Demandante: Héctor Carrillo Durán Demandado: Tribunal Administrativo de Norte de Santander Radicado: 11001-03-15-000-2025-02019-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Bogotá D.C., veintiuno (21) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2025-02019-01 Demandante: HÉCTOR CARRILLO DURÁN Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NORTE DE SANTANDER Temas: Acción de tutela contra providencia judicial.
Confirma SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN La Sala decide la impugnación instaurada por la parte actora contra la sentencia del 16 de mayo de 2025, con la cual la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado declaró la improcedencia de la acción de tutela por no superar el requisito de relevancia constitucional.
I.
ANTECEDENTES 1.1. La petición de amparo Mediante escrito radicado el 4 de abril de 20251, el señor Héctor Carrillo Durán presentó la acción de tutela en contra del Tribunal Administrativo de Norte de Santander, con la finalidad de que se protegieran sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia, así como a las garantías “a un fallo justo y a la reparación integral”, que consideró vulnerados con la providencia proferida el 10 de octubre de 2024 que se revocó la dictada en primera instancia2 y, en su lugar, declaró la caducidad del medio de control de reparación directa identificado con el radicado 54001333300620140113800/01. 1 Conforme con el documento del expediente digital del aplicativo Samai “5ED_SAMAI_SecretariaOnLi(.pdf) NroActua 3” 2 Emitida el 22 de enero de 2020 por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Cúcuta.
Demandante: Héctor Carrillo Durán Demandado: Tribunal Administrativo de Norte de Santander Radicado: 11001-03-15-000-2025-02019-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 1.2. Pretensiones En consecuencia, la parte actora pretende: 2.2 CONCEDER el amparo solicitado y en consecuencia dejar sin efectos la sentencia del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NORTE DE SANTANDER, dentro de la demanda de reparación directa contra la NACIÓN-MINISTERIO DE DEFENSA-POLICÍA NACIONALMUNICIPIO DE SALAZAR radicado No. 54-001-33-33-006-2014-001138-00 que se promovió, se expida una nueva providencia en la cual se declare no prosperada la excepción de caducidad y se profiera una nueva decisión. 2.3 ORDENAR al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NORTE DE SANTANDER para que en el término de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de la providencia que resulte de esta acción de tutela, adelante las diligencias necesarias para que dicte una nueva sentencia en los términos establecidos en el fallo que se profiera dentro de la presente tutela. 2.4 Las demás decisiones que el Honorable Consejo de Estado estime conducentes. 1.3.
Hechos El actor sostuvo que el 24 de noviembre de 2001 un grupo armado al margen de la ley atentó en contra de la vida de las señoras Rosa Alexandra Carrillo Díaz, a Nery Jhoana Carrillo Díaz y Ana Milena Silva Carrillo en el municipio de Salazar de las Palmas, Norte de Santander. Dos de ellas fueron llevadas con vida al hospital local por uniformados, quienes las abandonaron y permitieron que los victimarios las ejecutaran allí mismo.
Refirió que el señor Jorge Iván Laverde, como líder de un grupo paramilitar, atribuyó el crimen a sus hombres, y precisó que actuaron por señalamientos del entonces alcalde, quien identificó a las víctimas como guerrilleras. Además, sostuvo que, al momento de los hechos, tanto el alcalde como el comandante de la Policía retiraron a la fuerza pública de la zona por un supuesto operativo.
Expuso que, luego del triple homicidio, se reportaron otros crímenes en la zona y que, para el año 2012, la Corte Suprema de Justicia confirmó la condena impuesta a Laverde por estas circunstancias. Mencionó que, por tales hechos, se promovió el medio de control de reparación directa en contra de la Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional y del municipio de Salazar de las Palmas.
Precisó que este asunto le correspondió al Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Cúcuta bajo el expediente identificado con el Demandante: Héctor Carrillo Durán Demandado: Tribunal Administrativo de Norte de Santander Radicado: 11001-03-15-000-2025-02019-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 radicado 54001-33-33-006-2014-01138-00.
Expuso que, mediante providencia del 22 de enero de 2020, dicho despacho judicial accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda ordinaria y declaró administrativamente responsables a los demandados, pues consideró que se comprobó la existencia de un daño antijurídico y su vínculo causal con la actuación de dichas entidades. Puntualmente, frente al municipio estimó acreditado que el alcalde de la época propició los homicidios.
Respecto de la Policía Nacional determinó una omisión en el cumplimiento de su deber de protección y custodia. Señaló que las entidades condenadas interpusieron recursos de apelación en contra de la anterior decisión y que, a través de sentencia del 10 de octubre de 2024, el Tribunal Administrativo de Norte de Santander la revocó para, en su lugar, declarar la caducidad del medio de control porque se consideró que incluso desde antes del 9 de febrero de 2011, los demandantes contaban con elementos de juicio para demandar al Estado (municipio de Salazar de Las Palmas) en ejercicio del medio de control de reparación directa, no obstante, la solicitud de conciliación extrajudicial se presentó hasta el 13 de junio de 2014 y el medio de control hasta el 11 de agosto de 2014.
