CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., veintiocho (28) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Medio de control de nulidad con acumulación de pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho1 Núm. único de radicación: 11001032400020200039500 Demandante: Fidelina Rocha Díaz Demandado: Superintendencia de Notariado y Registro – Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Soledad, Atlántico2 Asunto: Resuelve sobre una solicitud de medida cautelar AUTO INTERLOCUTORIO Este Despacho procede a resolver sobre la solicitud de medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de los actos acusados expedidos por la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Soledad.

I.

ANTECEDENTES Demanda 1. Fidelina Rocha Díaz, en adelante la parte demandante, presentó demanda3 contra la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Soledad (Atlántico), en adelante la parte demandada, en ejercicio del medio de control de nulidad con acumulación de pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho4, para que se declare: 1 De acuerdo con el auto de 16 de marzo de 2020, por medio del cual se adecuó el medio de control (Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, número único de radicación 08001333300020170026201). 2 Cfr. índice núm. 3 de Samai. 3 En nombre propio. 4 Previsto en el artículo 165 de la Ley 1437 de 18 de enero de 2011, “[…] Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo […]”. 2 Número único de radicación: 11001032400020200039500 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.1.

Nulidad de las anotaciones 1, 2, 3 y 7 del folio de matrícula inmobiliaria núm. 041- 158602 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Soledad. 1.2. Se ordene el cierre definitivo del folio de matrícula inmobiliaria núm. 041-158602 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Soledad. 1.3. A título de restablecimiento del derecho, solicitó que: “[…] se restablezca en favor de los verdaderos propietarios ARMANDO FEDERICO NOBMANN ÁLVAREZ, FERNANDO LUIS NOBMANN ÁLVAREZ, FIDELINA ROCHA DÍAZ, CLAUDIA PATRICIA NOBMANN ROCHA, JANETH CECILIA NOBMANN ROCHA, YAMILE BEATRIZ NOBMANN ROCHA, CAROL MARCELA NOBMANN ROCHA y CARLOS ALBERTO NOBMANN ANGULO, del bien inmueble rural llamado “LA MONTAÑA”, de mayor extensión, con 55 Hectáreas más 2500 metros cuadrados, ubicado en Soledad (Atlántico) que tuvo como matrícula Inmobiliaria Original 040-176519 de la Oficina Principal Registral de Barranquilla […]”.

Solicitud de medida cautelar 2. La parte demandante, en escrito separado, solicitó como medida cautelar la suspensión de los efectos de las anotaciones 001 de 13 de noviembre de 1904, 002 de 19 de febrero de 2016, 003 de 14 de junio de 2016 y 007 de 30 de diciembre de 2016, contenidas en el folio de matrícula inmobiliaria 041-158602, con fundamento en los siguientes argumentos: 2.1.

Señaló que Fidelina Rocha Díaz es copropietaria del inmueble con folio de matrícula inmobiliaria 041-53130 en Soledad (Atlántico), antiguo 040-176519, círculo registral de Barranquilla, denominado “La Montaña”. 2.2. Precisó que el folio de matrícula inmobiliaria 041-158602, creado el 9 de septiembre de 2015, carecía de antecedentes catastrales y su apertura resultó fraudulenta, al duplicar la matrícula del predio de su copropiedad que ya contaba con dos referencias catastrales del IGAC (000300000127000 y 000300000036000), cuyas extensiones suman 61.75 hectáreas. 3 Número único de radicación: 11001032400020200039500 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.3.

Adujo que, mediante este artificio, terceros se apoderaron de 55 hectáreas del terreno original (folio 040-176519, círculo de Barranquilla), eliminando del IGAC a los verdaderos propietarios. En este sentido, la expedición de certificados catastrales a nombre de Candelaria Donado de Navas, fallecida en 1906, y la falsificación de firmas en diligencias tributarias para prescribir deudas prediales. 2.4.

