Radicado: 85001-23-33-000-2023-00009-01 (27613) Demandante: Carlos Rafael Avella Pérez. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá, D. C., veinticinco (25) de mayo de dos mil veintitrés (2023) Referencia Nulidad Radicación 85001-23-33-000-2023-00009-01 (27613) Demandante CARLOS RAFAEL AVELLA PÉREZ Demandado DEPARTAMENTO DE CASANARE Y OTRO Temas Medidas cautelares.

Requisitos generales de procedibilidad de las medidas cautelares. Requisitos especiales de procedibilidad de la suspensión provisional. AUTO INTERLOCUTORIO La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por Carlos Rafael Avella Pérez contra el auto del 2 de marzo de 2023, proferido por el Tribunal Administrativo de Casanare, que dispuso lo siguiente: «1.- NEGAR la medida cautelar de suspensión provisional de los Artículos 247, 254, 261 de la Ordenanza Departamental No. 016 de 2015, modificados por los artículos 2, 4 y 11 de la Ordenanza Departamental No. 016 de 2017 y del parágrafo del artículo 4°.

De la Ordenanza Departamental No. 023 de 2021, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. (…)»1.

ANTECEDENTES Hechos relevantes. La Asamblea Departamental de Casanare profirió la Ordenanza Nro. 016 del 16 de agosto de 2017 que, en los artículos 2, 4 y 11, reguló las exoneraciones de las Estampillas Pro Desarrollo Departamental, Pro Cultura y para el Bienestar del Adulto Mayor. Concretamente, en los apartes objeto de controversia, las disposiciones referidas establecieron que los municipios debían recaudar las estampillas referidas al ejecutar los recursos objeto de la transferencia o del contrato o convenios, los cuales debía girar al departamento en el plazo de 30 días.

Por esta actividad, el Departamento de Casanare reconoció a los municipios el 10% del valor recaudado, monto que debe ser destinado a los mismos fines previstos para la estampilla correspondiente. Finalmente, indicó que, en todos los casos, el acto, convenio o contrato debía incluir una cláusula que indicara que los recursos causados por concepto de estampilla son de propiedad del departamento.

De otro lado, la Asamblea Departamental de Casanare expidió la Ordenanza Nro. 023 de 2021 que, en el parágrafo del artículo 4, reguló el hecho generador de la Estampilla Pro Unitrópico y dispuso que las entidades y empresas allí identificadas, a las que se transfieran recursos por parte del nivel central del Departamento de Casanare, deben aplicar el tributo cuando celebren contratos con terceros. 1 SAMAI.

Índice 2. Carpeta del cuaderno de la primera instancia. PDF 022. Página 4. Radicado: 85001-23-33-000-2023-00009-01 (27613) Demandante: Carlos Rafael Avella Pérez. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Solicitud de medida cautelar El actor, en escrito separado al de la demanda, solicitó la suspensión provisional parcial de los artículos 2, 4 y 11 de la Ordenanza Nro. 016 de 2017 y del parágrafo del artículo 4 de la Ordenanza Nro. 023 de 2021, con base en lo siguiente: Sostuvo que la demanda está razonablemente fundada en derecho porque las disposiciones acusadas vulneran flagrantemente los artículos 150, 287, 313 y 338 de la Constitución debido a que, en la práctica, usurpan el poder tributario de los municipios del territorio del Departamento de Casanare.

Frente a la Estampilla Pro Desarrollo Departamental transcribió los artículos 170 y 175 del Decreto 1222 de 1986 y destacó que los actos gravados son aquellos en los que intervienen funcionarios departamentales. Luego realizó citas extensas de las sentencias del 18 de julio de 20182 y del 12 de mayo de 20223 de esta Sección. Con base en lo anterior, afirmó que los apartes acusados del artículo 2 de la Ordenanza Nro. 016 de 2017 es nula porque gravó los contratos celebrados por los municipios, lo que a su vez viola su autonomía tributaria.

En cuanto a la Estampilla para el Bienestar del Adulto Mayor expuso el contenido del artículo 3 de la Ley 687 de 2001 e indicó que los facultados para reglamentar este tributo son las asambleas departamentales y los concejos municipales. Sin embargo, entre estas corporaciones públicas de elección popular no existe una jerarquía normativa tributaria, sino que cada nivel decisorio tiene competencias diferentes y que no pueden ser invalidadas por la otra.

