CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá D.C., (27) de junio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Solicitud de extensión de jurisprudencia Radicación: 11001-03-25-000-2021-00708-00 (3925-2021) Solicitante: Lidda Cristina Ojeda Ospino Convocado: Bogotá Distrito Capital, Secretaría de Integración Social1 Asunto: Resuelve solicitud de extensión Auto __________________________________________________________________ Asunto Decide la Sala la solicitud de extensión de jurisprudencia promovida por Lidda Cristina Ojeda Ospino. 1.
Antecedentes 1.1. Solicitud de extensión de jurisprudencia ante la autoridad administrativa 1. Lidda Cristina Ojeda Ospino acudió a la Secretaría Distrital de Integración Social2 el 9 de octubre de 2021 para que se le extendieran, de conformidad con lo previsto en el artículo 102 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo3, los efectos de la sentencia de unificación CE-SUJ2-005-16, proferida el 25 de agosto de 2016 por esta Corporación en el proceso con radicado 23001-23-33-000-2013-00260-01, por considera que se encontraba en una situación fáctica-jurídica análoga. 2.
Como consecuencia de lo anterior, solicitó: i) que se le reconociera la existencia de una relación laboral con la entidad demandada entre el 27 de mayo de 2012 y el 31 de mayo de 2020; ii) el reconocimiento y pago actualizado de las prestaciones laborales «(cesantías, intereses a las cesantías, primas de servicio, prima de navidad, vacaciones, prima de antigüedad) y demás emolumentos legales devengados por un empleado conforme al régimen salarial administrativo de la SDIS, liquidadas sobre el ingreso base de los honorarios de cada uno de los contratos de prestación de servicios 1 En adelante: SDIS 2 En adelante SDIS. 3 En adelante CPACA. 2 Radicado: 11001-03-25-000-2021-00708-00 (3925-2021) Demandante: Lidda Cristina Ojeda Ospino suscritos o sobre la base de los honorarios recibidos en el último contrato, según corresponda por cada concepto»; y, iii) el pago actualizado de los aportes a la seguridad social al respectivo fondo. 3.
En sustento de su petición indicó que laboró para la SDIS como maestra, vinculada mediante la suscripción de los contratos de prestación de servicios 4388 de 2012; 2143 de 2013; 5739 de 2014; 7298 de 2015; 9853 de 2015; 1256 de 2016; 2812 de 2017; 3390 de 2018; y, 4046 de 2019 por el periodo comprendido entre el 27 de mayo de 2012 y el 31 de mayo de 2020, sin solución de continuidad, bajo una subordinación continua y sometimiento a instrucciones directas de otras maestras, o coordinadoras, subdirectores, directores locales y demás funcionarios directivos de la Subdirección de Infancia de la SDIS.
Además, supeditada al horario de atención de las instituciones educativas y a reglamentos de la educación inicial, lineamientos, directrices dictadas y modificadas discrecionalmente por la entidad convocada. 4. La SDIS negó la solicitud de extensión de jurisprudencia mediante el oficio S2021092320 del 15 de octubre del 2021, por las siguientes razones: 4.1.
El vínculo que existió entre Lidda Cristina Ojeda Ospino y la SDIS fue de carácter contractual en virtud de los contratos de prestación de servicios que suscribió la solicitante con la entidad administrativa. Esta relación se rigió bajo «las normas propias de esta clase de contratos, tales como la Ley 80 de 1993, la Ley 1150 de 2007, el Decreto reglamentario 1082 de 2015, entre otras». 4.2.
Los contratos se desarrollaron con autonomía técnica, administrativa, operativa e independencia por parte de la contratista, características propias de este tipo de contratos estatales, donde no se presenta una relación de jerarquía o subordinación y por periodos de tiempo discontinuos. 4.3. Los contratos tenían una cláusula que determinaba la exclusión de la relación laboral, donde se establece que el contratista se obliga a desarrollar el objeto contractual por su cuenta y riesgo, bajo su exclusiva responsabilidad. 4.4.
La contratación de Lidda Cristina Ojeda Ospino, obedeció a la necesidad de la prestación del servicio. Estos contratos tuvieron unos objetos específicos y un plazo de ejecución definido. 4.5. Lidda Cristina Ojeda Ospino «al suscribir los diferentes contratos de prestación de servicios, voluntariamente aceptó las condiciones allí pactadas, las cuales conllevaban un régimen contractual, y no laboral, o legal y reglamentario». 3 Radicado: 11001-03-25-000-2021-00708-00 (3925-2021) Demandante: Lidda Cristina Ojeda Ospino 4.6.
Era obligación de Lidda Cristina Ojeda Ospino cumplir con la afiliación y pago de aportes al sistema de seguridad social integral, en calidad de trabajadora independiente «bajo lo preceptuado en los artículos 3º, 4º y 5 de la Ley 797 de 2003, el Decreto 510 de 2003 y la Circular Conjunta N° 001 de 2004 del Ministerio de Protección Social y el Ministerio de Hacienda». 1.2.
Solicitud de extensión de jurisprudencia ante el Consejo de Estado 5. Lidda Cristina Ojeda Ospino acudió ante esta Corporación el 27 de octubre del 2021 para que se le extendiera los efectos de la sentencia de unificación proferida por esta Corporación el 25 de agosto de 2016, en el proceso con radicado 23001- 23-33-000-2013-00260-01, de conformidad con lo establecido en el artículo 269 del CPACA. 6.
Reiteró los hechos y argumentos expuestos ante la SDIS [sin embargo, excluyó de la relación contractual al contrato 9853 de 2015]; asimismo, allegó como pruebas la solicitud elevada ante la administración y el oficio mediante el cual se negó dicha petición. 1.3. Trámite impartido en esta Corporación 7. El presente asunto fue asignado por reparto a este despacho el 3 de noviembre del 2021. 8.
El 20 de abril de 2022 se rechazó la solicitud de extensión por considerar que la solicitante interpretó de forma errada las reglas jurisprudenciales fijadas en la sentencia invocada «con el objeto de que se adelantara el trámite y eventualmente se ordenara la extensión de sus efectos a su caso particular, sin que exista lugar a ello».
La solicitante interpuso recurso de súplica en contra de la aludida decisión. 9. En sala del 11 de abril de 2024 conformada por el entonces magistrado César Palomino Cortés y por el actual consejero Jorge Edison Portocarrero Banguera se resolvió el recurso de súplica y se dispuso revocar la providencia recurrida por considerar que: «[…] hubo un error procesal que violenta el debido proceso por parte del despacho sustanciador, al rechazar la solicitud de extensión de la jurisprudencia, pues lo procedente, luego de determinar si cumplía con los requisitos formales, era correr traslado de la referida petición al Distrito Capital de Bogotá – Secretaría Distrital de Integración Social y al director de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado (ANDJE), por el término común de treinta (30) días para que presentarán su oposición y aportaran las pruebas que considerarán necesarias, toda vez que, el recurso de súplica no es el mecanismo procesal para sustraer al despacho sustanciador de resolver si se extienden o no, los efectos de una sentencia de unificación jurisprudencial». 4 Radicado: 11001-03-25-000-2021-00708-00 (3925-2021) Demandante: Lidda Cristina Ojeda Ospino 10.
En auto del 30 de agosto de 2024 se admitió la solicitud de extensión de la referencia. En consecuencia, se dispuso i) correr traslado de la solicitud de extensión de jurisprudencia a la entidad convocada, a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado4 y al Ministerio Público, por un término común de 30 días; y, ii) otorgar a las partes y demás sujetos procesales un término de 10 días para que, cumplido lo anterior y sin necesidad de auto que lo ordenara, presentaran sus alegatos de conclusión. 11.
La SDIS y la Agencia Nacional Jurídica del Estado descorrieron el traslado el 11 y 19 de diciembre de 2024, respectivamente. 1.4. Intervenciones 1.4.1. La entidad convocada 12. La SDIS se opuso a la solicitud de extensión y señaló que: i) no hay similitud fáctica ni jurídica que permita hacer extensivos los efectos de la sentencia de unificación del 25 de agosto de 2016; ii) lo pedido por la solicitante no es un asunto que pueda resolverse de pleno derecho y, por ende, resulta indispensable agotar la etapa probatoria a efectos de determinar la existencia de los elementos constitutivos de una relación laboral; iii) no se logró desvirtuar la presunción de legalidad de la cual se encuentra envestido el oficio que negó la solicitud de extensión; iv) no se desnaturalizó la relación contractual existente entre la convocante y la convocada por cuanto no se presentaron los elementos de una relación de trabajo; y v) entre la entidad y la solicitante solo existió una relación de carácter contractual ejecutada y liquidada de conformidad con la Ley 80 de 1993 y las demás normas complementarias. 1.4.2.
La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado 13. La ANDJE solicitó que se negara la extensión jurisprudencial. Al respecto señaló que: i) la solicitud resultaba improcedente porque la solicitante no compartía «la misma situación de hecho y de derecho en la que se encontraba la demandante en la sentencia que se invoca»; ii) la contratación de la solicitante se enmarcó «dentro de las estipulaciones de los Convenios Interadministrativos suscritos entre las Secretarías de Educación y de Integración Social del Distrito […] mediante los cuales se regularon aspectos legales y sustanciales de los contratos de prestación de servicios, como los existentes con la accionante, situación jurídica que no fue objeto de estudio dentro de la sentencia del 25 de agosto de 2016 solicitada para extensión de sus efectos»; y iii) si bien 4 En adelante ANDJE. 5 Radicado: 11001-03-25-000-2021-00708-00 (3925-2021) Demandante: Lidda Cristina Ojeda Ospino se solicitó la extensión de una sentencia de unificación, esta no reconoció derecho alguno. 14.
El Ministerio Público no se pronunció. 2. Consideraciones 2.1. Competencia 15. La Subsección B de la Sección Segunda es competente para resolver la solicitud de extensión de jurisprudencia de la referencia, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 125, literal e) y 269 del CPACA. 16. Además, de acuerdo con el criterio de especialidad laboral, la Sección Segunda es competente para resolver la presente solicitud, según el numeral 3 del artículo 14 del Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019, comoquiera que se trata de un asunto relacionado con una relación laboral encubierta. 2.2.
Problema jurídico 17. La Sala deberá determinar si en el presente asunto ¿es procedente extender a Lidda Cristina Ojeda Ospino los efectos de la sentencia de unificación CE-SUJ2- 005-16 del 25 de agosto de 2016, proferida por esta Corporación en el proceso con radicado 23001-23-33-000-2013-00260-01 (0088-15)? 18. Para resolver el problema planteado se analizará: i) las generalidades del mecanismo de extensión de jurisprudencia; y ii) la sentencia de unificación invocada.
Posteriormente, se procederá al análisis del caso concreto. 2.3. Del mecanismo de extensión de jurisprudencia 19. El mecanismo de extensión de jurisprudencia, previsto en los artículos 10, 102, y 269 del CPACA, tiene como finalidad que los efectos de una sentencia de unificación del Consejo de Estado en la que se haya reconocido un derecho puedan extenderse a otros que se encuentren en la misma situación fáctica y jurídica. 20.
Así las cosas, de conformidad con los artículos 10 y 102 del CPACA solo procederá el reconocimiento del derecho cuando la solicitud se presente ante la autoridad competente para su reconocimiento; y cuando la pretensión judicial no haya caducado. Además, exige la ley que el solicitante (i) justifique que se encuentra en igual situación de hecho y de derecho en la que estaba la parte demandante al cual se le reconoció el derecho en la decisión de unificación;
(ii) aporte las pruebas 6 Radicado: 11001-03-25-000-2021-00708-00 (3925-2021) Demandante: Lidda Cristina Ojeda Ospino que tenga en su poder y enuncie las que deba aportar la entidad, así como las que haría valer si se adelantara un proceso judicial; y (iii) la referencia de la sentencia de unificación invocada. 21.
Se precisa que no se trata de un procedimiento litigioso, en la medida en que es resuelto por la autoridad administrativa competente. En ese orden, si se niega de forma total o parcial o se guarda silencio, en virtud del artículo 269 del CPACA, quien elevó la petición tendrá 30 días para acudir al Consejo de Estado para que la decida.
En todo caso, la solicitud ante esta Corporación suspende los términos para la presentación de la demanda que procediere ante la jurisdicción de lo contencioso- administrativo. 2.4. Sentencia de unificación invocada 22. La solicitante invocó la sentencia de unificación del 25 de agosto de 2015 proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado en el proceso con radicado 23001-23-33-000-2013-00260-01 (0088-2015). 23.
En esa sentencia el problema jurídico se centró en determinar «(i) si resulta procedente declarar la prescripción de la totalidad del derecho deprecado, pese a estar concernidos los aportes al sistema de seguridad social en pensiones, y de no ser cierta dicha hipótesis, (ii) si a la demandante le asiste razón jurídica o no para reclamar del municipio de Ciénaga de Oro (Córdoba) el pago de las prestaciones salariales y sociales no devengadas durante el tiempo que permaneció vinculada como docente - contratista, en aplicación del principio de "primacía de la realidad sobre formalidades", o por el contrario, si los contratos de prestación de servicios (o cualquiera que sea su denominación) que celebró con dicha entidad territorial se ajustan a la normativa legal vigente, por cuanto no se configuraron los elementos de subordinación y continua dependencia que alega, propios de una relación laboral». 24.
Los hechos narrados y las pruebas obrantes en ese proceso demostraron que la demandante había desarrollado actividades con características propias de un empleo permanente, pues «[ ] estuvo por más de 12 años como maestra al servicio del municipio de Ciénaga de Oro, las que cumplió de manera subordinada por la naturaleza misma del ejercicio docente sujeto a los reglamentos propios del magisterio y bajo igualdad de condiciones que los docentes servidores públicos […]»; por lo tanto, esta Sección accedió a las pretensiones de la demanda. 25.
La sentencia fijó las siguientes reglas jurisprudenciales: «1° Unificase la jurisprudencia respecto de las controversias relacionadas con el contrato realidad, en particular en lo que concierne a la prescripción, en el sentido de que (i) quien pretenda el reconocimiento de la relación laboral con el Estado y, en consecuencia, el pago de las prestaciones derivadas de esta, en aplicación del principio de la primacía de 7 Radicado: 11001-03-25-000-2021-00708-00 (3925-2021) Demandante: Lidda Cristina Ojeda Ospino la realidad sobre las formalidades, deberá reclamarlos dentro del término de tres años contados a partir de la terminación de su vínculo contractual, (ii) sin embargo, el fenómeno prescriptivo no aplica frente a los aportes para pensión, (iii) lo anterior, no implica la imprescriptibilidad de la devolución de los dineros pagados por concepto ·de aportes hechos por el trabajador como contratista, pues esto sería un beneficio. propiamente económico para él, que no influye en el derecho pensional como tal;
(iv) las reclamaciones de los aportes pensionales adeudados al sistema integral de seguridad social derivados del contrato realidad, por su carácter de imprescriptibles y prestaciones periódicas, también están exceptuadas de la caducidad del medio de control; (v) tampoco resulta exigible el agotamiento de la conciliación extrajudicial como requisito previo para demandar a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho;
(vi) el estudio de la prescripción en cada caso concreto será objeto de la sentencia, una vez abordada y comprobada la existencia de la relación laboral; y (vii) el juez contencioso administrativo se debe pronunciar, aunque no se haya deprecado de manera expresa, respecto de los aportes al sistema de seguridad social en pensiones, una vez determinada la existencia del vínculo laboral, sin que ello implique la adopción de una decisión extra petita, sino una consecuencia indispensable para lograr la efectividad de los derechos del trabajador, de conformidad con los argumentos expuestos en la parte motiva. 2°.
Unificase la jurisprudencia en lo referente a que en las controversias relacionadas con, el contrato realidad, (i) el consecuente reconocimiento de las prestaciones por la nulidad del acto administrativo que niega la existencia de la relación laboral y del tiempo de servicios con fines pensionales proceden a título de restablecimiento del derecho, y (ii) el ingreso sobre el cual han de calcularse las prestaciones dejadas de percibir por el maestro-contratista corresponderá a los honorarios pactados, por las razones indicadas en la motivación». 2.5.
Caso en concreto 26. En el caso bajo estudio se pretende la extensión de los efectos de la sentencia de unificación CE-SUJ2-005-16 del 25 de agosto de 2016, proferida en el proceso con radicado 23001-23-33-000-2013-00260-01 (0088-15). En consecuencia, Lidda Cristina Ojeda Ospino pide i) declarar la existencia de una relación laboral entre ella y la entidad convocada; y ii) ordenar a la Secretaría de Integración Social a pagar las prestaciones laborales y los aportes pensionales dejados de cotizar. 27.
Al respecto se debe precisar que en la sentencia proferida el 25 de agosto de 2016, la Sala abordó y unificó temas relativos a i) la oportunidad para reclamar en sede administrativa; ii) la imprescriptibilidad de los aportes a pensión; iii) la prescripción de la devolución de los dineros pagados por concepto de aportes hechos por el contratista; iv) la excepción de la caducidad en torno a la reclamación de los aportes a pensión; v) la inexigibilidad del agotamiento de la conciliación extrajudicial como requisito previo para demandar; vi) el análisis de la prescripción en la sentencia; vii) el pronunciamiento oficioso del juez en relación con los aportes a pensión; viii) el título en que se reconocen las prestaciones, y ix) el ingreso sobre el cual han de calcularse las prestaciones dejadas de percibir por el docente. 8 Radicado: 11001-03-25-000-2021-00708-00 (3925-2021) Demandante: Lidda Cristina Ojeda Ospino 28.
Con todo, en aquella decisión no se señaló que la actividad del educador implicara una presunción que descartara la actividad probatoria pertinente para demostrar la existencia de una relación laboral encubierta, ni tampoco previó regla alguna que pudiera aplicarse para determinar en qué casos ciertas situaciones constituyen los elementos de una verdadera relación de trabajo. 29.
Se destaca que aunque, en esa decisión de unificación se indicó que «la labor del docente contratista no es independiente, sino que el servicio se presta de manera personal y subordinada al cumplimiento de los reglamentos propios del servicio público de la educación», ello por sí solo no exonera a la parte interesada de probar los elementos inherentes de una relación laboral; de ahí que, esa providencia haya indicado que lo relativo a los aportes al sistema de seguridad social en pensiones y la prescripción de las prestaciones sociales a que hubiera lugar, se puede resolver una vez se haya establecido el vínculo laboral entre las partes. 30.
De conformidad con lo expuesto, el presente asunto se torna litigioso, ya que requiere de un análisis probatorio que permita al juez determinar si, en realidad, existió una relación laboral encubierta en la que hubiesen concurrido: i) la prestación personal del servicio; ii) la contraprestación económica; y iii) una subordinación o dependencia constante5. 31.
Así las cosas, comoquiera que el mecanismo de extensión de jurisprudencia carece de una etapa probatoria que, en el marco de los principios de defensa y contradicción, permita establecer si en el caso de Lidda Cristina Ojeda Ospino existió una relación laboral con la SDIS se encuentra que no hay lugar a acceder a la extensión jurisprudencial solicitada. 2.6.
Costas 32. En el caso concreto, como no se evidenció que la parte vencida actuase con temeridad o mala fe, ni se advirtió conducta o circunstancia irregular en el transcurso del trámite de la solicitud, la Sala se abstendrá de condenar en costas. 2.7. Reconocimiento de personería 33. La jefa de la oficina jurídica de la Secretaría Distrital de Integración Social le confirió poder general al abogado a Julián Mauricio Cortés Cardona, identificado con la cédula de ciudadanía 1.110.461.687 y portador de la tarjeta profesional 223.931 5 Similar postura adoptó está subsección en auto del 29 de agosto de 2024 al decidir la solicitud de extensión de jurisprudencia 11001-03-25-000-2022-00656-00 (5969-2022). 9 Radicado: 11001-03-25-000-2021-00708-00 (3925-2021) Demandante: Lidda Cristina Ojeda Ospino del Consejo Superior de la Judicatura, para que representara a la entidad, por lo tanto, se le reconocerá personería jurídica para actuar como apoderado de la convocada, en los términos y para los efectos del poder que se encuentra en el índice 28 de la plataforma digital Samai.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- Administrativo, Sección Segunda, Subsección B
RESUELVE
Primero. Negar la solicitud de extensión de jurisprudencia presentada por Lidda Cristina Ojeda Ospino, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Segundo. Sin condena en costas. Tercero. Notificar esta providencia en los términos del artículo 205 del CPACA. Cuarto. Reconocer personería jurídica al abogado a Julián Mauricio Cortés Cardona, identificado con la cédula de ciudadanía 1.110.461.687 y portador de la tarjeta profesional 223.931 del Consejo Superior de la Judicatura para que represente a la entidad convocada, en los términos y para los efectos del poder que se encuentra en el índice 28 de la plataforma digital Samai Quinto. Dejar las anotaciones pertinentes en la plataforma digital Samai.
Sexto. Ejecutoriada esta providencia, archivar la presente actuación. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente DFMS CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.