www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá, D. C., veintitrés (23) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011 Radicación: 08001-23-33-000-2018-00990-01 (4499-2021) Demandante: Linda Cristina Roa Gómez Demandado: Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA) Tema: Relación laboral encubierta Decisión: Revoca la sentencia de primera instancia y niega las pretensiones porque la demandante no demostró la continuada subordinación en la prestación del servicio La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la entidad accionada contra la sentencia de primera instancia del 22 de julio de 2021 proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sección C. I.

ANTECEDENTES Demanda 1. La actora interpuso demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con el objeto de que se declare la nulidad del Oficio 2-2018-000368 del 9 de marzo de 2018, expedido por la entidad accionada, por medio del cual se negó el reconocimiento de la existencia de una relación laboral desde el 11 de marzo de 2009 hasta el 11 de diciembre de 2013 y el pago de las prestaciones consecuentes, lapso durante el cual se desempeñó como instructora de ética, resolución de conflictos y transformación del entorno. 2.

A título de restablecimiento del derecho solicitó i) pagar a su favor una indemnización equivalente a las prestaciones sociales que devengan los instructores vinculados al SENA tomando como base el valor del último contrato, más la diferencia salarial que hay con el escalafón docente; ii) reconocer las prestaciones sociales a las que tenía derecho1; iii) pagar la indemnización moratoria que prevé la Ley 244 de 1995 y la «indemnización correspondiente al contrato realidad»; iv) devolver los valores que le fueron descontados por concepto de retención en la fuente y aportes a salud y pensión; v) indexar las sumas que se concedan; vi) liquidar los intereses moratorios a que haya lugar; y vii) condenar en costas a la parte demandada. 3.

Como concepto de violación argumentó que el acto acusado infringió normas superiores2, teniendo en cuenta que se desempeñó como instructora del SENA bajo continuada subordinación laboral y técnica, ya que desarrolló sus actividades con los elementos locativos y de trabajo que le proveyó dicha entidad, 1 Cesantías, intereses sobre las cesantías, prima de servicio, vacaciones y demás primas que prevé la ley. 2 Artículos 1, 2, 13, 25, 53, 93, 122, 123 y 125 de la Constitución Política; 32 (numeral 3) de la Ley 80 de 1993; 1518 (parágrafo 3), 1519, 1523 y 1741 del Código Civil; 85 y 170 del «CCA»; y Leyes 244 de 1995 y «715 de 20» (sic).

Radicación: 08001-23-33-000-2018-00990-01 (4499-2021) Demandante: Linda Cristina Roa Gómez consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 dentro de una jornada específica y de acuerdo con las directrices que le impartían los coordinadores y/o directores regionales. Contestación de la demanda 4.

La entidad accionada se opuso a las pretensiones argumentando que la demandante estuvo vinculada a través de contratos de prestación de servicios, mas no mediante una relación legal y reglamentaria o contrato de trabajo. 5. Indicó que los objetos contractuales estaban relacionados con la administración y funcionamiento del SENA y podían variar según los requerimientos de formación de la población externa, razón por la cual había interrupciones durante semanas y meses. 6.

Adujo que no existió subordinación, sino una actividad de coordinación entre la función del SENA y el servicio contratado, dado que la actora tenía autonomía para ejecutar la labor convenida y solo debía demostrar el cumplimiento de las tareas. 7. Señaló que las visitas de verificación corresponden a la supervisión de los contratos; y que para impartir la formación se tenían que coordinar los tiempos y espacios para que los aprendices asistieran. 8.

Argumentó que se configuró la prescripción extintiva (trienal) de los derechos pretendidos, toda vez que la ejecución del último contrato terminó el 11 de diciembre de 2013 y la reclamación administrativa se promovió el 27 de febrero de 2018. 9. Resaltó que la demandante no estaba sujeta a ningún régimen disciplinario o de responsabilidad de los servidores públicos ni cumplía un horario de trabajo, ya que este último nunca se pactó, de tal manera que no está probada la subordinación o dependencia. 10.

En ese contexto, propuso las excepciones de prescripción, inexistencia de la relación laboral y de la obligación consecuente, buena fe, cobro de lo no debido y la genérica. 11. Cuestionó la credibilidad e imparcialidad de las testigos Mariela del Socorro Acosta Barrios y Liliana Mercedes Hernández Cortes, ya que también presentaron demandas contra el SENA.

Sentencia apelada 12. Mediante sentencia del 22 de julio de 2021, el Tribunal declaró la nulidad del acto acusado y le ordenó a la entidad accionada pagar los aportes a pensión que debía efectuar como empleadora de la demandante entre el 10 de marzo de 2009 y el 11 de diciembre de 2013, de manera indexada, en caso de que existan diferencias frente a las cotizaciones realizadas por esta última como contratista. 13.

Declaró que el tiempo de servicio se debe computar para efectos pensionales; denegó el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales y Radicación: 08001-23-33-000-2018-00990-01 (4499-2021) Demandante: Linda Cristina Roa Gómez consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 demás emolumentos solicitados en la demanda, respecto de los cuales se configuró la prescripción extintiva; y decidió no imponer condena en costas porque no observó que estas se hubieran causado. 14.

Determinó que la accionante prestó un servicio de manera personal a favor de la entidad demandada, pues se desempeñó como instructora vinculada a través de varios contratos cuya ejecución no tuvo interrupciones considerables, labor por la cual recibió una remuneración. 15. Afirmó que la función de los instructores del SENA equivale a la de los docentes, aunque en programas de educación no formal. 16.

Consideró que la continuada subordinación hacia la accionante está acreditada con el cumplimiento de tareas y horarios de trabajo propios del SENA, más la ejecución de funciones iguales a las de los instructores de planta y la entrega de reportes a un superior. 17. Destacó que la demandante no cumplió sus funciones de manera transitoria o esporádica, sino prolongada en el tiempo, conforme a los turnos asignados por los coordinadores académicos y los planes docentes definidos por la entidad. 18.

Frente a los testimonios que fueron tachados por la entidad accionada, indicó que la información relatada encuentra respaldo en los documentos aportados al proceso, los cuales dan cuenta de que el SENA convocaba a la demandante a reuniones obligatorias y le requería el cumplimiento de las metas propuestas. 19. En cuanto a la prescripción extintiva, expuso que el último vínculo contractual entre la actora y el SENA finalizó el 11 de diciembre de 2013, por lo que la reclamación administrativa se promovió de manera extemporánea el 27 de febrero de 2018; sin embargo, los aportes pensionales son imprescriptibles.

Recurso de apelación 20. Inconforme con la decisión, la entidad accionada interpuso recurso de apelación argumentando que la demandante no fue vinculada como docente, sino como instructora contratista, condiciones que no se pueden asimilar porque la primera está regulada por el Ministerio de Educación y en ella está implícita la subordinación, mientras que en la segunda se tiene independencia y no hay sujeción jerárquica al Ministerio del Trabajo al cual está adscrito el SENA. 21.

Sostuvo que la relación contractual con la demandante no fue continua, pues hubo interrupciones de semanas y meses; y que el cumplimiento de horarios y de ciertas actividades orientadas por el SENA no suponen automáticamente la continuada subordinación, teniendo en cuenta que debe existir coordinación en la ejecución de los contratos y la entidad tiene que asegurar la calidad y los resultados deseados. 22.

Planteó que el desempeño de funciones parecidas a las de los empleados de planta no significa que estas se desarrollen de forma dependiente y Radicación: 08001-23-33-000-2018-00990-01 (4499-2021) Demandante: Linda Cristina Roa Gómez consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 subordinada; sin embargo, no hay prueba de que las tareas del personal contratista sean iguales a las de aquellos. 23.

Señaló que la información brindada por las testigos Liliana Hernández Cortés, Yaneth Cabrera Olivera y Mariela del Socorro Acosta no demuestra que se haya desbordado la relación de coordinación entre las partes contratantes, ya que la actora tenía autonomía para fijar las condiciones en que prestaba el servicio. II. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA 24.