A continuación, transcribió el auto del 13 de diciembre de 20174 y expuso que en dicha providencia se confirmó la suspensión provisional de una ordenanza expedida por la Asamblea Departamental de Santander que gravaba con estampillas departamentales los contratos celebrados por los municipios por vulnerar los artículos 150, 287 y 338 de la Constitución. Respecto a la Estampilla Pro Cultura transcribió los artículos 1 y 2 de la Ley 666 de 2001 y afirmó que ellos autorizan a cada entidad territorial a establecer los elementos esenciales de la estampilla.

Debido a que esta autorización podía generar confusiones, la sentencia C-1097 de 2001 precisó que no pueden coexistir tributos idénticos en ambos órdenes territoriales, por lo que debe prevalecer la regulación del municipio, lo que no ocurre con la actual regulación del Departamento de Casanare. Con relación a la Estampilla Pro Unitrópico, afirmó que se desconoció la Ley 2123 de 2021 porque extiende su aplicación a los contratos celebrados por los municipios con terceros, lo que desconoce la autonomía tributaria de esas entidades territoriales.

De acuerdo con lo anterior, indicó que el Oficio Nro. 2-2019-008467 del 14 de marzo de 2019 de la Dirección General de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público expuso que a los contratos celebrados por los municipios solo son aplicables las estampillas del orden municipal, pues la sujeción activa del tributo depende de quién es el contratante y no del origen de los recursos. 2 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Proceso: 66001-23-31-000- 2010-00040-01 (19398). Sentencia del 18 de julio de 2013. CP: Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez. 3 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Proceso: 66001-23-33-000- 2015-00457-02 (25349). Sentencia del 12 de mayo de 2022. CP: Milton Chaves García 4 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Proceso: 68001-23-33-000- 2015-01028-01 (22804). Auto del 13 de diciembre de 2017. CP: Milton Chaves García. Radicado: 85001-23-33-000-2023-00009-01 (27613) Demandante: Carlos Rafael Avella Pérez. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Reiteró que las leyes que autorizaron la creación de las estampillas no facultaron a los departamentos para gravar los actos o contratos en los que no intervienen directamente funcionarios del departamento, que debe prevalecer la regulación del orden municipal frente a la creación de estampillas y que no es posible modificar los elementos del tributo determinados por el legislador, criterios que no se cumplen en este caso, por lo que procede la suspensión de las disposiciones acusadas.

Manifestó que en este caso no es exigible la prueba, al menos sumaria, de la titularidad del derecho invocado, pues se trata de un proceso de simple nulidad cuya legitimación recae en cualquier persona. Afirmó que al realizar la ponderación de intereses se observa que, de mantenerse las normas acusada, el Departamento de Casanare aplicará las estampillas en desmedro de la normativa tributaria municipal.

Finalmente, aseguró que si no se otorga la medida cautelar los efectos de la sentencia serían nugatorios porque se efectuarían pagos de estampillas departamentales por la celebración de contratos celebrados por los municipios. Oposiciones a la solicitud de medida cautelar El Departamento de Casanare solicitó negar la medida cautelar porque, a su juicio, los argumentos expuestos por el demandante son insuficientes para demostrar la evidente vulneración de las normas superiores invocadas.

Señaló que las ordenanzas acusadas desarrollaron las competencias que fueron asignadas a las asambleas departamentales por el artículo 338 de la Constitución y el artículo 170 del Decreto 1222 de 1986. Indicó que la regulación de la Estampilla Pro Desarrollo Departamental prevé que será recaudada por los municipios y que el tributo se causa por la transferencia de recursos, no por la suscripción de contratos.

Además, indicó que no se afectó la autonomía tributaria de los municipios porque a ellos les corresponde el 10% del valor recaudado y, si así lo desean, pueden gravar de manera diferente la parte que les corresponde. El Ministerio Público también pidió negar la solicitud de suspensión provisional porque consideró que el concepto de la violación no sustentó adecuadamente la violación de las normas superiores.

