Radicado: 11001-03-15-000-2024-02463-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA-SUBSECCIÓN A MAGISTRADO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D.C., seis (06) de junio de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2024-02463-00 Accionante: Álvaro Luis Resarte Palomino Accionados: Tribunal Administrativo del Cesar y otro Temas: Acción de tutela contra providencia dictada en medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
Prima de antigüedad. FALLO DE PRIMERA INSTANCIA ASUNTO La Subsección decide la acción de tutela instaurada por el señor Álvaro Luis Resarte Palomino, mediante apoderado judicial, en contra del Juzgado Segundo Administrativo de Valledupar y el Tribunal Administrativo del Cesar.
ANTECEDENTES El señor Héctor Guillermo Hernández Aparicio promovió acción de tutela para que se protejan sus derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia, tutela judicial efectiva y trabajo en condiciones dignas, los cuales considera vulnerados por la autoridad judicial accionada, con la expedición de la providencia de 9 de noviembre de 2023, emitida dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 20001-33-33-002-2022- 00295-00 [01].
Radicado: 11001-03-15-000-2024-02463-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 HECHOS Se narra en la demanda que el señor Álvaro Luis Resarte Palomino el 5 de octubre de 2021 solicitó ante la Nación-Ministerio de Educación Nacional el reconocimiento y pago de la prima de antigüedad, emolumento que venía recibiendo periódicamente y cuyo pago le fue suspendido sin acto administrativo que así lo dispusiera.
Que dicha petición le fue resuelta negativamente a través de OFICIO N° 2021-EE- 366227 del 5 de noviembre de 2021. Que por lo anterior interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Nación-Ministerio de Educación Nacional y el Municipio de Valledupar, al cual correspondió el N° 20001333300220220029501 en el Juzgado 2 Administrativo de Valledupar, quien mediante sentencia del 1 de octubre de 2019, negó las pretensiones de la demanda.
Que en segunda instancia correspondió al Tribunal Administrativo del Cesar, quien mediante sentencia del 9 de noviembre de 2023, notificada a través de correo electrónico el día 14 de noviembre de la misma anualidad, confirmó la decisión. Considera el actor que las providencias incurrieron en defecto fáctico, desconocimiento del precedente y defecto sustantivo, al valorar en forma defectuosa los comprobantes de nómina anteriores a 2017, en los que se refleja el pago de la prima de antigüedad, con lo que se demostró que la situación del demandante es de derechos adquiridos y que así lo dijo el Tribunal Administrativo del Cesar, en sentencia del 14 de marzo de 2013, radicado N° 20001233100420110029000: “Las primas de antigüedad que hayan sido reconocidas con anterioridad a la declaratoria de nulidad que se efectúa por medio de esta providencia, deberán seguirse cancelando a sus beneficiarios.
Reprocha que el Tribunal decidiera que la jurisdicción de lo contencioso Administrativo no se ha instituido para someter a ella mediante juicio de legalidad aquellas actuaciones de una autoridad pública que se abstiene de cumplir lo dispuesto en una decisión judicial y que no había lugar a volver a someter al trámite procesal del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el citado reconocimiento.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-02463-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Afirma que la motivación fue insuficiente, no se encuentra dentro del margen de interpretación razonable y se hizo una aplicación inaceptable de la norma al “interpretarla de forma contra legem, claramente perjudicial para los intereses legítimos del demandante” PRETENSIONES Solicita que se garanticen sus derechos fundamentales violados, dejando sin efectos la sentencia del día 9 de noviembre de 2023 proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar en el proceso radicado N° 20001333300220220029501 y, en consecuencia, que se ordene, “dictar una nueva providencia, constitucional, legal, congruente con los hechos y las pruebas, en la que se acceda a las pretensiones de la demanda.” ACTUACIÓN PROCESAL La demanda fue admitida el 20 de mayo de 2024, mediante proveído en el que se ordenó notificar a las autoridades accionadas y al Ministerio Educación como tercero interesado en el proceso; a quienes se les se les corrió el traslado correspondiente para el ejercicio del derecho de defensa.
POSICIÓN DE LOS ACCIONADOS Y VINCULADOS El Tribunal Administrativo del Cesar, debidamente notificado Guardó silencio. El Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Valledupar dio respuesta a la acción de tutela, afirmando que no se configura alguna causal de procedibilidad de la tutela, por cuanto el proceso se ciñó a las ritualidades procesales, garantizando los derechos de las partes a la defensa y debido proceso.
El Ministerio de Educación por conducto del Jefe de la Oficina Asesora Jurídica, allegó memorial de intervención en le que se refirió a la negativa de reconocimiento Radicado: 11001-03-15-000-2024-02463-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 de la indemnización por el pago tardío de los intereses a las cesantías en aplicación de la Ley 50 de 1990; asunto muy diferente al que aquí es objeto de discusión. El Municipio de Valledupar, mediante apoderado judicial, presentó intervención en el asunto; solicitando se excluya a la entidad territorial de cualquier responsabilidad, considerando, en primer lugar, no tener legitimación en la causa, por no ser la obligada frente a los derechos reclamados por el actor y no haber vulnerado los derechos fundamentales invocados por el actor.
CONSIDERACIONES DE LA SALA Para efectos de resolver la presente acción, la Sala abordará las siguientes temáticas: I) procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales y II) caso concreto. I. Procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales La Corte Constitucional ha admitido la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales de forma excepcional, por la vulneración de los derechos fundamentales1, siempre y cuando se cumpla la totalidad de los requisitos generales y al menos una de las causales específicas establecidas en la Sentencia C590/052.
Concretamente, en cuanto a las primeras exigencias, en la Sentencia SU034/18, estas se enlistaron así: “(i) Que el asunto objeto de estudio tenga una clara y marcada relevancia constitucional, lo que excluye que el juez constitucional se inmiscuya en controversias cuya resolución corresponde a los jueces ordinarios, imponiéndole entonces la carga de exponer los motivos por los cuales la cuestión trasciende a la esfera constitucional, por estar comprometidos derechos fundamentales.
(ii) Que se hayan desplegado todos los mecanismos de defensa judicial, tanto ordinarios como extraordinarios, de que disponía el solicitante, a menos que se pretenda conjurar la consumación de un perjuicio irremediable a sus derechos fundamentales; exigencia enfocada a evitar que la tutela sea utilizada para sustituir el medio judicial ordinario. 1 Dicha posición es reiterada por la Corte Constitucional, entre otras, en sentencia T-849 A de 2013. 2 M.P. Jaime Córdoba Triviño Radicado: 11001-03-15-000-2024-02463-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 (iii) Que la acción de tutela se haya interpuesto dentro de un término razonable y proporcionado a partir del evento que generó la vulneración alegada, es decir, que se cumpla con el requisito de inmediatez; con el fin de que no se sacrifiquen los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica que sustentan la certidumbre sobre las decisiones de las autoridades judiciales.
(iv) Que si se trata de una irregularidad procesal, tenga una incidencia directa y determinante sobre el sentido de la decisión a la cual se atribuye la violación. Empero, de acuerdo con la sentencia C-591 de 2005, si la irregularidad constituye una grave lesión de derechos fundamentales, la protección de los mismos se genera independientemente del efecto sobre la decisión y, por lo tanto, hay lugar a la anulación del juicio (v. gr. prueba ilícita susceptible de imputarse como crimen de lesa humanidad).
(v) Que el solicitante identifique de forma razonable los hechos generadores de la vulneración y los derechos afectados, y que hubiere alegado tal circunstancia al interior del proceso en donde se dictó la sentencia atacada. (vi) Que la acción no se dirija en contra de sentencias de tutela, con el fin de que no se prolonguen indefinidamente las controversias en torno a la protección de los derechos fundamentales; máxime si tales fallos están sometidos a un riguroso proceso de selección ante la Corte, que torna definitivas las providencias excluidas de revisión.” Ahora, en cuanto a los defectos en que podría incurrirse en una decisión judicial, la Corte Constitucional identificó los siguientes: “a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello.
“b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. “c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. “d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. “f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales.
“g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. “h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos Radicado: 11001-03-15-000-2024-02463-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. “i. Violación directa de la Constitución.” En ese orden de ideas, al juez de tutela le corresponde examinar las exigencias generales de procedibilidad de la acción de tutela cuando se discuten providencias judiciales y, de encontrarlas superadas, verificar si se configura algún defecto que habilite el amparo constitucional.
II. Caso concreto Mediante la presente tutela, el accionante pretende que se dejen sin efectos las providencias de primera y segunda instancia, del Juzgado Segundo Administrativo de Valledupar y el Tribunal Administrativo del Cesar; mediante las cuales se negaron las pretensiones dentro del proceso con radicado No. 20001-33-33-002- 2022-00295-00 [01].
Al respecto, advierte esta Sala que solo se examinará la sentencia de segunda instancia, por ser la que puso fin al proceso. Para ello, lo primero es verificar los requisitos generales de procedencia de la tutela, para cuestionar la sentencia de 9 de noviembre de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar, dentro del proceso antes mencionado.
La Sala encuentra superados los siguientes requisitos generales de procedibilidad 1) el asunto a resolver es de marcada relevancia constitucional, en la medida en que se centra en establecer si en la decisión judicial controvertida se vulneraron los derechos fundamentales reclamados por la presunta incursión en defecto fáctico por errónea valoración de las pruebas y defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial y; 2) el accionante no cuenta con otros mecanismos de defensa judiciales idóneos y eficaces para discutir lo aquí expuesto; 3) la acción se presentó dentro de los seis meses siguientes a la ejecutoria de aquella; 4) no se alegó una irregularidad procesal; 5) el solicitante identificó claramente los hechos generadores de la vulneración y los derechos transgredidos y 6) no se trata de una sentencia de tutela.
El accionante sustenta los errores que endilga a la providencia en el señalamiento Radicado: 11001-03-15-000-2024-02463-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 de que no se valoraron adecuadamente los documentos que probaban que con anterioridad al año 2017 ya venía recibiendo periódicamente el emolumento denominado prima de antigüedad.
Señala que obvió el Tribunal que 1) la Secretaría de Educación Municipal de Valledupar, le reconoció y pagó al señor Álvaro Luis Resarte Palomino, la Prima de Antigüedad a Empleados Municipales 2) sin que mediara acto administrativo alguno, la entidad dejó de pagar la prima de antigüedad al demandante, 3) la situación jurídica del demandante ya está consolidada y se le debe continuar pagando en aplicación del principio de favorabilidad y como un derecho adquirido.
Al revisar la providencia del Tribunal Administrativo del Cesar, no se observa el error fáctico indicado por el actor, pues contrario a lo dicho por este, el Tribunal valoró la documentación adosada al expediente y expresó: “Verdaderamente en el expediente obran copias de los comprobantes de nómina anteriores a diciembre de 2017 en los que se refleja el pago de la prima de antigüedad, de manera que no había lugar a volver a someter al trámite procesal del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el citado reconocimiento.” Es claro que el Tribunal accionado no negó las pretensiones por no encontrar acreditado el hecho de que con anterioridad al año 2017 el accionante viniera recibiendo la prestación, sino que no encontró fundados los cargos contra los actos administrativos que negaron dicho reconocimiento posterior.
El defecto de desconocimiento del precedente y defecto sustantivo, lo sustentó invocando la sentencia del 14 de marzo de 2013, radicado N° 20001233100420110029000 del mismo Tribunal que dijo que “Las primas de antigüedad que hayan sido reconocidas con anterioridad a la declaratoria de nulidad que se efectúa por medio de esta providencia, deberán seguirse cancelando a sus beneficiarios.” Al respecto se observa lo siguiente: En la sentencia invocada se decidió la nulidad simple del acuerdo municipal No. 013 del 14 de abril de 1983 y en el caso que aquí se discute, la parte demandante pretendió: Radicado: 11001-03-15-000-2024-02463-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 1) La nulidad del oficio No. 2021-EE-366227 del 5 de noviembre del año 2021, en cuanto niega el traslado de los recursos del Sistema General de Participaciones al Municipio de Valledupar, y en consecuencia niega el reconocimiento y pago de la prima de antigüedad creada mediante acuerdo municipal No. 013 del 14 de Abril de 1983, expedido por el Concejo Municipal de Valledupar, como lo ordenó el Tribunal Administrativo del Cesar, en la sentencia dictada el 14 de marzo de 2013 dentro del expediente radicado No. 20001233100420110029000. 2) La nulidad del Acto Administrativo presunto, configurado el día 21 de diciembre de 2021 por la falta de respuesta del Municipio de Valledupar, con respecto a la petición radicada el día 21 de septiembre de 2021, en el cual se niega el reconocimiento y pago de la prima de antigüedad anterior. 3) Se ordene al Ministerio accionado que gire los recursos para el pago de la prima de servicios solicitada y al municipio, que produzca el pago de la misma.
El Tribunal accionado al estudiar el problema jurídico, se refirió a la naturaleza de la prima de antigüedad, a su creación y, con base en la normativa y la Jurisprudencia vigentes, concluyó, que los derechos adquiridos son aquellos que se generan conforme al ordenamiento jurídico. Para ello, citó al Consejo de Estado Sala de lo Contencioso - Administrativo Sección Segunda Subsección B, Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter Bogotá, D. C., del siete (7) de abril de dos mil veintidós (2022); en la que se refirió a los efectos de las decisiones de nulidad de actos administrativos y, con base en otras decisiones de esta misma Corporación, en relación con el reconocimiento de primas extralegales señaló que “concederla a quienes la han solicitado o su derecho está en disputa (en sedes administrativa o judicial), no solo por carecer de justo título para su acceso, sino porque, como ya se explicó, atenta contra el deber y obligación de todos los ciudadanos de defender el patrimonio estatal, el cual exige «[…] que los recursos públicos sean administrados de manera eficiente, oportuna y responsable, de acuerdo con las normas presupuestales, con lo cual se evita el detrimento patrimonial […], es preciso resaltar que la jurisprudencia del Consejo de Estado ha reconocido que el derecho a la defensa del patrimonio público ostenta doble finalidad: “la primera, el mantenimiento de la integridad de su contenido, es decir prevenir y combatir su detrimento; y la segunda, que sus elementos sean eficiente y responsablemente administrados; todo ello, obviamente, conforme lo dispone la normatividad respectiva” Radicado: 11001-03-15-000-2024-02463-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Agregó que, si en gracia de discusión se aceptara que le asiste razón al apelante, en cuanto que con los recursos del sistema general de participaciones se deben cancelar salarios y prestaciones del personal destinado al servicio educativo oficial, de dichos razonamientos no se deduce que el oficio demandado deba ser declarado nulo, o que la prima de antigüedad creada por el Concejo Municipal de Valledupar se torne en una prestación salarial legal que deba reconocer el Ministerio.
A la anterior conclusión arribó, luego de señalar que “el oficio demandado responde al solicitante que el Ministerio de Educación Nacional no tiene competencia para reconocer factores Salariales de empleados del Municipio de Valledupar, aspecto que el Tribunal no encuentra contrario a ninguna de las normas citadas como violadas, en tanto resulta cierto que en virtud de la autonomía de las entidades territoriales, los municipios tienen el deber legal de administrar su propia planta de personal y gestionar y reconocer dentro del marco jurídico aplicable, los emolumentos inherentes a la relación legal y reglamentaria que une a los servidores con la administración.” De las consideraciones expresadas por el Tribunal accionado en la providencia cuestionada, es claro que dicha autoridad judicial sí se refirió a la sentencia invocada, sin embargo, no la consideró aplicable al caso en estudio, debido a que precisamente en este, se está discutiendo el derecho del actor y la abundante jurisprudencia del órgano de cierre ha considerado inviable el pago de esas primas extralegales.
Dentro de la abundante jurisprudencia citada por el Tribunal, destacó: “En suma, la garantía del derecho adquirido de no ser desconocido depende, entre otras exigencias, de que se hubiese alcanzado con respaldo en el marco legal, «[…] lo cual quiere decir que debe existir un justo título por lo que «solo pueden tener la entidad suficiente para ofrecer la garantía que se comenta, los actos que respetan el ordenamiento jurídico»»3.
En ese sentido, indicó que si el accionante consideraba que esa sentencia le otorgaba el derecho, no era necesario traer nuevamente el asunto a la jurisdicción. 3 Consejo de Estado, sala de lo contencioso-administrativo, sección segunda, subsección A, C. P. Rafael Francisco Suárez Vargas, fallo de 9 de julio de 2020, expediente 25000-23-42-000-2013-00499-01 (3558-17).
Radicado: 11001-03-15-000-2024-02463-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Significa que la autoridad judicial accionada examinó uno a uno los cargos contra los actos administrativos demandados y los encontró no fundados, y que por el contrario, el reconocimiento de ese tipo de emolumentos carece de fundamento legal y constitucional; análisis que debe ser respetado, conforme al principio de autonomía informa la actividad judicial; al no encontrarse arbitrariedad en la decisión. Conforme a los razonamientos anteriores, esta Sala de subsección no encuentra configurados los defectos señalados contra la providencia del Tribunal Administrativo del Cesar proferida el 9 de noviembre de 2023.
En este orden de ideas, al no encontrarse configurados los defectos alegados, se negará la tutela solicitada. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Primero: Negar la tutela solicitada, de conformidad con lo expresado en la parte considerativa de esta providencia. Segundo: Si esta providencia no fuere impugnada en tiempo oportuno, remítase el expediente de la actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Tercero: Notificar a las partes en la forma dispuesta en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha. Radicado: 11001-03-15-000-2024-02463-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Consejero de Estado Ausente en comisión CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.