Por auto del 10 de marzo de 2022 se admitió el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de primera instancia. 25. La parte actora no se pronunció sobre la alzada y el Ministerio Público no rindió concepto en esta fase procesal. 26. Mediante auto del 27 de octubre de 2022 se decretaron pruebas para mejor proveer, relacionadas con los estudios previos de los contratos de prestación de servicios, requerimiento que fue atendido por la entidad accionada y de la respuesta se corrió traslado a los sujetos procesales, quienes guardaron silencio.

III. CONSIDERACIONES Competencia 27. De conformidad con el artículo 150 del CPACA, modificado por los artículos 615 del Código General del Proceso (CGP) y 26 de la Ley 2080 de 2021, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación. Problema jurídico 28. La Sala debe definir si se demostró la continuada subordinación en la prestación del servicio o no, a fin de establecer si se debe confirmar, revocar o modificar la sentencia de primera instancia. Análisis del problema jurídico 29.

La Sala revocará la decisión apelada porque las pruebas que obran en el expediente no permiten acreditar la continuada subordinación durante la ejecución de los objetos contractuales. 30. Con el fin de sustentar la anterior conclusión, la Sala estima necesario destacar que la demandante se desempeñó como instructora de ética, resolución de conflictos y transformación del entorno en los programas de poblaciones desplazadas, especiales y vulnerables en el SENA, vinculada a través de contratos de prestación de servicios, así: Contrato de prestación de servicios Plazo o duración Objeto Radicación: 08001-23-33-000-2018-00990-01 (4499-2021) Demandante: Linda Cristina Roa Gómez consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 0-0303 del 9 de marzo de 20093 11/3/2009 al 30/12/20094 Instructora en el Módulo de Población Desplazada 0416 del 25 de enero de 2010 y modificación5 26/1/2010 al 25/7/20106 Instructora en el Área de Servicios Administrativos para el Programa de Población Vulnerable 0270 del 2 de febrero de 20117 2/2/2011 al 30/6/20118 Instructora en el Área de Comercialización para capacitación en el Programa de Población Especial del Centro de Comercio y Servicios 0959 del 19 de julio de 2011, adición y prórroga9 21/7/2011 al 20/12/201110 Instructora en el Área de Ética y Transformación del Entorno, para el Programa de Poblaciones Vulnerables del Centro de Comercio y Servicios 0444 del 6 de marzo de 201211 7/3/2012 al 30/6/201212 Instructora en el Área de Ética y Transformación del Entorno al Programa de Desplazados del Centro de Comercio y Servicios 1130 del 19 de julio de 201213 19/7/2012 al 15/12/2012 Instructora en el Área de Ética y Transformación del Entorno, Manejo y Solución de Conflictos, Proyecto de Vida al Programa de Desplazados del Centro de Comercio y Servicios 0970 del 14 de febrero de 2013, adición, prórroga y modificación14 15/2/2013 al 11/12/201315 Instructora en el Área de Ética y Transformación del Entorno, Manejo y Solución de Conflictos, Proyecto de Vida para los grupos del Programa de Población en Situación de Desplazamiento 31.

En primera instancia se recibieron los testimonios de las señoras Liliana Mercedes Hernández Cortés, Yaneth Cabrera Olivera y Mariela del Socorro Acosta Barros, de los cuales se destaca lo siguiente: i) La señora Liliana Mercedes Hernández Cortés relató que fungió como coordinadora del programa de poblaciones vulnerables de la Regional Atlántico del SENA desde 2009 hasta 2017, condición en virtud de la cual lideró y organizó las actividades misionales de dicho programa y tuvo contacto directo con la actora desde 2009 hasta 2011, a quien le dirigía directrices para que desarrollara sus tareas; que la demandante impartía formación sobre ética, resolución de conflictos y transformación del entorno y cumplía las orientaciones que se le daban a través de correos y 3 Contrato de prestación de servicios 0-0303 del 9 de marzo de 2009 y acta de liquidación del 14 de octubre de 2009 (índice 1 de SAMAI, expediente digital, anexos de la demanda y su contestación). 4 Acta de inicio del 11 de marzo de 2009 y certificación 0270-2020 del 30 de noviembre de 2020, expedida por la subdirectora del Centro de Comercio y Servicios de la Regional Atlántico del SENA (índice 1 de SAMAI, expediente digital) 5 Contrato de prestación de servicios 0416 de 2010 y acta de modificación del 30 de julio de 2010 (índice 1 de SAMAI, expediente digital, anexos de la demanda y su contestación). 6 Certificación 0270-2020 del 30 de noviembre de 2020, expedida por la subdirectora del Centro de Comercio y Servicios de la Regional Atlántico del SENA (índice 1 de SAMAI, expediente digital). 7 Contrato de prestación de servicios 0270 de 2011 (índice 1 de SAMAI, expediente digital, anexos de la demanda y su contestación). 8 Certificación 0270-2020 del 30 de noviembre de 2020, expedida por la subdirectora del Centro de Comercio y Servicios de la Regional Atlántico del SENA (índice 1 de SAMAI, expediente digital). 9 Contrato de prestación de servicios 0959 del 19 de julio de 2011 y adición del 22 de noviembre de 2011 (índice 1 de SAMAI, expediente digital, anexos de la demanda y su contestación). 10 Certificación 0270-2020 del 30 de noviembre de 2020, expedida por la subdirectora del Centro de Comercio y Servicios de la Regional Atlántico del SENA (índice 1 de SAMAI, expediente digital). 11 Contrato de prestación de servicios 0444 de 2012 (índice 1 de SAMAI, expediente digital, anexos de la demanda y su contestación). 12 Certificación 0270-2020 del 30 de noviembre de 2020, expedida por la subdirectora del Centro de Comercio y Servicios de la Regional Atlántico del SENA (índice 1 de SAMAI, expediente digital). 13 Contrato de prestación de servicios 1130 del 19 de julio de 2012 (índice 1 de SAMAI, expediente digital, anexos de la demanda y su contestación). 14 Contrato de prestación de servicios 0970 del 14 de febrero de 2013 y acta de adición, prorroga y modificación (índice 1 de SAMAI, expediente digital, anexos de la demanda y su contestación). 15 Acta de terminación y liquidación del 9 de diciembre de 2013 y certificación 0270-2020 del 30 de noviembre de 2020, expedida por la subdirectora del Centro de Comercio y Servicios de la Regional Atlántico del SENA (índice 1 de SAMAI, expediente digital).

Radicación: 08001-23-33-000-2018-00990-01 (4499-2021) Demandante: Linda Cristina Roa Gómez consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 en reuniones; que la entidad accionada le entregaba a la actora los grupos de personas a formar, las instrucciones y guías y los horarios que debía cumplir; y que la demandante tenía que evaluar a los aprendices, reportar las competencias que estos adquirían, registrar las calificaciones, rendir informes y presentar actas.

Agregó que los instructores no eran autónomos para escoger los grupos a formar ni para escribir los lineamientos o tecnicismos; que laboró con la actora hasta 2013 o 2014 y esta última no trabajaba en otros lugares mientras se desempeñó como instructora; que había tres (3) formas de corroborar el cumplimiento de los contratos, a saber: con llamadas a los aprendices, con los formatos de evaluación y asistencia y con visitas a los lugares en que se impartía la formación; y que ella (la testigo) presentó demanda en contra del SENA por razones similares a las de la accionante.

También precisó que la actora no recibió llamados de atención porque esta cumplía sus tareas cabalmente y de manera idónea; que no fue supervisora de los contratos de prestación de servicios que suscribió la accionante; que la mayoría de los instructores del grupo de poblaciones vulnerables eran contratistas y solo había uno (1) o dos (2) de planta, y que estos últimos solían ser designados para formaciones técnicas largas y no iban a lugares retirados a cumplir sus deberes, como sí lo hacían los contratistas. ii) La señora Yaneth Cabrera Olivera informó que laboró como instructora de cocina y manipulación de alimentos en el SENA desde 2008 hasta 2015 y tiene un proceso judicial en curso contra dicha entidad por motivos similares a los de la actora, a quien conoce porque fueron compañeras en el programa de poblaciones vulnerables desde 2009; que la demandante impartía formación en ética del entorno y resolución de conflictos a ciertos grupos y luego ella (la testigo) recibía a esos mismos aprendices para enseñarles sobre cocina; y que ambas coincidían en las reuniones de Coordinación (en las que debían presentar informes), en la apertura de cursos, en los cierres de jornadas (a las cuales llevaban la relación de asistencia de los aprendices e informaban cómo les había ido a estos últimos) y en las capacitaciones.

Adicionó que la coordinadora del programa les impartía las directrices sobre lo que iban a hacer y en qué lugares debían brindar la formación; que el cumplimiento de los contratos se constataba a través de visitas del coordinador o de su delegado; que la Coordinación les proveía las aulas, los estándares de formación y los grupos de aprendices; que el SENA les impartía cursos de ética y formación a los instructores, quienes debían tomarlos para continuar desarrollando sus tareas; que los instructores no podían ir el día y a la hora que quisieran, pues cumplían un horario que era asignado por la Coordinación, que en el caso particular de ella (la testigo) era «de 8 a 12 y de 2 a 6».

Indicó que a ella (la testigo) no le hicieron llamados de atención, pero a otras personas sí, principalmente cuando la población se quejaba; que recibían capacitaciones casi mensualmente sobre el manejo del aplicativo Radicación: 08001-23-33-000-2018-00990-01 (4499-2021) Demandante: Linda Cristina Roa Gómez consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 Sofía Plus, ética y pedagogía, las cuales eran obligatorias, so pena de que no los contrataran nuevamente; que la entidad accionada les entregaba los formatos para impartir las formaciones, los cuales tenían que seguir o de lo contrario les llamaban la atención; que la actora formaba a poblaciones difíciles como «reinsertados de la guerrilla y muchachos pandilleros», por lo que debía acudir a los lugares en las noches «de 6 a 9» y acompañada por la Policía; y que el horario de «ellos» era cambiante según el tipo de población a instruir, de modo que no era como un «horario de oficina» como sí lo tenían los instructores de planta, que era «de 8 a 12 del día y de 2 a 6 o 5:30 p. m.». iii) La señora Mariela del Socorro Acosta Barros informó que laboró en el SENA como instructora de ética, resolución de conflictos y proyecto de vida con poblaciones desplazadas y vulnerables desde el 13 de marzo de 2007 hasta el 30 de diciembre de 2014 y presentó una demanda contra esa entidad reclamando sus derechos; que la actora fue instructora en igual área, cumplía horarios y estaba en constante capacitación por parte del SENA; que Liliana Hernández era la líder de ambas, pero quien las dirigía era Mónica Vargas; que le ayudó a la demandante a iniciar sus clases en 2009, cuando se conocieron, y desde entonces trabajaron mucho tiempo juntas con poblaciones desplazadas y vulnerables.

Señaló que a través de la líder les decían dónde tenían que impartir la formación, qué horarios debían cumplir y a qué se estaban comprometiendo; que asistían a capacitaciones obligatorias sobre pedagogía, emprendimiento y salud ocupacional para poder continuar como instructoras; que tenían una supervisora que verificaba el cumplimiento de sus tareas mediante llamadas, visitas a los lugares donde estaban brindando la formación o a través del aplicativo Sofía Plus, en el cual hacían seguimiento a la inscripción, matriculación y aprobación de los aprendices.

Frente a la pregunta acerca de cómo preparaban las clases que impartían, la testigo aclaró que tenían una guía de trabajo que le presentaban a su líder al inicio de cada programa y esta la aprobaba si estaba acorde con lo que debían impartir, y que ella (la testigo) «se reunía con todos los instructores de ética y elabora[ban] la guía y esa guía la supervisaba la persona que estaba al frente y después de eso todos los instructores del SENA lleva[ban] la misma guía, hací[an] la misma metodología y la supervisaba la persona que estaba al frente de la población desplazada o vulnerable».

Precisó que no recuerda que a la demandante le hubieran realizado llamados de atención; que esta última debía presentar informes a Mónica Vargas con quien coordinaba sus actividades, aunque esta no era la supervisora, pues realmente lo eran los coordinadores y el director del SENA. Ante el cuestionamiento sobre las órdenes que recibía la actora, la testigo refirió que Mónica Vargas le decía «bueno, Linda, tú vas a estar, digamos, en Soledad o vas a estar, digamos, en cualquier parte, o sea, le daba los Radicación: 08001-23-33-000-2018-00990-01 (4499-2021) Demandante: Linda Cristina Roa Gómez consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 cursos, le entregaba el paquete, muchas veces con la población desplazada es más difícil trabajar que con la población vulnerable, entonces ella le decía tienes que irte a la ‘UAO’16 de Barranquilla o a la ‘UAO’ de Soledad a conseguir los cursos y [a] nosotros allá directamente nos daban un permiso en la ‘UAO’ y nosotros nos dirigíamos [a] los propios desplazados y nosotros mismos armábamos las bolsas para los cursos…luego ella decía ¿consiguieron los cursos Mariela y Linda? Sí, bueno, ahora ustedes tienen que inscribir a esos estudiantes para ver si no están cruzados en Sofía Plus, para ver si ellos están bien, si están libres, que no están haciendo otro curso, que puedan matricularse».

Indicó que la accionante estuvo sin trabajar entre julio de 2010 y finales de enero de 2011, y luego ingresó nuevamente al SENA en febrero o marzo de 2011. 32. En ese contexto, la Sala advierte que quien solicite la declaración de una relación laboral encubierta debe demostrar la desnaturalización de los contratos de prestación de servicios en razón a la ejecución de las tareas bajo continuada subordinación; sin embargo, del análisis integral de las pruebas recaudadas se concluye que la accionante no acreditó dicho aspecto por las siguientes razones: 33.

La entidad accionada no cuestionó la sentencia de primera instancia en tanto encontró probada la prestación personal del servicio y la remuneración, razón por la cual la Sala no se pronunciará al respecto, teniendo en cuenta los límites que prevén los artículos 320 y 328 del Código General del Proceso en torno a la competencia de la autoridad judicial de segunda instancia. En todo caso, tales elementos están suficientemente acreditados con las pruebas documentales y testimoniales recaudadas. 34.

Así las cosas, la Sala se limitará a analizar si la parte actora demostró la continuada subordinación durante los períodos en que se desempeñó como instructora de la entidad accionada o no, pues a ese aspecto queda circunscrito el debate propuesto en la apelación. 35. Una vez precisado lo anterior, resulta pertinente recordar que la continuada subordinación denota el «poder jurídico permanente de que es titular el empleador para dirigir la actividad laboral del trabajador, a través de la expedición de órdenes e instrucciones y la imposición de reglamentos, en lo relativo a la manera como este debe realizar las funciones y cumplir con las obligaciones que le son propias […] se destaca dentro del elemento de subordinación, no solamente el poder de dirección, que condiciona la actividad laboral del trabajador, sino el poder disciplinario que el empleador ejerce sobre este […]»17. 36.

Ahora bien, en este caso no es posible deducir la inserción de la actora en el círculo rector, organizativo y disciplinario de la entidad demandada, pues en el expediente no se encuentra prueba alguna de que esta última hubiera realizado acciones que permitan de manera categórica concluir que se presentó el 16 Al parecer, la testigo hacía referencia a la Unidad de Atención y Orientación a Víctimas. 17 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 17 de junio de 2021, expediente 73001-23-33-000-2015-00351-01 (3513-2016).

Radicación: 08001-23-33-000-2018-00990-01 (4499-2021) Demandante: Linda Cristina Roa Gómez consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 9 elemento de la continuada subordinación como llamados de atención, imposición de reglamentos y de regímenes disciplinarios o correctivos, emisión de órdenes que determinaran el modo en que se tenían que adelantar las labores, etc18. 37.

Sobre el particular, las tres (3) testigos precisaron que la entidad accionada no le hizo llamados de atención a la demandante o que por lo menos no recuerdan que esta haya recibido alguno, de tal manera que la referencia general a que los instructores contratistas podían estar sujetos a llamados de atención no se presentó en el caso particular de la actora. 38.

Adicionalmente, aunque la señora Liliana Mercedes Hernández Cortés indicó que le impartía directrices a la demandante, dada su condición de coordinadora del programa de poblaciones vulnerables de la Regional Atlántico del SENA desde 2009 hasta 2017, no estableció en qué consistieron, más allá del cumplimiento del horario y de los cronogramas, por lo que la generalidad de su relato impide establecer si esas instrucciones comprometían la autonomía de la demandante en tanto determinaban el modo en que esta desarrollaba sus actividades. 39.

En igual sentido, la señora Mariela del Socorro Acosta Barros mencionó qué órdenes recibía la accionante de parte de su coordinadora y señaló que esta le indicaba a qué grupo de aprendices debía impartir la instrucción y en qué lugares y momentos tenía que hacerlo, instrucciones que no desdibujaban la autonomía que tenía la demandante como contratista, sino que se trataba de una coordinación entre esta y la entidad contratante a fin de lograr el cumplimiento de los objetos de los contratos de prestación de servicios. 40.

En este punto vale la pena resaltar que, según el relato de la señora Acosta Barros, los instructores de ética, como lo fue la demandante, elaboraban una guía que les permitía construir la metodología con la cual impartían la formación a su cargo, la cual era aprobada por «la persona que estaba al frente», lo cual permite considerar que, si bien el SENA determinaba los lineamientos generales y los temas que se debían enseñar a los aprendices, los instructores podían definir el método con el cual llevaban el conocimiento a sus estudiantes, lo cual refleja la autonomía de la cual gozaba la demandante en cuanto al modo en que cumplía sus tareas. 41.

Asimismo, la Sala considera que la presentación de informes periódicos de ejecución de actividades, el registro de información en el aplicativo Sofía Plus, la observancia de unos horarios y la asistencia a reuniones solo pueden entenderse como manifestación del principio de coordinación19, mas no de subordinación, pues se trataba de un entendimiento entre ambas partes para organizar el desarrollo de los quehaceres y la entrega del producto convenido. 42.

Además, si bien la entidad accionada pudo haber facilitado las aulas o lugares en los que se impartía la formación, lo cierto es que las tareas ejecutadas justificaban dicha coordinación para alcanzar el fin pretendido, es decir, la 18 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sentencia de Unificación SUJ-025-CE-S2-2021 del 9 de septiembre de 2021, expediente 05001-23-33-000-2013-001143-01 (1317- 2016). 19 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 9 de septiembre de 2021, expediente 20001 23 39 000 2016 00062 01 (2794-2019).

Radicación: 08001-23-33-000-2018-00990-01 (4499-2021) Demandante: Linda Cristina Roa Gómez consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 10 enseñanza óptima. Esta corporación ha valorado tal circunstancia en distintas oportunidades20 y ha precisado que la prestación del servicio en la sede de la entidad, con los implementos que esta provee, no implican necesariamente una continuada subordinación, pues el contexto puede exigir la realización de las tareas en ciertas condiciones, sin que pueda hablarse de un control o direccionamiento de la entidad contratante sobre la actividad del contratista, a tal punto de que este vea comprometida su autonomía. 43.

De igual manera, aunque las testigos indicaron que el SENA le asignaba los grupos de aprendices a la actora, la declaración de la señora Mariela del Socorro Acosta Barros permite entrever que ello no era así, o que por lo menos no lo era todas las veces, puesto que los instructores a veces asistían a algunos lugares riesgosos a «reclutar» aprendices para luego empezar el programa.

En todo caso, en uno u otro evento, la asignación de grupos de aprendices tampoco demuestra la continuada subordinación en la prestación del servicio, ya que este hecho no indica que la demandante fue despojada de su autonomía en el cumplimiento de sus actividades; por el contrario, según el testimonio de la señora Acosta Barros, la actora era autónoma para definir la metodología con la cual impartía la formación a sus estudiantes, en tanto los instructores en conjunto elaboraban una guía para esos efectos, como se expuso. 44.

La Sala considera que las capacitaciones que pudo haber recibido la demandante sobre ética, emprendimiento, pedagogía y manejo del aplicativo Sofía Plus tampoco acreditan la continuada subordinación durante la prestación del servicio. Esta situación debe entenderse como una forma en que la entidad contratante aseguraba que la enseñanza que se impartía a los aprendices cumpliera con ciertos estándares de calidad, lo cual tampoco determinaba el modo en que la accionante realizaba la formación. 45.

Por último, el Tribunal señaló que la labor de los instructores del SENA es equiparable a la que desarrollan los docentes oficiales, la cual se ejecuta en condiciones de subordinación; sin embargo, de forma reciente esta Subsección ha precisado que las actividades de los instructores y de los docentes oficiales no son asimilables porque los objetivos del SENA y de las instituciones educativas estatales no son coincidentes, así como tampoco lo es la forma en la que se ejercen las funciones, lo que se evidencia en la existencia de una normativa distinta para ellos: mientras que los maestros oficiales se rigen por las disposiciones de la Ley 115 de 1994, los instructores del SENA están sujetos a la Ley 119 de 199421. 46.

Así pues, el esfuerzo probatorio relevante de cara a demostrar la desnaturalización de los contratos de prestación de servicios y la consecuente existencia de una relación laboral tiene que apuntar a exponer hechos que reflejen una continuada subordinación en la ejecución de las tareas; sin embargo, 20 Ver, por ejemplo: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 18 de noviembre de 2003, expediente 17001-23-31-000-1999-00039-01; y Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 17 de marzo de 2022, expediente 25000-23-25-000-2010-00249-01 (4991-2019). 21 Al respecto, ver: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, i) sentencia del 21 de agosto de 2025, expediente 17001-23-33-000-2018-00634-01 (3839-2022); ii) sentencia del 8 de agosto de 2025, expediente 25000-23-42-000-2019-00854-01 (3122-2022); iii) sentencia del 24 de julio de 2025, expediente 41001-23-33-000-2018-00324-01 (4899-2024); iv) 29 de mayo de 2025, expediente 17001-23-33-000-2018-00590-01 (4110-2023); y v) sentencia del 25 de enero de 2024, expediente 25000-23-42-000-2017-06111-02 (4838-2022).

Radicación: 08001-23-33-000-2018-00990-01 (4499-2021) Demandante: Linda Cristina Roa Gómez consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 11 como la parte demandante no acreditó la ocurrencia de tales supuestos, se revocará la sentencia de primera instancia y se negarán las pretensiones.

La condena en costas de primera y segunda instancia 47. La modificación del artículo 188 del CPACA, efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos por parte de esta corporación frente a la procedencia de la condena en costas. A pesar de lo anterior, de una lectura armónica y útil de la norma se colige que la aludida reforma de ninguna manera significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia. 48.

La pretensión del legislador, con la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021, fue instar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento legal, respecto de asuntos donde se ventile un interés público; creando así una excepción a la regla general, según la cual no procede dicha imposición en este tipo de procesos.

Ahora bien, tratándose de los demás asuntos, como es el caso de los trámites de nulidad y restablecimiento del derecho, lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA se mantiene incólume; en ese sentido la sentencia dispondrá sobre la condena en costas sobre la parte vencida en el proceso. 49. Así las cosas, la eventual condena se impondrá a la parte vencida; la liquidación y ejecución se regirá conforme al artículo 366 del CGP teniendo en cuenta la remisión contenida en el primer inciso del artículo 188 del CPACA. 50.

En consecuencia, y teniendo en cuenta que se revocará la sentencia apelada, incluida la decisión que allí se adoptó sobre las costas de primera instancia, se impondrán costas a la parte demandante en ambas instancias, por cuanto se accede totalmente a las peticiones del recurso de apelación interpuesto por la entidad accionada. Para el efecto, de conformidad con el artículo 366 del CGP, las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la secretaría del Tribunal Administrativo del Atlántico.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

RESUELVE

PRIMERO. REVOCAR la sentencia del 22 de julio de 2021 proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sección C. En su lugar, NEGAR las pretensiones de la demanda.

SEGUNDO. CONDENAR en costas de primera y segunda instancia a la señora Linda Cristina Roa Gómez, a favor del Servicio Nacional de Aprendizaje. Para tal efecto, las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la Secretaría del Tribunal Administrativo del Atlántico.

Radicación: 08001-23-33-000-2018-00990-01 (4499-2021) Demandante: Linda Cristina Roa Gómez consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 12 TERCERO. Una vez ejecutoriada esta providencia, por Secretaría, REALIZAR las anotaciones respectivas y RETORNAR el expediente al tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado CONSTANCIA: la presente providencia fue firmada electrónicamente a través de la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.