Manifestó que la afirmación de que las ordenanzas acusadas desconocen la autonomía tributaria de los municipios carece de prueba y es una afirmación que no deriva de la simple lectura de dichos actos administrativos. La Asamblea Departamental de Casanare presentó un escrito de oposición a la solicitud de medidas cautelares. Sin embargo, no será analizado su contenido en la medida que las asambleas departamentales no tienen personería jurídica propia y, por lo tanto, su representación judicial es ejercida por los gobernadores, según lo establece el inciso final del artículo 159 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

Providencia impugnada. El Tribunal Administrativo de Casanare realizó consideraciones generales sobre la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo, con base en lo cual Radicado: 85001-23-33-000-2023-00009-01 (27613) Demandante: Carlos Rafael Avella Pérez. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 señaló que el demandante no expuso suficientes razones para establecer la vulneración de las normas superiores porque no realizó la confrontación ordenada por la ley, sino que propuso argumentos abstractos y generales, de tal modo que no se cumplen los requisitos legales para decretar la medida cautelar.

Recurso de apelación. El actor solicitó revocar la decisión anterior por los siguientes motivos: Aseguró que la solicitud de suspensión provisional fue debidamente sustentada al afirmar que la demanda se fundamentó razonablemente en derecho y que las disposiciones acusadas violan flagrantemente los artículos 150, 287, 313 y 338 de la Constitución. Señaló que las normas y la jurisprudencia expuestas en la petición de medida cautelar tiene como objetivo demostrar que las estampillas reguladas tienen como común denominador que gravan los actos y contratos suscritos por los municipios y sus entidades descentralizadas, lo que vulnera su autonomía tributaria debido a que se gravan documentos en cuya elaboración no intervienen funcionarios del orden departamental.

Indicó que, aunque los artículos acusados de la Ordenanza Nro. 016 de 2017 regulan las exenciones, en realidad ordenan recaudar los tributos al momento en que se ejecuten los recursos transferidos por concepto de regalías o la suscripción de los contratos o convenios. Así mismo ocurre frente al parágrafo del artículo 4 de la Ordenanza Nro. 023 de 2021, que en última instancia grava a los contratos suscritos por los municipios.

Adujo que la regulación actual de las estampillas conlleva una distorsión en la aplicación de las estampillas en los contratos cofinanciados entre el Departamento de Casanare y los municipios que obliga a una de dos opciones. La primera es aplicar las estampillas departamentales sobre el valor financiado por el departamento y las estampillas departamentales a los recursos del municipio, lo que da lugar a utilizar dos bases gravables diferentes.

La segunda consiste en no aplicar las estampillas departamentales, lo que expone a los municipios a que el departamento inicie procedimientos de fiscalización en su contra. Finalmente, manifestó que la simple confrontación de los actos acusados y las normas superiores permiten evidenciar la violación de estas, conforme se acreditó en la petición de medida cautelar.

CONSIDERACIONES DE LA SALA Corresponde a la Sala determinar el cumplimiento de los requisitos legales para decretar la medida cautelar de suspensión provisional solicitada por Carlos Rafael Avella Pérez, atendiendo los argumentos propuestos en el recurso de apelación. De forma preliminar, se pone de presente que esta Sala es competente para decidir el recurso de apelación con base en el literal h) del numeral 2 del artículo 125 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 2021.

Radicado: 85001-23-33-000-2023-00009-01 (27613) Demandante: Carlos Rafael Avella Pérez. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 El apelante afirma que, contrario a lo dicho por el Tribunal, sustentó suficientemente la solicitud de medida cautelar porque propuso la confrontación del contenido de los actos acusados y las normas superiores al alegar la violación de los artículos 150, 287, 313 y 338 de la Constitución, en cuanto que fueron gravados los contratos celebrados por los municipios sin que intervengan funcionarios del orden departamental, y además que expuso las normas legales que considera son aplicables a este caso.

Para decidir el recurso, resulta útil tener presente que el artículo 229 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establece que cualquier medida cautelar procede solo «a petición de parte debidamente sustentada». De esta forma, quien solicita la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo tiene la carga de acreditar los requisitos de procedibilidad fijados por el legislador.

