Radicación: 11001-03-25-000-2023-00327-00 (4899-2023) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A MAGISTRADO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D. C., once (11) de diciembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: NULIDAD Radicación: 11001-03-25-000-2023-00327-00 (4899-2023) Demandante: Ana María Rodríguez Arrieta y otros Demandada: Nación- Presidencia de la República- Ministerio del Trabajo- Ministerio de Educación Nacional Tema: Resuelve recurso de reposición contra auto que admite la demanda.
REPONE Se decide el recurso de reposición presentado por la Nación – Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, en contra del auto admisorio de la demanda del 14 de septiembre de 2023, previos los siguientes, ANTECEDENTES La decisión impugnada Mediante auto del 14 de septiembre de 2023, el Despacho admitió la demanda de la referencia y, en consecuencia, ordenó notificar personalmente a las entidades que la parte actora señaló como demandadas, entre ellas, la Presidencia de la República; corriéndole traslado de la demanda para que procediera a contestarla, proponer excepciones y/o solicitar pruebas.
El recurso de reposición El Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, en representación del presidente de la República, interpuso oportunamente recurso de reposición contra el auto a través del cual el Despacho admitió la demanda presentada por los actores. Fundamentó el recurso, expresando que existe una indebida representación de la Nación pues, cuando se demanda un decreto del Gobierno Nacional, integrado en la forma prevista en el artículo 115 constitucional, la defensa judicial de su legalidad le compete a la autoridad que haya expedido el acto, entendiendo por tal el ministro o director de departamento administrativo que lo haya firmado, y no al Presidente de la República, que no está incluido en la lista de autoridades que legalmente pueden ejercer la representación judicial de la Nación, contenida en el artículo 159 del CPACA.
Radicación: 11001-03-25-000-2023-00327-00 (4899-2023) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Que «[…] la regla del inciso 5 del artículo 159 del [CPACA] es aplicable sólo a los asuntos de naturaleza contractual, entendiéndose que cuando el contrato […] sea firmado exclusivamente por el Primer Mandatario en nombre de la Nación, su representación y defensa judicial le compete, ahí sí, al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República […]» (sic), porque, de asumirse otro criterio, «[…] los resultados serían muy diferentes al querer del legislador, que nunca ha pensado en que la Presidencia de la República sea la autoridad encargada de asumir la defensa judicial de todos y cada uno de los decretos que expida el Gobierno Nacional, olvidando la regla general de que esa tarea le compete al ministerio o departamento administrativo que haya expedido el acto como autoridad originaria de la decisión y que por ello cuenta con los mejores insumos para discutir una eventual demanda.» (fl. 13, índice 19 SAMAI) Que «el Decreto 92 (sic) de 2017 fue expedido por el Gobierno Nacional, integrado por el Presidente de la República, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Departamento Nacional de Planeación (sic), y son estas dos entidades las responsables por su expedición y contenido y que fueron vinculadas como partes demandadas en el auto admisorio de la demanda» ya que el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República «sólo debe asumir la defensa de la legalidad de aquellos decretos en los que repose la firma del Director del Departamento y en los procesos en donde se discuta la legalidad de actos administrativos firmados exclusivamente por el Presidente de la República (las directivas presidenciales, las resoluciones ejecutivas y los actos suscritos como Jefe de Estado, por ejemplo) […]» (fl. 13, índice 19 SAMAI) Cita decisiones judiciales de 25 de noviembre de 2004, 16 de enero de 2006 y 8 de agosto de 2012, en las que distintas Secciones del Consejo de Estado han manifestado que en los eventos en que un decreto sea expedido por el Gobierno Nacional, «(…) las disposiciones aplicables son claras en señalar que la Nación estaría representada por “el ministro, director de departamento administrativo, superintendente, Registro (sic) Nacional del Estado Civil, Fiscal General, Procurador o Contralor o por la persona de mayor jerarquía en la entidad que expidió el acto o produjo el hecho (…)» (fl. 15, índice 19 SAMAI) Conforme a lo anterior, solicita que se revoque el auto admisorio de la demanda en cuanto ordenó la vinculación del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, y se prosiga con la actuación que en derecho corresponda.
Traslado del recurso de reposición La parte demandante pese a que el recurso objeto de pronunciamiento fue fijado en lista guardó silencio. Precisado lo anterior, el Despacho considera que le asiste razón al recurrente de acuerdo con las siguientes, Radicación: 11001-03-25-000-2023-00327-00 (4899-2023) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 CONSIDERACIONES Sea lo primero resaltar que el artículo 159 del CPACA, al regular lo concerniente a la capacidad para comparecer al proceso, indica: (…) Artículo 159.
Capacidad y representación. Las entidades públicas, los particulares que cumplen funciones públicas y los demás sujetos de derecho que de acuerdo con la ley tengan capacidad para comparecer al proceso, podrán obrar como demandantes, demandados o intervinientes en los procesos contencioso administrativos, por medio de sus representantes, debidamente acreditados.
La entidad, órgano u organismo estatal estará representada, para efectos judiciales, por el Ministro, Director de Departamento Administrativo, Superintendente, Registrador Nacional del Estado Civil, Procurador General de la Nación, Contralor General de la República o Fiscal General de la Nación o por la persona de mayor jerarquía en la entidad que expidió el acto o produjo el hecho.
El Presidente del Senado representa a la Nación en cuanto se relacione con la Rama Legislativa; y el Director Ejecutivo de Administración Judicial la representa en cuanto se relacione con la Rama Judicial, salvo si se trata de procesos en los que deba ser parte la Fiscalía General de la Nación. En los procesos sobre impuestos, tasas o contribuciones, la representación de las entidades públicas la tendrán el Director General de Impuestos y Aduanas Nacionales en lo de su competencia, o el funcionario que expidió el acto.
En materia contractual, la representación la ejercerá el servidor público de mayor jerarquía de las dependencias a que se refiere el literal b), del numeral 1 del artículo 2° de la Ley 80 de 1993, o la ley que la modifique o sustituya. Cuando el contrato o acto haya sido suscrito directamente por el Presidente de la República en nombre de la Nación, la representación de esta se ejercerá por el Director del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República.
Las entidades y órganos que conforman el sector central de las administraciones del nivel territorial están representadas por el respectivo gobernador o alcalde distrital o municipal. En los procesos originados en la actividad de los órganos de control del nivel territorial, la representación judicial corresponderá al respectivo personero o contralor.
(…) A su turno el artículo 115 de la Constitución Política consagra: «El Presidente y el Ministro o Director de Departamento correspondientes, en cada negocio particular, constituyen el Gobierno (…) ningún acto del Presidente, excepto el de nombramiento y remoción de Ministros y Directores de Departamentos Administrativos y aquellos expedidos en su calidad de Jefe del Estado y de suprema autoridad administrativa, tendrá valor ni fuerza alguna mientras no sea suscrito y comunicado por el Ministro del ramo respectivo o por el Director del Departamento Administrativo correspondiente, quienes, por el mismo hecho, se hacen responsables».
Radicación: 11001-03-25-000-2023-00327-00 (4899-2023) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Conforme a las normas transcritas resulta claro que, si bien el presidente de la República y el Ministro o Director de departamento constituyen Gobierno, lo cierto es que los actos expedidos por éstos cobraran fuerza jurídica sólo cuando estos últimos los hayan firmado y comunicado y, en todo caso, son de su exclusiva responsabilidad.
Al tratarse de autoridades nacionales, debe aplicarse el inciso segundo del artículo 159 del CPACA del cual es posible evidenciar que la Nación, como persona jurídica, tiene diferentes representantes judiciales, de acuerdo con la entidad órgano u organismo que actúa y está en cabeza del respectivo Ministro, Director de Departamento Administrativo, superintendente, el Registrador Nacional del Estado Civil, el Fiscal General, el Procurador o el Contralor, según el caso.
En lo que respecta al tratamiento que esta Sección ha dado a estas disposiciones es preciso anotar que, en tratándose de actos administrativos que han sido suscritos por el presidente de la República juntamente con directores de departamento administrativo o el ministro del respectivo, la intervención de la suprema autoridad administrativa en procesos judiciales resulta ser excepcional: En este orden de ideas, el despacho advierte que, en efecto, a pesar de que en el escrito inicial la parte actora asevera que el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República integra la parte accionada, no es dable vincularlo al presente trámite, habida cuenta de que en los procesos en los que se enjuician actos administrativos suscritos por el primer mandatario del país y ministros, estos deben asumir la defensa judicial de la Nación, en atención a lo dispuesto en el citado artículo 159 del CPACA (salvo que se trate de una controversia de naturaleza contractual, que no es el caso), regla que impone concluir que la legitimación en la causa por pasiva recae únicamente en el Ministerio de Justicia y del Derecho, por cuanto el representante de esta cartera firmó la decisión administrativa acusada que, por demás, atañe a asuntos de su competencia funcional […]1 Además, resulta necesario precisar que en lo que tiene que ver con la representación de la Nación dentro de los procesos contencioso administrativo, otras secciones de esta corporación, en similares términos, han considerado que tal aspecto debe ser comprendido a partir de lo establecido en el precitado inciso 3 del artículo 115 constitucional.
Veamos: Desde el punto de vista gramatical y semántico, llama la atención que dentro de los funcionarios que representan a las diferentes entidades u órganos del orden nacional no se haga mención expresa al Presidente de la República, tan solo se lo menciona cuando se trata de contratos y actos suscritos directamente por él, evento en el cual la representación de la Nación está en cabeza de la aquí recurrentes (sic).
En esa misma dirección, desde una interpretación lógica, es significativo que el artículo 159 citado comience por enunciar a los funcionarios de un nivel jerárquico inferior al del Presidente de la República, cuando este es el funcionario de mayor rango en toda la administración pública. La referencia expresa al Presidente de la 1 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, C.P.: Carmelo Perdomo Cuéter.
Auto del primero (1º) de agosto de dos mil veintitrés (2023) Radicación: 11001-03-25-000-2023-00327-00 (4899-2023) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 República a determinados contratos y actos muestra nuevamente la excepcionalidad frente a su comparencia judicial.
Además, en línea con la parte recurrente y la jurisprudencia aquí citada, que resulta extensiva al presente asunto dada la similitud en la redacción de las normas analizadas, es claro que desde el punto de vista sistemático, resulta más acorde con una intervención judicial excepcional del Presidente de la República, entender que el artículo 159 de la Ley 1437 de 2011 debe atemperarse a los mandatos del artículo 115 superior, que señala que, por regla general, ningún acto del Presidente de la República tendrá efectos jurídicos sin la firma de los miembros que integran el Gobierno Nacional para cada asunto.
Así, la intervención del ministro o el jefe del departamento administrativo respectivo es la que da lugar a la existencia del acto jurídico del Gobierno Nacional, hasta el punto que el pluricitado artículo 115 superior señala que una vez lo suscriban serán estos últimos los responsables. De esa forma, se comprende por qué el artículo 159 de la Ley 1437 de 2011 circunscribe la representación de la Nación en cabeza del Presidente de la República a casos puntuales y excepcionales.
De suerte que todo indica que la intervención del Presidente de la República en procesos judiciales resulta ser excepcional, regla que se desconocería si se admitiera que en todos los decretos reglamentarios, dado su impacto cuantitativo, fuera obligatorio su vinculación como demandado. Dilucidado lo anterior, debe señalarse que la jurisprudencia constitucional en Sentencia T-247 de 2007, efectuó una consideración teórica a la que resulta indispensable hacer referencia para resolver el recurso objeto de análisis: […] cuando el petitum de la demanda se dirige contra la Nación, y ésta es la llamada responderlo, pero el actor cita como parte demandada a un órgano distinto de aquel que deba acudir al proceso en razón de las actuaciones, los hechos o las operaciones que hayan dado lugar a la demanda, se está ante un problema de representación, no de legitimación en la causa.
Independientemente de las consideraciones teóricas que quepa hacer sobre las consecuencias jurídicas de los distintos presupuestos procesales […]2 Precisado lo anterior, es claro que el defecto que hoy se alega no corresponde a una cuestión atada al presupuesto de la falta de legitimación en la causa por pasiva, sino al de la indebida representación; pues al estar demandada la persona jurídica de la Nación, a quien se atribuye la expedición del acto demandado, es evidente su legitimación por pasiva para comparecer al proceso; sin embargo, por determinación del legislador, esta ha de estar representada de modo diferente según sea la rama de poder, órgano o dependencia a quien de manera específica se atribuya el acto objeto de juzgamiento.
Así, en el caso concreto aunque el decreto nacional demandado (Decreto 942 de 2022) haya sido suscrito por el presidente de la República, en uso de sus facultades constitucionales y en especial las que le confiere el numeral 11 del artículo 189 de la 2 Corte Constitucional, Sala Cuarta de Revisión. (10 de abril de 2007). Sentencia T-247 de 2007.
M.P. Dr. Rodrigo Escobar Gil. Radicación: 11001-03-25-000-2023-00327-00 (4899-2023) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Constitución Política, con la firma de los Ministros de Trabajo y Educación Nacional, con quienes se conformó el Gobierno Nacional (art. 115 CP), también lo es, que para efectos de representación en el curso del proceso contencioso administrativo, se debe observar lo previsto en el inciso 2 del artículo 159 del CPACA, según el cual es el ministerio el que representa judicialmente a la Nación, teniendo en cuenta que el asunto que origina la controversia es propia de las funciones del Gobierno Nacional.
Así las cosas, no se desconoce que a la fecha existe un criterio diferente por parte de la Sección Primera3 de esta corporación en lo que tiene que ver con la representación de la Nación –Gobierno Nacional- como sujeto procesal; no obstante, se estima pertinente apartarse del mismo por cuanto a juicio del magistrado sustanciador basta con que comparezcan los ministros o directores de departamentos administrativos que expidieron el acto administrativo, para que sea a través de ellos que se ejerza la defensa de la legalidad del acto que se acuse en la demanda de nulidad.
Siendo ello así, y en atención a que para adelantar el debate procesal y proferir decisión de mérito en relación con las pretensiones de la demanda, no es necesaria la presencia del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, como representante del señor presidente de la República se accederá a la petición del recurrente, en el sentido de reponer parcialmente el auto que admitió la demanda y se ordenara su desvinculación del presente medio de control.
Por lo expuesto, se RESUELVE:
PRIMERO: REPONER parcialmente el auto del 14 de septiembre de 2023 en el que se dispuso vincular al señor presidente de la República, representado por el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República. En consecuencia, se le desvincula del presente proceso.
SEGUNDO: En firme esta providencia, por Secretaría REANUDAR el término para contestar la demanda. 3 Para dicha Sección «[la] regla general en materia de representación de entidades públicas está determinada porque ella corresponde a “la persona de mayor jerarquía en la entidad que expidió el acto o produjo el hecho”, sin perjuicio de que concurran en ella el ministro, o director de departamento administrativo, o las demás personas indicadas en la norma; lo que implica que, cuando el acto es expedido por la Nación – Gobierno Nacional, la persona de mayor jerarquía que lo suscribe es, sin duda alguna, el Presidente de la República. [ ] Y ello es así porque la vinculación del Presidente de la República tiene fundamento en que, como lo señala el artículo 115 de la Constitución, es responsable por los actos administrativos que suscribe y, en esa medida, debe ser notificado de la existencia del proceso pues, de lo contrario, no se le estaría garantizando el derecho fundamental al debido proceso; obsérvese al respecto que la decisión que se adopte en el proceso le afecta directamente, por lo que está llamado a defender su actuación».
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P: Oswaldo Giraldo López, providencia del 22 de octubre de 2021, Radicación número: 11001-03-24-000-2017- 00075-00. Radicación: 11001-03-25-000-2023-00327-00 (4899-2023) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 TERCERO: Se reconoce personería adjetiva al abogado Héctor Díaz Moreno, portador de la tarjeta profesional 64.585 del Consejo Superior de la Judicatura como apoderado del Ministerio de Educación Nacional, según poder que le fue otorgado visible en el índice 18 de la plataforma SAMAI.
CUARTO: Se reconoce personería adjetiva al abogado Andrés Tapias Torres, portador de la tarjeta profesional 88.890 del Consejo Superior de la Judicatura como apoderado del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, según poder que le fue otorgado visible en el índice 19 de la plataforma SAMAI.
QUINTO: Se reconoce personería adjetiva al abogado Eleazar Falla López, portador de la tarjeta profesional 99.271 del Consejo Superior de la Judicatura como apoderado del Ministerio del Trabajo, según poder que le fue otorgado visible en el índice 24 de la plataforma SAMAI.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente