Demandante: Carlos Eliécer González Munévar Demandado: Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión 3 Radicado: 11001-03-15-000-2023-05290-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA MAGISTRADA PONENTE: ROCÍO ARAÚJO OÑATE Bogotá D.C., veintiséis (26) de octubre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2023-05290-00 Demandante: CARLOS ELIÉCER GONZÁLEZ MUNÉVAR Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ, SALA DE DECISIÓN 3 Temas: Tutela contra providencia judicial – Sanción moratoria por pago tardío de cesantías en casos de docentes oficiales – Improcedencia por falta de relevancia constitucional SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la Sala a resolver la acción de tutela presentada por el señor Carlos Eliécer González Munévar contra el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión 3.
I.
ANTECEDENTES 1.1. La demanda 1. Con escrito presentado el 25 de septiembre de 20231, el señor Carlos Eliécer González Munévar, actuando por medio de apoderado judicial, ejerció acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión 3, con el fin de reclamar el amparo de sus derechos fundamentales «(…) al debido proceso, a la seguridad social, situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho, a la igualdad, acceso a la administración de justicia, principio constitucional de la perpetuatio jurisdictionis, seguridad jurídica, al desconocimiento de precedente judicial vertical (…)». 2.
El accionante consideró vulneradas las referidas garantías constitucionales, con ocasión de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión 3, el 16 de junio de 2023, mediante la cual confirmó la providencia dictada por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Tunja del 16 de diciembre de 2022, dictada al interior del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, iniciado por la actora contra la Nación – Ministerio de 1 Por medio de la ventanilla virtual, acción identificada con número 8903.
Demandante: Carlos Eliécer González Munévar Demandado: Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión 3 Radicado: 11001-03-15-000-2023-05290-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (en adelante Fomag) y el departamento de Boyacá, identificado con el radicado 15001- 33-33-001-2022-00047-00/02. 1.2.
Pretensiones 3. Con base en lo anterior, la parte actora solicitó el amparo de los derechos fundamentales invocados y, en consecuencia, pidió: (…) se ordene al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ; dejar sin efectos la providencia referida en el numeral anterior y se profiera una nueva, atendiendo la multiplicidad de precedentes judiciales que sobre el tema edificó la Corte Constitucional en las sentencias SU 098 de 17 de octubre de 2018 y el de la Sección Segunda del H. Consejo de Estado mediante diferentes decisiones ordenando el reconocimiento y pago de la sanción por mora como fue solicitada en la demanda, de acuerdo a los postulados establecidos en los siguientes expedientes: (…)2. 1.3.
Hechos La Sala encontró demostrados los siguientes supuestos fácticos relevantes para la decisión que se adoptará en la sentencia: 4. El señor Carlos Eliécer González Munévar labora al servicio de la Secretaría de Educación del departamento de Boyacá. 5. El 15 de febrero de 2021, no le fueron consignadas sus cesantías por parte del Ministerio de Educación Nacional.
Por ello, solicitó el 29 de julio de 2021, ante el Fomag el pago de estas, así como de la sanción por mora. 6. Mediante acto administrativo del 26 de agosto de 2021, la entidad negó la petición de reconocimiento y pago de la sanción por mora por la no consignación oportuna de las cesantías establecida en la Ley 50 de 1990 y la indemnización consagrada en las leyes 52 de 1975, 50 de 1990 y en el Decreto 1176 de 1991. 7.
En consecuencia, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fomag y el departamento de Boyacá, con el objeto de que: (i) se declarara la nulidad del acto administrativo en mención; (ii) se reconocieran y pagaran las cesantías anualizadas que se causaron en el año 2020; al igual que (iii) la sanción moratoria establecida en la Ley 50 de 1990, desde el 15 de febrero de 2021 hasta el día en que se efectuara la consignación de la prestación, y (iv) la indemnización que prevé la Ley 52 de 1975 por el pago extemporáneo de los intereses sobre las cesantías. 2 Transcripción literal que puede contener errores.
Demandante: Carlos Eliécer González Munévar Demandado: Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión 3 Radicado: 11001-03-15-000-2023-05290-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 8. En primera instancia, el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Tunja en sentencia del 16 de diciembre de 2022, negó las pretensiones de la demanda. 9.
En segunda instancia, el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión 3 a través del fallo del 16 de junio de 2023 confirmó la decisión del a quo, al considerar que: 140. Para la Sala, el acto administrativo acusado no puede ser anulado en la medida en que atendió la normativa que regula el reconocimiento y pago de las cesantías y sus intereses a los docentes afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio que, como se estudió en los acápites anteriores, no prevé como fecha máxima para su consignación el 15 de febrero de cada año, pues el numeral 3 del artículo 99 de la Ley 50 de 1990 no forma parte del régimen especial de esos servidores públicos. 141.
Tampoco es posible acceder al reconocimiento de la indemnización prevista en el artículo 1 de la Ley 52 de 1975, toda vez que, se insiste, esa normativa no forma parte del régimen especial previsto para los docentes afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. 10. Dicha providencia fue notificada electrónicamente el 26 de junio de 2023. 1.4.
Fundamentos de la vulneración 11. El apoderado judicial del tutelante indicó que, el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión 3, no aplicó el régimen de cesantías pertinente al caso concreto, dado que él pertenecía al sistema anualizado consagrado en las leyes 50 de 1990; 91 de 1989 y 344 de 1996, de manera que el no pago oportuno de dicha prestación generaba la sanción moratoria y una vulneración al ordenamiento jurídico. 12.
Por lo tanto, adujo que el tribunal incurrió en violación directa de la Constitución y en un defecto sustantivo, ya que, en virtud del valor normativo superior, los jueces deben aplicar las disposiciones consagradas en la Constitución y su desarrollo jurisprudencial en todo momento. 13. Agregó que, la interpretación y aplicación de las normas relacionadas con el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por la consignación tardía de cesantías a los docentes, y con base en la jurisprudencia, era dable concluir que: i) el pago oportuno de las cesantías es una garantía de todos los trabajadores que es protegida por la Constitución y, ii) los docentes oficiales son empleados públicos, teniendo en cuenta las funciones que desarrollan, el régimen de carrera al que se encuentran sometidos y la vinculación mediante nombramiento «por lo tanto tienen derecho al reconocimiento y pago de la sanción moratoria por consignación tardía de las cesantías». 14.
Adicionalmente, señaló que la autoridad judicial accionada incurrió en el Demandante: Carlos Eliécer González Munévar Demandado: Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión 3 Radicado: 11001-03-15-000-2023-05290-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 desconocimiento del precedente al no tener en cuenta la sentencia SU-098 del 17 de octubre de 2018 de la Corte Constitucional, en ella se estableció que la Ley 50 de 1990 era aplicable a los docentes adscritos al Fomag y, en consecuencia, tenían el derecho al reconocimiento de la sanción moratoria que deviene de la consignación tardía de las cesantías anuales. 15.
Asimismo, argumentó que la providencia en cuestión desconoció más de 203 3 • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 06.08.20. M.P. Sandra Lisset Ibarra. Exp. 08001-23- 33- 000-2013- 00666-01, • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 24.01.19.
M.P. Sandra Lisset Ibarra. Exp. 76001-23- 31-000- 2009-00867- 01. • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Sentencia del 17.06.19. M.P. Nicolás Yepes Corrales. Exp. 11001-03-15- 000-2018-04617-01. • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Sentencia del 29.07.19. M.P. Nicolás Yepes Corrales.
Exp. 11001-03-15- 000-2018-03449-01. • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Sentencia del 28.06.19. M.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. Exp. 11001-03-15- 000-2018- 04679-01. • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 02.12.19. M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas.
Exp. 08001 23 33 000 2014 00173-01 • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 10.06.20. M.P. Sandra Lisset Ibarra. Exp. 08001-23- 33- 000-2014- 00208-01. • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 22.10.20. M.P. William Hernández Gómez. Exp. 08001-23- 33- 000-2014- 00132-01. • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda.
Sentencia del 22.10.20. M.P. William Hernández Gómez. Exp. 08001-23- 33- 000-2014- 00254-01. • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 17.06.21. M.P. Gabriel Valbuena Hernández. Exp. 08001-23-31-000-2014- 00815-01. • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda.
Sentencia del 17.06.21. M.P. César Palomino Cortés. Exp. 08001-23-31-000-2015-00331-01. • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 25.11.21. M.P. William Hernández Gómez. Exp. 40001-23-40-000-2017-00134-01. • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 04.11.21.
M.P. William Hernández Gómez. Exp. 19001-23-33-000-2015-00445-02. • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 11.11.21. M.P. William Hernández Gómez. Exp. 08001-23-40-000-2015-90008-01. • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 11.11.21. M.P. Gabriel Valbuena Hernández.
Exp. 08001-23-40-000-2014-90022-01. • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 20.01.22. M.P. Gabriel Valbuena Hernández. Exp. 08001-23-33-000-2017-00931-01. • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 03.03.22. M.P. William Hernández Gómez.
Exp. 08001-23- 33- 000-2015- 00075- 01. • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 17.06.21. M.P. Gabriel Valbuena Hernández. Exp. 08001 23 31 000 2014 00815 01. • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 19.01.23. M.P. William Hernández Gómez.
Exp. 76001-23-31-000-2012-00212-02. • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 28.04.22. M.P. Carmelo Perdomo Cuéter. Exp. 76001-23- 33- 000-2013- 00756-01. • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 26.01.23. M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas.
Exp. 47001-23-33-000-2018-00231-01. • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 01.07.22. M.P. Sandra Lisset Ibarra. Exp. 47-001-23- 33-000- 2019- 00376-01. • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 19.05.22. M.P. Sandra Lisset Ibarra. Exp. 47-001-23- 33-000- 2019- 00359-01. • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda.
Sentencia del 22.08.22. M.P. César Palomino Cortés. Exp. 08001-23- 33- 000-2015- 00509-01. • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 22.09.22. M.P. César Palomino Cortés. Exp. 08001-23- 33-000- 2015-90124- 01. Demandante: Carlos Eliécer González Munévar Demandado: Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión 3 Radicado: 11001-03-15-000-2023-05290-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 sentencias proferidas entre los años 2020, 2021, 2022 y 2023 por la Sección Segunda del Consejo de Estado en las que se accedió a las pretensiones de los demandantes al aplicar la Ley 50 de 1990 a los docentes afiliados al Fomag y por tener en cuenta la condición más favorable respecto de los derechos laborales de los mismos. 16.
Indicó que su caso cumplía con el requisito de relevancia constitucional, por cuanto la sanción moratoria conlleva el pago o consignación oportuna del auxilio de cesantías, necesariamente tiene un alcance al derecho fundamental a la seguridad social. Aunado a lo anterior, expuso que esta acción de tutela en ningún momento se interponía como una tercera instancia. 1.5.
Trámite de la acción de tutela 17. La magistrada ponente en auto del 6 de octubre de 2023: i) admitió la demanda; ii) ordenó notificar a los magistrados del Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión 3 y, iii) vinculó en calidad de terceros con interés, a la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, al departamento de Boyacá, a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y al Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Tunja. 18.
Así mismo, le reconoció la personería para actuar al abogado Yobany Alberto López, en calidad de apoderado judicial del señor González Munévar. 1.6. Intervenciones Realizadas las notificaciones ordenadas de manera electrónica, se presentaron las siguientes contestaciones: 1.6.1. Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión 3 19.
Por medio de correo electrónico remitido el 17 de octubre de 2023, el magistrado ponente de la decisión enjuiciada indicó que la acción de la referencia debía ser declarada improcedente por incumplimiento del requisito de relevancia constitucional, en la medida en que tiene por objeto debatir, en una tercera instancia, las razones por las cuales el actor no estaba de acuerdo con la tesis según la cual, los docentes afiliados al Fomag no son sujetos del régimen de auxilio a las cesantías previsto en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990. 20.
Adujo que el accionante, insistió en los argumentos que expuso en el recurso de apelación contra la sentencia proferida el 16 de diciembre de 2022 por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Tunja, relativos a su interpretación respecto del derecho que tenía al reconocimiento de una prestación económica; sin embargo, omitió explicar de forma precisa la razón por la cual es necesaria la Demandante: Carlos Eliécer González Munévar Demandado: Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión 3 Radicado: 11001-03-15-000-2023-05290-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 intervención de un juez constitucional. 21.
Igualmente, señaló que la discusión propuesta por el actor se limitó a la aplicación de unas normas que prevén una sanción moratoria, la cual tiene un alcance estrictamente monetario, lo cual no afecta sus derechos al mínimo vital ni a la seguridad social, pues no se le negó el reconocimiento y pago de sus cesantías o los intereses de las mismas, sino una penalidad que no es aplicable al régimen del cual forma parte. 22.
Además, relató que el sostenimiento del señor Carlos Eliécer González Munévar no depende de ese reconocimiento económico, pues se vinculó al servicio oficial como docente en propiedad; de manera que sus ingresos provienen de su salario. 23. De igual forma, resaltó que en la sentencia SU-573 del 27 de noviembre de 2019, la Corte Constitucional consideró que carecían de relevancia constitucional las acciones de tutelas promovidas como consecuencia de las sentencias que se profieren en procesos de nulidad y restablecimiento de derecho que tienen por objeto el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por no consignar las cesantías en el término previsto en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990. 24.
Por otro lado, explicó que en la decisión reprochada se realizó un estudio exhaustivo de las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias sobre las cesantías de los docentes afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, el régimen de cesantías para los servidores públicos afiliados a fondos privados; así como el criterio de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado respecto de la aplicación del artículo 99 de la Ley 50 de 1990 a los docentes afiliados al Fondo Nacional del Magisterio. 25.
Sostuvo que no era adecuada la aplicación del principio de favorabilidad en el caso, toda vez que no se presentaba duda en la interpretación de las normas jurídicas que regulan el régimen de cesantías de los docentes afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio ni una falta de regulación en el reconocimiento y pago de las cesantías y sus intereses, en la medida en que, mediante normas de carácter legal y reglamentario, se ha establecido de forma clara y precisa las obligaciones de la liquidación, disponibilidad de los recursos destinados a las cesantías y su consignación directamente a cada docente. 26.
Reiteró que en la decisión objeto de reproche se aclaró, de forma expresa, que no constituía precedente la sentencia SU-098 de 2018 por falta de identidad fáctica, pues el señor Carlos Eliécer González Munévar se encontraba afiliado al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio; mientras que la Corte Constitucional en aquella oportunidad, con fundamento en el principio de favorabilidad, aplicó el artículo 99 de la Ley 50 de 1990 y reconoció la sanción moratoria por la falta de consignación del auxilio de las cesantías en el término Demandante: Carlos Eliécer González Munévar Demandado: Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión 3 Radicado: 11001-03-15-000-2023-05290-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 establecido por el legislador, a favor de un docente que no estaba afiliado al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. 27.
Finalmente, mencionó que la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado profirió sentencia de unificación SUJ-032-CE-S2-2023 el pasado 11 de octubre, estableciendo que “(…) los docentes estatales afiliados al FOMAG no tienen derecho a la sanción moratoria prevista en el numeral 3 del artículo 99 de la Ley 50 de 1990 (…)”, respecto de la cual indicó que era de aplicación inmediata a todos los procesos en curso. 1.6.2.
Ministerio de Educación Nacional 28. A través de documento allegado el 18 de octubre de 2018, el jefe de la Oficina Asesora Jurídica mencionó que lo que el accionante pretendía era que se realiza una nueva revisión del problema jurídico que se sometió a la jurisdicción contenciosa administrativa el cual ya fue resuelto con el debido cumplimiento de las formas propias del procedimiento y con decisiones que ostentan fuerza de cosa juzgada y presunción de acierto y legalidad, proferidas por el respectivo juez natural del asunto. 29.
Expuso que la sentencia SU-098 de 2018 era inaplicable al caso concreto, pues las reglas jurisprudenciales allí fijadas no correspondían con las sustentaban la pretensión del actor. Por el contrario, indicó que compartía lo establecido en la SU- 573 de 2019, pues los criterios adoptados en la sentencia de 2018 respondían a unos hechos particulares en los que los maestros no fueron afiliados al Fomag y por tal motivo era procedente la aplicación de los presupuestos de la Ley 50 de 1990; mientras que en la SU-573 de 2019 se estableció la improcedencia de la mencionada norma cuando los docentes sí se encontraban afiliados al Fomag.
Aunado a lo anterior, adujo que se evidenció en este último caso, el examen de procedencia no superaba el factor de relevancia constitucional. 30. Así las cosas, refirió que no se evidenciaba violación alguna de los derechos fundamentales del accionante, por lo cual debía declararse la improcedencia de la acción de tutela. 1.6.3.
Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Tunja 31. Mediante escrito enviado el 13 de octubre del presente año, la juez adujo que existe una falta de legitimación en la causa por pasiva, como quiera que la vulneración alegada por la parte actora la refirió por parte del tribunal. 32. No obstante, advirtió que en gracia de discusión, los argumentos referidos en el escrito de tutela más que exponer una vulneración de sus derechos fundamentales, demostraban la inconformidad con la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión 3 por medio de la cual confirmó la decisión de la primera instancia. Demandante: Carlos Eliécer González Munévar Demandado: Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión 3 Radicado: 11001-03-15-000-2023-05290-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 33.
Mencionó que en ambas instancias se sustentaron las razones por las cuales no resultaba aplicable al caso concreto la postura fijada por la Corte Constitucional en la sentencia SU-098 de 2018. 34. Por último, relató que hasta la fecha de la expedición del fallo enjuiciado, no se había establecido una posición unificada por parte del Consejo de Estado, sin embargo, el 11 de octubre de 2023, en sentencia proferida por la Sección Segunda de la Corporación unificó la jurisprudencia en el sentido de precisar lo siguiente: «Los docentes estatales afiliados al FOMAG no tienen derecho a la sanción moratoria prevista en el numeral 3 del artículo 99 de la Ley 50 de 1990, comoquiera que es incompatible con el sistema de administración de cesantías regulado por la Ley 91 de 1989.
Sin embargo, al personal docente en servicio activo que no esté afiliado al FOMAG le será aplicable la Ley 50 de 1990 y, por ende, la sanción moratoria del artículo 99, como un mínimo de protección social en favor del docente estatal»; lo cual se acompasaba con lo decidido en las providencias dictadas en el proceso ordinario. 1.6.4.
Departamento de Boyacá 35. En memorial allegado el 19 de octubre de 2023, la apoderada del departamento luego de explicar las acciones llevadas a cabo al interior del trámite administrativo, indicó que la sanción moratoria establecida en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990 no es aplicable a los docentes oficiales afiliados al Fomag, en razón a que a estos servidores los ampara un régimen jurídico especial en materia de reconocimiento y pago cesantías que no contempla tal sanción. 36.
Igualmente, argumentó que la sentencia SU-098 de 2018 de la Corte Constitucional es un criterio que no resultaba vinculante en el presente caso, toda vez que el asunto que allí se decidió no guardaba identidad fáctica o jurídica. 37. Destacó que la sentencia emitida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión 3 analizó, estudió y soportó de manera amplia y suficiente el caso del accionante.
Por lo cual, se podía colegir que la tutela impetrada no cumplía con los criterios establecidos para acceder al amparo, y era necesario que se denegaran las pretensiones. 1.6.5. Fiduprevisora S.A. 38. En documento remitido el 19 del presente mes y año, la coordinadora de tutelas de la entidad, actuando en calidad de vocera y administradora del Patrimonio Autónomo del Fomag mencionó que en dicho fondo no hay cuentas individuales para los docentes y los valores que corresponden a las cesantías no se consignan, pues están presupuestados y se trasladan al fondo desde el primer mes de cada vigencia. 39.
Por ende, no podría configurarse la sanción moratoria contemplada en la Ley 50 de 1990, artículo 99, para el escenario del Fomag ya que lo que castiga la ley en Demandante: Carlos Eliécer González Munévar Demandado: Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión 3 Radicado: 11001-03-15-000-2023-05290-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 mención es la consignación inoportuna de las cesantías y, al estar vedada la posibilidad de la consignación de las cesantías de los docentes del Fomag, se descarta algún tipo de sanción. 40.
Precisó que las circunstancias fácticas relacionadas con el caso que desató la Corte Constitucional en la sentencia SU-098 de 2018 no corresponden a las mismas en las que se fundan las pretensiones de la demanda que resultó desfavorable para la accionante y que reclama por vía tutela, ya que, en el caso concreto, no se cuestionó una afiliación inoportuna al Fomag que haya devenido en el retardo de la consignación de las cesantías.
En este caso, el demandante reclamó la consignación extemporánea de sus cesantías en los plazos establecidos en la Ley 50 de 1990 e indemnización por pago inoportuno de los intereses, frente a lo cual, es imposible que se cause una demora respecto de un hecho que la administración no puede ejecutar en el régimen especial de los docentes, ya que resulta inviable realizar una consignación ante la ausencia de cuentas individuales por cada afiliado. 41.
En consecuencia, indicó que la presente acción constitucional resultaba improcedente, toda vez que las autoridades judiciales del proceso ordinario actuaron conforme a la normativa y la jurisprudencia establecida. Por lo cual, manifestó que no era dable afirmar que se hubiera presentado una transgresión a las garantías fundamentales de la actora. 42.
Adicionalmente, esta entidad solicitó que se declarara la improcedencia de la solicitud de amparo y se procediera a su desvinculación por no estar legitimada en la causa por pasiva. 43. Pese a que la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado fue notificada en debida forma, guardó silencio4. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1.
Competencia 44. El Consejo de Estado es competente para conocer de la demanda presentada por el señor Carlos Eliécer González Munévar, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 86 de la Constitución Política, 37 del Decreto Ley 2591 de 1991, el numeral 5° del artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021 y el Acuerdo 080 de 2019. 2.2.
Solicitud de desvinculación 45. La Fiduprevisora S.A. y el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Tunja solicitaron la desvinculación de este trámite constitucional porque, a 4 Índice 8 Samai. Demandante: Carlos Eliécer González Munévar Demandado: Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión 3 Radicado: 11001-03-15-000-2023-05290-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 su juicio, carecen de legitimación en la causa por pasiva, sin embargo, estas peticiones serán negadas, en tanto, la vinculación al proceso de ambos se realizó en calidad de terceros, y no como la autoridad contra la cual se encuentra dirigido el reparo señalado por la parte actora, en atención al interés que les asiste en las resultas del presente trámite. 2.3.
Problema jurídico 46. Corresponde a la Sala dar respuesta a los siguientes interrogantes: • ¿Se superan en el caso concreto los requisitos generales de procedibilidad adjetiva de la acción de tutela contra providencia judicial, en especial el relacionado con la relevancia constitucional? 47. De ser positiva la respuesta a la anterior pregunta, la Sala analizará lo siguiente: • ¿El Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión 3 vulneró los derechos fundamentales al «(…) debido proceso, a la seguridad social, situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho, a la igualdad, acceso a la administración de justicia, principio constitucional de la perpetuatio jurisdictionis, seguridad jurídica, al desconocimiento de precedente judicial vertical (…)» del señor Carlos Eliécer González Munévar, con ocasión de la sentencia del 16 de junio de 2023 que confirmó la sentencia del 16 de diciembre de 2022, en la que el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Tunja negó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías? 48.
Para resolver los interrogantes planteados, se analizarán los siguientes temas: (i) el criterio de la Sección sobre la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial; (ii) los requisitos de procedibilidad adjetiva y, en caso de superarlos; (iii) el estudio del caso concreto. 2.4. Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial 49.
La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 31 de julio de 20125 unificó la diversidad de criterios que esta Corporación tenía sobre la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema6 y declaró su 5 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia 31.07.12., M.P. María Elizabeth García González, Rad. 11001-03-15-000-2009-01328-01. 6 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñado.
Demandante: Carlos Eliécer González Munévar Demandado: Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión 3 Radicado: 11001-03-15-000-2023-05290-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 procedencia7. 50. Así pues, esta Sección de manera reiterada ha establecido como parámetros para realizar su estudio, que cumpla con los siguientes requisitos: i) que supere la relevancia constitucional; ii) que no se trate de tutela contra tutela; iii) inmediatez; y iv) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado.
De modo que, de no observarse el cumplimiento de uno de estos presupuestos, se declara la improcedencia del amparo solicitado, sin que se analice el fondo del asunto. 51. Por el contrario, cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. 52.
Igualmente, se debe resaltar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una “tercera instancia” que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural. Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia. 2.5. Estudio sobre los requisitos de procedibilidad 2.5.1.
Relevancia constitucional8 53. Para el caso en concreto, la Sala anticipa que declarará la improcedencia del mecanismo de amparo, dado que carece de relevancia constitucional al no cumplir con las reglas establecidas por la Corte Constitucional en la Sentencia SU-215 de 20229. 7 Se dijo en la mencionada sentencia “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expresado a folios 2 a 50 de esta providencia.” 8 Al respecto consultar Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, M.P. Rocío Araújo Oñate, Sentencia 27.02.20., Rad. 11001-03-15-000-2020-00004-00;
Sentencia 20.02.20, Rad. 11001-03-15-000-2019-05258-00; Sentencia 20.02.20, Rad. 11001-03-15- 000-2019-05291-00; Sentencia 13.02.2020, Rad. 11001-03-15-000-2020-00137-00; Sentencia 13.02.20, Rad. 11001-03-15-000-2019-05354-00; Sentencia 06.02.20, Rad. 11001-03-15-000-2019- 05153-00; Sentencia 30.01.20, Rad. 11001-03-15-000-2019-05121-00;
Sentencia 30.01.20, Rad. 11001-03-15-000-2019-05167-00; Sentencia 23.10.20, Rad. 11001-03-15-000-2019-04664-00; Sentencia 23.01.20, Rad. 11001-03-15-000-2019-04833-00. 9 Corte Constitucional, Sala Plena. Sentencia SU-215 del 16.06.22. M.P. Natalia Ángel Cabo. Demandante: Carlos Eliécer González Munévar Demandado: Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión 3 Radicado: 11001-03-15-000-2023-05290-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 2.5.2.
Sentencia SU-215 de 2022 de la Corte Constitucional – unificación de criterios en materia de relevancia constitucional 54. La Corte Constitucional, al momento de estudiar los citados requisitos en sede de revisión, encontró que la acción de tutela formulada por RTI S.A.S. contra la Sección Cuarta del Consejo de Estado carecía de relevancia constitucional. 55.
En este fallo de unificación la Corte explicó que, dado que las providencias judiciales hacen tránsito a cosa juzgada, cuando se interponga un mecanismo de amparo constitucional contra una decisión judicial: (…) el juez de tutela debe limitarse a analizar los yerros puntuales de la providencia cuestionada señalados por el accionante, pues tiene ‘vedado adelantar un control oficioso y exhaustivo de la providencia reprochada”.
Asimismo, enfatizó en que, cuando se cuestiona una providencia de una alta corte el análisis de procedencia debe ser más restrictivo teniendo en cuenta que la decisión fue proferida por un órgano de cierre y “no solo tienen relevancia en términos de seguridad jurídica, sino que también son fundamentales en la búsqueda de uniformidad de las decisiones de los jueces de menor jerarquía y, por esta vía, en la materialización del principio de igualdad. 56.
Al abordar el caso concreto, el alto tribunal constitucional precisó que la acción de tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no una corrección del fallo cuestionado. En ese sentido, no se puede utilizar este instrumento como una instancia adicional para discutir cuestiones probatorias o formas de interpretación de las normas que se zanjaron por el juez natural.
Lo anterior como un eje fundamental para: (…) lograr un correcto entendimiento de los hechos y del problema jurídico, pues así se previene la irrupción del juez de tutela en asuntos que no son de su competencia y se garantiza que la cuestión sea analizada a la luz de la Constitución. 57. Refirió que las finalidades de este requisito son las siguientes: (…) (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones;
(ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal10 (Énfasis de la Sala). 58.
De ese modo, expuso que los criterios relevantes para determinar si un asunto reviste relevancia constitucional son los siguientes: En primer lugar, el caso debe involucrar algún debate jurídico que gire en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental y no referirse 10 Sentencia SU-573 de 2019. Demandante: Carlos Eliécer González Munévar Demandado: Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión 3 Radicado: 11001-03-15-000-2023-05290-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 exclusivamente a un asunto meramente legal y/o económico11; es decir, la cuestión “debe revestir una “clara”, “marcada” e “indiscutible” relevancia constitucional12”.
(…) En segundo lugar, la controversia no debe limitarse a una puramente legal y/o económica. (…) Al respecto, la jurisprudencia ha sido clara en señalar que “la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, pues la competencia del juez de tutela se restringe a los asuntos de relevancia constitucional y a la protección efectiva de los derechos [fundamentales] y no a problemas de carácter legal.”13 En este orden, se reitera que el examen de relevancia constitucional exige que la solicitud de amparo trascienda la mera “inconformidad con las decisiones adoptadas por los jueces naturales”14 En tercer lugar, la acción de tutela debe plantear argumentos suficientes dirigidos a demostrar que la providencia judicial afectó de manera grave un derecho fundamental.
(…) Por último, y como arriba se indicó, el examen de la acción de tutela dirigida contra decisiones de las altas cortes debe ser estricto15, lo que implica verificar que en efecto se haya presentado una actuación judicial claramente arbitraria o violatoria de los derechos fundamentales. Así, la tutela contra providencias judiciales no debe representar una instancia adicional de los litigios ordinarios, ni es un escenario para definir controversias doctrinarias o interpretativas de corrección legal16.
(Resaltado de la Sala) 59. Tras abordar los criterios que debe reunir una solicitud de amparo que reproche una decisión judicial para superar el requisito de la relevancia constitucional, la Corte Constitucional esbozó que el mecanismo de tutela formulado por RTI S.A.S. no cumplía con este postulado. Lo anterior, porque: (i) no tenía la identidad para interpretar, aplicar o desarrollar la Constitución Política o desarrollar el alcance de un derecho fundamental;
(ii) involucraba un debate eminentemente legal; (iii) planteaba una discusión preponderantemente económica; y, (iv) no cumplía con la carga argumentativa y explicativa rígida porque no se demostraba la grave violación de los derechos fundamentales invocados. 11 Sentencia SU-103 de 2022. 12 Sentencia SU-103 de 2022. 13 Sentencia SU-103 de 2022. 14 Sentencia SU-128 de 2021. 15 Sentencia SU-573 de 2019. 16 Ibid.
Demandante: Carlos Eliécer González Munévar Demandado: Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión 3 Radicado: 11001-03-15-000-2023-05290-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 2.6. Caso en concreto 60. Al revisar el escrito introductorio, los memoriales de contestación al amparo constitucional y las pruebas incorporadas al trámite, la sala colige que la acción de tutela debe ser declarada improcedente por cuanto no supera el requisito de relevancia constitucional expuesto en líneas anteriores. 61.
La controversia propuesta por el señor González Munévar no tiene relevancia constitucional, al tratarse de un asunto que versó sobre el reconocimiento de la sanción moratoria por el presunto pago extemporáneo de las cesantías en un proceso judicial que resultó desfavorable a sus intereses. 62. Adicionalmente, desde el ámbito argumentativo, los reparos que son expuestos en el escrito introductorio, pese a hacer una enunciación de garantías constitucionales, no exponen con suficiencia razones de peso que justifiquen la intromisión del juez constitucional.
Máxime por cuanto no se evidencia prima facie vulneración de los derechos fundamentales por parte de la autoridad judicial accionada. 63. Lo anterior, toda vez que el caso obedece a una situación con presupuestos fácticos análogos a los estudiados por la Sala Plena de la Corte Constitucional en la sentencia SU-573 del 2019, mediante la cual declaró la improcedencia de tres acciones constitucionales seleccionadas para revisión por revestir de una naturaleza eminentemente legal y patrimonial.
En dicho falló se indicó: Por tanto, solo en la medida en que lo reclamado sea dicha prestación, la tutela devendría procedente cuando se advierta que su falta de pago conlleva la vulneración del derecho al mínimo vital y a la seguridad social del trabajador. En consecuencia, cualquier pago adicional que no corresponda a la finalidad misma de las cesantías, sino a una penalidad para el empleador que no las consigna al fondo o las paga al trabajador en los términos solicitados, es un reconocimiento de fuente legal con carácter netamente patrimonial, que no amerita la intervención del juez de tutela.
Además, según se deriva de los antecedentes de los casos acumulados, no es prima facie admisible considerar que la falta de reconocimiento de aquella pretensión económica pueda comprometer su mínimo vital, en la medida en que los tres accionantes mantienen vigente su vínculo laboral con el Departamento del Atlántico –como se refiere, igualmente, en el apartado que sigue- 64.
En efecto, los argumentos del accionante, independientemente bajo qué yerros fueron articulados, están encaminados a determinar si la sanción moratoria por la consignación tardía de las cesantías, prevista en el numeral 3.º del artículo 99 de la Ley 50 de 1999 es aplicable a su condición de docente afiliado al Fomag, es decir que pretende que se dirima un asunto de mera legalidad y de naturaleza económica. 65.
Además, la decisión de la autoridad judicial accionada no se encuadra, en un comportamiento arbitrario, defecto sustantivo, violación directa a la Constitución o en Demandante: Carlos Eliécer González Munévar Demandado: Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión 3 Radicado: 11001-03-15-000-2023-05290-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 un desconocimiento del precedente judicial, pues consideró las normas relevantes y aplicables a los docentes oficiales así como la jurisprudencia vigente, a partir de lo cual concluyó que no era procedente seguir el criterio señalado en la sentencia SU- 098 de 2018, por cuanto en dicha providencia se analizó un asunto de presupuestos fácticos y jurídicos diferentes al que es objeto de examen, con lo que se observa que introdujo una carga argumentativa suficiente y razonable sobre dicho aspecto. 66.
Del mismo modo, se pone de presente que formular un simple desacuerdo con una decisión judicial y, sumado a ello, alegar la vulneración de unas garantías fundamentales, no conlleva que el asunto puesto en conocimiento del juez de tutela revista necesariamente relevancia constitucional. Esto, pues la competencia de este juez se restringe a la protección efectiva de las garantías constitucionales y no a problemas de carácter económico, legal o patrimonial o a estudiar una mera inconformidad con las decisiones adoptadas por los jueces naturales. 67.
Conforme lo anterior, la pretensión del accionante refleja un inconformismo con las conclusiones a las que llegó la autoridad judicial accionada, lo cual, per se no implica una trasgresión de los derechos fundamentales. 68. Finalmente, se destaca que a partir de la sentencia de unificación SUJ-032 del 11 de octubre de 2023, la Sección Segunda del Consejo de Estado como órgano de cierre en la materia, unificó jurisprudencia sobre la procedencia de aplicar la sanción moratoria establecida en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990 y la indemnización de la Ley 52 de 1975 a favor de los docentes afiliados al Fomag, al efecto indicó: Los docentes estatales afiliados al FOMAG no tienen derecho a la sanción moratoria prevista en el numeral 3 del artículo 99 de la Ley 50 de 1990, como quiera que es incompatible con el sistema de administración de cesantías regulado por la Ley 91 de 1989.
Sin embargo, el personal docente en servicio activo que no esté afiliado a FOMAG le será aplicable la Ley 50 de 1990 y, por ende, la sanción moratoria del artículo 99, como un mínimo de protección social en favor del docente estatal. 69. Así las cosas, aunado a los argumentos expuestos, el asunto que se debate en esta oportunidad carece de relevancia constitucional, por cuanto la Sección Segunda del Consejo de Estado determinó en sede de unificación que los docentes estatales afiliados al Fomag no tienen derecho al reconocimiento de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías.
Por tanto, el asunto que se discute ya fue definido por el juez natural de la causa y, en tal sentido, no es competencia del juez constitucional estudiar la controversia en cuestión. 2.7. Conclusión 70. Por las razones expuestas, se declarará la improcedencia de acción de tutela porque no se encontró satisfecho el requisito general de la relevancia constitucional, toda vez que la parte actora pretende que el juez constitucional realice nuevamente el estudio zanjado en el proceso ordinario, contrario a proponer la vulneración de los Demandante: Carlos Eliécer González Munévar Demandado: Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión 3 Radicado: 11001-03-15-000-2023-05290-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 derechos fundamentales sobre los que invocó su protección. III.
DECISIÓN Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: PRMERO: NEGAR las solicitudes de desvinculación formuladas por la Fiduprevisora S.A. y el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Tunja.
SEGUNDO: DECLARAR LA IMPROCEDENCIA de la acción de tutela promovida por el señor Carlos Eliécer González Munévar contra el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión 3.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.
CUARTO: Si no fuere impugnada esta decisión dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, al día siguiente a su ejecutoria, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Presidente ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Esta decisión fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.