En este orden, el artículo 231 ibidem prevé que la suspensión provisional procede ante la violación de las normas superiores, siempre que se acredite por el «análisis» del contenido del acto y su «confrontación» con dichas normas superiores invocadas por el demandante, o por el estudio de las pruebas allegadas con la solicitud. Se destaca que, a la luz de la norma expuesta, la decisión sobre la suspensión provisional únicamente constituye un estudio preliminar de legalidad, no definitivo, pues el estudio de fondo del litigio está reservado para la sentencia. Ahora bien, de la lectura del memorial de medidas cautelares que fue resumido en los antecedentes de esta providencia, la Sala concluye que el demandante fundamentó su petición en la violación de las normas superiores, para lo cual expuso el contenido de las normas constitucionales y legales que considera vulneradas, así como los motivos por los que considera que el contenido de los actos acusados no se ajusta a dichos preceptos.

En consecuencia, le asiste la razón al actor al afirmar que cumplió con su carga argumentativa para que se decida su solicitud de medidas cautelares, por lo que prospera el recurso interpuesto. Empero, lo anterior no es suficiente para decretar la medida cautelar solicitada, pues es necesario determinar si, en efecto, existió la violación de normas superiores alegada, para lo cual se realiza el siguiente estudio: • Sobre la Estampilla Pro Desarrollo Departamental.

A continuación, se subrayan los apartes del artículo 2 de la Ordenanza Nro. 016 de 2017 cuya suspensión provisional fue solicitada: «ARTÍCULO 2. Modifíquese el artículo 247 de la Ordenanza No. 016 de Diciembre 15 de 2015, el cual quedará así:

ARTÍCULO 247. EXENCIONES. Son aplicables al gravamen de Estampilla Pro-Desarrollo Departamental, las siguientes exenciones: (…) 3. La transferencia de recursos del Sistema General de Regalías – SGR Asignaciones Directas con destino a los municipios o entidades descentralizadas de estos; así como los convenios y/o contratos que la Gobernación suscriba con los municipios del Departamento de Casanare y los entes descentralizados de dichas entidades territoriales, no deberán cancelar los valores causados por Estampilla Pro-Desarrollo Departamental al momento de la suscripción o expedición de dichos actos; los valores causados por Estampilla Pro-Desarrollo Departamental serán recaudados por el correspondiente Municipio al momento de ejecutar los recursos objeto de transferencia, contrato o Radicado: 85001-23-33-000-2023-00009-01 (27613) Demandante: Carlos Rafael Avella Pérez.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 convenio y girados al Departamento de Casanare dentro de los treinta (30) días siguientes a su recaudo. Como reconocimiento a la gestión de recaudo que realiza el municipio, el departamento le reconocerá un diez por ciento (10%) del valor recaudado; el porcentaje cedido deberá ser invertido por los municipios acatando la destinación del artículo 170 del decreto ley 1222 de 1986.

En todo caso, en los actos administrativos de transferencia de recursos, y contratos o convenios suscritos con las entidades territoriales y sus descentralizadas, se incluirá una cláusula o artículo indicando que los recursos causados por concepto de Estampilla Pro- Desarrollo Departamental que genere la ejecución de los dineros transferidos o cancelados son de propiedad del Departamento»5.

En la solicitud de suspensión provisional, el demandante transcribió los artículos 170 y 175 del Decreto 1222 de 1986. De estas normas, se destaca el último artículo, que dispuso que «La obligación de adherir y anular las estampillas a que se refieren los artículos anteriores queda a cargo de los funcionarios Departamentales que intervengan en el acto».

Según el actor, el aparte subrayado en la transcripción desconoce al Decreto 1222 de 1986 porque, aunque afirma que regula una exención, de su contenido se desprende que en realidad grava los contratos y convenios administrativos celebrados por los municipios sin que intervenga un funcionario del departamento. Al analizar el contenido de la ordenanza acusada, la Sala advierte que el artículo 2 de la Ordenanza Nro. 016 de 2017 tiene por gravados i) los actos de transferencia de recursos del Sistema General de Regalías por parte del Departamento de Casanare y con destino a los municipios que lo integran y ii) los contratos y convenios que celebre la Gobernación de Casanare con los municipios y sus entidades descentralizadas.

