CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B Consejero Ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá D.C., diez (10) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) Radicado: 25000-23-41-000-2018-00557-01 (1717-2022) Demandante: IAC GPP Servicios Integrales Ibagué – En liquidación Demandada: Nación - Ministerio de Trabajo Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Tema: Sanción por infracción Código Sustantivo del Trabajo Decisión: Resuelve apelación contra auto que rechazó la demanda por no subsanar I. ASUNTO POR RESOLVER Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto y sustentado por la parte actora contra el auto del 11 de diciembre de 20191, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que rechazó la demanda de la referencia. II.
ANTECEDENTES PROCESALES La parte demandante, por conducto de apoderado, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -CPACA- solicitó la anulación de los siguientes actos administrativos: Resolución 3509 de 9 de diciembre de 20162, emitida por la Coordinación del Grupo de Resolución de Conflictos y Conciliación de la Dirección Territorial de Trabajo de Bogotá, por medio de la cual le impuso sanción a la empresa Institución Auxiliar del Cooperativismo GPP Servicios Integrales Ibagué en cuantía de $ 606.719.520 correspondiente al año 2016 por cada día de retraso por infringir el artículo 433 del Código Sustantivo del Trabajo. 1 Folio 316. 2 Folio 141-145. 2 Número interno: 1717-2022 Demandante: IAC GPP Servicios Integrales Ibagué en liquidación Demandada: Nación - Ministerio de Trabajo Resolución 001896 de 19 de julio de 20173, proferida por la Coordinación Grupo de Resolución de Conflictos y Conciliación de la Dirección Territorial del Trabajo de Bogotá, que rechazó por improcedente los recursos de reposición y en subsidio apelación, y mantiene la sanción impuesta.
Resolución 001896 de 20174, dictada por la directora Territorial de Bogotá, por medio de la cual resolvió el recurso de queja y culminó la vía gubernativa de la sanción, por presunta violación a los derechos de asociación sindical de la organización UNITRACOOP. A título de restablecimiento del derecho, deprecó que se ordene al ministerio demandado (i) cancelar a favor de la asociación los costos de la defensa judicial incurridos en la vida gubernativa y en la instancia de lo contencioso administrativo para demostrar la ilegalidad de las resoluciones indicadas;
(ii) emitir la resolución en donde se aclara a los trabajadores de la entidad, que la misma nunca vulneró los derechos de asociación de los mismos indicando que efectivamente existió un proceso de negociación colectiva que derivó en una situación de no acuerdo entre las partes. El proceso correspondió, por competencia, al Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera – Subsección B, quien por medio de providencia de 31 de julio de 2018 declaró falta de competencia y fue remitido a la Sección Segunda5, quien por auto del 31 de enero de 2019 declaró la falta de competencia y promovió conflicto de competencia. La Sala Plena del Tribunal Administrativo de Cundinamarca mediante auto del 29 de abril de 2019, resolvió el conflicto de competencia, manifestando que de acuerdo con la controversia del presente caso el procedimiento administrativo sancionatorio laboral iniciado por el Ministerio de Trabajo contra el demandante, las pretensiones no tienen contenido laboral, salarial o prestacional.
Además, no se busca el establecimiento del derecho sino el decaimiento del acto administrativo y la indemnización de perjuicios; así las cosas, no se dan los presupuestos para que el proceso sea conocido por la Sección Segunda, de conformidad con el artículo 18 del Decreto 2288 de 1989. Por lo tanto, concluyó que la competencia radica en la Sección Primera del Tribunal.
El magistrado ponente en auto del 16 de julio de 20196, admitió la demanda y el Ministerio 3 Folio 147 -149. 4 Fl 151-156. 5 Correspondió a la Magistrada Patricia Victoria Manjarres Bravo. 6 Fls 173 -175. 3 Número interno: 1717-2022 Demandante: IAC GPP Servicios Integrales Ibagué en liquidación Demandada: Nación - Ministerio de Trabajo del Trabajo solicitó la acumulación de procesos dentro del medio de nulidad y restablecimiento del derecho del epígrafe.
III. PROVIDENCIA IMPUGNADA El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por auto de 11 de diciembre de 20197, en el ejercicio de control de legalidad rechazó la demanda por no agotar el requisito previo para demandar, el cual consiste en haber ejercido los recursos que de acuerdo con la ley fueran obligatorios, si bien se presentaron los recursos de reposición y en subsidio apelación contra la Resolución sancionatoria 3509 del 9 de diciembre de 2016, proferida por el Ministerio de Trabajo, estos no fueron resueltos de fondo por la administración al no cumplir la carga procesal del artículo 433 del Código Sustantivo del Trabajo, consistente en el pago de la multa impuesta previo a la interposición de los recursos.
Así las cosas, se configuró una irregularidad insaneable de un requisito de procedibilidad de perentorio cumplimiento a cargo de la parte actora y en aplicación a lo previsto en el artículo 169 de la Ley 1437 de 2011. IV. RECURSO DE APELACIÓN Inconforme con la anterior decisión, la parte accionante presentó recurso de apelación8. Adujo que, desde que se formuló el recurso no se realizó la consignación de la multa impuesta a través de la Resolución atacada, como lo impone la norma, toda vez que existen argumentos de hecho y derecho, que imposibilitan que la entidad realice el pago de una sanción de esa magnitud y coloca de presente el juicio de proporcionalidad de la Corte Constitucional de la sentencia C-741 del 23 de octubre de 2013, que la misma no atiende a criterios de razonabilidad y proporcionalidad.
Considera que la finalidad de la aplicación de la norma es que la misma se pueda convertir en un medio idóneo para que el empleador reciba a los empleados, representados mediante organizaciones sindicales, a partir de un dialogo justo y con múltiples garantías. Lo que se busca es que las relaciones laborales se desarrollen de forma más justa y con intervención de los empleados en su conformación. Argumenta que la aplicación de la norma que impone la carga procesal a la entidad de 7 Fls 293 -300 Cuaderno 2. 8Fl 302- 313. 4 Número interno: 1717-2022 Demandante: IAC GPP Servicios Integrales Ibagué en liquidación Demandada: Nación - Ministerio de Trabajo asumir el pago de una suma millonaria que excede ampliamente las capacidades económicas, pese a existir la duda razonable sobre el cumplimiento de los fines previstos en la norma, resulta desproporcionado, por lo que el Ministerio debió dar trámite a los recursos de apelación y, en subsidio apelación, inaplicando la exigencia pecuniaria.
Para el conocimiento del auto apelado, el proceso correspondió a la Sección Primera del Consejo de Estado9, quien por auto del 19 de enero de 202210 lo remitió a la Sección Segunda de la Corporación para su trámite, según las reglas de reparto y de especialidad previstas por el artículo 13 del Acuerdo 080 de 2019. V. CONSIDERACIONES 5.1 Competencia. La Sala de Subsección es competente para dictar la presente providencia, de acuerdo con los artículos 125, 150, 243 y 244 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA). 5.2 Problema jurídico.
Corresponde a la Sala resolver si procede a confirmar o revocar el auto que rechazó la demanda, teniendo en cuenta que la parte demandante no enmendó los defectos de la demanda. Para tal efecto, a continuación, se abordará el estudio del rechazo de la demanda en el caso concreto. 5.3. Rechazo de la demanda en el caso concreto. El Título V de la Parte Segunda de la Ley 1437 de 2011 regula el trámite de la demanda y el proceso contencioso-administrativo.
En su artículo 161, se señalan las causales por la cuales procede el rechazo de la demanda, así: «Artículo 161: Requisitos previos para demandar La presentación de la demanda se someterá al cumplimiento de requisitos previos en los siguientes casos: (…) 9 Consejero: Oswaldo Giraldo López. 10 Samai. 5 Número interno: 1717-2022 Demandante: IAC GPP Servicios Integrales Ibagué en liquidación Demandada: Nación - Ministerio de Trabajo 2.
Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo particular deberán haberse ejercido y decidido los recursos que de acuerdo con la ley fueren obligatorios. El silencio negativo en relación con la primera petición permitirá demandar directamente el acto presunto. Si las autoridades administrativas no hubieran dado oportunidad de interponer los recursos procedentes, no será exigible el requisito al que se refiere este numeral».
(negrillas fuera de texto) Por su parte, en la Resolución 3509 del 9 de diciembre de 2016, en el numeral 4, se consagró lo siguiente: “CUARTA: NOTIFICAR en debida forma este acto e INFORMAR a las partes jurídicamente interesadas que contra el presente acto administrativo proceden los recursos de REPOSICIÓN ante esta Coordinación y/o el de APELACIÓN ante la Dirección Territorial de Bogotá de este Ministerio, interpuestos debidamente fundamentados dentro de los diez (10) días hábiles siguientes a la notificación personal o a la notificación por aviso, según sea el caso, previa consignación de la multa impuesta en el artículo primero de esta resolución de conformidad con lo establecido en el numeral 2 de la Lev 433 del C. S. del T., el cual fue declaro (sic) exequible mediante sentencia C- 741 del 23 de Octubre del año 2013"11 (negrillas, mayúsculas sostenidas y subrayado del original).
También se destaca que en el numeral 2 del artículo 433 del Código Sustantivo del Trabajo, se exige como condición previa para el ejercicio de los recursos en el trámite administrativo contra los autos sancionatorios, el pago de la multa impuesta, norma especial de aplicación frente a las de carácter general, de acuerdo con la regla de hermenéutica del numeral 1 del artículo 5 de la Ley 57 de 1887.
En ese sentido, el Código Sustantivo del Trabajo, numeral 2 del artículo 433, dispone: 2.El {empleador} que se niegue o eluda iniciar las conversaciones de arreglo directo dentro del término señalado será sancionado por las autoridades del trabajo con multas equivalentes al monto de cinco (5) a diez (10) veces el salario mínimo mensual más alto por cada día de mora, a favor del Servicio Nacional de Aprendizaje SENA.
Para interponer los recursos legales contra las resoluciones de multa, el interesado deberá consignar previamente su valor a órdenes de dicho establecimiento. Así las cosas, la oportunidad y presentación de los recursos contra los actos administrativos, el artículo 76 del CPACA, dispone la oportunidad y presentación. De acuerdo con la norma trascrita, la actuación realizada no corresponde a un agotamiento de vía gubernativa, no solamente se debían presentar sino agotar los requisitos exigidos para que se tramitaran correctamente, so pena de ser rechazado. 11 145 vlto.
Cuaderno principal. 6 Número interno: 1717-2022 Demandante: IAC GPP Servicios Integrales Ibagué en liquidación Demandada: Nación - Ministerio de Trabajo 5.4. Análisis en el caso concreto. A partir de las anteriores consideraciones, la Sala procede a revisar el trámite que el a quo le impartió al presente asunto, frente al cual observa lo siguiente: La demanda instaurada por la IAC GPP SERVICIOS INTEGRALES IBAGUE EN LIQUIDACIÓN, a través de apoderado, fue admitida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca por auto de 16 de julio de 2019, pero en el estudio de control de legalidad se percató que no se agotaron los recursos frente a la Resolución sancionatoria 3509 del 9 de diciembre de 2016, por cuanto no cumplió con la carga procesal del numeral 2 del artículo 433 del Código Sustantivo del Trabajo, consistente en el pago de la multa impuesta previo a la interposición de los recursos.
Mediante auto del 11 de diciembre de 2019, se rechazó la demanda en razón a que, si bien fueron presentados los recursos de reposición y, en subsidio apelación, los mismos fueron rechazados a través de la Resolución 1896 del 19 de julio de 2017, por no aportar comprobante de pago de sanción impuesta, de conformidad con el numeral 2 del artículo 433 del Código Sustantivo del Trabajo.
A través de Resolución 3622 del 8 de noviembre de 2017 se negó la queja y no se concedió el recurso de apelación. En vista de lo anterior, se precisa que la parte demandante no agotó el procedimiento administrativo, toda vez que, aunque presentó los recursos contra la Resolución 3509 del 9 de diciembre de 2016, estos fueron rechazados por improcedentes, al no cumplir con la carga respectiva que impone el artículo 433 del CST.
Por lo tanto, no se cumplió debidamente con el trámite administrativo, siendo el requisito previo obligatorio para acceder a la jurisdicción contenciosa. Ahora bien, de acuerdo con el recurso de apelación se pretende que se inaplique el numeral 2 del artículo 433 del CST, en aplicación de los principios de proporcionalidad y razonabilidad, pero conforme al estudio de la sentencia C-741 de 2013, “[…] la aplicación de normas que imponen cargas procesales para el uso de los recursos señalados por la ley, debe basarse en criterios de justicia, equidad y proporcionalidad, y por tanto, el operador jurídico está obligado a aplicarlos de conformidad con las circunstancias del caso, y siempre garantizando la prevalencia de los derechos de las partes”.
Sobre el particular, la Corte Constitucional se refirió en el estudio de la normativa, así: 7 Número interno: 1717-2022 Demandante: IAC GPP Servicios Integrales Ibagué en liquidación Demandada: Nación - Ministerio de Trabajo “[…] no niega al interesado el derecho a impugnar el acto administrativo sancionatorio, sino simplemente condiciona la interposición de los recursos a la consignación del valor de la multa impuesta por el incumplimiento de una exigencia razonable y que no impone una carga desproporcionada para el empleador.
En efecto, la actividad que debe ser desplegada por el patrono para no ser objeto de dicha sanción administrativa es recibir a los delegados de los trabajadores dentro de las veinticuatro horas siguientes a la presentación oportuna del pliego de peticiones para iniciar conversaciones en la etapa de arreglo directo. Para esta Corte, la exigencia hecha al interesado en impugnar el acto administrativo que impone la multa, en nada desconoce el núcleo esencial de su derecho al debido proceso, pudiendo éste- el patrono- fácilmente evitar la imposición de la sanción, si recibe a los trabajadores en el término consagrado.
El objeto que pretende resguardar la norma, explica y sustenta en forma fehaciente la imposición de la carga adicional que para el ejercicio de los recursos de la vía gubernativa debe soportar el empleador como consecuencia del incumplimiento de sus deberes en relación con el derecho a la negociación colectiva, consagrado constitucionalmente en el artículo 55”.
Ahora bien, para que proceda la inaplicación debe existir duda y de acuerdo con lo relatado anteriormente, no se vulnera el derecho a la igualdad, el debido proceso y no se está negando al interesado impugnar el acto administrativo sancionatorio. Para la Sala, la parte demandante siempre tuvo el conocimiento que no agotó en debida forma la reclamación administrativa, por lo tanto, incumple los requisitos para presentar la demanda y, por ende, la Sala encuentra que le asiste razón al Tribunal al rechazar la demanda por no cumplir con la la carga que le correspondía. En este orden de ideas, la Sala confirmará la providencia de 11 de diciembre de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que rechazó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por la parte demandante.
Con fundamento en lo expuesto, se RESUELVE:
PRIMERO: CONFIRMAR el auto de 11 de diciembre de 2019, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que rechazó la demanda por no cumplir los requisitos de procedibilidad, de conformidad a las razones expuestas en la parte considerativa.
SEGUNDO: ACEPTAR la renuncia del abogado Néstor Orlando Herrera Munar, 8 Número interno: 1717-2022 Demandante: IAC GPP Servicios Integrales Ibagué en liquidación Demandada: Nación - Ministerio de Trabajo identificado con cédula 80.500.545 de Cajicá y T.P. 91.455 del C.S. de la J. como apoderado del IAC GPP SERVICIOS INTEGRALES IBAGUE EN LIQUIDACIÓN, de acuerdo con el memorial registrado en Samai.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen, para lo de su cargo, previas las anotaciones a las que haya lugar. Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de decisión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente Ausente con excusa JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai.
En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.