Afirmó que el proceso sucesorio de Candelaria Donado de Navas se tramitó en Santo Tomás (no en Soledad, su último domicilio), y se fragmentó para usurpar las 55 hectáreas mediante la Escritura 1591 de 2016. Además, la Escritura 8464 de 2015 se inscribió como falsa tradición, ya que los 25 cedentes no eran herederos legítimos, ignorando a Georgina Beatriz Poso Navas, nieta y heredera directa de Candelaria. 2.5.

Aclaró que el folio 041-158602 estuvo bloqueado por la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Soledad hasta noviembre de 2016, negando el derecho a recursos administrativos y evidenciando la complicidad de funcionarios. 2.6. Esgrimió que el folio 041-158602 se basó en una escritura de adjudicación de 1904 que solo cubría 16 cabuyas (equivalente a 0.634 hectáreas), violando los principios de trato sucesivo, legitimidad, legalidad y prioridad, dispuestos en el artículo 3 de la Ley 1579 de 2012. 2.7.

Concluyó que existen dos matrículas sobre el mismo predio -sobreposición de predios- lo cual causó a la parte demandante un perjuicio irremediable. Actuación procesal Admisión de la demanda 3. Este Despacho, mediante auto de 13 de junio de 20245, admitió la demanda y ordenó notificar por estado a la parte demandante; notificar personalmente al Superintendente de Notariado y Registro y al Agente del Ministerio Público y, remitir copia electrónica del auto, en conjunto con la demanda y sus anexos, al buzón de correo electrónico de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado.

Asimismo, ordenó: 5Cfr. índice núm. 18 de Samai. 4 Número único de radicación: 11001032400020200039500 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.1. Vincular y notificar en debida forma al Instituto Geográfico Agustín Codazzi, a las Notarías Primera y Segunda del Circuito de Soledad, a la Notaría Única del Circuito de Santo Tomás, así como a Armando Federico Nobmann Álvarez, Fernando Luis Nobmann Álvarez, Claudia Patricia Nobmann Rocha, Janeth Cecilia Nobmann Rocha, Yamile Beatriz Nobmann Rocha, Carol Marcela Nobmann Rocha y Carlos Alberto Nobmann Angulo, como litisconsortes necesarios. 3.2.

Se ordenó vincular y notificar en debida forma a Alberto Miguel Cáceres Martínez, Pablo Emilio Donado Posso, Henry Javier Donado Posso, Salomón Felipe del Toro Posso, Edilberto Luis del Toro Posso, Leonardo Enrique del Toro Posso, María Elena del Toro Posso, Nelson José del Toro Posso, Mercedes del Toro Posso, Javier Jesús del Toro Posso, Pedro Joaquín Africano Posso, Boanerges Africano Posso, Luis Gonzaga Africano Posso, Freddy Jafett Africano Posso, Nohora Isabel Cáceres de Bolaño, Mariela Dolores Cáceres de Orozco, Teresa de Jesús Cáceres de Villamizar, Magnolia Isabel Donado Posso, Mónica Isabel del Toro Posso, Eduardo Rafael del Toro Posso, Jazmín del Rosario del Toro Posso, Wilman Antonio Donado Posso, Hedy María Jiménez Fábregas, Alexander Gregorio Africano Navarro, David José Donado Posso, Nurys Beatriz Ibáñez Posso, Ibeth del Socorro Villamizar de Manjarrez, Viviana del Carmen Donado Posso, Carmen del Socorro Donado Posso y Divina Luz Donado Posso, como terceros con interés directo en el resultado del proceso.

Procedimiento de la solicitud de medida cautelar 4. Este Despacho, mediante auto de 13 de junio de 20246, ordenó correr traslado de la solicitud de medida cautelar, de conformidad con lo previsto en el artículo 233 de la Ley 1437 de 2011. 5. El Instituto Geográfico Agustín Codazzi y la Superintendencia de Notariado y Registro, mediante escritos recibidos respectivamente en la Secretaría de la Sección Primera, el 25 y 27 de junio de 20247, realizaron su pronunciamiento. 6Cfr. índice núm. 22 de Samai. 7 Cfr. índices núms. 28 y 30 de Samai. 5 Número único de radicación: 11001032400020200039500 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6.

La Notaría Primera del Circuito de Soledad, Atlántico; Notaría Segunda del Circuito de Soledad, Atlántico; y, Notaría Única del Circuito de Santo Tomás, Atlántico guardaron silencio en esta oportunidad procesal8. 7. Según consta en el informe secretarial de 8 de julio de 2014, no fue posible notificar a los demás sujetos procesales9.

Pronunciamiento del Instituto Geográfico Agustín Codazzi 8. Manifestó que no expidió los actos acusados y en ese orden se encuentra ilegitimado para oponerse o coadyuvar la solicitud de medida cautelar presentada. Pronunciamiento de la Superintendencia de Notariado y Registro 9. Señaló que la solicitud de medida cautelar no cumple con los requisitos exigidos por el artículo 231 de la Ley 1437 de 2011. 10.

Refirió que la parte demandante no expuso: “(i) en qué consiste la violación de las disposiciones invocadas; (ii) cuáles son esas normas que supuestamente han sido violadas; (iii) cuál es el análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud cautelar.”. 11.

Concluyó que, según lo dispuesto el artículo 88 de la Ley 1437 de 2011, los actos administrativos se presumen legales mientras no hayan sido anulados por la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Actuación procesal posterior 12. El 13 de julio de 202410, la parte demandante reiteró la medida cautelar presentada junto con la demanda, al considerar que las anotaciones antes señaladas, contenidas en el folio de matrícula inmobiliaria 041-158602, fueron creadas fraudulentamente, pues i) utilizaron la medida obsoleta de “cabuyas”; ii) la anotación 002 se basó en la escritura pública 8464 de 2015 con 26 falsos herederos sin sustento sucesoral; iii) 8 Cfr. índice núm. 31 de Samai. 9 Cfr. índice núm. 31 de Samai. 10 Cfr. índice 32 de Samai. 6 Número único de radicación: 11001032400020200039500 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co modificaron ilegalmente la extensión de 16 cabuyas a 55 hectáreas mediante la escritura pública 1591 de 2016; y iv) eliminaron de los registros catastrales a los verdaderos propietarios.

Agregó que la solicitud pretende evitar que se consolide este fraude registral. 13. El 16 de agosto de 202411, la parte demandante presentó reforma a la demanda en la cual solicitó y aportó pruebas. 14. Este Despacho, por medio de providencia del 18 de febrero de 202512, admitió la reforma a la demanda y, a su vez, ordenó notificar a las partes y a los terceros con interés directo.

II. CONSIDERACIONES Competencia 15. De conformidad con i) el artículo 125 de la Ley 1437-sin modificaciones-, sobre la expedición de las providencias; ii) el numeral 1.° del artículo 14913 ibidem, sobre la competencia del Consejo de Estado, en única instancia; y iii) el numeral 1.° del artículo 13 del Acuerdo núm. 80 de 12 de marzo de 2019, sobre distribución de los procesos entre las secciones: este Despacho es competente para resolver la solicitud del asunto.

Problema jurídico 16. De acuerdo con la solicitud de la medida cautelar, el problema jurídico consiste en determinar si los actos acusados violan o no las normas de carácter superior invocadas por la parte demandante y, en consecuencia, si la solicitud se subsume dentro de los supuestos fácticos previstos en los artículos 229, 230 y 231 de la Ley 1437, para decretar o no la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos. 11 Cfr. índice 37 de Samai. 12 Cfr. índice 42 de Samai. 13 En concordancia con el artículo 86, sobre régimen de vigencia y transición normativa de la Ley 2080 de 25 de enero de 2021 “[ ] Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -Ley 1437 de 2011-y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción [ ]”. 7 Número único de radicación: 11001032400020200039500 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Marco normativo y el desarrollo jurisprudencial de la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos 17.

Son aplicables los artículos: i) 229 de la Ley 1437 de 2011, sobre la procedencia de las medidas cautelares; ii) 230 ibidem, referente al contenido y el alcance de las medidas cautelares; y iii) 231 ibidem, que regula los requisitos para decretar las medidas cautelares. 18. De conformidad con lo previsto en la Ley 1437 de 2011, para decretar la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, cuando esta se fundamente en la violación de las disposiciones superiores que se invoquen, bien sea en la demanda o en escrito separado, necesariamente se le impone al juez un deber de análisis de las normas, en confrontación directa con el acto demandado o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud, sin que ello constituya un prejuzgamiento. 19.

Con el fin de verificar los requisitos previstos para el decreto de la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, la Sección Primera de esta Corporación, mediante auto de 19 de junio de 202014, consideró que el legislador dividió el artículo 231 de la Ley 1437 de 2011 en tres partes: la primera, hace referencia a los requisitos para decretar una medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, en el medio de control de nulidad; la segunda, a los requisitos para decretar una medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho; y la tercera, se refiere a los requisitos para decretar otros tipos de medidas cautelares diferentes a la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, como son las de carácter preventivo, conservativo y anticipativo. 20.

Asimismo, la Sección consideró que, cuando se trata de medidas cautelares de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo y se acredita que el acto acusado contraviene el ordenamiento jurídico superior, de manera implícita se satisfacen los requisitos de periculum in mora y fumus boni iuris porque en un Estado 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; auto de 26 de junio de 2020;

C.P. Dr. Hernando Sánchez Sánchez; núm. único de radicación 11001032400020160029500. 8 Número único de radicación: 11001032400020200039500 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Social de Derecho estos elementos siempre concurren cuando se trata de la transgresión del ordenamiento jurídico por las autoridades públicas15. 21.

Conforme a la normativa indicada supra, la decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento. Análisis del caso concreto 22. La parte demandante solicitó como medida cautelar la suspensión provisional de los efectos de las anotaciones 001 de 13 de noviembre de 1904, 002 de 19 de febrero de 2016, 003 de 14 de junio de 2016 y 007 de 30 de diciembre de 2016, contenidas en el folio de matrícula 041-158602, por considerar que causaron una superposición ilegítima con el predio del cual es copropietaria, registrado bajo el folio de matrícula 041-53130. 23.

Para fundamentar su petición señaló que: i) la creación del folio 041-158602 careció de sustento catastral válido; ii) se utilizaron medidas obsoletas, “cabuyas”, contrarias al sistema métrico decimal; iii) se incluyeron falsos herederos en documentos notariales; y iv) se alteró arbitrariamente la extensión del predio, vulnerando los principios registrales establecidos en la Ley 1579 de 2012. 24.

A efectos de decidir sobre la medida cautelar, este Despacho encuentra, en esta etapa preliminar, que se acreditó lo siguiente: 25. El folio de matrícula 041-158602, expedido el 12 de abril de 202316 (más reciente aportado por la parte demandante), en las anotaciones 001 de 13 de noviembre de 1904, 002 de 19 de febrero de 2016, 003 de 14 de junio de 2016 y 007 de 30 de diciembre de 2016, registra lo siguiente: “[…] 15 Ibidem.

Criterio reiterado por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; auto de 24 de febrero de 2022; C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés; núm. único de radicación 11001032400020210042100. 16 Cfr. Samai, archivo: “041Parte1REFORMADELADEM.pdf”, páginas 14 a 17. 9 Número único de radicación: 11001032400020200039500 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co […] […] […] [….]” 26.

Adicionalmente, dicho certificado inmobiliario advierte que “[…] no refleja la actual situación del inmueble teniendo en cuenta que se encentra en trámite con los turnos 2021-041-3-1763, 2023-041-6-792, y su estado jurídico puede cambiar”. 10 Número único de radicación: 11001032400020200039500 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 27.

De otro lado, el 10 de julio de 202317, la parte demandante solicitó a la Registraduría Seccional de Instrumentos Públicos del Círculo de Soledad (Atlántico) “reabrir” la actuación, que había sido archivada por medio de la Resolución 5886 de 24 de mayo de 202218, para establecer la real situación del inmueble del cual es copropietaria con folio de matrícula 041-53130. 28.

Así, en auto de 28 de julio de 202319, la Registraduría Seccional de Instrumentos Públicos del Círculo de Soledad inició nuevamente la actuación administrativa con el fin de determinar la situación jurídica de los folios de matrícula inmobiliaria 041-53130, 041-158602 y 041-158603 y, a su vez, ordenó el bloqueo de estos certificados “con el fin de no expedir certificados o dar trámite al proceso registral de documentos, mientras no quede en firme la decisión”. 29.

A partir del análisis realizado, este Despacho concluye que la solicitud de medida cautelar no cumple con los requisitos establecidos en los artículos 229 y 231 del CPACA, toda vez que las anotaciones impugnadas corresponden a una situación jurídica hipotética y potencialmente modificable, como lo advierte expresamente el propio certificado de matrícula. 30.

En ese orden de ideas, no hay lugar a estudiar la medida cautelar, pues, según lo dispuesto en el más reciente folio de matrícula inmobiliaria aportado por la parte demandante, la afectación alegada no es una situación real y concreta. 31. Aunado a ello, la decisión adoptada mediante auto del 28 de julio de 2023, que ordenó el bloqueo preventivo de los folios materia de controversia (041-53130, 041- 158602 y 041-158603), tampoco permiten estudiar una eventual suspensión provisional al prohibir nuevos actos registrales mientras se define su situación jurídica en esa actuación. 32.

En este contexto, resulta evidente que no existe actualmente una afectación real e inmediata que justifique la adopción de la medida cautelar solicitada, pues la situación 17 Cfr. Samai, archivo: “039Parte3REFORMADELADEM.pdf”, página 78. 18 Mediante Resolución 5886 de 24 de mayo de 2022, la Superintendencia de Notariado y Registro “revocó” la actuación administrativa adelantada por estos hechos, al considerar que no se había vinculado a todos los interesados y ordenó devolver el expediente Oficina de Registro de Instrumentos públicos de Soledad.

Cfr. Samai, archivo: “039Parte3REFORMADELADEM.pdf”, páginas 75 y 83. 19 Cfr. Samai, archivo: “039Parte3REFORMADELADEM.pdf”, páginas 78 a 128. 11 Número único de radicación: 11001032400020200039500 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co jurídica del inmueble se encuentra en proceso de definición a través del trámite administrativo. 33.

Más aún, para este Despacho el bloqueo para dar trámite al proceso registral de documentos garantiza la preservación de los derechos en litigio en ese proceso administrativo hasta tanto se resuelva definitivamente dicha actuación, situación que, hasta este momento procesal, no está acreditada. 34. Con todo, es del caso aclarar que las razones expuestas no implican prejuzgamiento, en los términos del artículo 229 del CPACA, únicamente constituyen una evaluación preliminar de la legalidad de las disposiciones acusadas, pues será en la sentencia, con todos los elementos probatorios y argumentativos, cuando se realice un estudio definitivo.

Conclusión 35. Este Despacho procederá a negar la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de las anotaciones 001 de 13 de noviembre de 1904, 002 de 19 de febrero de 2016, 003 de 14 de junio de 2016 y 007 de 30 de diciembre de 2016, contenidas en el folio de matrícula 041-158602, solicitada por la parte demandante. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, en Sala Unitaria, III.

RESUELVE

PRIMERO: NEGAR la solicitud de medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de los actos acusados, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia, se ordena a la Secretaría de la Sección Primera REMITIR a este Despacho el cuaderno de medida cautelar para proveer lo que en derecho corresponda.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE 12 Número único de radicación: 11001032400020200039500 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por el consejero ponente en la sede electrónica para la gestión judicial Samai.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.