De esta forma, al estar gravados actos en los que participa el Departamento de Casanare, es razonable concluir que en su expedición intervienen funcionarios de ese orden. La Sala observa que la disposición acusada también impone la obligación de recaudar el tributo a los municipios, lo que para el actor también supone una violación de su autonomía tributaria.

Empero, para decidir este argumento de la solicitud de medidas cautelares, es necesario determinar el alcance de la autonomía tributaria de los municipios y su compatibilidad con la recaudación de un tributo del orden departamental, aspecto que no corresponde a un estudio preliminar de legalidad y que, por lo tanto, debe ser abordado en la sentencia que decida de fondo el asunto.

Por lo expuesto, no procede la suspensión provisional del artículo 2 de la Ordenanza Nro. 016 de 2017. • Sobre la Estampilla Pro Cultura. La Sala procede a subrayar los apartes del artículo 4 de la Ordenanza Nro. 016 de 2017 que se solicitan que sean suspendidos: «ARTÍCULO 4. Modifíquese el artículo 254 de la Ordenanza No. 016 de Diciembre 15 de 2015, el cual quedará así:

ARTÍCULO 254. EXENCIONES. Son aplicables al gravamen de Estampilla Procultura, las siguientes exenciones: (…) 5 SAMAI. Índice 2. Carpeta del cuaderno de primera instancia. PDF 1. Páginas 2 a 3. Radicado: 85001-23-33-000-2023-00009-01 (27613) Demandante: Carlos Rafael Avella Pérez. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 3.

La transferencia de recursos del Sistema General de Regalías – SGR Asignaciones Directas con destino a los municipios o entidades descentralizadas de estos; así como los convenios y/o contratos que la Gobernación suscriba con los Municipios del Departamento de Casanare y los entes descentralizados de dichas entidades territoriales, no deberán cancelar los valores causados por Estampilla Procultural al momento de la suscripción o expedición de dichos actos; los valores causados por Estampilla Procultura serán recaudados por el correspondiente Municipio al momento de ejecutar los recursos objeto de transferencia, contrato o convenio y girados al Departamento de Casanare dentro de los treinta (30) días siguientes a su recaudo.

Como reconocimiento a la gestión de recaudo que realiza el municipio, el departamento le reconocerá un diez por ciento (10%) del valor recaudado; el porcentaje cedido deberá ser invertido por los municipios en proyectos y programas municipales de cultura. En todo caso, en los actos administrativos de transferencia de recursos, y contratos o convenios suscritos con las entidades territoriales y sus descentralizadas, se incluirá una cláusula o artículo indicando que los recursos causados por concepto de Estampilla Procultura que genere la ejecución de los dineros transferidos o cancelados son de propiedad del Departamento»6.

Frente a este punto, en el memorial de suspensión provisional, el actor transcribió el contenido de los artículos 1 y 2 de la Ley 666 de 2001 y destacó que estas normas autorizan tanto a las asambleas departamentales como a los concejos municipales para establecer la Estampilla Pro Cultura. Sin embargo, a su juicio, debe prevalecer la regulación que sobre la materia establezcan los municipios, según lo previó la Sentencia C-1097 de 2001.

Al respecto, la Sala destaca que la sentencia de constitucionalidad invocada por el actor no afirmó que las asambleas departamentales tengan prohibido regular la Estampilla Pro Cultura, sino que consideró que, «en el evento de que sobre un mismo hecho o actuación concurra -doblemente- la estampilla Procultura a instancias del departamento y del municipio, necesario será entender que el gravamen únicamente se causa en favor de éste último».

De esta forma, el solo hecho que la Asamblea del Departamento de Casanare regule este tributo no acredita la vulneración de las normas superiores invocadas por el actor. En cuanto a la afirmación general de que los actos acusados gravan documentos en los que no intervienen funcionarios del orden departamental, se advierte que, al igual que en la Estampilla Pro Desarrollo Departamental son gravados actos, contrarios y convenios en los que participa el Departamento de Casanare.

Además, se reitera que, para determinar si la imposición a los municipios de la obligación de recaudar el tributo vulnera su autonomía, es necesario realizar un estudio de fondo del litigio que solo procede en la sentencia. En este entendido, no prospera la solicitud de suspensión provisional del artículo 4 de la Ordenanza Nro. 016 de 2017. • Sobre la Estampilla para el Bienestar del Adulto Mayor.

Frente al artículo 11 de Ordenanza Nro. 016 de 2017 se solicitó la suspensión de los apartes que se subrayan a continuación: «ARTÍCULO 11. Modifíquese el artículo 261 de la Ordenanza No. 016 de Diciembre 15 de 2015, el cual quedará así: 6 SAMAI. Índice 2. Carpeta del cuaderno de primera instancia. PDF 1. Páginas 2 a 3. Radicado: 85001-23-33-000-2023-00009-01 (27613) Demandante: Carlos Rafael Avella Pérez.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 ARTÍCULO 261. EXENCIONES. Son aplicables al gravamen de Estampilla para el Bienestar del Adulto Mayor, las siguientes exenciones: (…) 3. La transferencia de recursos del Sistema General de Regalías – SGR Asignaciones Directas con destino a los municipios o entidades descentralizadas de estos; así como los convenios y/o contratos que la Gobernación suscriba con los municipios del Departamento de Casanare y los entes descentralizados de dichas entidades territoriales, no deberán cancelar los valores causados por Estampilla para el Bienestar del Adulto Mayor al momento de la suscripción o expedición de dichos actos; los valores causados por Estampilla para el Bienestar del Adulto Mayor serán recaudados por el correspondiente Municipio al momento de ejecutar los recursos objeto de transferencia, contrato o convenio y girados al Departamento de Casanare dentro de los treinta (30) días siguientes a su recaudo.

Como reconocimiento a la gestión de recaudo que realiza el municipio, el departamento le reconocerá un diez por ciento (10%) del valor recaudado; el porcentaje cedido deberá ser invertido por los municipios en los proyectos y programas municipales de bienestar de adulto mayor. En todo caso, en los actos administrativos de transferencia de recursos, y contratos o convenios suscritos con las entidades territoriales y sus descentralizadas, se incluirá una cláusula o artículo indicando que los recursos causados por concepto de Estampilla para el Bienestar del Adulto Mayor que genere la ejecución de los dineros transferidos o cancelados son de propiedad del Departamento»7.

En el memorial de suspensión provisional, el actor invocó el artículo 3 de la Ley 687 de 2001, el cual establece lo siguiente: «Artículo 3º. Autorízanse a las Asambleas Departamentales, a los Concejos Distritales y Municipales para señalar el empleo, la tarifa discriminatoria y demás asuntos inherentes al uso de la estampilla pro-dotación y funcionamiento de los Centros de Bienestar del Anciano, centros de la vida para la tercera edad en todas las operaciones que se realicen en sus entidades territoriales.

Parágrafo. Las ordenanzas que expidan las Asambleas, y los acuerdos que expidan los distritos y municipios, en cada una de su respectiva jurisdicción, serán comunicados al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para lo de su competencia». Con base en lo anterior, el actor afirmó que la ley autorizó tanto a las asambleas departamentales como a los concejos municipales para regular la Estampilla para el Bienestar del Adulto Mayor y, al no existir una jerarquía normativa entre ambas entidades territoriales, el Departamento de Casanare no puede invadir las competencias locales.

Sin embargo, de la sola lectura del acto acusado y de la norma invocada como violada, no es posible concluir que exista la vulneración alegada por el demandante porque, como lo reconoce el demandante, la Ley 687 de 2001 expresamente autorizó a las asambleas departamentales para regular la Estampilla para el Bienestar del Adulto Mayor.

Nuevamente se advierte que en esta disposición son gravados actos, contratos y convenios en los que participa el Departamento de Casanare, por lo que intervienen funcionarios de ese nivel decisorio. Y que, para determinar si la obligación de los municipios de recaudar el tributo vulnera su autonomía, es necesario realizar un estudio de fondo en la sentencia que de fin al proceso.

Por lo expuesto, tampoco prospera la petición de suspensión de los efectos del artículo 11 de la Ordenanza Nro. 016 de 2017. 7 SAMAI. Índice 2. Carpeta del cuaderno de primera instancia. PDF 1. Páginas 2 a 3. Radicado: 85001-23-33-000-2023-00009-01 (27613) Demandante: Carlos Rafael Avella Pérez. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 • Sobre la Estampilla Pro Unitrópico.

Respecto al parágrafo del artículo 4 de la Ordenanza Nro. 023 de 2021, el actor solicitó la suspensión del aparte que se subraya, así: «ARTÍCULO 4 HECHO GENERADOR. Es la suscripción de contratos, convenios y los adicionales que realice la Administración Central del Departamento y las Empresas Industriales y Comerciales del Departamento.

Igualmente será hecho generador los contratos de obra suscritos por las empresas industriales y comerciales del Estado, empresas de economía mixta y asociaciones de participación mixta y entes de Control del orden Departamental en Casanare. Igualmente quedan incluidos los contratos de obra suscritos por todas la entidades Administrativas departamentales con personería jurídica que cree, organice o autorice la Ley, las ordenanzas y que formen parte de la Rama Ejecutiva del orden Departamental.

Parágrafo. A las entidades que se les transfieran recursos por parte de la Administración Central del Departamento y/o las Empresas citadas en el presente artículo, a través de convenios interadministrativos, deben aplicar la estampilla pro Universidad Pública al recurso transferido cuando contrate con terceros»8. En la solicitud de medida cautelar, el actor transcribió el artículo 4 de la Ley 2123 de 2021, que establece lo siguiente: «Artículo 4°.

Hecho Generador. Es la suscripción de contratos y convenios que realice la Administración Central del Departamento y las Empresas Industriales y Comerciales del Departamento. Dentro de los hechos y actividades económicas sobre los cuales se obliga el uso de la estampilla la Asamblea podrá incluir contratos de obra pública exceptuando los contratos que deban financiarse con recursos que por ley correspondan al sector salud.

Parágrafo 1°. No serán hechos generadores de esta estampilla los contratos de prestación de servicios profesionales suscritos con personas naturales cuyo valor no supere los 6 salarios mínimos legales mensuales vigentes por concepto de honorarios mensuales. Parágrafo 2°. Quedan incluidos los contratos de obra suscritos por las empresas industriales y comerciales del Estado, empresas de economía mixta y asociaciones de participación mixta y entes de Control del orden Departamental en Casanare.

Igualmente quedan incluidos los contratos de obra suscritos por las entidades por todas las entidades Administrativas departamentales con personería jurídica que cree, organice o autorice la Ley, las ordenanzas y que formen parte de la Rama Ejecutiva del orden Departamental». Con base en lo anterior, el actor afirmó que la ordenanza modificó el sujeto pasivo porque gravó los contratos que los municipios celebren con terceros por el solo hecho que el Departamento de Casanare le transfiera recursos.

Así mismo, a su juicio, la disposición desconoció el Oficio Nro. 2-2019-008467 del 14 de marzo de 2019 del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en el que se indicó que los contratos celebrados por los municipios solo pueden ser gravados por estampillas del orden local, no del departamental. Sin embargo, de la simple lectura del acto acusado no se observa que la Estampilla Pro Unitrópico grave los contratos celebrados por los municipios.

En efecto, en el parágrafo transcrito se indica que se debe aplicar el tributo por las entidades y empresas señaladas en el artículo, que según se observan son del orden departamental. Por lo expuesto, la confrontación de la norma con la norma invocada como violada no permite afirmar su violación, de tal modo que no procede la suspensión provisional de los efectos del parágrafo del artículo 4 de la Ordenanza Nro. 023 de 2021. 8 SAMAI.

Índice 2. Carpeta del cuaderno de primera instancia. PDF 1. Páginas 2 a 3. Radicado: 85001-23-33-000-2023-00009-01 (27613) Demandante: Carlos Rafael Avella Pérez. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 A modo de conclusión, el demandante no acreditó el cumplimiento de los requisitos del artículo 231 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, de tal modo que la Sala confirmará la providencia impugnada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, RESUELVE Confirmar el auto de primera instancia proferido por el Tribunal Administrativo de Casanare el 2 de marzo de 2023. Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

(Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Presidenta (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN