grave afectación a su mínimo vital. LA PROVIDENCIA IMPUGNADA 4. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante auto del 9 de septiembre de 2025, negó el decreto de la medida cautelar.
Indicó que no resultaba procedente suspender los efectos del acto acusado, porque en desarrollo de un examen primario no surgió, a primera vista, la violación mencionada. Que, para efectos de Radicado: 25000-23-42-000-2020-01218-01 (3057-2025) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 tomar una decisión, era necesario realizar un examen de toda la historia laboral de la demandada, efectuar la liquidación y definir si el valor del IBL corresponde al que señaló COLPENSIONES como correcto, y al que le asiste derecho a la accionada. 5.
Indicó que la entidad accionante no señaló en cuáles períodos existió la «duplicidad» a la que se refirió para que se haya incurrido en el «error» al momento de fijar el ingreso base de liquidación y que ese presupuesto tampoco se extrae de la confrontación del artículo 128 constitucional con el acto demandado. 6. Que podía concluirse que la parte demandante no cumplió con la carga argumentativa que le asiste, porque dirigió su exposición a manifestar que el valor de la mesada pensional reconocida fue superior a la que en realidad le correspondía a la demandada, pero se echó de menos la liquidación de la prestación y la identificación de los tiempos dobles.
EL RECURSO DE APELACIÓN 7. La Administradora Colombiana de Pensiones interpuso recurso de apelación. Señaló que la demandada no cumplió con los requisitos para acceder al reconocimiento pensional, porque al haberse otorgado con un IBL erróneo, hizo que ese acto fuera contrario a la Constitución y a la ley, al representar un desfalco al erario. 8.
Que, al efectuarse nuevamente el estudio según lo establecido en la Ley 797 de 2003, el valor que en derecho le corresponde a la accionada, para el 14 de diciembre de 2015 (fecha de reconocimiento inicial), es la suma de $3,334,750 y que la mesada que devenga al 2020 es de $4,197,539. 9. Concluyó que al liquidarse correctamente la prestación podía observarse que se reconocieron valores superiores a los que realmente correspondían, lo cual atenta contra el principio de estabilidad financiera del Sistema General de Pensiones.
CONSIDERACIONES 10. La Sala deberá determinar si se cumplieron los requisitos para decretar la medida cautelar de suspensión provisional. Marco normativo aplicable a las medidas cautelares 11. El artículo 229 del CPACA regula la procedencia de las medidas cautelares así: «ARTÍCULO 229. PROCEDENCIA DE MEDIDAS CAUTELARES. En todos los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, antes de ser notificado, el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso, a petición de parte debidamente sustentada, podrá el Juez o Magistrado Ponente decretar, en providencia motivada, las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, de acuerdo con lo regulado en el presente capítulo.
La decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento. Radicado: 25000-23-42-000-2020-01218-01 (3057-2025) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 PARÁGRAFO. Las medidas cautelares en los procesos que tengan por finalidad la defensa y protección de los derechos e intereses colectivos del conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo se regirán por lo dispuesto en este capítulo y podrán ser decretadas de oficio». 12.
El artículo 230 de la misma norma indicó que las medidas cautelares podrán ser preventivas, conservativas, anticipativas o de suspensión, si tienen relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda y las excepciones ─si se contestó la demanda─, esto es, con el objeto del litigio, y que tengan incidencia en la realización plena de la sentencia. 13.
Por su parte, el artículo 231 de la Ley 1437 de 2011 contiene los requisitos para el decreto de medidas cautelares. En lo que respecta a la suspensión provisional de un acto administrativo, este prevé que «[…] procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud». 14.
En consecuencia, la medida cautelar de suspensión provisional comporta un juicio de legalidad previo, mas no definitivo, del acto administrativo demandado, porque para su prosperidad es necesario que el juez o magistrado ponente realice la confrontación del acto con las normas superiores invocadas y las pruebas allegadas con la solicitud.
Resolución del caso concreto 15. De las pruebas allegadas, se concluye que a la señora Antinea Angelogianopulos Pinto, mediante Resolución Nro. SUB84474 del 8 de abril de 2019, le fue reconocida una pensión de vejez en cuantía de $4,425,822, efectiva a partir del 14 de diciembre de 2015, teniendo en cuenta para su liquidación un tiempo de 1,285 semanas cotizadas, un IBL de 4,653,670 y una tasa de reemplazo del 90%. 16.
El acto administrativo se profirió con base en lo establecido en el artículo 12 del Decreto 758 de 1990, el cual se aplicaba por remisión del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, según el cual, las personas que al momento de entrar en vigencia el sistema de seguridad social tuvieran 35 o más años de edad si son mujeres, o 40 o más años de edad si son hombres, o 15 años o más de servicios cotizados, podrían conservar el beneficio del régimen de transición y pensionarse conforme a las reglas del régimen anterior. 17.
Ahora bien, COLPENSIONES indicó que en el reconocimiento pensional de la demandada se tuvo en cuenta un IBL erróneo, porque se utilizó un IBC por duplicidad. 18. La Sala considera que, en esta fase preliminar del proceso, no existe suficiente claridad en torno a si la resolución demandada incurrió o no en un error al momento de liquidar la prestación, porque ello requiere de un análisis pormenorizado, que no es el propio de esta etapa procesal.
Radicado: 25000-23-42-000-2020-01218-01 (3057-2025) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 19. Igualmente, al no estar acreditada la vulneración de las normas superiores invocadas en la solicitud de medida cautelar, tampoco podría afirmarse que con la continuidad del pago de la mesada pensional se esté afectando la sostenibilidad financiera del Sistema General de Seguridad Social en Pensiones o generando un detrimento al patrimonio público. 20.
Por lo expuesto, no es posible en esta etapa procesal verificar lo afirmado en consideración a que debe integrarse el material probatorio para llegar a esa conclusión, luego de realizar un ejercicio liquidatorio que dé cuenta de cuáles categorías debieron aplicarse. En ese orden, será en la sentencia que se profiera, donde se analice y determine si existe ilegalidad en la forma como fue reconocido el derecho pensional a la demandada. 21.
En consecuencia, la Sala comparte la decisión de primera instancia de no acceder al decreto de la medida de suspensión invocada, por lo que confirmará el auto del 9 de septiembre de 2025, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por las razones que preceden. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, RESUELVE Primero. CONFIRMAR el auto del 9 de septiembre de 2025, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que negó el decreto de la medida cautelar.
Segundo. Realizar las anotaciones correspondientes en el programa SAMAI y, una vez ejecutoriada esta decisión, devolver el expediente al tribunal de origen. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente