Demandante: Federico Andrés Gutiérrez Zuluaga Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia y otro Radicado: 11001-03-15-000-2025-04565-00 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado Ponente: OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Veintiocho (28) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2025-04565-00 Demandante FEDERICO ANDRÉS GUTIÉRRREZ ZULUAGA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA Y OTRO Temas: Tutela contra providencia judicial – incidente de desacato en medio de control de protección de derechos e intereses colectivos SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN La Sala decide la presente acción de tutela de conformidad con los Decretos 2591 de 1991, 1069 de 2015, 1983 de 2017 y 333 de 2021 y el Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación. I.

ANTECEDENTES 1.1. La demanda El señor Federico Andrés Gutiérrez Zuluaga, en calidad de alcalde del Distrito de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín, presentó acción de tutela contra el Juzgado Treinta y Cuatro Administrativo del Circuito Judicial de Medellín y el Tribunal Administrativo de Antioquia, con el fin de que le sea amparado su derecho fundamental al debido proceso.

Lo anterior, con ocasión de las providencias del 3 y 14 de marzo de 2025, proferidas por las autoridades judiciales accionadas, que lo sancionaron con multa de un (1) S.M.L.M.V., en el marco de un incidente de desacato previsto en el artículo 41 de la Ley 472 de 1998 e identificado con el radicado 05001-33-33-034-2019-00385-02. 1.2.

Pretensiones En consecuencia, la parte actora elevó las siguientes pretensiones: Demandante: Federico Andrés Gutiérrez Zuluaga Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia y otro Radicado: 11001-03-15-000-2025-04565-00 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.

TUTELAR el derecho fundamental al debido proceso (Art. 29 C.P.) del ciudadano FEDERICO ANDRÉS GUTIÉRREZ ZULUAGA, vulnerado por el Juzgado Treinta y Cuatro Oral Administrativo de Medellín y la Sala Segunda de Oralidad del Tribunal Contencioso Administrativo de Antioquia. 2. En consecuencia, DEJAR SIN EFECTOS JURÍDICOS la providencia del 03 de marzo de 2025, proferida por el Juzgado Treinta y Cuatro Oral Administrativo de Medellín, y la providencia del 14 de marzo de 2025, proferida por la Sala Segunda de Oralidad del Tribunal Contencioso Administrativo de Antioquia, dentro del incidente de desacato con radicado Nro. 05001-33-33-034-2019-00385-02. 3.

ORDENA R al Juzgado Treinta y Cuatro Oral Administrativo de Medellín que, en un término perentorio y breve que esa Alta Corporación estime prudente, profiera una nueva decisión de fondo dentro del referido incidente de desacato, en la cual, en estricta observancia de los precedentes constitucionales sobre la responsabilidad subjetiva y del acervo probatorio obrante en el expediente, se abstenga de imponer sanción alguna al accionante, y proceda a realizar el análisis de responsabilidad en cabeza de quien fungía como representante legal del Distrito de Medellín durante el término concedido para el cumplimiento de la orden judicial. 1.3.

Hechos La solicitud se sustenta en los siguientes hechos que, a juicio de la Sala, son relevantes para la decisión que se adoptará en esta sentencia: El señor Federico Andrés Gutiérrez Zuluaga relató que la Parcelación Vallados de Gratamira 1 P.H., la Parcelación Vallados de Gratamira 2 P.H., la Urbanización Zanzíbar y la Urbanización San Juan de la Peña presentaron un medio de control de protección de derechos e intereses colectivos (acción popular) en contra del Distrito de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín y el Fondo de Valorización de Medellín – FONVALMED con miras a la ejecución de obras de adecuación de las carreras 15, 16 A sur y 16 de Medellín para que las mismas cumplan las condiciones básicas requeridas para una vía pública y puedan ser utilizadas en condiciones de seguridad y movilidad deseables de acuerdo con el flujo proyectado para las mismas y las nuevas condiciones de tráfico y tránsito que se presentarán por la prolongación carrera 15 San Lucas – San Marcos de la Sierra.

Trámite que le correspondió por reparto al Juzgado Treinta y Cuatro Administrativo del Circuito Judicial de Medellín, con radicado 05001-33-33-034-2019-00385-00. Que dicha autoridad judicial, por medio de sentencia del 8 de junio de 2022, (i) exoneró al Fondo de Valorización de Medellín – FONVALMED; (ii) concedió el amparo a los derechos colectivos establecidos en los literales l y m1 del artículo 4° de la Ley 472 de 1998 y (iii) ordenó al distrito demandado, en un plazo perentorio de 13 meses, la estructuración de un plan técnico, financiero y jurídico (7 meses), y la ejecución de una obra principal (6 meses), así: i) Estudios idóneos por parte de un equipo multidisciplinario de sus diversas dependencias, informando en lo pertinente a la comunidad oportunamente, de manera que se les garantice el derecho a participar-, en un término máximo de 7 meses, gestiones 1 l) El derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente; // m) La realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes.

Demandante: Federico Andrés Gutiérrez Zuluaga Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia y otro Radicado: 11001-03-15-000-2025-04565-00 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co administrativas y contractuales pertinentes, o antes de ser ello posible, con el fin de estructurar un plan técnico, financiero y jurídico a efectos de llevar a cabo el diseño y construcción de: (i.i) Andén reglamentario en el tramo de 50 metros al paso del predio identificado con la nomenclatura carrera 16 #12 sur-111, garantizando el ancho de la vía vehicular mínimamente permitido-, que dé continuidad al andén en la margen occidental de la carrera 16.

A su turno el plan que se proyecte para esta obra especifica, deberá ejecutarse en un término que no sobrepase los 6 meses posteriores a los 7 meses previstos para su estructuración, o antes de ser ello posible, de manera que se garantice al menos la continuidad del andén en la margen occidental del corredor. (i.ii) Mantener la continuidad del andén en la margen oriental de la carrera 16, 16 a sur y 15 desde punto indicado en el literal anterior, y hasta la portería de la Urbanización Quadratto en la Cra. 15 #16A sur-06.

A su turno este componente especifico del plan que se proyecte deberá ejecutarse en ese tramo de la margen oriental, en el mediano plazo en los planes del Municipio de Medellín, sujeto a la disponibilidad presupuestal y la priorización de obras públicas del ente territorial, en la medida que la prioridad recae en garantizar al menos la continuidad del andén en la margen occidental como se precisó antes. ii) Mientras se construye los andenes faltantes en los tramos citados, el Municipio de Medellín deberá garantizar la señalización efectiva y adecuada para vehículos y peatones, muy especialmente en frente del predio ubicado en la carrera 16 con la nomenclatura #12 sur-111 de la aludida vía, y contemplar medidas de mitificación del riesgo como lo sería instalar reductores de velocidad -en caucho por ejemplo- al lado y lado de tal tramo (es decir al norte y sur colindante del tramo sin andenes a ningún lado), u otra medida que se estime pertinente y adecuada para mitigar el riesgo, de lo cual deberá informarse al Juzgado dentro del mes siguiente a la notificación de esta sentencia. Señaló que el Distrito de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín interpuso recurso de apelación, el cual fue resuelto por el Tribunal Administrativo de Antioquia, por medio de la sentencia del 3 de octubre de 2022, en el sentido de confirmar lo resuelto por el aludido juzgado.

Que el Juzgado Treinta y Cuatro Administrativo del Circuito Judicial de Medellín, por proveído del 10 de agosto de 2023, abrió incidente de desacato y requirió al señor Daniel Quintero Calle, exalcalde del Distrito de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín. Precisó que la anterior decisión se dejó sin efecto, a través del auto del 25 de enero de 2024, para abrir el incidente de desacato frente al señor Federico Andrés Gutiérrez Zuluaga, en calidad de actual alcalde del Distrito de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín. Que el Juzgado Treinta y Cuatro Administrativo del Circuito Judicial de Medellín, mediante auto del 3 de marzo de 2025, sancionó al accionante con multa de un (1) S.M.L.M.V., porque (i) encontró acreditado el incumplimiento de la orden judicial en el término estipulado (13 meses); y (ii) los informes tendientes a evidenciar las vicisitudes y desafíos presentados en la ejecución de la obra no son de recibo en una fase de cumplimiento.

Afirmó que el Tribunal Administrativo de Antioquia, a través del proveído del 14 de marzo de 2025, confirmó la aludida sanción en sede del grado jurisdiccional de consulta, pues (i) las limitantes aducidas por la entidad para exculparse no «desdibujan el hecho notorio y principal», esto es, el incumplimiento cabal a lo ordenado en la Demandante: Federico Andrés Gutiérrez Zuluaga Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia y otro Radicado: 11001-03-15-000-2025-04565-00 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sentencia popular, pese que han transcurrido más de dos años después de su ejecutoria en el año 2022; y (ii) la multa fijada está muy por debajo del tope máximo fijado en la Ley 472 de 1998. 1.4.

Sustento de la petición El señor Federico Andrés Gutiérrez Zuluaga consideró que las decisiones sancionatorias atrás referenciadas pretermitieron un análisis de su responsabilidad subjetiva, si se considera que: (i) asumió la alcaldía cuando ya había fenecido el plazo para dar cumplimiento a las órdenes emitidas en el fallo de la acción popular y (ii) no actuó con dolo o culpa grave.

Puntualizó que el Juzgado Treinta y Cuatro Administrativo del Circuito Judicial de Medellín y el Tribunal Administrativo de Antioquia incurrieron en defectos sustantivo y fáctico, así: En lo que atañe al defecto sustantivo, puso de presente que las aludidas autoridades judiciales «desconocieron al momento de fallar el precedente que existe por parte de la H. Corte Constitucional y el H. Consejo de Estado sobre la necesidad de analizar la responsabilidad subjetiva en los trámites incidentales por desacato, pues no se tuvo en cuenta que [él] no se encontraba habilitado para dar cumplimiento a la Sentencia Nro. 039 [la del 8 de junio de 2022] en el término que fue indicado, pues para la fecha en qué se posesionó como Alcalde del Distrito de Medellín, el término de 13 meses para dar cumplimiento a la orden ya había vencido.» En lo que respecta al defecto fáctico, señaló las autoridades judiciales accionadas realizaron una indebida valoración del acervo probatorio, pues no tuvieron en cuenta que se posesionó como alcalde el 1º de enero de 2024 y, por tanto, no era el llamado a acreditar las acciones de cumplimiento.

Enfatizó que las providencias del 3 y 14 de marzo de 2025, omitieron el paso intermedio y crucial que exige la jurisprudencia, esto es, el análisis de la conducta subjetiva. En efecto, el juez se limitó a señalar que las acciones desplegadas son «insuficientes» y que la fase de cumplimiento «no es una etapa para exponer alegatos», aplicando así un estándar de resultado objetivo.

De manera similar, el Tribunal accionado, si bien enunció el requisito del «elemento subjetivo», lo despachó afirmando que la ausencia de cumplimiento cabal, tras más de dos años, evidencia «negligencia o renuencia», imputando de facto la inacción de la anterior administración a él, sin analizar su conducta personal y el corto tiempo que llevaba en el cargo. 1.5.

Actuación procesal Mediante auto del 28 de julio de 2025, se admitió la acción de tutela y se ordenó notificar al tutelante, y al Tribunal Administrativo de Antioquia y al Juzgado Treinta y Cuatro Administrativo del Circuito Judicial de Medellín, en calidad de accionados. Así mismo, se ordenó vincular a los representantes legales de la Parcelación Vallados de Gratamira 1 P.H., la Parcelación Vallados de Gratamira 2 P.H., la Urbanización Zazíbar y la Urbanización San Juan de La Peña, al director general del Fondo de Valorización de Medellín - FONVALMED y al señor Daniel Quintero Calle, en calidad Demandante: Federico Andrés Gutiérrez Zuluaga Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia y otro Radicado: 11001-03-15-000-2025-04565-00 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de terceros con interés en las resultas del proceso.

Realizadas las respectivas comunicaciones, se presentaron las siguientes intervenciones: 1.6. Intervenciones 1.6.1. El Fondo de Valorización de Medellín – FONVALMED indicó que las autoridades judiciales accionadas incurrieron, en sus decisiones, en los mismos defectos sustantivos y fácticos, pues desconocieron el precedente sobre la naturaleza subjetiva del desacato y omitieron valorar la prueba irrefutable de la cronología de los hechos, que demostraba la imposibilidad fáctica y jurídica de imputar responsabilidad al señor Federico Andrés Gutiérrez Zuluaga.

En todo caso, pidió su desvinculación formal porque carece de legitimación en la causa por pasiva, toda vez que la controversia subyacente—la legalidad de una sanción por desacato—se deriva de una orden judicial en la cual fue explícitamente exonerado. 1.6.2. El Tribunal Administrativo de Antioquia aseveró que las decisiones cuestionadas se fundaron en la normativa que regula las medidas coercitivas en las acciones populares, en especial la figura del desacato como instrumento para garantizar el cumplimiento de las sentencias dictadas por la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

Que el objetivo del trámite de desacato en las acciones populares es verificar y lograr el cumplimiento de las órdenes impartidas en el fallo que protege los derechos colectivos invocados. Aclaró que para imponer la respectiva sanción no basta con la mera inobservancia de la orden, sino que es necesario que se encuentre demostrada la negligencia o renuencia del obligado a cumplirla.

Destacó, respecto del elemento subjetivo, que no basta evidenciar una serie de actuaciones y supuestas limitaciones que surgieron para cumplir lo dispuesto en la sentencia popular, ya que ello no desvirtúa el hecho notorio y principal, esto es, el incumplimiento de las órdenes impartidas. Que la sanción emitida en el incidente de desacato no recae en la persona natural, sino en el representante legal del Distrito de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín, ya que tiene la responsabilidad institucional de garantizar el cumplimiento de las decisiones judiciales.

Recalcó que, además, el principio de continuidad de la función pública impone al actual alcalde la obligación de asumir las consecuencias derivadas del incumplimiento de las órdenes judiciales, sin que ello implique una sanción por hechos ajenos. 1.6.3. El Distrito de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín insistió en que las autoridades judiciales accionadas: (i) incurrieron en un craso error categorial, pues aplicaron la lógica de la responsabilidad objetiva, propia del trámite de cumplimiento, al ámbito del derecho sancionatorio del desacato; y (ii) confundieron la continuidad de la obligación administrativa con la transferencia automática de la culpa personal.

Demandante: Federico Andrés Gutiérrez Zuluaga Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia y otro Radicado: 11001-03-15-000-2025-04565-00 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Lo anterior, porque desatendieron la jurisprudencia que distingue entre la obligación de cumplimiento de un fallo y la sanción por desacato, así: El Deber de Cumplimiento: Es una responsabilidad de tipo objetivo e institucional.

La obligación de acatar la orden judicial recae sobre la entidad pública (en este caso, el Distrito de Medellín). Este deber es permanente y se transmite con el cambio de administración en virtud del principio de continuidad de la función pública. El nuevo administrador hereda la obligación de cumplir lo que su predecesor no hizo. La Sanción por Desacato: Es una medida correccional de naturaleza sancionatoria que exige, de manera ineludible, una responsabilidad de tipo subjetivo, personal e intransferible.

Para imponer una sanción por desacato no basta con constatar el incumplimiento objetivo del fallo. Es un imperativo constitucional y legal que el juez demuestre la existencia de dolo o culpa (negligencia grave) en la conducta del funcionario específico a quien se pretende sancionar. La culpa no se presume; debe ser probada. Especificó que, en la sentencia SU-034 de 2018, la Corte Constitucional estableció subreglas claras para los jueces al momento de resolver un incidente de desacato, entre las que se destaca el deber de verificar «la responsabilidad subjetiva (dolo o culpa) del obligado.» La pretermisión de este análisis, como ocurrió en el presente caso, conlleva un desconocimiento del precedente y vicia la decisión por defecto sustantivo.

Que la sanción por desacato es personalísima y, por ello, no puede presumirse la culpa por el solo hecho del incumplimiento. Concluyó que las autoridades accionadas crearon una ficción jurídica inaceptable, en la medida en que fusionaron la persona jurídica (Distrito de Medellín) con la persona natural del alcalde para efectos sancionatorios.

En efecto, argumentaron que las dificultades administrativas no son excusa para el incumplimiento; si bien ello es correcto en lo que respecta al deber institucional del Distrito de Medellín de cumplir un fallo judicial, resulta falaz cuando se utiliza para fundamentar una sanción personal contra un nuevo alcalde. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1.

Competencia La Sala es competente para conocer de la acción constitucional del asunto, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 86 de la Constitución Política, 37 del Decreto Ley 2591 de 1991 y el numeral 5° del artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021. 2.2. Cuestión previa El Fondo de Valorización de Medellín – FONVALMED solicitó su desvinculación del trámite tutelar dada su falta de legitimación en la causa por pasiva.

Sin embargo, esta solicitud se negará pues fue vinculado como tercero con interés y no como accionado, en la medida que los hechos narrados por el señor Federico Andrés Gutiérrez Zuluaga involucran su participación en el trámite ordinario 05001-33-33-034-2019-00385-00. Demandante: Federico Andrés Gutiérrez Zuluaga Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia y otro Radicado: 11001-03-15-000-2025-04565-00 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.3.

Problema jurídico Teniendo en cuenta la situación fáctica expuesta por la parte actora, el material probatorio recaudado y los informes presentados; la Sala deberá resolver el siguiente problema jurídico:  ¿Se encuentran superados los requisitos generales de la acción de tutela contra providencias judiciales? De resultar afirmativa la respuesta a la pregunta anterior, la Sala examinará lo siguiente:  ¿El Juzgado Treinta y Cinco Administrativo del Circuito Judicial de Medellín y el Tribunal Administrativo de Antioquia vulneraron el derecho fundamental al debido proceso del accionante con ocasión de los autos proferidos dentro del incidente de desacato con radicado 05001-33-33-034-2019-00385-02? Para resolver lo anterior, se analizarán los siguientes aspectos: (i) el criterio de la Sección sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales;

(ii) procedencia de la acción de tutela contra autos que resuelven incidente de desacato; (iii) cumplimiento de las órdenes del medio de control de protección de derechos e intereses colectivos (acción popular) y el incidente de desacato; (iv) requisitos adjetivos de procedibilidad; (v) generalidades de los defectos alegados y, (vi) el caso concreto. 2.4.

Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 2012, unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, y en ella concluyó: […] si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente.

Conforme al anterior precedente, es claro que la Corporación ha modificado su criterio sobre la procedencia de la acción de tutela y, en consecuencia, conforme a él, es necesario estudiar las acciones de tutela que se presenten contra providencia judicial y analizar si ellas vulneran algún derecho fundamental, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento por la jurisprudencia, como expresamente lo indica la decisión de unificación. Así, para la Sala ahora es importante precisar bajo qué parámetros se hará ese estudio, pues la sentencia de unificación se refirió a los «[…] fijados hasta el momento jurisprudencialmente […]».

Demandante: Federico Andrés Gutiérrez Zuluaga Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia y otro Radicado: 11001-03-15-000-2025-04565-00 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En efecto, sabido es que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 constitucional y, por ende, la procedencia de esta acción constitucional contra providencia judicial no puede ser ajena a esas características.

La Corte Constitucional se ha referido en forma amplia a unos requisitos generales y otros específicos de procedencia de la acción de tutela, sin distinguir cuáles dan origen a que se conceda o niegue el derecho al amparo –procedencia sustantiva– y cuáles impiden efectivamente adentrarnos en el fondo del asunto –procedencia adjetiva–. En ese orden, primero se verificará que la solicitud de tutela cumpla unos presupuestos generales de procedibilidad.

Estos requisitos son: (i) que sea relevante constitucionalmente; (ii) que no se trate de tutela contra tutela; (iii) inmediatez; y (iv) subsidiariedad. Cuando no se cumpla con uno de esos presupuestos, la Sección declarará improcedente el amparo solicitado y no entrará a analizar el fondo del asunto. Por el contrario, cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: (i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y (ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. 2.5.

Procedencia de la acción de tutela contra autos que resuelven incidente de desacato La Corte Constitucional ha señalado que la acción de tutela procede contra incidentes de desacato o solicitudes de cumplimiento siempre que se cumplan los requisitos de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales y, por tanto, se constate una vulneración o una amenaza a los derechos fundamentales del sancionado2.

En ese contexto, puntualizó que el juez de tutela debe analizar de forma estricta lo que tienen ver con posibles vulneraciones del derecho al debido proceso. Esto es, evaluar especialmente cómo actuó el operador judicial en relación con el cumplimiento de la orden proferida, si actuó bajo los postulados del derecho al debido proceso en relación con la valoración probatoria, del derecho de contradicción y defensa de las partes, y si la sanción impuesta, si fuere el caso, no resultó arbitraria3. 2.6.

Cumplimiento de las órdenes emitidas en un medio de control de protección de derechos e intereses colectivos (acción popular) y el incidente de desacato. La Corte Constitucional, en sentencia T-437 de 199223, explicó que las acciones populares ya existían antes de la Constitución Política de 1991 y que el artículo 88 de la Carta, lo que hizo fue ampliar el campo de estas para atender las nuevas circunstancias que se vivía la sociedad moderna. 2 Sentencia T- 325 de 2015 3 Sentencia T-1113 de 2005 Demandante: Federico Andrés Gutiérrez Zuluaga Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia y otro Radicado: 11001-03-15-000-2025-04565-00 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Concretamente, la Ley 472 de 1998, desarrolló el artículo 88 Superior en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y reguló lo referente a las medidas coercitivas, como la del artículo 41, así: Desacato.

La persona que incumpliere una orden judicial proferida por la autoridad competente en los procesos que se adelanten por acciones populares, incurrirá en multa hasta de cincuenta (50) salarios mínimos mensuales con destino al fondo para la defensa de los derechos e intereses colectivos, conmutables en arresto hasta de seis (6) meses, sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar.

La sanción será impuesta por la misma autoridad que profirió la orden judicial, mediante trámite incidental y será consultada al superior jerárquico, quien decidirá en el término de tres (3) días si debe revocarse o no la sanción. La consulta será en el efecto devolutivo. De lo expuesto, es posible señalar que el trámite de la acción popular prevé el incidente de desacato como mecanismo para garantizar el cumplimiento de una orden judicial, mecanismo en el que es procedente imponer una sanción de multa que puede ser conmutable por arresto.

Ahora bien, la sanción que se imponga en el trámite del incidente de desacato será consultada a través del mecanismo del grado jurisdiccional, figura que opera ope legis. 2.7. Estudio sobre los requisitos adjetivos de procedibilidad 2.7.1. Tutela contra tutela La Sala de decisión encuentra que no existe cuestionamiento en relación con este juicio de procedibilidad, toda vez que no se trata de una tutela contra una decisión de la misma naturaleza, pues las providencias judiciales controvertidas se profirieron en el marco de un incidente de desacato previsto en el artículo 41 de la Ley 472 de 1998 e identificado con radicado 05001-33-33-034-2019-00385-02. 2.7.2.

Relevancia Constitucional En lo referente al requisito de relevancia constitucional cabe precisar que la Corte Constitucional en la sentencia SU-215 de 2022 reiteró que este presupuesto «protege el carácter subsidiario de la acción de tutela, las competencias tanto del juez de tutela como del ordinario, y previene que la tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para reabrir debates meramente legales» y explicó en detalle los criterios que se deben tener en cuenta para verificar si se supera esta exigencia, los cuales son: [ ] (i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental;

(ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales. Finalmente, cuando la acción de tutela se dirige contra una providencia judicial de una alta corte, se exige advertir, además, una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales.

(Destacado por la Sala) En concordancia con lo anterior, dicha Corte indicó en la sentencia SU-573 de 27 de noviembre de 2019 que «la controversia debe versar sobre un asunto constitucional, Demandante: Federico Andrés Gutiérrez Zuluaga Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia y otro Radicado: 11001-03-15-000-2025-04565-00 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co pero no meramente legal y/o económico» y que según la jurisprudencia constitucional, las discusiones de orden legal, es decir, las relativas a un derecho de índole económico4 deben ser resueltas mediante los mecanismos ordinarios dispuestos para su trámite5, comoquiera que «le está prohibido al juez de tutela inmiscuirse de forma imprudente en asuntos de carácter netamente legal o reglamentario6», so pena de involucrarse en cuestiones que le corresponden definir a otras jurisdicciones.

En tales condiciones, se advierte que este requisito se encuentra superado, en razón a que el señor Federico Andrés Gutiérrez Zuluaga explicó de manera diáfana por qué le fue vulnerado su derecho fundamental al debido proceso, y precisó los defectos sustantivo y fáctico en que incurrieron las autoridades judiciales accionadas. Lo anterior, al imponerle una sanción por el incumplimiento de una sentencia emitida dentro un medio de control de control de protección de derechos e intereses colectivos (acción popular), sin analizar el elemento subjetivo y la fecha de su posesión como alcalde.

Por lo tanto, se puede establecer que se cumple con el requisito de la relevancia constitucional, por cuanto el asunto a tratar no se trata de cuestiones económicas ni de interpretación de tipo legal, sino que la discrepancia versa sobre la posible vulneración del debido proceso. Por ello, se puede establecer que se acreditan los criterios fijados por la Corte Constitucional en la SU-215 de 2022 para encontrar superado el requisito de relevancia constitucional, ante la posible transgresión de una garantía constitucional del accionante. 2.7.3.

Inmediatez La solicitud de amparo se presentó en el plazo prudencial de 6 meses, si se considera que la última providencia cuestionada corresponde al auto del 14 de marzo de 2025 y la acción de tutela fue radicada el 23 de julio siguiente. Lo anterior, demuestra que no hubo dilación ni retardo en cabeza de la parte actora en la defensa de su derecho fundamental. 2.7.4.

Subsidiariedad Para la Sala está satisfecho el requisito de la subsidiariedad de la acción, debido a que el accionante está cuestionando la providencia que puso fin al trámite incidental con radicado 05001-33-33-034-2019-00385-02, es decir la que resolvió el grado jurisdiccional de consulta. 4 No en todos los eventos en que se denuncie el desconocimiento de los derechos al acceso a la administración de justicia y debido proceso se está ante un asunto relevante constitucionalmente, pues si el reclamo se vincula de manera irrestricta a la satisfacción de una pretensión de contenido económico, la discusión carecerá de tal relevancia” 5 Sentencia T-606 de 2000 6 Ibidem Demandante: Federico Andrés Gutiérrez Zuluaga Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia y otro Radicado: 11001-03-15-000-2025-04565-00 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por otra parte, en sentencia T-055 de 2021, la Corte Constitucional dispuso que el análisis de las solicitudes de amparo en contra de decisiones proferidas en el trámite de un incidente de desacato, «parte del reconocimiento de que el legislador no previó otros medios de impugnación destinados a controvertir lo decidido por el juez de conocimiento, en relación con la conducta desplegada por el obligado por el fallo de tutela para la satisfacción de las órdenes allí impartidas».

Asimismo, en esa oportunidad, aclaró que tales reglas dictadas sobre el incidente de desacato en tutela son aplicables para las acciones populares, así: Dado que el auto que pone fin al incidente de desacato no es susceptible de apelación, resulta improcedente la exigencia de agotar otros medios de defensa judicial con el fin de cuestionar las decisiones adoptadas en él. La jurisprudencia de la Corte sostiene que lo que se requiere es que la decisión dictada en el trámite de desacato se encuentre ejecutoriada y por ello la acción de tutela es improcedente si se interpone antes.

Esta posición es aplicable también para solicitudes de amparo contra providencias expedidas en el trámite de incidentes de desacato a sentencias de acciones populares, como ya lo ha reconocido la jurisprudencia constitucional. En consecuencia, se encuentra satisfecho el requisito de subsidiariedad, pues el accionante no cuenta con otros mecanismos de defensa judicial, diferentes a la acción de tutela, que le permitan controvertir los autos del 3 y 14 de marzo de 2025. 2.8.

Generalidades de los defectos invocados 2.8.1 Defecto sustantivo por desconocimiento del precedente Para esta Sala, el precedente es aquella regla de derecho creada por una alta corte y órgano de cierre de la jurisdicción correspondiente para solucionar un determinado conflicto, sin que sea necesario un número plural de decisiones en el mismo sentido para que dicha regla sea considerada como tal.

Esta decisión es vinculante para los demás operadores del sistema jurídico, porque, se reitera, se crea una regla aplicable en los demás asuntos que se basen en los mismos supuestos de hecho. Para la Corte Constitucional, dicho precedente puede llegar a desconocerse cuando: «(i) se aplican disposiciones legales que han sido declaradas inexequibles por sentencias de control de constitucionalidad,(ii) se contraría la ratio decidendi de sentencias de control de constitucionalidad, especialmente, la interpretación de un precepto que la Corte ha señalado es la que debe acogerse a la luz del texto superior, o (iii) se desconoce la parte resolutiva de una sentencia de exequibilidad condicionada, o (iv) se desconoce el alcance de los derechos fundamentales fijado por la Corte Constitucional a través de la ratio decidendi de sus sentencias de control de constitucionalidad o de revisión de tutela.

El desconocimiento del precedente constitucional, además de violar los derechos de las partes a la igualdad y al debido proceso, entre otros, vulnera el principio de supremacía constitucional, lo que constituye una razón de más que hace procedente la acción de tutela contra la providencia atacada.»7 Por tanto, dicha labor busca brindar mayor seguridad jurídica a los usuarios y operadores judiciales y constituye una actividad de creación de derecho, al definir 7 Sentencia T-309/15 Demandante: Federico Andrés Gutiérrez Zuluaga Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia y otro Radicado: 11001-03-15-000-2025-04565-00 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co directrices que permiten resolver una controversia bajo la primacía de la Constitución. 2.8.2.

Defecto fáctico El defecto fáctico como causal de procedencia de la acción tutela contra providencias judiciales se presenta cuando el juez no tiene el apoyo probatorio suficiente para aplicar el supuesto legal en el que sustenta la decisión porque dejó de valorar una prueba o no la valora dentro de los cauces racionales y/o denegó la práctica de alguna sin justificación. Los eventos de configuración del defecto fáctico son: i) omisión de decretar o practicar pruebas indispensables para fallar el asunto; ii) desconocimiento del acervo probatorio determinante para identificar la veracidad de los hechos alegados por las partes; iii) valoración irracional o arbitraria de las pruebas aportadas; y iv) dictar sentencia con fundamento en pruebas obtenidas con violación del debido proceso.

Este se da cuando la autoridad judicial omite el decreto de pruebas, efectúa una valoración caprichosa y arbitraria de las mismas, se separa de los hechos probados dentro del proceso o no las valora en su integridad. Por consiguiente, la parte accionante debe precisar en su escrito el cargo que plantea, para demostrar no solo la configuración del defecto, sino también, su incidencia en la decisión judicial y la exigencia de una carga argumentativa razonable. 2.9.

Caso concreto El señor Federico Andrés Gutiérrez Zuluaga considera vulnerada su garantía fundamental al debido proceso con ocasión de los autos de 3 y 14 de marzo de 2025 proferidos, en su orden, por el Juzgado Treinta y Cuatro Administrativo del Circuito Judicial de Medellín y el Tribunal Administrativo de Antioquia, que le impusieron una multa de un (1) S.M.L.M.V., por el incumplimiento de las órdenes emitidas dentro del radicado 05001-33-33-034-2019-00385-00, correspondiente al medio de control de protección de derechos e intereses colectivos (acción popular) promovido por la Parcelación Vallados de Gratamira 1 P.H., la Parcelación Vallados de Gratamira 2 P.H., la Urbanización Zanzíbar y la Urbanización San Juan de la Peña en contra del Distrito de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín y el Fondo de Valorización de Medellín – FONVALMED. Precisa que las aludidas providencias incurren en los defectos sustantivo por desconocimiento del precedente, y fáctico por valoración defectuosa del material probatorio allegado al proceso, porque no analizaron su responsabilidad subjetiva, tal como lo ha fijado la jurisprudencia; ni tuvieron en cuenta que se posesionó como alcalde el 1º de enero de 2024, así como las justificaciones y acciones que desplegó y puso de presente para exculparse.

Para descender al caso concreto, se observa que el Juzgado Treinta y Cuatro Administrativo del Circuito Judicial de Medellín, mediante proveído del 10 de agosto de 2023, abrió un incidente de desacato y requirió al señor Daniel Quintero Calle, ex alcalde del Distrito de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín para que brindara las explicaciones que considerara pertinentes.

Demandante: Federico Andrés Gutiérrez Zuluaga Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia y otro Radicado: 11001-03-15-000-2025-04565-00 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Luego, dicha autoridad judicial, a través del auto del 25 de enero de 2024, dejó sin efecto la anterior actuación para abrir el incidente de desacato frente al señor Federico Andrés Gutiérrez Zuluaga, en calidad de actual alcalde del Distrito de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín. El Distrito de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín, al descorrer el traslado, advirtió que el incidente de desacato no tiene por finalidad «la imposición de la sanción en sí misma, sino que es una de las formas de búsqueda del cumplimiento de la sentencia. De ahí que el desacato no es más que medio disuasorio del que se dota al juez del conocimiento de la acción popular, en orden a que en ejercicio de su potestad disciplinaria proceda a sancionar a quien deliberadamente desatienda las órdenes judiciales impartidas para hacer efectiva la protección de los derechos e intereses colectivos.» Explicó que, en todo caso, se debe: (i) comprobar la responsabilidad subjetiva del actual alcalde, desde que se posesionó, máxime cuando ha demostrado una actitud responsable, de buena fe, obediente y proactiva para dar cumplimiento a la orden judicial con sus vicisitudes y complejidades; y (ii) analizar las razones técnicas, normativas, presupuestales, jurídicas y operativas que solo han permitido adelantar los estudios y la ejecución de los andenes en la margen occidental, las cuales, bajo ninguna circunstancia, pueden resolverse automáticamente como un incumplimiento.

Concluyó que no existe prueba que permita deducir válidamente que la tardanza en el cumplimiento de la orden contenida en el fallo de acción popular obedezca al capricho o a la negligencia del actual representante de la entidad. El Juzgado Treinta y Cuatro Administrativo del Circuito Judicial de Medellín, por auto del 3 de marzo de 2025, sancionó por desacato al cumplimiento de la sentencia popular al señor Federico Andrés Gutiérrez Zuluaga con multa de un (1) S.M.L.M.V., en su calidad de alcalde del Distrito de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín. Lo expuesto, porque (i) encontró acreditado el incumplimiento de la orden judicial en el término estipulado (13 meses); y (ii) los informes tendientes a evidenciar las vicisitudes y desafíos presentados en la ejecución de la obra no son de recibo en una fase de cumplimiento, como lo son: la apropiación de recursos necesarios; la invasión del espacio público y el inicio del trámite de recuperación; el esclarecimiento del propietario de una franja ocupada por la portería de la Urbanización San Juan de la Peña; la compra de 225 metros cuadrados de propiedad de la Clínica Veterinaria San Lucas y de 461 metros cuadrados del Colegio Manzanares; la existencia de 392 metros y 965 metros cuadrados que pertenecen, en su orden, a la zona verde de la margen occidental localizada en el Barrio los Balsos No.1 y al Corregimiento de Santa Elena; el traslado de postes e hidrantes; y la afectación de una quebrada, así: Denota el Despacho que, en el informe allegado ha quedado en evidencia que no se ha dado cumplimiento cabal a lo ordenado en sentencia popular del proceso de la referencia, puesto que en este se fijó un término de 7 meses para iniciar las gestiones administrativas y contractuales pertinentes para estructurar un plan técnico, financiero y jurídico para llevar a cabo el diseño y construcción, que el plan que se proyectara la dicha obra especifica debía ser ejecutado en un término que no sobrepasara los 6 meses posteriores al vencimiento del término inicial previsto para su estructuración. Demandante: Federico Andrés Gutiérrez Zuluaga Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia y otro Radicado: 11001-03-15-000-2025-04565-00 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Es importante reiterar que el fallo popular se encuentra en firme y surtiendo sus efectos, y la fase de cumplimiento del mismo no es una etapa para exponer alegatos propios de la fase previa a la sentencia y reabrir la fase declarativa, por lo tanto, la manifestación del Distrito de Medellín en donde conceptúa que a su juicio del mismo ente condenado no debe ejecutarse la obra dispuesta en la forma indicada en la sentencia, resulta ser improcedente y no puede ser de recibo.

Se encuentra entonces que el Distrito Especial de Medellín, no ha dado cabal cumplimiento a lo ordenado por el despacho en dicho fallo y las acciones desplegadas en procura de cumplir el fallo obrantes en el proceso, son insuficientes, acorde con el cronograma de la parte resolutiva de la sentencia ejecutoriada, por lo que ante el retardo y el incumplimiento parcial puesto de presente en el marco de una acción constitucional prevalente – Acción popular, por parte del Distrito Especial de Medellín, que ha quedado claramente en evidencia en el recuento antes realizado, conlleva a que se deba emitir sanción por desacato a sentencia popular, acorde el mandato del art. 41 de la Ley 472 de 1998 Frente al señor Federico Andrés Gutiérrez Zuluaga – Alcalde del Distrito de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín en un equivalente a 1 SLMLV que deberán consignarse dentro de los 5 días posteriores a la firmeza de esta decisión, al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, una vez concluya el trámite de Consulta ante el Superior (negrita en el texto).

El Distrito de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín presentó una solicitud de inaplicación de la sanción el 11 de marzo de 2025, en atención a que la autoridad judicial no efectuó una valoración del elemento subjetivo de la persona que supuestamente incumplió la sentencia. Insistió en que, en este asunto, «no existe elemento de prueba alguno que permita deducir válidamente que la tardanza en el cumplimiento de la orden contenida en el fallo obedezca al capricho o a la negligencia del actual representante legal del Distrito de Ciencia Tecnología e Innovación de Medellín», máxime cuando, pese a los desafíos que se han presentado, ha mostrado interés y diligencia, con el emprendimiento de acciones y trámites que son necesarios para asegurar la materialización de la obra.

Sobre el particular, destacó que se consultaron lineamientos normativos y técnicos al Departamento Administrativo de Planeación; detectaron tramos de anden que requieren adquisición y gestión predial para que cumplan las dimensiones mínimas; y se efectuaron, entre otras acciones, un levantamiento topográfico y de redes de servicios y demás elementos pertenecientes al espacio público; un estudio de suelos; un análisis hidrológico para caracterizar el régimen de precipitaciones y calcular los caudales de diseño; una evaluación de las condiciones actuales del manejo de aguas del sector Colegio Manzanares; y un inventario forestal, con su respectivo un plano digital.

Insumos con los que, en el año 2025, se planea seguir trabajando para pasar a la etapa de aprobaciones y adquisición de predios. El Tribunal Administrativo de Antioquia, a través de la providencia del 14 de marzo de 2025, confirmó la sanción, porque (i) las limitantes aducidas por la entidad para exculparse no «desdibujan el hecho notorio y principal», esto es, el incumplimiento a lo ordenado en la sentencia popular, desde su ejecutoria en el año 2022;

(ii) la multa fijada está muy por debajo del tope máximo fijado en la Ley 472 de 1998, así: Es importante señalar que la sentencia de segunda instancia fue proferida el 3 de octubre de 2022 y confirmó en su integridad lo dispuesto por el A quo y desde la ejecutoria de la sentencia, ha transcurrido con creces el lapso de siete meses conferido para realizar los estudios ordenados y el tiempo de 6 meses para la ejecución de la obra específica.

Lo Demandante: Federico Andrés Gutiérrez Zuluaga Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia y otro Radicado: 11001-03-15-000-2025-04565-00 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co anterior pues, han pasado más de dos años después de la ejecutoria de la sentencia de segunda instancia. [….] Establecido lo precedente, en lo relacionado con elemento subjetivo hay que verificar si la inobservancia del plazo para atender la orden impartida ocurrió por renuencia, negligencia o desidia de la persona encargada de dicho cumplimiento.

Ahora bien, se precisa que no es facultativo por parte del distrito, por conducto de su representante legal, cumplir o no la sentencia. Se trata de una orden judicial que debe se acatar. La entidad ha evidenciado una serie de actuaciones y de pretensas limitantes a la hora de cumplir lo dispuesto en la sentencia, lo que en manera alguna desdibuja el hecho notorio y principal, consistente en que no se ha dado cumplimiento cabal a la sentencia, pues no basta con efectuar tareas tendientes y encaminadas a poder materializar las órdenes.

Al punto se recuerda que no han transcurrido dos, ni cuatro, ni seis meses luego de la sentencia como para que se aduzca que tales tareas y las diversas situaciones que se presentan tales como que es necesario adquirir fajas de terreno y que se presentan ocupaciones de algunos puntos para sustentar la ausencia del cumplimiento. En este punto, se destaca que ni siquiera se ha acatado la orden inicial por así decirlo, esto es, el estudio para realizar el diseño y la construcción “del andén reglamentario” y de la “continuidad del andén” en los puntos señalados en la sentencia. […] En suma, quiere decir lo anterior que la materialización de las obras ordenadas en la sentencia, se encuentran más que lejos de ser cumplidas, pues ni siquiera se cuenta con el estudio que permita dar inicio a ellas.

En tal sentido, se tiene que las diversas gestiones adelantadas por la parte, no tienen la entidad o la capacidad para evidenciar una verdadera diligencia en aras de dar cumplimiento a la sentencia y, en sentido contrario, evidencian la negligencia o la renuencia a cumplir lo ordenado a la sentencia. De otro lado, se advierte que la sanción se encuentra adecuada y proporcionada, teniendo en cuenta que se fijó un “SLMLV” y que el tope establecido en la norma para imponer la sanción se encuentra en 50 salarios mínimos mensuales, por lo cual, se determinó muy por debajo el tope máximo estatuido en la Ley.

Adicionalmente, se encuentra acompasada con esa ausencia de cumplimiento de la sentencia que se le ha reprochado en el presente proveído. El anterior pronunciamiento tuvo un salvamento de voto, en el que destacó que, si bien está demostrado el factor objetivo para la imposición de la sanción, no ocurre lo mismo en relación con el aspecto subjetivo, aspecto que es imprescindible para el ejercicio del ius puniendi por parte del Estado y que se debe considerar, máxime cuando existen pruebas que dan cuenta de las acciones desplegadas por el actual alcalde del Distrito de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín. Para abordar los defectos atribuidos a los autos del 3 y 14 de marzo de 2025, resulta pertinente advertir la potestad para imponer una sanción (multa conmutable en arresto), está limitada por dos requisitos, a saber: (i) que se verifique el incumplimiento de la orden judicial, y (ii) que se determine la responsabilidad subjetiva del demandado en la renuencia para acatarla.

Demandante: Federico Andrés Gutiérrez Zuluaga Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia y otro Radicado: 11001-03-15-000-2025-04565-00 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Así lo ha precisado y reiterado la jurisprudencia de la Corte Constitucional8 y el Consejo de Estado9 al señalar que no es suficiente para sancionar que se haya inobservado el plazo concedido para la atención de la orden impartida, sino que debe probarse la negligencia de la persona encargada de su cumplimiento, lo que garantiza que no se presuma la responsabilidad por el sólo hecho del desacato.

Así las cosas, si la sanción implica la comprobación de una responsabilidad subjetiva, en el procedimiento para imponerla deben tenerse en cuenta los elementos propios del régimen sancionatorio, verbigracia, los grados y modalidad de la culpa o negligencia con que haya actuado el funcionario, las posibles circunstancias de justificación, agravación o atenuación de la conducta, y por supuesto, el derecho de defensa y contradicción. Lo anterior, supone que la sanción por desacato a la orden judicial de una acción popular se enmarca en el régimen sancionatorio personal y no institucional; de lo que se colige que la multa conmutable en arresto señalada en el artículo 41 de la Ley 472 de 1998, procede respecto de la persona responsable del incumplimiento y no de la autoridad o entidad pública, genéricamente considerada10.

Atendiendo esta línea y la finalidad del trámite de desacato (el cumplimiento de las órdenes judiciales impartidas y no la sanción en sí misma), la Sección Primera de esta Corporación11 consolidó los presupuestos mínimos que deben garantizarse en el trámite de un incidente de desacato en acciones populares, de la siguiente manera: Para tal efecto, la Sala advierte que el trámite de desacato, en el marco de las acciones populares, debe cumplir, como mínimo, con las reglas que se exponen a continuación: i) El incidente de desacato procede de oficio o a solicitud de parte. ii) El trámite se inicia con el auto de apertura del incidente de desacato contra la persona natural encargada de cumplir la orden impartida por el juez de la acción popular.

Esta providencia debe individualizar, en debida forma, a la persona responsable del cumplimiento para efectos de garantizar el debido ejercicio de los derechos de contradicción y de defensa. Es importante recordar que la sanción por desacato es personal y no institucional; es decir, la apertura del incidente no se debe realizar contra la institución, la dependencia o el cargo en abstracto, sino individualizada respecto de quien está obligado al cumplimiento de la orden impartida en la providencia presuntamente incumplida.

Asimismo, la providencia debe conceder un plazo razonable para que la persona dé cuenta de la razón por la cual no ha cumplido la orden impartida y presente sus argumentos de defensa. iii) La providencia de apertura del incidente debe ser notificada, en debida forma, a la persona contra la cual se haya iniciado el respectivo trámite incidental. iv) En caso que se haya solicitado la práctica de pruebas, el juez deberá proveer sobre estas, para lo cual determinará si son conducentes, pertinentes y útiles.

Asimismo, 8 Véase: Sentencias T-652 del 2010 ySU-034 de 2018. En tales decisiones, la Corte Constitucional estableció subreglas claras para los jueces al momento de resolver un incidente de desacato, entre las que se destaca el deber de verificar "la responsabilidad subjetiva (dolo o culpa) del obligado". 9 Ver entre otras, sentencia de 24 de noviembre de 2005, Expediente 2000-3508, y sentencia de 10 de mayo de 2004, expediente 2003-90007, con ponencia de Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. 10 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 14 de febrero de 2018, expediente 20001-23-15- 000-2002-01485-01, M.P. María Elizabeth García González 11 Auto del 11 de abril de 2018, M.P. Hernando Sánchez Sánchez, expediente 2015-00323-02.

Demandante: Federico Andrés Gutiérrez Zuluaga Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia y otro Radicado: 11001-03-15-000-2025-04565-00 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co decretadas las pruebas, el juez fijará un plazo para su práctica, acorde con los principios que rigen el trámite de las acciones populares. v) Una vez practicadas las pruebas, el juez procederá a resolver el incidente de desacato, conforme a los parámetros expuestos en esta providencia, para lo cual deberá verificar si se acreditan los elementos objetivo y subjetivo; es decir, que el incumplimiento objetivo es atribuible a la persona, en virtud de un vínculo de causalidad -culpa o dolo-, propios del régimen sancionatorio.

En todo caso, la sanción que se imponga debe ser personal, proporcional, y establecer en forma precisa el monto de la misma. Asimismo, solamente se podrá sancionar la persona respecto de la cual se inició el incidente de desacato, garantizándole sus derechos de contradicción y de defensa. vi) La providencia que resuelva el incidente de desacato deberá ser notificada en debida forma. vii) En caso de haberse impuesto sanción, el juez deberá remitir el expediente en consulta al superior. viii) Y, el trámite de desacato tiene por objeto el cumplimiento de las órdenes impartidas en la providencia y no la sanción en sí misma.

(negrita fuera del texto) Ahora bien, la Sala encuentra que en el trámite del incidente de desacato, el señor Federico Andrés Gutiérrez Zuluaga enfatizó que no era la persona natural encargada de cumplir la orden impartida por el juez de la acción popular y pidió, de forma insistente, que se analizara el elemento subjetivo de su responsabilidad, desde que se posesionó el 1 de enero de 2024, con los elementos propios del régimen sancionatorio, esto es, los grados y modalidad de la culpa o negligencia con que haya actuado y las circunstancias de atenuación o justificación presentadas, para luego sí determinar la pertinencia y/o proporcionalidad de una sanción. Las autoridades judiciales accionadas, en los proveídos del 3 y 14 de marzo de 2025, en atención del principio de continuidad de la función pública, determinaron que la persona natural encargada de cumplir las órdenes emitidas en el radicado 05001-33- 33-034-2019-00385-00 era el accionante, sin hacer limitación alguna en cuanto a la fecha de su posesión como alcalde el 1 de enero de 2024.

En efecto, el Juzgado Treinta y Cuatro Administrativo del Circuito Judicial de Medellín, por auto del 3 de marzo de 2025, sancionó al señor Federico Andrés Gutiérrez Zuluaga por desacato con multa de un (1) S.M.L.M.V. porque, sin atender ninguna justificación, encontró acreditado el incumplimiento de la sentencia ejecutoriada en el año 2022, en el término estipulado para el efecto (13 meses).

Así que el retardo evidenciado conllevó a la imposición de la multa. Por su parte, el Tribunal Administrativo de Antioquia, a través de la providencia del 14 de marzo de 2025, confirmó la sanción cuestionada en grado jurisdiccional de consulta, pues las limitantes aducidas por la entidad para exculparse no «desdibujan el hecho notorio y principal», esto es, el incumplimiento a lo ordenado en el fallo popular, más aún cuando han transcurrido más de dos años después de su ejecutoria en el año 2022.

En ese orden de ideas, las autoridades judiciales accionadas trasladaron el incumplimiento que vislumbraron desde el 2022 al señor Federico Andrés Gutiérrez Demandante: Federico Andrés Gutiérrez Zuluaga Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia y otro Radicado: 11001-03-15-000-2025-04565-00 18 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Zuluaga y lo sancionaron por el solo hecho del desacato, sin advertir que se posesionó como alcalde el 1 de enero de 2024 y valorar las acciones que desplegó durante su administración, ni las complejidades que obstaculizaron, desde su antecesor, atender las órdenes emitidas en la sentencia del 8 de junio de 2022, en un término tan perentorio de 13 meses.

Respecto de lo último, vale la pena evidenciar que el Distrito de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín en informe de cumplimiento del 17 de abril de 2023, dirigido al Juzgado Treinta y Cuatro Administrativo del Circuito Judicial de Medellín, puso de presente que el término de 13 meses no puede cumplirse, en atención a los desafíos y las vicisitudes que se han presentado y escapan de su competencia. En el mismo sentido, el aludido distrito al revisar sus propias actuaciones, en oficio del 9 de febrero de 2024, plasmó que la complejidad y magnitud de la obra, sumada a los diversos sucesos presentados, han requerido el trabajo articulado de varias dependencias y de otras entidades (entre ellas, la Secretaría de Medio Ambiente, la Secretaría de Infraestructura Física - Unidad Socio Ambiental y Paisajísmo, el Departamento Administrativo de Planeación, el Departamento Administrativo de Gestión del Riesgo de Desastres, y el Área Metropolitana del Valle de Aburrá), así como el inició de varias acciones y trámites para obtener: estudios indispensables; permisos varios; recuperación de espacios públicos y compra de predios; y presupuesto, que permitan asegurar el cumplimiento de la sentencia popular.

Efectivamente, no se tuvieron en cuenta las justificaciones atrás referenciadas, ya que el Juzgado Treinta y Cuatro Administrativo del Circuito Judicial de Medellín consideró que no son de recibo «en fase de cumplimiento» y el Tribunal Administrativo de Antioquia estimó que no «desdibujan el hecho notorio y principal», esto es, el incumplimiento desde el año 2022.

Razonamientos que se quedaron con la desobediencia, como único elemento para efecto de imponer la sanción, lo cual es violatorio del debido proceso del señor señor Federico Andrés Gutiérrez Zuluaga. Lo anterior, si se atiende que las autoridades judiciales accionadas no efectuaron un análisis que permitiera probar la renuencia, la negligencia o el capricho del accionante en acatar la sentencia popular desde que asumió el cargo de alcalde.

Valoración que era imperativa para determinar su responsabilidad subjetiva y la pertinencia y proporcionalidad de la sanción impuesta. En este punto, resulta pertinente señalar que ese análisis que se echa de menos, por ser propio de un régimen sancionatorio, debe atender los grados y la modalidad de la culpa o negligencia con que haya actuado el accionante, así como las posibles circunstancias de justificación, agravación o atenuación de su conducta.

En el asunto sub judice, el juzgado y el tribunal accionados (i) presumieron la responsabilidad del señor Federico Andrés Gutiérrez Zuluaga por el incumplimiento de la sentencia popular desde que quedó ejecutoriada en el año 2022, sin atender la fecha en que tomó posesión del cargo de alcalde (1 de enero de 2024); (ii) dejaron de lado el estudio de la responsabilidad subjetiva, pues desestimaron de tajo las justificaciones y acciones que presentó el antes nombrado; y (iii) utilizaron un método de ponderación en el que no se tuvo en cuenta el dolo y la culpa grave, sino la fijación al arbitrio de una multa equivalente a un (1) S.M.L.M.V..

Demandante: Federico Andrés Gutiérrez Zuluaga Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia y otro Radicado: 11001-03-15-000-2025-04565-00 19 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Las razones que anteceden son suficientes para evidenciar que se configuraron los defectos sustantivo y fáctico alegados por el señor Federico Andrés Gutiérrez Zuluaga, porque el Juzgado Treinta y Cuatro Administrativo del Circuito Judicial de Medellín y el Tribunal Administrativo de Antioquia (i) presumieron la responsabilidad del señor Federico Andrés Gutiérrez Zuluaga a partir del incumplimiento, o la configuración del elemento objetivo, lo cual contradice la jurisprudencia rectora y (ii) desatendieron las pruebas que daban cuenta de la fecha de posesión del accionante y de las circunstancias de justificación o atenuación que invocó el accionante, con lo cual se obvió la valoración del elemento subjetivo y desconoció la finalidad del incidente de desacato, esto es, el acatamiento de la orden impartida por el juez de la acción popular y no la imposición de la sanción. Por consiguiente, la Sala concederá el amparo del derecho fundamental al debido proceso del accionante, quien fue sancionado en el trámite incidental de desacato dentro del medio de control de protección de derechos e intereses colectivos (acción popular) con radicado 05001-33-33-034-2019-00385-00, en calidad de alcalde del Distrito de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín. En consecuencia, se dejarán sin efectos los autos del 3 y 14 de marzo de 2025 proferidos, en su orden, por el Juzgado Treinta y Cuatro Administrativo del Circuito Judicial de Medellín y el Tribunal Administrativo de Antioquia.

Teniendo en cuenta lo anterior, se ordenará al Juzgado Treinta y Cuatro Administrativo del Circuito Judicial de Medellín que, en el término de diez (10) días, contados a partir de la notificación de esta sentencia, profiera una providencia de reemplazo, teniendo en cuenta lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:

PRIMERO: NEGAR la solicitud de desvinculación presentada por el Fondo de Valorización de Medellín – FONVALMED por las razones expuestas.

SEGUNDO: Ampárase el derecho fundamental al debido proceso del señor Federico Andrés Gutiérrez Zuluaga. En consecuencia, déjanse sin efectos los autos del 3 y 14 de marzo de 2025 proferidos, en su orden, por el Juzgado Treinta y Cuatro Administrativo del Circuito Judicial de Medellín y el Tribunal Administrativo de Antioquia.

TERCERO: Ordenar al Juzgado Treinta y Cuatro Administrativo del Circuito Judicial de Medellín que, dentro de los diez (10) días siguientes a la notificación de esta sentencia, profiera la providencia de reemplazo con fundamento en las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Demandante: Federico Andrés Gutiérrez Zuluaga Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia y otro Radicado: 11001-03-15-000-2025-04565-00 20 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CUARTO: Notificar a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto No. 2591 de 1991.

QUINTO: En el evento de no ser impugnada esta decisión, remítase el expediente el día siguiente a la ejecutoria de esta providencia a la Corte Constitucional para su eventual revisión, de conformidad con lo establecido en el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado «Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en el siguiente enlace: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/