Además, en dicho proveído se señaló que incluso desde antes del 9 de febrero de 2011, los demandantes contaban con elementos de juicio para demandar al Estado (municipio de Salazar de Las Palmas) en virtud de la sentencia de primera instancia proferida por la Sala de Justicia y Paz del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, ya que se encontraban dentro del proceso penal debidamente representados a través de apoderado, el cual recurrió la decisión, como se indicó en la providencia de segunda instancia emitida por la Corte Suprema de Justicia. A su vez, en dicho proveído se indicó que los demandantes conocieron de la supuesta omisión causante del daño por parte de la Policía Nacional desde el mismo 24 de noviembre de 2001, por tanto, el término para demandar a dicha entidad empezó a correr a partir del día siguiente de los hechos y expiró el 25 de noviembre de 2003.
Precisó que, mediante providencia del 30 de octubre de 2024, se negó la solicitud de aclaración y adición de la sentencia presentada por el apoderado de la parte demandante, decisión que se notificó por estado el 13 de noviembre de 2024. Demandante: Héctor Carrillo Durán Demandado: Tribunal Administrativo de Norte de Santander Radicado: 11001-03-15-000-2025-02019-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 1.4.
Sustento de la petición La parte actora sostuvo que con la decisión de segunda instancia se incurrió en los siguientes defectos: 1.4.1. Desconocimiento del precedente La parte accionante señaló que el tribunal demandado aplicó de forma estricta la sentencia de unificación del Consejo de Estado del 29 de enero de 2020, sin tener en cuenta fallos posteriores ni la jurisprudencia vigente para la fecha de presentación de la demanda, cuando aún no regía dicha sentencia. Expuso que se ignoró que el asunto versaba sobre graves violaciones a derechos humanos, por lo que, según jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, el término de caducidad debe flexibilizarse.
Destacó que, en casos de crímenes de lesa humanidad el cómputo del término de la caducidad debe regirse por el criterio de cognoscibilidad, de manera que debía contarse desde cuando la víctima tiene certeza del daño y de la responsabilidad estatal. Precisó que con la providencia demandada se incurrió en graves omisiones al no aplicar correctamente el principio pro damnato o en favor de la víctima, toda vez que no ponderó adecuadamente los derechos de las víctimas ni tomó en cuenta los precedentes vinculantes de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, en especial la sentencia SU-167/23, que obliga a reabrir la fase de alegatos cuando se ha producido un cambio jurisprudencial sustancial con incidencia en la decisión. Consideró que el tribunal acusado aplicó estrictamente los efectos de la sentencia de unificación del 29 de enero de 2020 de la Sección Tercera del Consejo de Estado, sin considerar que dicha sentencia debía aplicarse únicamente a futuro “ex nunc” y sin ponderar las particularidades del caso concreto.
Agregó que, la decisión judicial desconoció los estándares establecidos por la Corte Interamericana de Derechos Humanos respecto a la imprescriptibilidad de las acciones relacionadas con graves violaciones a los derechos humanos, tales como ejecuciones sumarias, extralegales o arbitrarias. 1.4.2. Defecto sustantivo Indicó que, con la providencia cuestionada se aplicaron normas legales sin Demandante: Héctor Carrillo Durán Demandado: Tribunal Administrativo de Norte de Santander Radicado: 11001-03-15-000-2025-02019-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 un enfoque constitucional que salvaguarde los derechos fundamentales de las víctimas. 1.4.3.
Defecto procedimental absoluto y por exceso ritual manifiesto Señaló que se acudió retroactivamente a un nuevo criterio jurisprudencial sin permitirles readecuar su argumentación. En concreto, señaló “[p]or no ajustar el proceso para que los demandantes pudieran actualizar sus argumentos conforme a la nueva regla de unificación.” Cuestionó que en la sentencia demandada no se realizó un control de convencionalidad, lo cual habría permitido ponderar adecuadamente los derechos de las víctimas frente a las exigencias procesales.
Indicó que se aplicó formalmente la regla de caducidad sin atender las circunstancias excepcionales del caso, tales como la naturaleza de los hechos (crímenes de lesa humanidad) y las dificultades estructurales que enfrentaron las víctimas para acceder a la justicia. 1.4.4. “Inobservancia de la Convención de Belém do Pará y enfoque de género” Hizo mención a la aplicación del principio pro víctima, el enfoque de género y el bloque de constitucionalidad.
Esto, pues el caso involucra violaciones graves a los derechos humanos de mujeres y una menor de edad. Refirió que se debe aplicar tal mandato, el cual según la Convención de Belém do Pará protege a las mujeres contra la violencia, y que la jurisprudencia exige un enfoque diferenciado y de género en los casos de feminicidio, violencia sexual y la especial protección que debe brindarse a las víctimas menores de edad.
Manifestó que la “jurisprudencia internacional, y la normativa interna, reclaman que se analice con una perspectiva de derechos humanos toda agresión perpetrada en contra de mujeres y menores, particularmente en el contexto de crímenes de lesa humanidad.” 1.4.5. Defecto fáctico Mencionó que el tribunal acusado omitió valorar pruebas que daban cuenta de la imposibilidad material de los demandantes para conocer el daño y su atribución al Estado antes de “2014 (sic)”.
También afirmó que se configuró tal vicio “al no valorar adecuadamente las pruebas que demostraban la imposibilidad de los accionantes de conocer el daño antes de 2012 (sic)…”. 1.4.6. Vulneración del “principio de debida diligencia en la administración de Demandante: Héctor Carrillo Durán Demandado: Tribunal Administrativo de Norte de Santander Radicado: 11001-03-15-000-2025-02019-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 justicia” Refirió que esto derivaba de las barreras de acceso al expediente penal y a la información contenida en el proceso de Justicia y Paz, por lo que consideró que la certeza de la afectación solo se consolidó cuando lograron verificar el contenido probatorio del expediente punitivo, en el que se señaló al alcalde como responsable de entregar los nombres de las víctimas a los paramilitares. 1.5.
Trámite en primera instancia Mediante auto del 9 de abril del 2025, el a quo admitió la acción de tutela y, en consecuencia, ordenó la notificación del tribunal demandado y vinculó a quienes actuaron como demandantes en el proceso ordinario3, al municipio de Salazar de Las Palmas, a la Policía Nacional y al Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Cúcuta. 1.6.
Contestaciones e intervenciones 1.6.1. Tribunal Administrativo de Norte de Santander Esta autoridad se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda constitucional, al considerar que la decisión se ajustó plenamente al precedente unificado del Consejo de Estado sobre el cómputo del término de caducidad. Resaltó que, los demandantes tenían conocimiento de la participación de las entidades estatales desde muchos años antes de interponer el medio de control, sin haber demostrado una imposibilidad material que justificara la presentación tardía de la demanda.
Mencionó que, aunque los hechos se catalogaron como delitos de lesa humanidad, ello no implica inobservar la caducidad. 1.6.2. Policía Nacional Esta entidad señaló que la sentencia atacada no incurrió en ningún defecto que justifique la intervención del juez constitucional pues se configuró la caducidad del medio de control de reparación directa.
Indicó que, además, no se acreditó ninguna circunstancia objetiva que les hubiese impedido a los demandantes ejercer oportunamente el derecho de acción. 3 Ana Ilcia Díaz, Claudia Patricia Carrillo Díaz, Xiomara Beatriz Carrillo Díaz, Sara Judith Carrillo Díaz y Alonso Carrillo Díaz (además el señor Héctor Carrillo Durán). Demandante: Héctor Carrillo Durán Demandado: Tribunal Administrativo de Norte de Santander Radicado: 11001-03-15-000-2025-02019-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Adujo que tampoco está demostrado un perjuicio irremediable que torne procedente esta acción. 1.6.3.
Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Cúcuta Este despacho judicial remitió el enlace digital del proceso ordinario, objeto de esta acción de tutela. 1.7. Fallo impugnado Mediante sentencia del 16 de mayo de 2025, la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado declaró la improcedencia de la acción de tutela por no superar el requisito de relevancia constitucional.
Precisó que los cargos referidos no satisfacen dicho presupuesto, por cuanto, además de no estar debidamente justificados, se advierten como un medio dirigido a revivir el análisis jurídico efectuado por el juez natural, como si este mecanismo fuera una instancia adicional al proceso ordinario. Hizo referencia al contenido de la providencia demandada, para destacar que, el accionante pretende utilizar este mecanismo constitucional como si la tutela se tratara de una instancia adicional, pues los aspectos probatorios y sustantivos sobre la caducidad fueron analizados por el juez natural de la causa.
Sostuvo que con las quejas formuladas por la parte convocante buscan reabrir el debate resuelto en el proceso ordinario, con el fin de imponer su interpretación sobre la que fue adoptada por el tribunal demandado. Aclaró que, pese a que el actor sostuvo que el tribunal aplicó retroactivamente la sentencia de unificación del Consejo de Estado de enero de 2020 y omitió realizar un control adecuado de convencionalidad, tales argumentos carecen de respaldo desde una perspectiva constitucional.
Agregó que la citada providencia unificadora, dictada en un escenario de disparidad jurisprudencial, estableció una línea clara y uniforme. Además, en ella se efectuó un análisis expreso de convencionalidad que no excluyó la aplicación de la regla de caducidad en casos relacionados con delitos de lesa humanidad. Recordó el carácter residual de la acción de tutela, la cual no puede usarse para desconocer la autonomía e independencia judicial, ni los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica, en razón a lo cual es concebida como un “juicio de validez” y no como un “juicio de corrección” de la decisión cuestionada, lo que se opone a que se utilice indebidamente como una Demandante: Héctor Carrillo Durán Demandado: Tribunal Administrativo de Norte de Santander Radicado: 11001-03-15-000-2025-02019-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 nueva instancia para la discusión de los asuntos de índole probatoria o de interpretación del derecho que se resolvieron en el curso del proceso ordinario. 1.8.
Impugnación Mediante escrito radicado el 9 de julio de 2025, el señor Héctor Carrillo Durán y las demás personas vinculadas que conformaron la parte demandante en el proceso ordinario4 impugnaron el fallo de primera instancia, el cual se notificó vía electrónica el 4 del mismo mes y año. La parte accionante solicitó que se revoque la sentencia impugnada y en su lugar, se acceda a la protección de sus derechos fundamentales que consideró vulnerados con la sentencia de segunda instancia emitida en el proceso ordinario, objeto de esta demanda constitucional.
Manifestó que, contrario a lo señalado por el a quo, sí se realizó un análisis de fondo de los argumentos esbozados en el escrito de tutela, con el cual se cuestionó el fallo proferido por el tribunal en el presente asunto, pues su finalidad es el “amparo de los derechos fundamentales que se consideran lesionados, así como la aplicación de los precedentes constitucionales pertinentes, acudir a la acción de tutela por una inadecuada valoración probatoria en el proceso administrativo”, sin que se pretenda una instancia adicional.
Reiteró que no se trata de un asunto de legalidad, ni de naturaleza económica, pues su finalidad es que se resuelva un asunto fundamental, esto es, la protección de derechos fundamentales en un contexto de graves violaciones de derechos humanos, especialmente de ejecuciones extrajudiciales, lo cual trasciende a cuestiones constitucionales como el derecho a la verdad, la reparación integral y la no repetición de los crímenes cometidos, derechos que son irrenunciables y tienen un carácter imperativo en el ordenamiento jurídico colombiano, por lo que su protección debe ser prioritaria.
Incluyó un cuadro para explicar que con la sentencia T-202 del 16 de mayo de 2025, la Corte Constitucional señaló los criterios de decisión propios y del Consejo de Estado en cuanto a las reglas de caducidad de la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado con ocasión de delitos de lesa humanidad y crímenes de guerra, como lo son las ejecuciones extrajudiciales.
Refirió que el tribunal cuestionado no valoró de manera integral todas las 4 Ana Ilcia Díaz, Claudia Patricia Carrillo Díaz, Xiomara Beatriz Carrillo Díaz, Sara Judith Carrillo Díaz y Alonso Carrillo Díaz. Demandante: Héctor Carrillo Durán Demandado: Tribunal Administrativo de Norte de Santander Radicado: 11001-03-15-000-2025-02019-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 pruebas presentadas en el proceso y realizó una valoración irrazonable del momento en que inició el término de caducidad.
Esto, por los siguientes motivos: i) Para el año 2001, existían varias circunstancias que dificultaban el ejercicio oportuno y efectivo del derecho de acción. ii) El proceso penal se surtió y las audiencias de justicia y paz avanzaban, pero no era de su conocimiento las decisiones y aceptaciones que se iban realizando por miembros de las ex autodefensas, y mucho menos la relación y vínculo que tuvo el alcalde del municipio de Salazar para la fecha de los hechos “nov 2001 (sic)” como el que proporcionó información y señaló a sus dos hermanas y sobrina como auxiliadoras de la guerrilla. iii) Fue hasta octubre de 2012 que los crímenes fueron declarados como de lesa humanidad. iv) Los reconocimientos del “Iguano” y Salvatore Mancuso dentro de las actuaciones de Justicia y Paz, eran insuficiente para determinar la imputación de la responsabilidad al Estado, pues la investigación penal aún se encontraba en sus primeras etapas y no se había accedido a material probatorio. v) No se valoró que solo hasta el 8 de agosto de 2013, cuando otorgaron poder a un abogado que inició con las gestiones y averiguaciones, fue que accedieron al material probatorio de la investigación penal y pudieron conocer de Justicia y Paz el reconocimiento de responsabilidad que hicieron de la ejecución de la muerte de las 3 mujeres, al señalar al alcalde de Salazar y a las autoridades de Policía y Ejército Nacional, así como el extinto DAS, quienes señalaron a sus hermanas y sobrina de ser colaboradoras de la guerrilla y en razón a ello se ordenó la muerte.
Expresó que, según las subreglas de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, el juez contencioso administrativo debe adoptar un enfoque flexible en materia probatoria para determinar no solamente la fecha en que los demandantes conocieron o debieron conocer del hecho dañoso, sino el momento en el cual pueden inferir de manera fundada la responsabilidad del Estado.
Mencionó que con la sentencia cuestionada sí se incurrió en un defecto fáctico por indebida valoración del momento en que como demandantes pudieron inferir de manera razonable y con probabilidades de imputación la responsabilidad del Estado, y también por no tomar en cuenta la flexibilización probatoria que opera en asuntos como el presente.
Destacó que la autoridad judicial demandada tomó como fecha de inicio del Demandante: Héctor Carrillo Durán Demandado: Tribunal Administrativo de Norte de Santander Radicado: 11001-03-15-000-2025-02019-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 cómputo de la caducidad el 9 de febrero de 2011, fecha en la que algunos representantes de víctimas -entre los cuales no se encontraban por desconocimiento, dado que el caso trataba de varios asesinatos- recurrieron la sentencia de primera instancia de la Sala de Justicia y Paz del Tribunal Superior, en lugar de tomar en considerar el momento en que como demandantes confirieron poder “8 ago 2013 (sic)” al abogado para iniciar las gestiones y acceso al expediente penal e inicio de demanda de reparación directa, diligencia que se realizó cuando tuvieron conocimiento de la presunta participación del Estado en el crimen de sus tres familiares, o incluso desde el 6 de junio de 2012 cuando se profirió la sentencia de primera instancia y se precisó que los crímenes tenían connotación de lesa humanidad.
Agregó que, dada la “sindicación (sic)” que se hizo de sus familiares de ser auxiliadores de la guerrilla, antes de dicha providencia no existían elementos que permitieran atribuir el daño antijurídico como un delito de lesa humanidad, desconociendo especialmente que los procesos en los que se presentan graves violaciones a los derechos humanos son difíciles de inferir con probabilidades la responsabilidad.
Resaltó que fue hasta junio de 2012 que se contaron con elementos de juicio para llegar al grado de inferencia que es necesario para concluir que el Estado estuvo implicado y que le era imputable el daño por graves violaciones a los derechos humanos respecto de la población civil. Destacó que, con anterioridad, no hay constancia de que como víctimas hubiesen participado o que se le reconociera alguna calidad, por lo que, conforme con los estándares de flexibilización probatoria, se deben contar los términos a partir de cuando Justicia y Paz “junio 2012 (sic)” reconoció los crímenes como de lesa humanidad y dio paso a una posibilidad de imputación real al Estado.
Manifestó que la autoridad judicial tutelada no podía apartarse del precedente convencional ni desconocer el estándar mínimo de efectividad del artículo 25.1 de la Convención fijado por la CIDH en el Caso Órdenes Guerra y otros vs. Chile; por lo que a su juicio “…no existen razones que justifiquen la aplicación de una posición jurídica que no se compadece con las víctimas de tan terrible hecho que, además, las priva de su derecho de accionar”.
Solicitó que, se permita el estudio de fondo del presente caso y se acceda a que se apliquen las reglas excepcionales de caducidad en dichos asuntos. Demandante: Héctor Carrillo Durán Demandado: Tribunal Administrativo de Norte de Santander Radicado: 11001-03-15-000-2025-02019-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 II.
CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia La sala es competente para conocer de la impugnación presentada contra la sentencia de primera instancia, en atención a lo consagrado por el Decreto 2591 de 19915, el artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 de 2015, modificado por los Decretos 333 de 2021 y 799 de 2025, así como por el artículo 25 del Acuerdo 080 de 2019, de la Sala Plena de esta corporación. 2.2.
Problema jurídico De conformidad con los antecedentes, corresponde a la sala determinar si hay lugar a confirmar, revocar o modificar la providencia de primera instancia conforme a lo planteado por la parte impugnante. Por tanto, en el evento de superarse los requisitos generales de procedencia, se analizará si se vulneraron los derechos fundamentales de la parte actora con la sentencia proferida el 10 de octubre de 2024 que revocó la dictada en primera instancia6 y, en su lugar, declaró la caducidad del medio de control de reparación directa identificado con el radicado 54001-33-33-006-2014-01138-00/01. 2.3.
Caso concreto La parte actora consideró que sus garantías constitucionales se vulneraron con la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander el 10 de octubre de 2024 que revocó la dictada en primera instancia y, en su lugar, declaró la caducidad del medio de control de reparación directa identificado con el radicado 54001-33-33-006-2014- 01138-00/01.
Lo anterior, por cuanto con dicha decisión, en su concepto, se incurrió en los defectos: i) desconocimiento del precedente, ii) sustantivo, iii) procedimental absoluto y por exceso ritual manifiesto y iv) fáctico y; con ello también se inobservó la Convención de Belém do Pará y el enfoque de género y, además se vulneró el principio de debida diligencia en la administración de justicia. El a quo declaró la improcedencia de la acción de tutela por no cumplir el presupuesto de la relevancia constitucional. 5 Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política. 6 Emitida el 22 de enero de 2020 por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Cúcuta.
Demandante: Héctor Carrillo Durán Demandado: Tribunal Administrativo de Norte de Santander Radicado: 11001-03-15-000-2025-02019-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 La parte actora impugnó, para lo cual reiteró que con la sentencia cuestionada se incurrió en un defecto fáctico.
También refirió que la autoridad judicial acusada no podía apartarse del precedente convencional ni desconocer el estándar mínimo de efectividad del artículo 25.1 de la Convención fijado por la CIDH en el Caso Órdenes Guerra y otros vs. Chile. Para resolver, se considera: De manera previa, debe indicarse que los argumentos que expuso la parte actora en su impugnación relativos a la sentencia T-202 del 16 de mayo de 2025 de la Corte Constitucional relacionada con la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado con ocasión de delitos de lesa humanidad y crímenes de guerra, así como las especificaciones que incluyó en dicha impugnación sobre la “valoración irrazonable” del tribunal demandado para establecer la caducidad, corresponden a argumentos nuevos sobre los cuales no es posible efectuar un pronunciamiento, so pena de afectar los derechos de defensa y contradicción de la contraparte.
Por lo que, en lo que corresponde al estudio en esta instancia, de la revisión del escrito de impugnación, del fallo de primera instancia, además del acervo probatorio, se encuentra que debe confirmarse la decisión de primera instancia que declaró la improcedencia de la acción de tutela ante la falta de relevancia constitucional, por los siguientes motivos: Para establecer si un asunto cuenta con relevancia constitucional no basta con hacer la simple indicación de su cumplimiento como lo señaló el a quo, pues como presupuesto general de la acción de tutela “…supone justificar razonablemente la existencia de una restricción prima facie desproporcionada a un derecho fundamental, que no es lo mismo que una simple relación con aquel…”7.
De igual manera, se precisa que dicho requisito tiene tres finalidades, a saber: … (i) preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional8 y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad9; (ii) restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales10 y, finalmente, (iii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces11. 7 Sentencia SU573 de 2019. 8 “Sentencia C-590 de 2005.” 9 “Al respecto, ver las sentencias T-335 de 2000, T-1044 de 2007, T-658 de 2008 ”. 10 “Sentencia C-590 de 2005.” 11 “Sentencia T-102 de 2006.” Demandante: Héctor Carrillo Durán Demandado: Tribunal Administrativo de Norte de Santander Radicado: 11001-03-15-000-2025-02019-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Por tanto, en la controversia que se plantea en el marco de una acción de tutela debe advertirse su trascendencia constitucional, pues de lo contrario, el juez constitucional tendría que inmiscuirse en cuestiones que desbordan su competencia y podrían desnaturalizar el carácter excepcional y especial de la solicitud de amparo.
Así, se observa que, la parte accionante cuestionó que se aplicó de forma retroactiva la sentencia de unificación de enero de 2020, lo que desconoció el precedente vigente para 2014 y no permitió readecuar la argumentación. Además, que con ello se omitió valorar pruebas que demostraban la imposibilidad material de conocer el daño antes de 2012 (en el escrito inicial de tutela también refirió antes del 2014) y, consecuentemente se aplicó la caducidad sin considerar la gravedad de los hechos ni las barreras de acceso a la justicia, se ignoró que el caso trataba sobre crímenes de lesa humanidad, por lo que debió aplicar el criterio de cognoscibilidad y flexibilizar la caducidad y, tampoco se realizó un control de convencionalidad.
Adicionalmente, se observa que en el escrito de impugnación la parte actora reiteró lo relativo al defecto fáctico12 y a la ausencia de un control de convencionalidad; sin embargo, no precisó las pruebas que a su juicio fueron valoradas indebidamente por parte de la autoridad judicial acusada. Con todo, se observa que, a través de sentencia del 10 de octubre de 2024, el Tribunal Administrativo de Norte de Santander revocó la sentencia de primera instancia que había accedido parcialmente a las pretensiones de la demanda ordinaria, para en su lugar, declarar la caducidad del medio de control, por los siguientes motivos: i) Señaló que en dicha providencia se mencionó que incluso desde antes del 9 de febrero de 2011, los demandantes contaban con elementos de juicio para demandar al Estado (municipio de Salazar de Las Palmas) en ejercicio del medio de control de reparación directa, en virtud de lo plasmado en la sentencia de primera instancia proferida por la Sala de Justicia y Paz del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, puesto que se encontraban dentro del proceso penal debidamente representados a través de apoderado, quien incluso recurrió la decisión, tal y como se indicó 12 El cual se sustentó en lo siguiente: “… el tribunal acusado omitió valorar pruebas que daban cuenta de la imposibilidad material de los demandantes para conocer el daño y su atribución al Estado antes de “2014 (sic)”.
También afirmó que se configuró tal vicio “al no valorar adecuadamente las pruebas que demostraban la imposibilidad de los accionantes de conocer el daño antes de 2012 (sic)…”. Demandante: Héctor Carrillo Durán Demandado: Tribunal Administrativo de Norte de Santander Radicado: 11001-03-15-000-2025-02019-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 en la providencia de segunda instancia emitida por la Corte Suprema de Justicia. Respecto del aludido ente territorial, en la providencia se indicó que el término de caducidad respecto al daño producido por el municipio podía deducirse que inició desde el 9 de febrero de 2011 y culminó el 9 de febrero 2013; no obstante, la solicitud de conciliación extrajudicial se presentó hasta el 13 de junio de 2014 y el asunto de la referencia hasta el 11 de agosto de 2014.
Para sustentar que el término podía contabilizarse incluso desde el 9 de febrero de 2011, el tribunal demandado sostuvo: Ahora, si bien en el plenario no existe certeza de la fecha en la que fue notificada a la parte actora la citada decisión, lo cierto es que, en la providencia proferida por la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia se indicó que, con auto del 9 de febrero de 2011, dicha entidad ordenó la devolución del expediente al tribunal de origen para surtir la sustentación de los recursos de apelación interpuestos y sustentados oportunamente, en los términos previstos por la Ley 1395 de 2010, luego entonces, es dable concluir que para dicha fecha la referida sentencia ya había sido notificada a los demandantes, es decir, estos en ese instante tuvieron conocimiento de lo manifestado por alias “el iguano”, en cuando a que el alcalde de Salazar de Las Palmas para la época de los hechos manifestó que las víctimas pertenecían a la guerrilla, tanto así que, a través de apoderado interpusieron recurso de alzada contra la decisión adoptada por la Sala de Justicia y Paz del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, en los siguientes términos Aunado a lo anterior, se encuentra probado que incluso en la sentencia proferida por el Tribunal de Paz se decidió el incidente de reparación integral, lo que demuestra claramente que quienes acudieron como víctimas al proceso penal tenía pleno conocimiento de lo actuado en el mismo.
(Subrayado fuera del texto original) ii) El tribunal acusado también precisó que los demandantes conocieron de la supuesta omisión causante del daño por parte de la Policía Nacional desde el mismo 24 de noviembre de 2001. Por tanto, el término para demandar a dicha entidad empezó a correr a partir del día siguiente de los hechos y expiró el 25 de noviembre de 2003.
Al respecto, la autoridad judicial demandada sostuvo lo siguiente: El apoderado de la parte actora, en el escrito de demanda alega que la referida entidad incurrió en una omisión al dejar abandonadas a la señora Nery Johana Carrillo Díaz y a la menor Ana Milena Silva Carrillo, en las instalaciones del Hospital de Salazar de Las Palmas a donde fueron trasladadas después del ataque sicarial por presentar signos vitales y hasta Demandante: Héctor Carrillo Durán Demandado: Tribunal Administrativo de Norte de Santander Radicado: 11001-03-15-000-2025-02019-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 donde llegaron los delincuentes a rematarlas ese mismo 24 de noviembre de 2001.
Al respecto estima la Sala que, desde el mismo momento del fallecimiento de las prenombradas, la parte actora tuvo conocimiento de la presunta omisión en la que incurrió la Policía Nacional, al no brindar acompañamiento a las víctimas en el referido centro asistencial, conforme el testimonio rendido por la señora Isabel Sanabria Arias – cuñada de las víctimas - el día 25 de noviembre de 2011, ante la Seccional de Policía Judicial Unidad de Vida, en el que señaló los siguiente… La anterior declaración, guarda relación con el testimonio del agente Luis Antonio Cáceres Gutiérrez, rendido el mismo 25 de noviembre de 2011, en el que indicó… (Subrayado fuera del texto original) A su vez, en la sentencia cuestionada se consideró que, pese a que los hechos fueron calificados como delitos de lesa humanidad en la sentencia de segunda instancia proferida por la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia el 6 de junio de 2012, ello no suspende ni modifica la regla general de caducidad de dos años prevista para el medio de control de reparación directa, de conformidad con la jurisprudencia del Consejo de Estado.
Al respecto, se señaló en la sentencia de segunda instancia: En este punto no pasa por alto la Sala que, conforme lo plasmado en la sentencia de segunda instancia proferida por la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia el 6 de junio de 2012, efectivamente los homicidios de las multicitadas víctimas fueron catalogados como delitos de lesa humanidad y crímenes de guerra, no obstante, conforme lo señalado por el Consejo de Estado en la referida sentencia de unificación proferida en el mes de enero del año 2020, el hecho de haberse fundamentado el juicio de responsabilidad patrimonial del Estado en la configuración de un delito de lesa humanidad, no implica que se deba desatender la regla de caducidad introducida por el legislador para el ejercicio del medio de control de reparación directa, ya que el límite temporal de dos años que allí se introdujo constituye una garantía para la seguridad jurídica, al impedir que se mantenga indefinido en el tiempo la posibilidad que tienen los interesados de acudir a la jurisdicción contenciosa administrativa en busca del resarcimiento de los perjuicios causados por la acción u omisión de las autoridades públicas.
Se itera que, lo determinante para definir el momento a partir del cual se debe empezar a contabilizar el término de caducidad de dos años, es establecer el instante en que los interesados tuvieron o debieron tener conocimiento del hecho dañino imputable al Estado, lo que en algunos casos puede darse incluso con posterioridad a la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, debiéndose verificar igualmente si se presentaron situaciones objetivas que le hayan impedido a los interesados ejercer en tiempo el derecho de acción. Demandante: Héctor Carrillo Durán Demandado: Tribunal Administrativo de Norte de Santander Radicado: 11001-03-15-000-2025-02019-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 Cabe señalar igualmente, que los demandantes no mencionaron una situación objetiva que les haya impedido instaurar la demandada dentro del término previsto por el legislador, así como tampoco se evidencia en el acervo probatorio recaudado en el plenario que ello hubiera acontecido. … Por lo expuesto, se encuentra que el tribunal demandado analizó los elementos probatorios del proceso ordinario, a partir de los cuales concluyó que los demandantes tuvieron conocimiento del daño y de su imputación al Estado desde antes del 9 de febrero de 2011, fecha en la que eran conocidas las declaraciones de Jorge Iván Laverde que atribuían responsabilidad al entonces alcalde municipal, y que no medió una causa objetiva que impidiera la presentación oportuna del medio de control en relación con el ente municipal demandado.
Además, en cuanto a la Policía Nacional, la autoridad judicial acusada explicó que la omisión que se le reprochaba se conoció el mismo día en que se perpetraron los asesinatos desde el 24 de noviembre de 2001. A su vez, se encuentra que en la providencia cuestionada se indicó que la calificación de los hechos como delitos de lesa humanidad no excluía la aplicación de la regla de caducidad conforme a lo dispuesto en la sentencia de unificación proferida en enero de 2020 por el Consejo de Estado.
De manera que, se considera que lo pretendido por la parte accionante es reabrir el debate probatorio y el análisis de la autoridad judicial demandada que revocó la decisión de primera instancia que resultó favorable a los intereses de aquellos, pero para imponer un criterio interpretativo relativo al conteo de la caducidad en el medio de control de reparación directa que formularon contra la Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional y el municipio de Salazar de Las Palmas por la muerte de sus familiares.
Ahora bien, tampoco se cumple con el presupuesto de la relevancia constitucional respecto del presunto desconocimiento de la sentencia SU 167 de 2023 de la Corte Constitucional13 que a juicio del actor “obliga a 13 La cual sentó como reglas las siguientes: “…en relación con la reparación de los daños antijurídicos ocasionados por delitos de lesa humanidad, (i) el plazo razonable de dos años para acudir a la jurisdicción no se cuenta necesariamente desde el momento en que se produce el daño que origina el perjuicio, sino desde cuando los afectados conocieron o debieron conocer la participación por acción u omisión del Estado y advirtieron la posibilidad de imputarle responsabilidad patrimonial;
(ii) la caducidad de la demanda de reparación directa o la existencia de barreras en el acceso a la justicia debe ser analizada por el juez contencioso administrativo competente, atendiendo a las particularidades de cada asunto en concreto; y (iii) la aplicación del fallo de unificación de la Sección Tercera del Consejo de Estado debe realizarse teniendo en Demandante: Héctor Carrillo Durán Demandado: Tribunal Administrativo de Norte de Santander Radicado: 11001-03-15-000-2025-02019-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 reabrir la fase de alegatos cuando se ha producido un cambio jurisprudencial sustancial con incidencia en la decisión”, toda vez que, su finalidad es la de convertir la acción de tutela en una instancia adicional, sin que se pueda reabrir el debate zanjado en sede ordinaria.
Además, la parte actora mencionó en el escrito de tutela que no se debía aplicarse la sentencia de unificación del Consejo de Estado del 29 de enero de 2020 al referir que sus efectos únicamente eran “ex nunc” o hacia el futuro; no obstante, también señaló que se debió conceder la oportunidad para implementar el criterio de cognoscibilidad establecido en dicho pronunciamiento, lo cual implica una contradicción evidente.
Por lo que, lo anterior conlleva una falta de carga argumentativa pues la parte demandante intenta utilizar la acción de tutela como una tercera instancia, ya que la demanda inicial se sustentó en los referidos planteamientos que resultan discordantes; esto, solo con el objetivo de que el juez constitucional imponga alguno de dichos criterios.
Por tanto, este juez constitucional no puede atribuirse las facultades del funcionario judicial de instancia, lo cual está prohibido, en tanto que implicaría un menoscabo de los principios de autonomía judicial y de juez natural; además porque la acción de tutela no es un “juicio de corrección” de la estimación o valoración probatoria que compete al juez natural; por lo que, se confirmará el fallo impugnado.
De manera que, un desacuerdo en relación con las conclusiones a las que arribó la autoridad judicial de la causa no puede ser razón para que el juez constitucional intervenga en la protección de los derechos fundamentales, puesto que, aceptar lo contrario, sería invadir la órbita del competente natural. Así las cosas, para el caso concreto, no es evidente la tensión entre derechos fundamentales en contraste con lo decidido por la autoridad judicial demandada, que amerite la intervención del juez constitucional.
En consecuencia, se confirmará el fallo de tutela impugnado que declaró la improcedencia de la acción de tutela por no cumplir el requisito de la relevancia constitucional. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, cuenta la necesidad de readecuar el trámite para brindar oportunidad a las partes de ajustarse a las nuevas cargas y posibilidades procesales que este contiene.” Demandante: Héctor Carrillo Durán Demandado: Tribunal Administrativo de Norte de Santander Radicado: 11001-03-15-000-2025-02019-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 FALLA PRIMERO: Confírmase la sentencia del 16 de mayo de 2025, con la cual la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado declaró la improcedencia de la acción de tutela por no superar el requisito de relevancia constitucional.
SEGUNDO: Notifíquese a las partes y a los terceros en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
TERCERO: Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, y envíese copia de esta al despacho de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en el siguiente enlace: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/procesos.aspx