Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá, D.C., nueve (9) de abril de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Medio de control de nulidad Número único de radicación: 110010324000 2024 00110 00 Demandante: Yirson Yair Paz Duque y Matilde Ester Maestre Rivera Demandada: Nación – Ministerio de las Culturas, las Artes y los Saberes y otro1 Asunto: Resuelve sobre unas excepciones previas AUTO INTERLOCUTORIO Este Despacho procede a resolver sobre las excepciones previas propuestas por el Presidente de la República.
I.
ANTECEDENTES 1. Yirson Yair Paz Duque y Matilde Ester Maestre Rivera2 presentaron demanda contra la Nación – Gobierno Nacional y Nación - Ministerio de las Culturas, las Artes y los Saberes, en ejercicio del medio de control de nulidad por inconstitucionalidad3, para que se declare la nulidad de: 1.1. El Decreto 1053 de 22 de junio de 2022, “Por la cual se adopta el componente principal del Plan Maestro Quinto Centenario de Santa Marta, aprobado por la Comisión Preparatoria del Quinto Centenario de Fundación 1 Cfr. Índice 2 de Samai. 2 En nombre propio.
Cfr. Índice núm. 2 de Samai. 3 Previsto en el artículo 135 de la Ley 1437 de 18 de enero de 2011 “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”. 2 Número único de radicación: 110010324000 2024 00110 00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de la Ciudad de Santa Marta”, expedido por el Presidente de la República y la Ministra de Cultura. 1.2.
El artículo 5.° de la Resolución núm. 0596 de 21 de diciembre de 2023, “Por la cual se adoptan los lineamientos para la conformación de la Comisión Preparatoria de Coordinación para la Celebración del Quinto Centenario de Fundación de la Ciudad de Santa Marta”, expedida por el Ministro de las Culturas, las Artes y los Saberes. 2. Este Despacho, mediante auto de 27 de mayo de 20244, adecuó el trámite del medio de control de nulidad por inconstitucionalidad, indicado en la demanda, al trámite del medio de control de nulidad y admitió demanda, la cual se notificó, en debida forma, a la parte demandante, al Presidente de la República, al Ministro de las Culturas, las Artes y los Saberes y al Ministerio Público.
Asimismo, se remitió copia electrónica de la providencia, en conjunto con la demanda y sus anexos, al buzón electrónico de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 3. La parte demandada, mediante escritos recibidos en la Secretaría de la Sección Primera de la Corporación, contestó la demanda5 y el Presidente de la Republica propuso excepciones previas. 4.
La Secretaría de la Sección Primera de la Corporación corrió traslado de las excepciones propuestas por la parte demandada6 y la parte demandante no realizó pronunciamiento7. II. CONSIDERACIONES 5. Este Despacho abordará el estudio de las consideraciones en las siguientes partes: i) el marco normativo sobre las excepciones; ii) el marco 4 Cfr. Índice núm. 12 de Samai. 5 Cfr. Índices núms. 18, 19 y 20 de Samai.
Contestación Ministerio de las Culturas, los Artes y los Saberes y Presidente de la República. 6 Entre las cuales se encuentran las denominadas “Indebida representación de la Nación”, “falta de legitimación en la causa por pasiva” formuladas por el Presidente de la República. Cfr. Índice núm. 23 de Samai. 7 Cfr. Índice núm. 28 de Samai. 3 Número único de radicación: 110010324000 2024 00110 00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co normativo sobre la conformación del Gobierno Nacional y la capacidad y representación; iii) los criterios jurisprudenciales sobre la vinculación del Presidente de la República en procesos en ejercicio del medio de control de nulidad; iv) las excepciones previas propuestas; y v) el análisis del caso concreto.
Marco normativo sobre las excepciones previas 6. Vistos el artículo 1758 de la Ley 1437, sobre contestación de la demanda, en especial, el parágrafo 2°, sobre excepciones; y los artículos 100 y siguientes de la Ley 1564 de 12 de julio de 20129, sobre excepciones previas, oportunidad y trámite. 7. Visto el artículo 101 de la Ley 1564, sobre oportunidad y trámite de las excepciones previas, vencido el término de traslado, se decidirá sobre las excepciones previas que no requieran la práctica de pruebas, antes de la audiencia inicial y, si prospera alguna que impida continuar el trámite del proceso y que no pueda ser subsanada o no lo haya sido oportunamente, declarará terminada la actuación y ordenará devolver la demanda al demandante.
Marco normativo sobre la conformación del Gobierno Nacional y la capacidad y representación 8. Visto: i) el artículo 115 de la Constitución Política; y ii) el artículo 159 de la Ley 1437, sobre capacidad y representación. Criterios jurisprudenciales sobre la vinculación del Presidente de la República en procesos en ejercicio del medio de control de nulidad 8 Modificado por los artículos 37 y 38 de la Ley 2080 de 25 de enero de 2021 “Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contenciosos Administrativo -Ley 1437 de 2011- y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción”. 9 “Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones”. 4 Número único de radicación: 110010324000 2024 00110 00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9.
La Sala de la Sección Primera de esta Corporación, mediante auto de 15 de febrero de 201810, consideró que para determinar la vinculación y la notificación del Presidente de la República y de los ministros que conforman el Gobierno Nacional, en los procesos que se originan en el medio de control de nulidad, se debe tener en cuenta lo siguiente: i) la autoría del acto acusado; ii) la naturaleza del acto acusado; y iii) si el Presidente de la República fue la única autoridad que suscribió el acto en nombre de la Nación o si la autoría del acto fue conjunta con otras autoridades, determinando los siguientes parámetros: “[…] En atención a las particularidades advertidas en los diferentes pronunciamientos[11] de esta Corporación, respecto de casos con problemas jurídicos similares al analizado en la presente providencia, la Sala considera que es necesario y oportuno precisar los lineamientos que, de manera general, se habrán de tener en cuenta para efectos de determinar la vinculación del Presidente de la República a los procesos que se originan en los medios de control de nulidad por inconstitucionalidad y de nulidad, bien sea en los eventos que dicha autoridad sea la única que, a nombre de la Nación, expidió el acto demandado, o en los eventos que concurre con otras autoridades, como ocurren en los actos expedidos por el Gobierno Nacional.
El primer parámetro consiste en verificar la autoría del acto administrativo. En ese orden, se deberá establecer si el Presidente de la República expidió el acto administrativo demandado, lo cual se evidencia en el contenido del acto. Si se constata que el Primer Mandatario no expidió el acto administrativo demandado, no se le vinculará al proceso.
En ese caso se deberá vincular a las autoridades que efectiva y materialmente expidieron y suscribieron el acto administrativo demandado. Este parámetro constituye la regla general de vinculación. El segundo parámetro consiste en verificar la naturaleza del acto demandado. Lo anterior porque, en los términos del inciso quinto del artículo 159 de la Ley 1437, tratándose de actos suscritos por el Presidente de la República, la regla de vinculación en atención a la autoría del acto encuentra una excepción en materia contractual. 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto de 15 de febrero de 2018.
C.P. Hernando Sánchez Sánchez, Número único de radicación 11001032400020140057300 11 Consejo de Estado, Sección Primera, providencia del 19 de septiembre de 2016, expediente radicado nro. 11001 03 24 000 2016 00079 00, Consejero ponente: Roberto Augusto Serrato Valdés. Consejo de Estado, Sección Quinta. Sentencia de 9 de abril de 2015, expediente radicado nro. 25000 23 41 000 2013 02808 03, Consejera ponente: Susana Buitrago Valencia. Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 16 de julio 2015, expediente radicado nro: 50001 23 31 000 2001 20203 01 (34046), Consejero ponente: Hernán Andrade Rincón (E). 5 Número único de radicación: 110010324000 2024 00110 00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En ese orden, en materia contractual cuando el contrato o acto haya sido suscrito directamente por el Presidente de la República en nombre de la Nación, la representación de la Nación se ejercerá por intermedio del Director del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y no directamente por el Presidente.
El tercer parámetro consiste en verificar si el Presidente de la República fue la única autoridad que suscribió el acto demandado en nombre de la Nación o si la autoría del acto es conjunta con otras autoridades, por expresa disposición de la Constitución o la ley. En el primer caso –única autoridad que expide el acto- se aplican las reglas establecidas en los parámetros primero y segundo. En el segundo caso –autoría conjunta por expresa disposición de la Constitución o la ley-, respetando las reglas establecidas en los parámetros primero y segundo, se deberán vincular a todas las autoridades que participaron en la expedición del acto.
(Resaltado fuera del texto) El cuarto parámetro se relaciona con la potestad que tiene el Presidente de la República de delegar la función de ser representado en el proceso judicial a través de otras autoridades, de conformidad con los artículos 9 y siguientes de la Ley 489 de 29 de diciembre de 199812. En este caso, se ordenará la vinculación del Presidente de la República en calidad de representante de la Nación, sin perjuicio de que, por virtud de la figura de la delegación, este otorgue a otra autoridad la capacidad de representarlo en el proceso.
Por último, el quinto parámetro se relaciona con la vinculación del Departamento Administrativo de Presidencia de la República, para lo cual se aplicarán los parámetros primero y segundo, sobre verificación de la autoría y de la naturaleza del acto demandado. En ese orden, se deberá vincular al Director del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República cuando el acto demandado haya sido suscrito por dicha autoridad.
Asimismo, se ordenará vincular al Director del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República cuando, en materia contractual, el contrato o acto haya sido suscrito directamente por el Presidente de la República en nombre de la Nación. […]”. 10. En ese sentido, la Sala resolvió, entre otros asuntos “[ ]
SEGUNDO: Adoptar como medida de saneamiento la siguiente: Se ORDENA vincular al Presidente de la República, en calidad de representante de la parte demandada: 12 “Por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones”. 6 Número único de radicación: 110010324000 2024 00110 00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Nación – Gobierno Nacional, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia [ ]”.
Las excepciones previas propuestas 11. El Presidente de la República, en la contestación de la demanda, formuló como excepciones previas de “indebida representación de la Nación” y “falta de legitimación en la causa por pasiva”, con fundamento en las siguientes razones: Indebida representación de la Nación “[…] la Presidencia de la República no fue la entidad que produjo el hecho, esto es la expedición de los actos administrativos en control de legalidad.
En consecuencia, a la luz del artículo 159 del CPACA, para efectos del presente proceso la Presidencia de la República no cuenta con la capacidad y representación para hacer parte dentro del mismo […]”. Falta de legitimación en la causa por pasiva “[…] De conformidad con la jurisprudencia reiterada del Consejo de Estado, la legitimación en la causa por pasiva, es un presupuesto procesal derivado del artículo 100 del CGP, aplicable por remisión expresa del artículo 306 del CPACA, que enmarca la capacidad para ser parte en un proceso.
Es una facultad que le asiste a una persona, sea natural o jurídica, para ostentar dicha calidad y, por ende, formular pretensiones relacionadas con hacer valer un derecho subjetivo sustancial, o contradecirlas y oponerse a ellas. En consecuencia, afirma la Corte que constituye una condición previa y necesaria para que el juez a la hora de dictar sentencia pueda acceder favorablemente a las pretensiones de la demanda.
En palabras de esa alta corporación, esta excepción se configura por la falta de conexión entre la parte demandada y la situación fáctica que constituye el litigio […] recientemente el Consejo de Estado, señaló que al proceso se debe convocar solamente a la entidad que esté en la mejor posición para apoyar al demandado en la defensa de la legalidad del acto censurado […]”13.
Análisis del caso concreto 12. De conformidad con los marcos normativos y los criterios jurisprudenciales indicados supra y atendiendo a que Yirson Yair Paz Duque y Matilde Ester 13 Cfr. Índice núm. 19 de Samai. 7 Número único de radicación: 110010324000 2024 00110 00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Maestre Rivera presentaron demanda contra la Nación – Gobierno Nacional y Nación – Ministerio de las Culturas, los Artes y los Saberes, para que se declare la nulidad del Decreto 1053 de 22 de junio de 2022, expedido por el Presidente de la República y la Ministra de Cultura; este Despacho procede a resolver las excepciones previas propuestas: 13.
Atendiendo a que, en el caso sub examine, el Decreto 1053 de 22 de junio de 2022 fue expedido por el Presidente de la República y la Ministra de Cultura, quienes conforman el Gobierno Nacional para el presente caso: este Despacho considera que el Presidente de la República debe continuar vinculado al proceso de la referencia por haber suscrito el acto acusado y, en consecuencia, se declararán no probadas la excepciones de “indebida representación de la Nación” y “falta de legitimación en la causa por pasiva”, propuestas por el Presidente de la República.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sala Unitaria, III.
RESUELVE
PRIMERO: DECLARAR NO PROBADAS las excepciones previas propuestas por el Presidente de la República, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes, intervinientes y al Ministerio Público, por estado.
TERCERO: Cumplido lo anterior y/o vencidos los respectivos términos o traslados, se ordena a la Secretaría de la Sección Primera de la Corporación REMITIR el expediente del proceso de la referencia al Despacho para proveer lo que en derecho corresponda. 8 Número único de radicación: 110010324000 2024 00110 00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co