CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B Bogotá D.C., primero (1) de diciembre de dos mil veintitrés (2023) Auto resuelve apelación Asunto El despacho decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra del auto emitido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D del 1 de junio de 2022 por medio del cual se decidió dar trámite de sentencia anticipada, resolver sobre las pruebas pedidas y correr traslado para alegatos.
Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Elías Ancizar Silva Robayo presentó una demanda en orden a que se declare la nulidad del Oficio S-DITH-20-024809 del 25 de noviembre de 2020, expedida por la demandada mediante la cual denegó el reajuste y pago de la asignación básica, prima especial, reajuste, liquidación y pago de las prestaciones sociales, cesantías, aportes a seguridad etc de conformidad con los Decretos 1101 de 2015, 229 de 2016, 999 de 2017, 330 de 2018, y 1011 de 2019 aplicable a los servidores públicos.
Como consecuencia de lo anterior y, a título de restablecimiento del derecho, solicitó que se ordenara a la demandada a reconocer y pagar en su favor (i) el reajuste de la asignación básica en igual porcentaje con el que le fue reajustado a los servidores públicos de acuerdo con las normas antes mencionadas y durante la vigencia de su relación laboral en el exterior con el Ministerio de Relaciones Exteriores, así; para el año 2015, 4.66%; para el año 2016, en un 7,77%; para el año 2017, 6,75%; para el año 2018, 5,09% y para el año 2019, en un 4,5%;
(ii) el valor de las prestaciones sociales que resulte del incremento de su asignación básica y la prima especial prevista en el Decreto 2348 de 2014 desde el año 2015; (iii) los viáticos, menaje de traslado y prima de instalación para su desplazamiento a San Francisco, Estados Unidos de América de acuerdo con el Decreto 2348 de 2014; (iv) los intereses de mora sobre el incremento de la asignación básica y prima especial desde el año 2015 y sobre las prestaciones sociales no pagadas que deben ser reliquidadas y;
(v) los aportes pensionales con los intereses moratorios desde el 9 de enero 2015 y hasta la fecha de su pago efectivo. Asimismo, pidió actualizar la condena con la aplicación de los multiplicadores de costo de vida establecidos por la Organización de las Naciones Unidas mediante la «Circular Consolidada de Ajuste por Destino» para liquidar la prima de costo de vida en dólares de los Estados Unidos o en subsidio la tasa de cambio del dólar que resulte aplicable y certificada por el Banco de la República. 1.2.
Supuestos Fácticos Elías Ancizar Silva Robayo, como hechos relevantes, los siguientes: - Fue nombrado provisionalmente por el Ministerio de Relaciones Exteriores en el cargo de ministro plenipotenciario, código 0074, grado 22, de la planta global de dicho ministerio en los consulados de San Francisco, Estados Unidos de América, Ciudad de México, Estados Unidos Mexicanos, Santiago de Chile, Chile, mediante los decretos 2050 de 16 de octubre de 2014, 1264 de 2 de agosto de 2016 y 1385 de 2 de agosto de 2018, respectivamente.
Tomó posesión en el primer cargo el día 9 de enero de 2015 y prestó sus servicios hasta el día 29 de diciembre de 2019. - En la relación laboral en el exterior le resultaba aplicable el régimen salarial y prestacional previsto en el Decreto 2348 de 2014. - El Gobierno Nacional estableció las escalas de aumento en la asignación básica salarial de los servidores públicos del nivel nacional, entre ellos los vinculados con ministerios, así como el reajuste de la asignación básica para los empleados púbicos del nivel ejecutivo en los siguientes decretos y porcentajes: Decreto 1031 de 2011, para el año 2011, 3,17%;
Decreto de 853 de 2012, para el año 2012, 5%; Decreto 1029 de 2013, para el año 2013, 3,44%; Decreto 199 de 2014, para el año 2014, 2,94%; Decreto 1101 de 2015, para el año 2015, 4,66%; Decreto 229 de 2016, para el año 2016, en un 7,77%; Decreto 999 de 2017, para el año 2017, 6,75%; Decreto 330 de 2018, para el año 2018, 5,09%; Decreto 1011, para el año 2019, en un 4,5% y Decreto 304 de 2020, para el año 2020, 5.12%. - Los incrementos en las asignaciones básicas mencionadas no le fueron aplicadas por ser empleado del servicio exterior, pese a que el Decreto 2348 de 2014 establece las escalas de la asignación básica de los empleos del Ministerio de Relaciones Exteriores que estén ubicados en las misiones diplomáticas y oficinas consulares, en dólares de los Estados Unidos de América y establece la forma en que dicho régimen salarial y prestacional le será aplicable a los trabajadores que se encontraban en el régimen previsto en los Decretos 2078 de 2004 y 3357 de 2009. - El Gobierno Nacional no expidió norma especial para reajustar la asignación básica de los empleos del Ministerio de Relaciones Exteriores, asignados a las embajadas, misiones diplomáticas y oficinas consulares en el exterior. - Durante el tiempo de vinculación laboral con el Ministerio de Relaciones Exteriores su asignación básica nunca fue aumentada.
La solicitud probatoria debatida Elías Ancizar Silva Robayo pidió en la demanda como prueba que se oficiara al Ministerio de Relaciones Exteriores, de acuerdo con el artículo 275 del CGP, para que remitiera la siguiente información: «[…] a) Certificar los multiplicadores de costo de vida establecidos por la Organización de las Naciones Unidas mediante la “Circular Consolidada de Ajuste por Destino”, que fueron empleados para liquidar la prima de costo de vida en dólares de los Estados Unidos, pagados a mi representado durante la vigencia de su relación laboral en el Exterior. b) En caso que de no haberse utilizado el multiplicador no por ser emitido por la ONU para la ciudad donde se encontraba asignada mi representado, solicito que se certifique el multiplicador establecido para la ciudad capital del respectivo país”. c) Solicito certificar el valor de prima de costo de vida pagado a mi representado durante el mismo lapso, pagados a mi representado durante la vigencia de su relación laboral en el Exterior.
Adicionalmente solicito: d) Informar si existió apropiación presupuestal por parte del Ministerio de Relaciones Exteriores con el fin de reajustar la asignación básica y prima especial prevista en el Decreto 2348 de 2014, para los años 2015, 2016, 2017 y 2018. e) Solicitó informar si las entidades de control como la Procuraduría General de la Nación o Contraloría General de la Nación, a la fecha de presentación de esta demanda, adelante investigación disciplinaria alguna en contra de los funcionarios del Ministerio de Relaciones Exteriores, por el incumplimiento del deber de reajuste de la asignación básica y prima especial revista en el Decreto 2348 de 2014, durante el periodo comprendido entre enero de 2015 a enero de 2020.
En caso afirmativo solicito que se ordene a la entidad demandada, a aportar copia al presente proceso de las actuaciones y decisiones tomadas en dichos procesos. f) Aportar el estudio técnico avalado por el Departamento Administrativo de la Función Pública, Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Ministerio de Relaciones Exteriores, que soportaba la viabilidad presupuestal del Decreto 2348 de 2014, el cual contemplaba el incremento de todos los factores salariales y prestacionales sobre la base del ajuste y aumento de la asignación básica, prima especial y costo de vida«[…]».
La providencia impugnada El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D en auto del 1 de junio de 2022 decidió aplicar el trámite de sentencia anticipada, fijar el litigio, resolver sobre las pruebas pedidas y correr traslado para alegatos. En lo que respecta a las pruebas pedidas por la parte demandante el a quo decretó algunas y otras las negó. Respecto de estas últimas que son objeto de apelación sustentó la denegación de la siguiente manera: - Respecto de la los certificados solicitados en los literales a) y b) antes transcritos y alusivos a «[…] los multiplicadores de los costos de vida establecidos por la ONU[…]» y «[…] los multiplicadores de los costos de vida para la “ciudad capital del respectivo país[…]» indicó que «[…] conforme a los preceptos del artículo 167 del C.G.P., los hechos notorios no requieren prueba y en virtud del artículo 180 ídem todos los indicadores económicos se consideran hechos notorios.
Adicionalmente, estas certificaciones pueden ser consultadas de manera directa por cualquier persona vía internet[…]». - También negó que se oficiara al Ministerio de Relaciones Exteriores para que rindiera los informes descritos en los literales d), e) y f) citados en el acápite precedente. Sobre el particular el tribunal manifestó que por mandato del artículo 173 del CPACA el juez debe abstener de decretar las pruebas que la parte que las pide pudo obtener mediante un derecho de petición «[e]n ese sentido, dado que, la parte actora no peticionó ante el Ministerio de Relaciones Exteriores tales documentos, ni probó haberlo hecho, no hay lugar a decretar en sede judicial las pruebas pedidas, lo que fuerza concluir su rechazo[…]». 1.3.
El recurso de apelación Elías Ancizar Silva Robayo interpuso recurso de reposición y en subsidio el de apelación con el fin de que se revoque el auto antes referenciado y, en su lugar, se decrete las pruebas que le fueron negadas. Como sustento de los recursos expuso los siguientes argumentos: - Las pruebas identificadas en la demanda con los literales a) y b) y a las que antes se hizo referencia se solicitaron en virtud de la «prueba de informe» de que trata el artículo 275 del CGP que puede ser solicitada sin necesidad de petición previa a la entidad.
No obstante, la prueba fue requerida a la demandada mediante reclamación administrativa presentada el 4 de agosto de 2020 y en la audiencia extrajudicial celebrada el 19 de marzo de 2021 en la Procuraduría General de la Nación sin que fueran entregadas. De igual manera, los indicadores económicos internacionales no son hechos notorios, pues el artículo 180 del CPACA se refiere a que lo son solo los nacionales y la información es «[…] relevante para el proceso, como quiera que el ente demandado, debía realizar la liquidación de la prima de costo de vida en dólares de los Estados Unidos de América, conforme a dicho indicador expedido por la Organización de las Naciones Unidas, factor que incidirá entonces en las eventuales condenas que puedan darse en este proceso[ ]». - Si bien es cierto las pruebas referidas en los literales d), e) y f), mencionadas anteriormente, podían ser recaudadas a través de un derecho de petición, también se aplica el artículo 275 del CGP y en tal virtud pueden ser solicitadas dentro del proceso judicial, en el caso particular con el fin de «[…] probar los hechos discriminatorios en contra de los derechos laborales de mi representado y la obligación del Estado de reajustar la prima especial prevista en el Decreto 2348 de 2014, que sustentan precisamente las pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho[…]».
En lo que respecta de modo especifico a la prueba del literal f) debe ser decretada por su relación con el objeto de litigio y porque permite la interpretación de las pruebas pedidas en los literales a) y b) «[…] puesto que la prima de costo de vida, depende para su cálculo de los multiplicadores de costo de vida establecidos por la Organización de las Naciones Unidas mediante la “Circular Consolidada de Ajuste por Destino”, que fueron empleados para liquidar la prima de costo de vida en dólares de los Estados Unidos, pagados a mi representado durante la vigencia de su relación laboral en el Exterior[…]».
De igual manera, la prueba constituye un hecho sobreviniente por el acceso que se tuvo sobre el particular (no se explicó más al respecto). En el recurso se informó que esta última prueba se aportaba con él. 1.6 Decisión del recurso de reposición y concesión de la apelación El a quo a través de auto del 19 de julio de 2022 revocó parcialmente el auto del 1 de junio de 2022 en lo que respecta a la fijación del litigio.
No obstante, confirmó lo referente a la denegación de las pruebas con los siguientes argumentos: - Es cierto que las pruebas pedidas en los literales a) y b) de la demanda (que se trascribió en el acápite de «La solicitud probatoria debatida» de esta providencia) no son indicadores económicos nacionales y, por lo tanto, no les es aplicable el artículo 180 del CPACA que señala que estos últimos son hechos notorios.
Sin embargo, «[…] los multiplicadores de costo de vida que se encuentran en la “Circular Consolidada de Ajuste por Destino” o "Consolidated Circular of Adjustment by Destination", son publicadas en la página web de las Naciones Unidas[…]». Por consiguiente, decretar la prueba es innecesario al poder ser consultadas por internet. - Las pruebas referidas en los literales d) y e) (trascritas también antes) debían ser pedidas por la parte mediante derecho de petición. El artículo 275 del CGP reguló que cualquier personas puede pedir informes a las entidades públicas con el fin de que sirvan de prueba en un proceso judicial, por lo que esta obligación concuerda con la establecida en los artículos 78, numeral 3, y 173 del CGP que dispone que para que el juez pueda decretar la prueba por informe de manera previa se hubiese solicitado por el interesado a la entidad respectiva. «[…]En ese sentido, dado que, la parte actora no peticionó ante el Ministerio de Relaciones Exteriores tales documentos, ni probó haberlo hecho, no hay lugar a decretar en sede judicial las pruebas pedidas, lo que fuerza confirmar su rechazo[…]». - En relación con la prueba documental a la que se refiere el literal f) (ver acápite de «La solicitud probatoria debatida») no se explicó la razón por la cual es un hecho sobreviniente y el dicho es contradictorio porque fue pedida en el escrito de la demanda, lo que supone un conocimiento previo de su existencia y aun así no se cumplió con el requisito de solicitarla previsto en el artículo 173 del CGP.
Por lo tanto, no hay lugar a decretar la prueba. Si bien la prueba fue aportada con el recurso interpuesto, es improcedente su decreto por no allegarse dentro de la oportunidad que establece el artículo 212 del CPACA. - El Tribunal decretó como prueba de oficio tener como tal el «[…] Estudio técnico Modificación régimen salarial y prestacional de los servidores públicos del Ministerio de Relaciones Exteriores que prestan sus servicios en el exterior[…]» que portó con el recurso por la parte demandante.
Decidió lo anterior, el tribunal concedió el recurso de apelación. Consideraciones 2.1. Procedencia del recurso presentado De conformidad con el numeral 7 del artículo 243 del CPACA el recurso de apelación es procedente contra el auto que niegue el decreto o la práctica de pruebas. 2.2. Competencia y procedencia del recurso interpuesto Esta Corporación es competente para conocer el presente asunto de conformidad con lo previsto en el artículo 150 del CPACA que dispone que «(e)l Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación (…)».
Asimismo, el despacho es competente para proferir la presente decisión por no ser de aquellos asuntos que deban ser resueltos en sala según lo señalado el artículo 125 ibidem. 2.3. Problema jurídico El despacho deberá establecer si ¿las pruebas solicitadas por la parte demandante que fueron negadas por el a quo cumplen con los requisitos para ser decretadas y practicadas, esto es, si satisfacen los criterios de conducencia, pertinencia y utilidad para los fines del proceso? 2.3.
Pruebas en el proceso contencioso-administrativo y requisitos para considerar su decreto El artículo 211 del CPACA señaló que en lo relativo al régimen probatorio de los procesos que se adelantan ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo se deben aplicar las normas del Código de Procedimiento Civil, hoy Código General del Proceso.
Al respecto, se observa que el artículo 164 del CGP adviertió sobre la necesidad de que todas las decisiones judiciales sean tomadas con base en el material probatorio recaudado. Esta disposición estableció: «Artículo 164. Necesidad de la prueba. Toda decisión judicial debe fundarse en las pruebas regular y oportunamente allegadas al proceso.
Las pruebas obtenidas con violación del debido proceso son nulas de pleno derecho». Comoquiera que la finalidad de la prueba en un proceso judicial es llevar al juez a la certeza de los hechos que se ponen de presente en la demanda o en su contestación para soportar las pretensiones o las excepciones de la defensa, el legislador ha previsto unos medios de prueba que pueden ser decretados por aquel para efectos de llegar a ese convencimiento y con ello resolver los asuntos que le son puestos a su conocimiento.
Para tal efecto, el artículo 165 del CGP ha previsto los medios de prueba de que se puede hacer uso en el marco de un proceso judicial así: «Artículo 165. Medios de prueba. Son medios de prueba la declaración de parte, la confesión, el juramento, el testimonio de terceros, el dictamen pericial, la inspección judicial, los documentos, los indicios, los informes y cualesquiera otros medios que sean útiles para la formación del convencimiento del juez.
El juez practicará las pruebas no previstas en este código de acuerdo con las disposiciones que regulen medios semejantes o según su prudente juicio, preservando los principios y garantías constitucionales». Así las cosas, en el proceso contencioso-administrativo las partes procesales tienen a su alcance diferentes medios de prueba de los que pueden hacer uso para validar los hechos, pretensiones y excepciones que se proponen dentro de este; sin embargo, ha de advertirse que no todas las pruebas que se presenten en el proceso judicial deben obligatoriamente ser decretadas por el juez, pues él como máximo director del proceso y con base en lo dispuesto en el artículo 168 del CGP podrá rechazarlas si encuentra que no cumplen a cabalidad con los criterios de pertinencia, conducencia y utilidad que se han establecido por el ordenamiento jurídico como obligatorios para efecto de que las pruebas sean tenidas como tales.
La norma en comento prevé: «Artículo 168. Rechazo de plano. El juez rechazará, mediante providencia motivada, las pruebas ilícitas, las notoriamente impertinentes, las inconducentes y las manifiestamente superfluas o inútiles». En relación con los criterios indicados, esta Corporación ha sostenido lo siguiente: «Conducencia: se refiere a aquellos medios aptos o idóneos para probar o establecer determinada circunstancia fáctica.
Un ejemplo ilustrará mejor el asunto: el registro civil es una prueba conducente para probar el parentesco. Pertinencia: Según esta característica la prueba debe estar referida al objeto del proceso y versar sobre los hechos que conciernan al debate, es decir, debe tener conexión directa con el problema jurídico a resolver. Utilidad: atañe al aporte o contribución que determinado medio de convicción pueda aportar al proceso, y por ende, a la resolución del litigio.
Por ello, la doctrina ha entendido que con esta característica se alude “al poder enriquecedor del convencimiento del juez que determinada prueba conlleva». De lo expuesto, se concluye que las pruebas en el proceso contencioso-administrativo i) no son supletorias ni alternativas, sino que pueden ser escogidas libremente por las partes de conformidad con la vocación de utilidad que tengan para la formación del convencimiento del juez, y ii) la respectiva decisión judicial que ponga fin al litigio debe fundarse tan solo en aquellas pruebas conducentes, pertinentes y útiles que se hayan allegado al proceso en forma lícita y oportuna. 3.
Análisis del caso concreto Elías Ancizar Silva Robayo en la apelación solicitó revocar el auto que negó el decreto de las pruebas documentales identificadas con los literales literales a), b), d), e) y f) trascritos en el acápite de «La solicitud probatoria debatida» de esta providencia». A continuación se analizará si estas cumplen con los requisitos de conducencia, pertinencia y utilidad para ser decretadas y practicadas. 3.1.
Pruebas de los literales a) y b) El demandante solicitó ordenar al Ministerio de Relaciones Exteriores de acuerdo con el artículo 275 del CGP que allegue las siguientes pruebas documentales: «[…] a) Certificar los multiplicadores de costo de vida establecidos por la Organización de las Naciones Unidas mediante la “Circular Consolidada de Ajuste por Destino”, que fueron empleados para liquidar la prima de costo de vida en dólares de los Estados Unidos, pagados a mi representado durante la vigencia de su relación laboral en el Exterior[…]» y «[…] b) En caso que de no haberse utilizado el multiplicador no por ser emitido por la ONU para la ciudad donde se encontraba asignada mi representado, solicito que se certifique el multiplicador establecido para la ciudad capital del respectivo país”[…]».
Como se advierte la prueba solicitada es la del artículo 275 del CGP denominada «Prueba por informe». La norma la regula de la siguiente manera: «[…] Artículo 275. Procedencia. A petición de parte o de oficio el juez podrá solicitar informes a entidades públicas o privadas, o a sus representantes, o a cualquier persona sobre hechos, actuaciones, cifras o demás datos que resulten de los archivos o registros de quien rinde el informe, salvo los casos de reserva legal.
Tales informes se entenderán rendidos bajo la gravedad del juramento por el representante, funcionario o persona responsable del mismo. Las partes o sus apoderados, unilateralmente o de común acuerdo, pueden solicitar ante cualquier entidad pública o privada copias de documentos, informes o actuaciones administrativas o jurisdiccionales, no sujetas a reserva legal, expresando que tienen como objeto servir de prueba en un proceso judicial en curso, o por iniciarse[…]».
De acuerdo con la norma, la prueba por informe tiene como finalidad la recopilación de información que pueden brindar las entidades públicas o privadas sobre los asuntos que reposen en sus archivos y que, en todo caso, es brindada a través de informes rendidos bajo la gravedad de juramento. Estos pueden requerirse de manera unilateral o por común acuerdo entre las partes de un proceso y deben expresar que se solicita para que repose como prueba en un proceso judicial.
Si bien existe esta libertad probatoria para las partes, la norma antedicha no puede ser interpretada de manera aislada del resto de las disposiciones que regulan el régimen probatorio para los procesos contenciosos administrativos. En tal sentido, su solicitud debe ceñirse a las oportunidades que fija el CPACA, so pena de ser extemporánea.
De igual manera, para su decreto debe tenerse en cuenta lo establecido en el artículo 173 del CGP según el cual «[…]El juez se abstendrá de ordenar la práctica de las pruebas que, directamente o por medio de derecho de petición, hubiera podido conseguir la parte que las solicite, salvo cuando la petición no hubiese sido atendida, lo que deberá acreditarse sumariamente[…]».
Por consiguiente, quien la solicita deberá probar que realizó las gestiones para su consecución y no fueron atendidas. La exigencia de esta obligación no se traduce en una vulneración de los derechos de las partes a probar lo supuestos de hecho que alegan y, por el contrario, constituye una forma de buscar la verdad procesal al requerir a las partes que cumplan con la carga de la prueba que les corresponde.
La jurisprudencia de esta sección sobre el cumplimiento de este deber ha señalado lo siguiente: «[…] Ahora bien, resulta pertinente indicar que la prueba por informe se encuentra sujeta a una regla general la cual está prevista en el artículo 173 del CGP, esto es, que «el juez se abstendrá de ordenar la práctica de las pruebas que, directamente o por medio de derecho de petición, hubiera podido conseguir la parte que las solicite, salvo cuando la petición no hubiese sido atendida, lo que deberá acreditarse sumariamente».
(…) Por lo anterior, como bien lo advirtió el tribunal, era deber del recurrente el solicitar por medio de petición, a la entidad demandada, los datos que ahora pretende allegar al proceso, sin embargo, no se encuentra acreditada tal gestión, por lo cual, en el entendido de que es una exigencia el agotamiento del requisito previsto en el artículo 173 del CGP, la autoridad judicial debía abstenerse de ordenar la práctica de la prueba por informe solicitada por la demandante.
En este punto es importante precisar que el derecho de petición no solo tiene como finalidad la obtención de documentos, como erróneamente lo indicó la recurrente, sino que mediante él, entre otras actuaciones, se podrá solicitar el reconocimiento de un derecho, la intervención de una entidad o funcionario, la resolución de una situación jurídica, requerir información, consultar, examinar y requerir copias de documentos, por lo tanto, la obligación prevista en el artículo173 del CGP le es exigible al actor en el presente asunto […]».
En el presente asunto se demostró por parte de Elías Ancizar Silva Robayo que el 4 de agosto de 2020 sí solicitó al Ministerio de Relaciones Exteriores los documentos que relaciona en los literales literales a) y b) de la solicitud de pruebas de la demanda por lo que cumplió con la obligación del artículo 173 del CGP. De igual forma, se probó que la entidad dio respuesta a la petición en los siguientes términos: vii) y ix) En relación con su petición de certificar los multiplicadores de costo de vida, de manera atenta le aclaro que los mismos son establecidos por la Organización de las Naciones Unidas “ONU” mediante la ”Circular Consolidada de Ajuste por Destino”, razón por la cual le informo que no es posible expedir una certificación en tal sentido, toda vez que el Ministerio carece de competencia para pronunciarse, atestar, legitimar, legalizar, refrendar o autorizar los documentos expedidos por una organización internacional.
El despacho advierte que, aunque la entidad no emitió el certificado solicitado, este no es necesario para determinar los multiplicadores del costo de vida, en la medida que el Decreto 2348 de 2015 en sus artículos 6 y 7 estableció que estos se «[…] finjan adoptando los multiplicadores de costo de vida establecidos por la Organización de las Naciones Unidas mediante la “Circular Consolidada de Ajuste por Destino”, pagadera en Dólares de los Estados Unidos de América[…]» y estos datos se encuentra publicados en la página de la página web de las Naciones Unidas como bien lo señalo el a quo.
De igual manera, la prueba pedida no es la conducente para acreditar que la demandada no hizo el reajuste salarial con fundamento en los porcentajes que le fueron aplicados a los servidores públicos del orden nacional durante la vigencia de su relación laboral con el Ministerio de Relaciones Exteriores como se pide en la demanda. Es así porque estos porcentajes fueron fijados por los Decretos 1101 de 2015, 229 de 2016, 999 de 2017, 330 de 2018, 1011 de 2019, y 304 de 2020, luego la comparación del reajuste que la entidad hizo a su asignación básica se hace a partir de la verificación de la aplicación o no de los porcentajes previstos en esos decretos para tal efecto, en caso de ser aplicables al presente caso.
Por su parte, los multiplicadores de costo de vida establecidos por la ONU se aplican, por disponerlo el artículo 7 del Decreto 2348 de 2015, sobre «[…] la suma del valor mensual de la asignación básica más el valor mensual de la prima especial de que trata el presente decreto[…]», es decir, sobre valores ya fijados por la asignación básica de acuerdo con las normas que la regulan.
De comprobarse que estos ajustes no se hicieron y ordenarse uno nuevo, es sobre el nuevo valor de la asignación básica que se da aplicación a los multiplicadores de costo de vida fijados por la ONU. En ese sentido, la prueba no es la que sirve para demostrar que no se aplicaron los ajustes previstos para los servidores públicos nacionales en el caso del demandante.
Tal análisis se efectúa con la comparación de lo pagado por salarios y prestaciones sociales (certificado que fue aportado como prueba) y lo que correspondía de acuerdo con las normas aplicables que se fijan para cada año. Cabe precisar que, aunque en la petición de pruebas en el literal b) que «[…]En caso que de no haberse utilizado el multiplicador no por ser emitido por la ONU para la ciudad donde se encontraba asignada mi representado, solicito que se certifique el multiplicador establecido para la ciudad capital del respectivo país”[…]» esta orden no es necesaria tampoco, en la medida que, de acuerdo con las pruebas que reposan en el expediente, el demandante laboró como ministro plenipotenciario en las ciudades de San Francisco, Estados Unidos, México, Estado Unidos de Mexicanos y Santiago de Chile y para estas ciudades la Circular Consolidada de Ajuste por Destino de las Naciones Unidas sí fijó el multiplicador aludido, tal cual se pudo corroborar en la página web de tal organismo.
A todo lo anterior se suma que la prueba pedida es de público conocimiento y, por lo tanto, no es necesario decretar que se aporten al proceso. En consecuencia, la prueba tampoco cumple con el criterio de utilidad en la medida que lo que busca no requiere prueba específica y, por ende, no es indispensable, por cuanto busca probar lo que es un hecho notorio.
Por lo anterior, el despacho confirmará la decisión de primera instancia en relación con las prueba a y b. 3.2. Pruebas de los literales d), e) y f) La parte demandante afirmó en el recurso de apelación que si bien las pruebas referidas en los literales d), e) y f) podían ser recaudadas a través de un derecho de petición, también se aplica el artículo 275 del CGP y en tal virtud podían ser solicitadas dentro del proceso judicial con el fin de «[…] probar los hechos discriminatorios en contra de los derechos laborales de mi representado y la obligación del Estado de reajustar la prima especial prevista en el Decreto 2348 de 2014, que sustentan precisamente las pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho[…]».
Las pruebas a las que se refiere son las siguientes: «[…] d) Informar si existió apropiación presupuestal por parte del Ministerio de Relaciones Exteriores con el fin de reajustar la asignación básica y prima especial prevista en el Decreto 2348 de 2014, para los años 2015, 2016, 2017 y 2018. e) Solicitó informar si las entidades de control como la Procuraduría General de la Nación o Contraloría General de la Nación, a la fecha de presentación de esta demanda, adelante investigación disciplinaria alguna en contra de los funcionarios del Ministerio de Relaciones Exteriores, por el incumplimiento del deber de reajuste de la asignación básica y prima especial revista en el Decreto 2348 de 2014, durante el periodo comprendido entre enero de 2015 a enero de 2020.
En caso afirmativo solicito que se ordene a la entidad demandada, a aportar copia al presente proceso de las actuaciones y decisiones tomadas en dichos procesos. f) Aportar el estudio técnico avalado por el Departamento Administrativo de la Función Pública, Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Ministerio de Relaciones Exteriores, que soportaba la viabilidad presupuestal del Decreto 2348 de 2014, el cual contemplaba el incremento de todos los factores salariales y prestacionales sobre la base del ajuste y aumento de la asignación básica, prima especial y costo de vida«[…]».
Dentro del expediente no hay prueba que indique que Elías Ancizar Silva Robayo solicitó esta prueba a la demanda tal como lo ordena el artículo 275 y 173 del CGP. Por consiguiente, al ser de aquellas que podía obtener mediante un derecho de petición el despacho conformará la decisión del a quo de no decretarla. Asimismo, el despacho advierte que las pruebas no son conducentes, en la medida que no sirven para probar si la entidad realizó el ajuste a la asignación básica del demandante en la forma que la reclama.
En efecto, los hechos de la demanda y las pretensiones que se derivan de estos no se acreditan con documentos que den cuenta del ajuste o no presupuestal de la entidad, tampoco con investigaciones que pudieran darse en relación con el incumplimiento del Decreto 2348 de 2014 y mucho menos con un estudio sobre viabilidad presupuestal. Con tales pruebas no se puede determinar si la asignación pagada fue o no la que correspondía y solo podrían dar lugar a establecer un desorden administrativo.
Así la cosas, el despacho confirmará la decisión de primera instancia en relación con las pruebas d), e) y f). 2.5. Agregación de este asunto al expediente principal del proceso De conformidad con la información que reposa en el aplicativo digital SAMAI, se encuentra que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D profirió en el asunto de la referencia la sentencia de primera instancia el 18 de agosto de 2022 en la que negó las pretensiones de la demanda y que sobre esa decisión la parte demandante interpuso recurso de apelación, razón por la cual, se remitió el expediente físico a esta Corporación para desatar el recurso de alzada.
Por lo anterior, se dispondrá a través de la secretaría de la sección agregar el presente asunto al de la apelación de sentencia de primera instancia cuyo radicado es 25001-23-42-000-2021-00810-03 (0267-2023); asimismo, informar sobre la presente decisión a la primera instancia para efectos de realizar las anotaciones correspondientes. En mérito de lo expuesto, se RESUELVE Primero. – Confírmese el auto interlocutorio del 1 de junio de 2022, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D que negó el decreto de las pruebas examinadas en la parte motiva de esta providencia, de conformidad con lo expuesto.
Segundo. – Agréguese el presente asunto al de la apelación de sentencia de primera instancia cuyo radicado es 25001-23-42-000-2021-00810-03 (0267-2023), por lo señalado en la parte motiva de esta providencia. Tercero. – Una vez en firme la presente providencia, infórmese a la primera instancia la decisión adoptada por el despacho, de conformidad con lo señalado en la parte motiva de esta providencia y archívese en la plataforma SAMAI.
Cuarto. – Notifíquese esta providencia en los términos del artículo 205 del CPACA.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado Electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.
YHSB