CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero ponente: Óscar Darío Amaya Navas Bogotá, D.C., 15 de mayo de 2024 Número único: 11001-03-06-000-2023-00400-00 Referencia: conflicto negativo de competencias Partes: Fondo de Pasivo Social Ferrocarriles Nacionales de Colombia, Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones), Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) y Ministerio de Salud y Protección Social Asunto: autoridad competente para atender un derecho de petición relacionado con la corrección, modificación o aclaración del porcentaje de una cuota parte respecto de una pensión reconocida por el extinto ISS empleador.
La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en ejercicio de la competencia conferida por el artículo 39 y de la función prevista en el artículo 112, numeral 101, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), respectivamente modificados por los artículos 2 y 19 de la Ley 2080 de 2021, procede a estudiar el asunto de la referencia. I.
ANTECEDENTES De acuerdo con los documentos que obran en el expediente, el presente conflicto se originó en los siguientes antecedentes2: 1. El señor Saúl Valencia Largo nació el 17 de octubre de 1926, y falleció el 19 de febrero de 20233. 2. El señor Valencia Largo trabajó como servidor público desde el 8 de julio de 1958 hasta el 13 de abril de 1983, en las siguientes entidades: 1 Modificados por los artículos 2 y 19 de la Ley 2080 de 2021, respectivamente 2 Todos los hechos que obran en este capítulo fueron tomados de la carpeta de formulación del conflicto, en el expediente digital. 3 Según consta en el expediente, el señor Saúl Valencia Largo falleció el 19 de febrero de 2023.
Respecto a la pensión de vejez reconocida por el ISS, a solicitud de sus herederos, Colpensiones mediante Resolución DNP 2233 del 7 de julio de 2023, procedió al pago único a herederos derivada de la Resolución 1521 de 1987. Radicación: 11001 03 06 000 2023 00400 00 ➢ Departamento de Policía de Caldas, del 8 de julio de 1958 al 30 de mayo de 1962. ➢ Municipio de Manizales, del 30 de agosto de 1962 al 15 de mayo de 1963. ➢ Empresas Públicas de Manizales, del 16 de mayo de 1963 al 5 de agosto de 1971. ➢ Instituto de Seguros Sociales (ISS) Empleador -seccional Caldas-, del 7 de junio de 1971 al 13 de abril de 1983. 3.
Mediante Oficio núm. 3730 del 31 de agosto de 1982, el Instituto de Seguros Sociales (ISS), en calidad de empleador, consultó proyecto de resolución con la cual pretendía reconocer una pensión de jubilación a favor del señor Saul Valencia Largo, por haber prestado sus servicios al Estado, en distintas entidades, por más de 20 años, y haber cumplido la edad de 55 años.
Entre las entidades obligadas al pago de la mencionada pensión se encontraba Empresas Públicas de Manizales (hoy INFIMANIZALES), con una cuota mensual de $7.498,54, fijada en proporción a 3.215 días de servicio prestados por el señor Valencia Largo a esa entidad, entre el 16 de mayo de 1963 al 5 de agosto de 19714. 4. Por medio de la Resolución núm. 1326 del 21 de septiembre de 1982, Empresas Públicas de Manizales reconoció a favor del ISS empleador, el derecho a cobrar de sus fondos la suma de $7.498,54, correspondiente al valor de la cuota parte que le correspondía a esa entidad en el pago de la pensión de jubilación del señor Saúl Valencia Largo5.
En escrito de la misma fecha le comunicó al ISS que aceptaba el pago de la cuota parte asignada en la resolución de pensión6. 5. El Instituto de Seguros Sociales (ISS), en calidad de empleador, mediante Resolución núm. 03576 del 26 de agosto de 1983, reconoció una pensión de jubilación a favor del señor Saúl Valencia Largo, en cuantía de $20.164 desde el 14 de abril de 1983, quedando a cargo de Empresas Públicas de Manizales la suma de $8.289, equivalente al 41.11% de la cuantía total7. 6.
Por medio de la Resolución núm. 5149 del 10 de septiembre de 1986, el ISS Empleador, a solicitud del señor Saúl Valencia Largo, modificó el artículo 1º de la Resolución núm. 3576 del 26 de agosto 1983, en el sentido de indicar que la 4 Expediente digital, SAMAI, cuaderno principal, documento 20, pág. 1. 5 Expediente digital, SAMAI, cuaderno principal, documento 20, pág. 3. 6 Expediente digital, SAMAI, cuaderno principal, documento 20, pág. 2. 7 Expediente digital, SAMAI, cuaderno principal, documento 20, págs. 5 a 10.
Radicación: 11001 03 06 000 2023 00400 00 cuantía de la pensión correspondía a la suma de $22.409. Asimismo, se modificó el artículo segundo del mencionado acto administrativo, referente al valor de las cuotas partes pensionales, quedando a cargo de Empresas Públicas de Manizales la suma de $9.212,348. 7. Mediante radicados núm. 001366 del 4 de septiembre de 2006, 001945 del 9 de noviembre de 2007, 000087 del 17 de enero de 2008, 001737 del 28 de octubre de 2008, 000757 del 27 de mayo de 2010, y 000294 del 3 de marzo de 20119 INFINANIZALES objetó las cuentas de cobro presentadas por el ISS, relacionadas con las cuotas partes pensionales del señor Saúl Valencia Largo, al considerar que podía existir un pago de lo no debido.
En los argumentos para objetar, explicó lo siguiente: El señor Saúl Valencia Largo fue afiliado por Empresas Públicas de Manizales hoy INFIMANIZALES a seguridad social al ISS desde el año 1967 fecha de creación del Seguro Social hasta el momento de su desvinculación, por lo tanto los aportes en pensiones ya están consignados, lo cual lo pueden verificar en su sistema, por lo que generaría una nueva liquidación, para lo cual INFIMANIZALES pagará únicamente lo correspondiente al periodo comprendido entre el 16 de mayo de 1963 hasta el 31 de diciembre de 1966 ósea lo correspondiente a 1321 días, quedamos a la espera del envío de la liquidación y la nueva cuenta de cobro […]10. 8.
Como el Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia, mediante Decreto 0553 del 27 de marzo de 2015, asumió la administración de las cuotas partes pensionales del extinto ISS empleador, y se le entregó la competencia para adelantar los procesos de cobro coactivo iniciados por el ISS, presentó factura a INFIMANIZALES relacionada con la deuda asociada a las cuotas partes pensionales del señor Saúl Valencia Largo. 9.
INFIMANIZALES objetó el cobro de la cuota parte pensional, al explicar que Empresas Públicas de Manizales afilió al señor Valencia Largo al ISS, desde la fecha de creación del seguro social, en 1967, hasta su desvinculación laboral, y a partir de ese momento realizó los aportes a seguridad social durante el tiempo que laboró en esa entidad.
En este sentido, a su juicio, a INFIMANIZALES solo le correspondía el pago de las cuotas partes por el periodo comprendido entre el 16 de mayo de 1963 hasta el 31 de diciembre de 1966, es decir, 1321 días. 10. Mediante Comunicación del 23 de diciembre de 202011, el Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles de Colombia le indicó a INFIMANIZALES que elevara consulta o petición a Colpensiones para la modificación o revocatoria del acto administrativo relacionado con la pensión reconocida por el extinto ISS empleador 8 Expediente digital, SAMAI, cuaderno principal, documento 20, pág. 11 a 13. 9 Expediente digital, SAMAI, cuaderno principal, documento 20. 10 Expediente digital, SAMAI, cuaderno principal, documento 20, pág. 92. 11 Expediente digital, SAMAI, cuaderno principal, documento 20, pág. 14.
Radicación: 11001 03 06 000 2023 00400 00 al señor Valencia Largo, teniendo en cuenta que las funciones del Fondo de Pasivo Social solamente se limitaban a la administración y recaudo de esas cuotas partes pensionales, por lo que indicó su falta de competencia. 11. El 4 de febrero de 202112, INFIMANIZALES elevó derecho de petición a Colpensiones en relación con la modificación del acto administrativo Resolución núm. 3576 del 26 de agosto 1983 del señor Saul Valencia Largo, reconocida por esa entidad a favor del extinto Instituto de Seguros Sociales (ISS) empleador.
Al respecto, manifestó lo siguiente: Al haber realizado los aportes INFIMANIZALES al ISS hoy Colpensiones en Seguridad Social por el señor VALENCIA LARGO, es necesario que el ISS hoy Colpensiones modifique y corrija el porcentaje asignado a las Empresas Públicas de Manizales hoy INFIMANIZALES y solo [sic] sea cobrado lo correspondiente al periodo comprendido entre el 16 de mayo de 1963 hasta el 31 de diciembre 1966 equivalente únicamente a 1305 días es decir el 18,13% y no 41,11%; el periodo comprendido entre el 01 de enero de 1967 hasta el 5 de agosto de 1971, debe ser asignado y pagado por [el] ISS hoy COLPENSIONES [sic], para lo cual es necesario se haga un nuevo Acto Administrativo [sic] con el porcentaje que realmente le corresponde pagar a INFIMANIZALES. 12.
El 31 de mayo de 2021, Colpensiones, mediante escrito de la fecha, declaró su falta de competencia, y consideró que la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (en adelante, UGPP) era la autoridad competente para atender dicha solicitud «por ser esta la entidad que reconoce y tiene a su cargo el pago de las prestaciones de carácter convencional, en virtud del [D]ecreto 2013 del 2012, ya que Colpensiones le corresponde única y exclusivamente el pago de las prestaciones de orden legal». 13.
El 2 de junio de 202113, INFIMANIZALES envió derecho de petición a la UGPP y le solicitó que modificara y corrigiera el porcentaje de la cuota parte pensional asignado a Empresas Públicas de Manizales respecto de la pensión de jubilación del señor Saul Valencia Largo, en el siguiente sentido: 1.1. Lo correspondiente al periodo comprendido entre el 16 de mayo de 1963 hasta el 31 de diciembre de 1966, equivalente al 18,13% continue siendo asumido por INFIMANIZALES. 1.2.
El periodo comprendido entre el 1 de enero de 1967 hasta el 5 de agosto de 1971, debe ser asignado y pagado por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales UGPP. 12 Expediente digital, SAMAI, cuaderno principal, documento 20, págs. 101 a 104. 13 Expediente digital, SAMAI, cuaderno principal, documento 20, págs. 109 a 110.
Radicación: 11001 03 06 000 2023 00400 00 14. La UGPP mediante Auto ADP 003583 del 7 de julio de 202114, se abstuvo de pronunciarse sobre la solicitud de modificación del acto administrativo, debido a que alegó su falta de competencia para conocer del reajuste, teniendo en cuenta que a dicha entidad le correspondía gestionar las reclamaciones de cuotas partes radicadas con anterioridad al 8 de noviembre de 2011, e indicó que trasladaría la solicitud a la Coordinación del Grupo de Entidades Liquidadas del Ministerio de Salud y Protección Social. 15.
El 21 de noviembre de 202215, el Ministerio de Salud y Protección Social informó a la UGPP que no era competente para realizar modificaciones sobre tiempos laborados ni adelantar gestiones en relación con el asunto de la solicitud, y devolvió los documentos a la UGPP. 16. El 14 de junio de 2023, INFIMANIZALES propuso a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado conflicto negativo de competencias suscitado entre la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones), el Fondo Pasivo Social Ferrocarriles Nacionales de Colombia, el Ministerio de Salud y Protección Social, y la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales (UGPP).
II. ACTUACIÓN PROCESAL En cumplimiento del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, se comunicó la presentación del conflicto de competencias a las autoridades involucradas y a los particulares interesados. De igual forma, se fijó edicto núm. 38316 por el término de cinco días, contados desde el 3 de agosto hasta el 10 de agosto de 2023, lo anterior, con el objeto de que se presentaran los alegatos o consideraciones pertinentes dentro del conflicto negativo de competencias planteado ante la Sala de Consulta y Servicio Civil.
Al respecto, consta que se informó sobre el presente conflicto al Instituto de Financiamiento, Promoción y Desarrollo de Manizales (INFIMANIZALES), al Fondo de Pasivo Social Ferrocarriles Nacionales de Colombia, a la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones), la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), al Juzgado Primero Penal del Circuito Para Adolescentes de Manizales, al Ministerio de Salud y Protección Social, al municipio de Manizales y al Concejo de Manizales17.
También reposa constancia del 11 de agosto de 2023, de la Secretaría de la Sala, en la que se informó que, durante la fijación del edicto, se recibieron 14 Expediente digital, SAMAI, cuaderno principal, documento 20, págs. 111 a 112. 15 Expediente digital, SAMAI, cuaderno principal, documento 20, págs. 116 a 121. 16 Expediente digital, SAMAI, documento 3. 17 Expediente digital, SAMAI, documento 11.
Radicación: 11001 03 06 000 2023 00400 00 consideraciones presentadas por INFIMANIZALES, el Fondo de Pasivo Social Ferrocarriles Nacionales de Colombia, el Ministerio de Salud y Protección Social, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y la UGPP, esta última, a través de apoderado. Las demás autoridades involucradas y particulares interesados guardaron silencio.
El 4 de octubre de 2023, en la Sala de Consulta, el consejero ponente del presente conflicto negativo de competencias, doctor Édgar González López, manifestó estar impedido para conocer y pronunciarse sobre el mismo. Mediante Auto del 12 de octubre de 2023, la Sala declaró fundada la manifestación de impedimento. En consecuencia, según se consigna en constancia secretarial del 23 de octubre de 2023, el expediente pasó al consejero que por orden alfabético seguía en turno, doctor Óscar Darío Amaya Navas, de conformidad con lo señalado en el Reglamento Interno del Consejo de Estado.
Por Auto de fecha 13 de diciembre de 2023, el nuevo consejero ponente consideró pertinente comunicar de este conflicto a la Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y a los herederos o familiares del fallecido señor Saúl Valencia Largo, para lo cual solicitó a Colpensiones la información requerida para surtir la mencionada comunicación. Según informe secretarial del 22 de enero de 2024, Colpensiones allegó la información de los herederos o familiares del fallecido señor Valencia Largo.
Así las cosas, el 13 de enero de 2024, a través de correo electrónico, se comunicó la existencia del presente conflicto a los particulares interesados. En el mismo informe, consta que el apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público presentó consideraciones. Por Auto del 12 de marzo de 2024, el consejero ponente, ante la falta de documentación, consideró pertinente oficiar a Colpensiones para que presentara alegatos y/o consideraciones respecto a su competencia en el presente conflicto.
Según informe secretarial del 20 de marzo de 2024, la Secretaría informó que Colpensiones guardó silencio. III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES 1. Instituto de Financiamiento, Promoción y Desarrollo de Manizales (INFIMANIZALES) Mediante escrito de agosto de 2023, INFIMANIZALES explicó que el presente Radicación: 11001 03 06 000 2023 00400 00 conflicto negativo de competencias surgió debido a la objeción que hizo al Fondo de Pasivo Social Ferrocarriles Nacionales de Colombia sobre los cobros por concepto de cuotas partes adeudadas por esa entidad, en relación con la pensión de jubilación del señor Valencia Largo, teniendo en cuenta que, para INFIMANIZALES sólo le correspondía el pago respecto del periodo laboral comprendido entre el 16 de mayo de 1963 hasta el 31 de diciembre de 1966, es decir, 1321 días. [Destacamos].
En la presentación del conflicto a la Sala, INFIMANIZALES mencionó que Empresas Públicas de Manizales debió, en su momento, objetar el cobro de la cuota parte pensional asignada, teniendo en cuenta que esa entidad afilió al señor Saúl Valencia Largo al ISS, desde el 1 de enero de 1967 (fecha de creación de ese Instituto) hasta su desvinculación laboral con Empresas Públicas de Manizales, esto es, el 5 de agosto de 1971.
En este sentido, para INFIMANIZALES los aportes a seguridad social durante este último periodo (del 1 de enero de 1967 al 5 de agosto de 1971) fueron consignados por Empresas Públicas de Manizales al ISS, lo que implicaba una nueva liquidación del porcentaje de la cuota parte pensional, teniendo en cuenta que ese periodo consignado al ISS debía ser asumido, a su juicio, por Colpensiones.
Al respecto, mencionó que el Fondo de Pasivos le manifestó que no era competente para conocer de la solicitud de modificación del acto administrativo que reconoció la pensión de jubilación, y que elevara la solicitud a la UGPP. 2. Fondo de Pasivo Social Ferrocarriles Nacionales de Colombia En su escrito de alegatos, de fecha 9 de agosto de 2023, el Fondo de Pasivo Social Ferrocarriles Nacionales de Colombia explicó a la Sala los argumentos por los cuales considera que no es competente para conocer de la solicitud de modificación de una cuota parte pensional: Ahora bien, en lo que compete a las funciones de la presente accionada, el Decreto 1591 de 1989 creó al [sic] Fondo de Pasivo Social Ferrocarriles Nacionales de Colombia, para manejar las cuentas relacionadas con el cumplimiento de las obligaciones señaladas en el inciso 1 del articulo [sic] 7 de la Ley 21 de 1988 (pago de obligaciones en protección social a cargo del Estado), y el reconocimiento y pago de pensiones solamente de trabajadores del liquidado Ferrocarriles Nacionales de Colombia.
Luego, a través del Decreto 553 de 2015, artículo 2, se adicionó la función de administrar las cuotas partes pensionales por cobrar y pagar del extintito Instituto de Seguro Social, reconocidas con anterioridad al 28 de septiembre de 2012. En conclusión, de lo anteriormente expuesto, esta Entidad no tiene la facultad legal y competencia legal que pretende el accionante en el presente proceso, acerca de modificar y corregir una cuota parte pensional a cargo del Instituto de Radicación: 11001 03 06 000 2023 00400 00 Financiamiento, Promoción y Desarrollo de Manizales (INFIMANIZALES) en favor del señor Saúl Valencia Largo.
Finalmente, manifestó que sobre el señor Valencia Largo existía un derecho real, un título ejecutivo, y una obligación asumida y aceptada en su momento por Empresas Públicas de Manizales, hoy INFIMANIZALES. 3. Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) En el expediente no obra documentación en la que Colpensiones se haya manifestado sobre su competencia en el presente asunto, así como tampoco escrito de alegatos o consideraciones, pese al requerimiento realizado por el consejero ponente mediante Auto del 12 de marzo de 2024.
No obstante, en el escrito de solicitud de conflicto elevado por INFIMANIZALES a esta Sala, se relaciona en los antecedentes que Colpensiones, por medio de Oficio del 31 de mayo de 2021, consideró que la UGPP era la autoridad competente para atender dicha solicitud «por ser esta la entidad que reconoce y tiene a su cargo el pago de las prestaciones de carácter convencional, en virtud del [D]ecreto 2013 del 2012, ya que Colpensiones le corresponde única y exclusivamente el pago de las prestaciones de orden legal». 4.
Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Por medio de Oficio del 10 de agosto de 2023, la UGPP explicó las razones por las cuales considera que no es competente para conocer de la solicitud de modificación de la Resolución núm. 1326 del 21 de septiembre de 1982, que reconoció a favor del ISS el derecho a cobrar de los fondos de Empresas Públicas de Manizales el valor de la cuota parte que le correspondía en el pago de la pensión de jubilación del señor Saúl Valencia Largo.
Al respecto, la UGPP mencionó que el artículo 33 del Decreto 2013 de 201218, sobre las cuotas partes pensionales, dispuso lo siguiente: Artículo 33. Cuotas partes pensionales. La administración de las cuotas partes pensionales por cobrar y por pagar, reconocidas con anterioridad a la entrada en vigencia del presente decreto, estarán a cargo del Instituto de Seguros Sociales Liquidación. Las cuotas partes pensionales por cobrar y por pagar, posteriores a la entrada en vigencia del presente decreto serán administradas en Colpensiones. 18 Decreto 2013 de 2012 (Septiembre 28) «Por el cual se suprime el Instituto de Seguros Sociales, ISS, se ordena su liquidación, y se dictan otras disposiciones».
Radicación: 11001 03 06 000 2023 00400 00 Acto seguido, explicó que el Decreto 553 del 27 de marzo de 2015, por medio del cual se adoptaron medidas con ocasión del cierre de la liquidación del ISS, en el artículo 2º se estableció que la administración de las cuotas partes pensionales del ISS empleador reconocidas con anterioridad al 28 de septiembre de 2012, estaría a cargo del Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia.
Ahora bien, la UGPP recordó que Empresas Públicas de Manizales, hoy INFIMANIZALES, en la Resolución núm. 1326 del 21 de septiembre de 1982, aceptó y reconoció a favor del ISS el derecho a cobrar de sus fondos la cuota parte que le correspondía en el pago de la pensión de jubilación del señor Saúl Valencia Largo. Luego, el ISS, mediante Resolución núm. 03576 del 26 de agosto de 1983, reconoció una pensión de jubilación, quedando a cargo de Empresas Públicas de Manizales la suma equivalente al 41,11% de la cuantía total.
En este sentido, frente a la solicitud de modificación del porcentaje de la cuota parte a cargo de INFIMANIZALES, respecto de la pensión de jubilación del señor Valencia Largo, la UGPP señaló que la misma fue elevada por ese Instituto dentro del proceso de cobro de la cuota parte que gestionó el Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia.
Al respecto, explicó: […] es relevante [mencionar] que el proceso de consulta y aceptación de la cuota parte se llevó a cabo conforme al procedimiento establecido en la Ley para tal fin, razón por la que en primer lugar se debe señalar que, [sic] la Resolución No. 03576 del 26 de agosto de 1983 es un Acto Administrativo vigente en el ordenamiento jurídico Colombiano y que goza de presunción de legalidad y por lo tanto, si INFIMANIZALES en su sentir considera que éste no se encuentra ajustado a las normas que regulan la proporción de la cuota parte pensional deberá demandarlo en acción de nulidad y restablecimiento del derecho, si asi lo considera pertinente, como quiera que la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado no está facultado legalmente para declarar la nulidad del mismo. [Negrillas y subrayas en el texto original].
Luego, reiteró que la solicitud de modificación del porcentaje de la cuota parte fue elevada dentro del proceso de cobro, y que según lo dispuesto en el artículo 2º del Decreto 553 del 27 de marzo de 2015, la administración de las cuotas partes por cobrar y por pagar el ISS, reconocidas con anterioridad al 28 de septiembre de 2012, están a cargo del Fondo de Pasivo Social Ferrocarriles Nacionales de Colombia; en este sentido, a su juicio, le correspondía a ese Fondo pronunciarse sobre la viabilidad o no de modificar la cuota parte del pensionado.
Finalmente, la UGPP solicitó a la Sala lo siguiente: 1. Declarar que la competencia para pronunciarse sobre la viabilidad o no de modificar la cuota parte del pensionado es [del] FONDO DE PASIVO SOCIAL FERROCARRILES NACIONALES DE COLOMBIA, en virtud de las competencias Radicación: 11001 03 06 000 2023 00400 00 otorgadas por el artículo 2 del Decreto 0553 del 27 de marzo de 2015 dentro del marco del proceso de cobro que se encuentra a su cargo. 2.
Declarar que la Resolución No. 03576 del 26 de agosto de 1983 es un Acto Administrativo vigente en el ordenamiento jurídico Colombiano y que goza de presunción de legalidad y por lo tanto, el conflicto negativo de competencias Administrativas [sic] no es el mecanismo judicial idóneo para solicitar la modificación de la cuota parte de la pensión de jubilación del señor SAUL VALENCIA LARGO. [Mayúsculas, negrillas y cursivas en el texto original]. 5.
Ministerio de Salud y Protección Social En el escrito de alegatos del 10 de agosto de 2023, el Ministerio de Salud y Protección Social advirtió que, con fundamento en las facultades concedidas por la Ley 1444 de 2011, el Gobierno Nacional expidió el Decreto Ley 4107 de 2011, a través del cual se determinaron los objetivos, estructura y funciones de ese Ministerio, y «sin que en ninguna de ellas se hubiese asignado función pensional, o la administración de la nómina pensional del extinto Instituto de Seguros Sociales - ISS o la facultad de modificar, adicionar, aclarar, revocar, etc. actos administrativos de reconocimiento pensional proferidos por este Instituto en calidad de empleador».
Adicionalmente, explicó que no existe ninguna norma o jurisprudencia que establezca al Ministerio sucesor procesal del ISS, como empleador, o subrogatorio de la competencia para reconocer y administrar la nómina de pensionados. Contrario sensu, señaló que frente a la UGPP en el ordenamiento jurídico se encuentran disposiciones como los Decretos 1388 de 2013 y 652 de 2014, que le han asignado a esa entidad la competencia para: i) realizar actividades relacionadas con el reconocimiento y pago de pensiones del extinto ISS empleador, desde el 28 de febrero de 2014, y ii) administrar la nómina de pensiones válidamente reconocidas por el ISS, en calidad de empleador.
Así, entonces, el Ministerio consideró que en vigencia del ISS, era este Instituto el competente para atender la solicitud de INFIMANIZALES con relación al acto administrativo de reconocimiento pensional del señor Saúl Valencia Largo, pues fue esta entidad quien lo expidió, y donde se fijó la cuota parte en el porcentaje señalado que le fue asignado a Empresas Públicas de Manizales como entidad concurrente.
No obstante, como la UGPP asumió en su totalidad la función pensional del ISS, este Ministerio encontró que, en la actualidad, era esa autoridad la llamada a satisfacer la solicitud de INFIMANIZALES, teniendo en cuenta que la función de administrar la nómina de pensiones válidamente reconocidas por el ISS fue efectiva para la UGPP a partir del 28 de febrero de 2014 y la solicitud presentada por INFIMANIZALES data según el histórico del año 2021.
Radicación: 11001 03 06 000 2023 00400 00 Finalmente, el Ministerio señaló que luego de analizar los antecedentes presentados por INFIMANIZALES, se cumplían con los siguientes presupuestos que analizó en su momento el Tribunal Administrativo de Boyacá en la Sentencia con radicado núm. 15001-33-33-011-2018-00207-01 del 11 de agosto de 2020 al resolver el problema jurídico de ese caso: “(…) Definida la naturaleza de la cuota parte pensional, se concluye que la misma tiene el carácter de una prestación periódica, cuando la entidad encargada de resolver la situación pensional del trabajador define el porcentaje que le corresponde a cada entidad a la cual prestó sus servicios.
Esta connotación permite establecer que el acto administrativo que establece porcentajes, que las diferentes entidades están obligadas a contribuir con el monto de la mesada pensional que se constituye, define una prestación periódica por ser una obligación de tracto sucesivo, que no está sometida a un término de caducidad de conformidad con el literal c numeral 1 del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011.
(…)’”. [Comillas, subrayas y cursivas en el texto original] De esta manera, y bajo los supuestos señalados, el Ministerio consideró que era posible para INFIMANIZALES acudir a la jurisdicción contenciosa, a través del mecanismo legal correspondiente, para llevar a cabo el asunto del requerimiento. 6. Ministerio de Hacienda y Crédito Público Mediante escrito del 12 de enero de 2024, este Ministerio manifestó que, de conformidad con el Decreto 2011 de 2012 (artículos 1º y 3º ), y el Decreto 2011 de 2012 (artículo 3º), le corresponde a Colpensiones resolver la solicitud de modificación del acto administrativo de reconocimiento pensional expedido por el ISS.
A esta conclusión llega este Ministerio, teniendo en cuenta que Colpensiones, por virtud del artículo 3º del mencionado Decreto 2011, quedó como garante de todas las obligaciones para con sus pensionados y afiliados, lo que lleva a inferir que las reliquidaciones e inclusive modificaciones totales o parciales de los actos administrativos son de su resorte.
IV. CONSIDERACIONES 1. Competencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado La parte primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011) regula el «Procedimiento administrativo». Su Radicación: 11001 03 06 000 2023 00400 00 Título III se ocupa del «Procedimiento Administrativo General», cuyas «reglas generales» están contenidas en el Capítulo I, del que forma parte el artículo 39, modificado por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2011, conforme al cual: Artículo 39.
Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal.
En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado […].
En el mismo sentido, el numeral 10 del artículo 112 del código en cita, modificado por el artículo 19 de la Ley 2080, dispone que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es la siguiente: 10. Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo.
Una vez el expediente ingrese al despacho para resolver el conflicto, la Sala lo decidirá dentro de los cuarenta (40) días siguientes al recibo de toda la información necesaria para el efecto. Con base en las normas transcritas, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencia administrativa, los cuales se aplican en el caso concreto, en los siguientes términos: i) Que se trate de una actuación de naturaleza administrativa, particular y concreta.
El conflicto de competencias recae sobre una actuación administrativa, particular y concreta, consistente en determinar la autoridad competente para atender el derecho de petición de INFIMANIZALES relacionado con la corrección, modificación o aclaración del acto administrativo que determinó el porcentaje de una cuota parte pensional asignado a Empresas Públicas de Manizales, respecto de la pensión de jubilación del señor Saúl Valencia Largo reconocida por el extinto ISS empleador. ii) Que, simultánea o sucesivamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación administrativa particular.
Radicación: 11001 03 06 000 2023 00400 00 Las autoridades involucradas en el presente caso, el Fondo de Pasivo Social Ferrocarriles Nacionales de Colombia, la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones), la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) y el Ministerio de Salud y Protección Social, han negado su competencia para atender el derecho de petición de INFIMANIZALES relacionado con la corrección, modificación o aclaración del acto administrativo que determinó el porcentaje de una cuota parte pensional asignado a Empresas Públicas de Manizales, respecto de la pensión de jubilación del señor Saúl Valencia Largo reconocida por el extinto ISS empleador. iii) Que una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencias administrativas sea del orden nacional, o que, en todo caso, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo Este conflicto negativo de competencias fue planteado entre autoridades del orden nacional: La Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones), la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), el Ministerio de Salud y Protección Social y el Fondo de Pasivo Social Ferrocarriles Nacionales de Colombia.
De conformidad con lo anterior, la Sala encuentra reunidos todos los requisitos para resolver de fondo el conflicto negativo de competencias administrativas planteado. 2. Términos legales El inciso final del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ordena: «Mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán»19.
En consecuencia, el procedimiento consagrado en el artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo para el examen y decisión de los asuntos que se plantean a la Sala, como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas, prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas, de manera que no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones.
El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6° de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones. 19 La remisión al artículo 14 del CPACA debe entenderse hecha al artículo 1 de la Ley Estatutaria 1755 de 2015.
Radicación: 11001 03 06 000 2023 00400 00 Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión. 3.
Aclaración previa El artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado, en su inciso 3.°, por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, le otorga a la Sala de Consulta y Servicio Civil la función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo en concreto, de acuerdo con los supuestos fácticos puestos a su consideración en la solicitud y en los documentos que hacen parte del expediente.
Por lo tanto, esta Sala no puede pronunciarse sobre el fondo de la solicitud o el derecho que se reclama ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime la competencia. Las eventuales alusiones que se haga a aspectos propios del caso concreto serán exclusivamente las necesarias para establecer las reglas de competencia. No obstante, le corresponde a la autoridad que sea declarada competente, verificar los fundamentos de hecho y de derecho de la petición o del asunto de que se trate, y adoptar la respectiva decisión de fondo. 4.
Síntesis del conflicto y problema jurídico En el presente asunto le corresponde a la Sala definir la autoridad administrativa competente para atender el derecho de petición de INFIMANIZALES relacionado con la corrección, modificación o aclaración del acto administrativo que determinó el porcentaje de una cuota parte pensional asignado a Empresas Públicas de Manizales, respecto de la pensión de jubilación del señor Saúl Valencia Largo reconocida por el extinto ISS empleador.
Lo anterior, teniendo en cuenta que para INFIMANIZALES (antes Empresas Públicas de Manizales) solo le correspondía el pago respecto del periodo laboral comprendido entre el 16 de mayo de 1963 hasta el 31 de diciembre de 1966, es decir, 1321 días, y no del periodo entre el 16 de mayo de 1963 al 5 de agosto de 1971 (3.215 días), como aparece en la Resolución núm. 03576 del 26 de agosto de 1983; pues, al parecer, Empresas Públicas de Manizales había afiliado al señor Saúl Valencia Largo al ISS desde el 1º de enero de 1967 (fecha de creación de ese Instituto) hasta su desvinculación laboral con Empresas Públicas de Manizales, esto es, el 5 de agosto de 1971, y se habían realizado los aportes correspondientes al ISS.
Para el Fondo de Pasivo Social Ferrocarriles Nacionales de Colombia sus funciones solo se limitan a la administración y cobro de las cuotas partes pensionales del Radicación: 11001 03 06 000 2023 00400 00 extinto ISS, en calidad de empleador, reconocidas con anterioridad al 28 de septiembre de 2012, de conformidad con el Decreto 553 del 2015, por lo que, en su criterio, no tiene la facultad legal para modificar o corregir una cuota parte pensional.
Colpensiones considera que la UGPP es la autoridad competente para atender el derecho de petición «por ser esta la entidad que reconoce y tiene a su cargo el pago de las prestaciones de carácter convencional, en virtud del [D]ecreto 2013 del 2012, ya que Colpensiones le corresponde única y exclusivamente el pago de las prestaciones de orden legal».
Por su parte, la UGPP niega su competencia, y sostiene que la petición sobre la solicitud de modificación o corrección del porcentaje de la cuota parte debe ser resuelta por el Fondo de Pasivo Social Ferrocarriles Nacionales de Colombia, teniendo en cuenta que, de conformidad con el Decreto 553 de 2015, esa entidad asumió la administración de las cuotas partes por cobrar y pagar del ISS Empleador, reconocidas con anterioridad al 28 de septiembre de 2012, por lo que, a su juicio, puede pronunciarse sobre la viabilidad o no de modificar la cuota parte asignada a INFIMANIZALES.
A su turno, el Ministerio de Salud y Protección Social declaró su falta de competencia, al considerar que dentro de las funciones consignadas en el Decreto Ley 4107 de 2011 no se asignó a esa cartera ministerial la «función pensional, o la administración de la nómina pensional del extinto Instituto de Seguros Sociales -ISS o la facultad de modificar, adicionar, aclarar, revocar, etc. actos administrativos de reconocimiento pensional proferidos por este Instituto en calidad de empleador».
Ese Ministerio, por el contrario, considera que la UGPP es la llamada a atender la solicitud de INFIMANIZALES, teniendo en cuenta que de conformidad con los Decretos 1388 de 2013 y 652 de 2014, se le asignó a esa entidad la competencia para: i) realizar actividades relacionadas con el reconocimiento y pago de pensiones del extinto ISS empleador, desde el 28 de febrero de 2014, y ii) administrar la nómina de pensiones válidamente reconocidas por el ISS, en calidad de empleador.
Así las cosas, para resolver el problema jurídico, la Sala se referirá a los siguientes temas: i) Finalidad y objeto del derecho fundamental de petición. Trámite que debe seguirse cuando una autoridad se declara incompetente. Forma de iniciar y terminar una actuación administrativa. Reiteración. ii) La liquidación del Instituto de Seguros Sociales (ISS) y la entrada en funcionamiento de la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) como administrador del Régimen de Prima Media con Prestación Definida.
Reiteración. Radicación: 11001 03 06 000 2023 00400 00 iii) Obligaciones asumidas por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) del extinto Instituto de Seguros Sociales, en calidad de empleador. iv) Cuotas partes pensionales. Reiteración. v) Administración de las cuotas partes pensionales del extinto Instituto de Seguros Sociales en calidad de empleador. vi) Conclusiones sobre el marco jurídico aplicable vii) Caso concreto. 5.
Análisis de la normativa aplicable al conflicto planteado 5.1. Finalidad y objeto del derecho fundamental de petición. Trámite que debe seguirse cuando una autoridad se declara incompetente. Forma de iniciar y terminar una actuación administrativa. Reiteración20. Como lo ha señalado la Sala21, el derecho de petición es un derecho fundamental de aplicación inmediata, tal como lo concibe y regula el artículo 23 de la Constitución Política, en armonía con el artículo 85 ibidem.
Este derecho consiste en la facultad que toda persona tiene para presentar peticiones a las autoridades y obtener pronta y adecuada respuesta. Sus titulares son todas las personas (naturales o jurídicas, mayores o menores de edad, nacionales o extrajeras), y sus destinatarios son todas las autoridades públicas, aunque también pueden serlo algunas organizaciones privadas, para garantizar los derechos fundamentales.
El derecho constitucional de petición ha sido desarrollado en diferentes disposiciones, a lo largo del tiempo. Antes de expedirse la Constitución Política de 1991, estaba regulado en los artículos 5 a 26 del Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984). Luego, fue regulado en el Título II de la Parte Primera de la Ley 1437 de 2011, mediante la cual se expidió el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, y finalmente, el derecho de petición fue normado en la Ley (estatutaria) 1755 de 2015, por la cual se sustituyó el Título II de la Parte Primera del CPACA, en cumplimiento de lo decidido por la Corte Constitucional en la sentencia C-818 del 1 de noviembre de 2011. 20 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil.
Conflicto de Competencias. Decisión del 23 de febrero de 2022, radicado núm. 11001030600020210018300, Decisión del 31 de marzo de 2022, radicado núm. 11001030600020210015700, Decisiones del 21 de noviembre de 2023, radicado núm. 11001030600020230045700 y radicado núm. 11001030600020230020200, entre otros. 21 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisión del 22 de julio de 2020, radicación 11001-03-06-000-2020-00154-00 y Concepto 2243 del 28 de enero de 2015.
Radicación: 11001 03 06 000 2023 00400 00 En relación con el objeto y las modalidades en las que puede ejercerse el derecho de petición, el artículo 13 del CPACA, subrogado por el artículo 1 de la Ley 1755, dispone: Artículo 13. Objeto y modalidades del derecho de petición ante autoridades. Toda persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a las autoridades, en los términos señalados en este código, por motivos de interés general o particular, y a obtener pronta resolución completa y de fondo sobre la misma.
Toda actuación que inicie cualquier persona ante las autoridades implica el ejercicio del derecho de petición consagrado en el artículo 23 de la Constitución Política, sin que sea necesario invocarlo. Mediante él, entre otras actuaciones, se podrá solicitar: el reconocimiento de un derecho, la intervención de una entidad o funcionario, la resolución de una situación jurídica, la prestación de un servicio, requerir información, consultar, examinar y requerir copias de documentos, formular consultas, quejas, denuncias y reclamos e interponer recursos. […] [se resalta].
En esa medida, el derecho de petición es el instrumento más expedito y eficaz que tienen las personas para acudir, verbalmente o por escrito, ante la Administración o los particulares, según el caso, para solicitar el reconocimiento de un derecho; la resolución de una situación jurídica; la prestación de un servicio; el suministro de información; la consulta, examen u obtención de copias de documentos públicos; la formulación de consultas; la presentación de quejas, denuncias o reclamos, y la interposición de recursos, entre otros fines.
De acuerdo con lo anterior, la autoridad o el particular competentes tienen la obligación de dar respuesta oportuna y de fondo a la petición, aun cuando esta no resulte positiva o favorable al destinatario. En el mismo sentido, la Corte Constitucional22 ha señalado: La Corte sintetizó las reglas que previamente habían sido desarrolladas por la jurisprudencia en materia de protección del derecho fundamental de petición. Sobre el particular dijo: “a) El derecho de petición es fundamental y determinante para la efectividad de los mecanismos de la democracia participativa.
Además, porque mediante él se garantizan otros derechos constitucionales, como los derechos a la información, a la participación política y a la libertad de expresión. b) El núcleo esencial del derecho de petición reside en la resolución pronta y oportuna de la cuestión, pues de nada serviría la posibilidad de dirigirse a la autoridad si ésta no resuelve o se reserva para sí el sentido de lo decidido. c) La respuesta debe cumplir con estos requisitos: 1. oportunidad 2.
Debe resolverse de fondo, clara, precisa y de manera congruente con lo solicitado 3. ser puesta en conocimiento del peticionario. Si no se cumple con estos requisitos se incurre en una vulneración del derecho 22 Corte Constitucional, Sentencia C-818 del 1º de noviembre de 2011, expedientes D- 8410 y AC D- 8427. Radicación: 11001 03 06 000 2023 00400 00 constitucional fundamental de petición. d) Por lo anterior, la respuesta no implica aceptación de lo solicitado ni tampoco se concreta siempre en una respuesta escrita. e) Este derecho, por regla general, se aplica a entidades estatales, esto es, a quienes ejercen autoridad.
Pero, la Constitución lo extendió a las organizaciones privadas cuando la ley así lo determine. […]. [Subrayas del original]. Sobre la forma como deben presentarse las peticiones, la Ley 1437 de 2011 y la Ley 1755 de 2015 permiten, clara y expresamente, que estas se presenten en forma verbal o escrita y, en este último caso, tanto en soporte o formato tradicional (papel) como en mensajes de datos.
A este respecto, el artículo 15 del CPACA dispone, en lo pertinente: Artículo 15. Presentación y radicación de peticiones. Las peticiones podrán presentarse verbalmente y deberá quedar constancia de la misma, o por escrito, y a través de cualquier medio idóneo para la comunicación o transferencia de datos. Los recursos se presentarán conforme a las normas especiales de este código. […] Parágrafo 1º.
En caso de que la petición sea enviada a través de cualquier medio idóneo para la comunicación o transferencia de datos, esta tendrá como datos de fecha y hora de radicación, así como el número y clase de documentos recibidos, los registrados en el medio por el cual se han recibido los documentos. […]. Ahora bien, con respecto al plazo que tienen las autoridades para dar respuesta a las solicitudes formuladas en virtud del derecho de petición, vale la pena recordar que la ley no establece un término único, sino plazos diferenciales, en atención al objeto de la petición. Así, el artículo 14 del CPACA, tal como fue sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015, preceptúa: Artículo 14.
Términos para resolver las distintas modalidades de peticiones. Salvo norma legal especial y so pena de sanción disciplinaria, toda petición deberá resolverse dentro de los quince (15) días siguientes a su recepción. Estará sometida a término especial la resolución de las siguientes peticiones: 1. Las peticiones de documentos y de información deberán resolverse dentro de los diez (10) días siguientes a su recepción. Si en ese lapso no se ha dado respuesta al peticionario, se entenderá, para todos los efectos legales, que la respectiva solicitud ha sido aceptada y, por consiguiente, la administración ya no podrá negar la entrega de dichos documentos al peticionario, y como consecuencia las copias se entregarán dentro de los tres (3) días siguientes. 2.
Las peticiones mediante las cuales se eleva una consulta a las autoridades en relación con las materias a su cargo deberán resolverse dentro de los treinta (30) días siguientes a su recepción. Parágrafo. Cuando excepcionalmente no fuere posible resolver la petición en los plazos aquí señalados, la autoridad debe informar esta circunstancia al interesado, Radicación: 11001 03 06 000 2023 00400 00 antes del vencimiento del término señalado en la ley expresando los motivos de la demora y señalando a la vez el plazo razonable en que se resolverá o dará respuesta, que no podrá exceder del doble del inicialmente previsto.
Es importante mencionar que estos términos fueron ampliados por el Gobierno Nacional, mediante el artículo 5 del citado Decreto Legislativo 491 de 2020, así: Artículo 5. Ampliación de términos para atender las peticiones. Para las peticiones que se encuentren en curso o que se radiquen durante la vigencia de la Emergencia Sanitaria, se ampliarán los términos señalados en el artículo 14 de la Ley 1437 de 2011, así: Salvo norma especial toda petición deberá resolverse dentro de los treinta (30) días siguientes a su recepción. Estará sometida a término especial la resolución de las siguientes peticiones: (i) Las peticiones de documentos y de información deberán resolverse dentro de los veinte (20) días siguientes a su recepción. (ii) Las peticiones mediante las cuales se eleva una consulta a las autoridades en relación con las materias a su cargo deberán resolverse dentro de los treinta y cinco (35) días siguientes a su recepción. Cuando excepcionalmente no fuere posible resolver la petición en los plazos aquí señalados, la autoridad debe informar esta circunstancia al interesado, antes del vencimiento del término señalado en el presente artículo expresando los motivos de la demora y señalando a la vez el plazo razonable en que se resolverá o dará respuesta, que no podrá exceder del doble del inicialmente previsto en este artículo.
Parágrafo. La presente disposición no aplica a las peticiones relativas a la efectividad de otros derechos fundamentales. Por otra parte, debe recordarse que, según el artículo 21 del CPACA (sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015), si la autoridad a quien se dirige la petición no es la competente, deberá informar de inmediato al interesado (si actuó verbalmente), o dentro de los cinco (5) días siguientes, si obró por escrito.
Asimismo, dentro del referido término, debe remitir la petición al que considere competente, enviando copia del oficio remisorio al peticionario. Esta disposición armoniza y se complementa con lo dispuesto por el artículo 39 del mismo código, conforme al cual, si la autoridad a la que se remite la petición también se declara incompetente, deberá enviar inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado o al respectivo tribunal administrativo, según el caso, para dirimir el conflicto de competencias administrativas.
Radicación: 11001 03 06 000 2023 00400 00 Igualmente, vale la pena mencionar que el artículo 4 del CPACA establece que las actuaciones administrativas pueden iniciarse por quienes ejercen el derecho de petición, ya sea en interés general o particular; por quienes obren en cumplimiento de una obligación o deber legal, o por las autoridades, de oficio.
Como lo ha señalado la doctrina23, cualquiera que sea la forma en que se inicie una actuación o procedimiento administrativo, esta debe concluir con la expedición de un acto administrativo definitivo, que responda de fondo la petición, defina el cumplimiento de la obligación o el deber legal, imponga una sanción, o termine, de otra forma, la actuación que se haya iniciado de oficio. 5.2.
La liquidación del Instituto de Seguros Sociales (ISS) y la entrada en funcionamiento de la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) como administrador del Régimen de Prima Media con Prestación Definida. Reiteración24. El artículo 8 de la Ley 90 de 194625 creó el Instituto de Seguros Sociales en los siguientes términos:
ARTÍCULO 8. Para la dirección y vigilancia de los seguros sociales, créase como entidad autónoma con personería jurídica y patrimonio propio, un organismo que se denominará Instituto Colombiano de Seguros Sociales, cuya sede será Bogotá. Por su parte, la Ley 100 de 199326 en su artículo 52 estableció la competencia general del ISS para el reconocimiento de las pensiones en el régimen solidario de prima media con prestación definida.
Adicionalmente, la Ley 100 adoptó medidas tendientes a extinguir en el tiempo las cajas, fondos o entidades de previsión social del sector público, nacional y territorial, para lo cual previó que, mientras subsistieran, continuarían administrando el régimen en mención «respecto de sus afiliados». Ahora bien, el artículo 155 de la Ley 1151 de 2007 creó la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones), como «Administradora del Régimen de Prima Media con Prestación Definida, de carácter público del orden nacional» y ordenó al Gobierno «[…] la liquidación de Cajanal EICE, Caprecom y del Instituto de Seguros Sociales, en lo que a la administración de pensiones se refiere […]». 23 ARBOLEDA Perdomo, Enrique José, Comentarios al nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, cuarta reimpresión, marzo de 2013, Bogotá, p. 17 y 18. 24 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil.
Conflicto de Competencias. Decisión del 14 de septiembre de 2021, radicado núm. 11001030600020210003800; Decisión del 13 de diciembre de 2023, radicado núm. 11001030600020230060600, entre otros. 25 Ley 90 de 1946 (diciembre 26). Diario Oficial No 26.322, del 7 de enero de 1947. «Por la cual se establece el seguro social obligatorio y se crea el Instituto Colombiano de Seguros Sociales». 26 Ley 100 de 1993 (diciembre 23). «Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones».
Radicación: 11001 03 06 000 2023 00400 00 En virtud de lo anterior, el 28 de septiembre de 2012 fueron expedidos los Decretos 2011, que determinó y reglamentó la entrada en operación de Colpensiones; 2012, que suprimió en el ISS las funciones y la estructura atinentes a la administración del régimen pensional; y 2013, que ordenó la supresión del ISS y su liquidación. En la misma fecha, 28 de septiembre de 2012, los decretos en mención entraron en vigencia. El Decreto 2011 de 201227 reglamentó la entrada en vigencia de Colpensiones de la siguiente manera: Artículo 1°.
Inicio de Operaciones. A partir de la fecha de publicación del presente decreto, la Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones inicia operaciones como administradora del Régimen de Prima Media con Prestación Definida. Artículo 2°. Continuidad en el Régimen de Prima Media con Prestación Definida de los Afiliados y Pensionados en Colpensiones.
Los afiliados y pensionados del Régimen de Prima Media con Prestación Definida administrado por el Instituto de Seguros Sociales (ISS), mantendrán su condición en la Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones, así como los derechos y obligaciones que tienen en el mismo régimen, sin que ello implique una selección o traslado de régimen del Sistema General de Pensiones.
El artículo 3° del Decreto 2011 de 2012 fijó las funciones y operaciones de Colpensiones, de la siguiente manera: Artículo 3°. Operaciones de la Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones. La Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones como administrador del Régimen de Prima Media con Prestación Definida, deberá: 1.
Resolver las solicitudes de reconocimiento de derechos pensionales, incluyendo aquellas que habiendo sido presentadas ante el Instituto de Seguros Sociales (ISS), o la Caja de Previsión Social de Comunicaciones - Caprecom, no se hubieren resuelto a la entrada en vigencia del presente decreto, con excepción de lo dispuesto en el artículo 5° del mismo. 2.
Pagar la nómina de pensionados que tenía a cargo el Instituto de Seguros Sociales (ISS), como administrador del Régimen de Prima Media con Prestación Definida. 3. Ser titular de todas las obligaciones con los afiliados y pensionados del Régimen de Prima Media con Prestación Definida del Instituto de Seguros Sociales (ISS), y de los afiliados de la Caja de Previsión Social de Comunicaciones - Caprecom. 27 Decreto 2011 de 2012 (Septiembre 28). «Por el cual se determina y reglamenta la entrada en operación de la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones, y se dictan otras disposiciones».
Radicación: 11001 03 06 000 2023 00400 00 4. Administrar los Fondos de Reservas de Prestaciones de Vejez, Invalidez y Muerte que administraba el Instituto de Seguros Sociales (ISS), de que trata la Ley 100 de 1993. 5. Efectuar el recaudo de los aportes al Régimen de Prima Media con Prestación Definida, en las cuentas y con los mecanismos que la Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones establezca para tal efecto.
Parágrafo primero transitorio. El pago de la nómina de pensionados del Régimen de Prima Media con Prestación Definida que administraba el Instituto de Seguros Sociales – ISS, correspondiente al mes de octubre de 2012 se realizará de conformidad con el registro y trámite de novedades que haya efectuado el Instituto de Seguros Sociales (ISS).
Parágrafo segundo transitorio. Los actos administrativos expedidos por el Instituto de Seguros Sociales (ISS), como administrador del Régimen de Prima Media con Prestación Definida que no hubieren sido notificados a la fecha de entrada en vigencia del presente Decreto, serán notificados por el Instituto de Seguros Sociales. Dentro de los tres (3) días siguientes a la fecha en que se surta la notificación, el Instituto de Seguros Sociales remitirá los expedientes respectivos a la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones.
De todo lo anterior se desprende entonces que las funciones que otrora le correspondían al Instituto de Seguros Sociales (ISS), en su calidad de administrador del régimen de prima media con prestación definida, incluidas las de reconocimiento de los derechos pensionales de sus afiliados, fueron reasignadas a la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) a partir del 28 de septiembre de 2012. 5.3.
Obligaciones asumidas por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) del extinto Instituto de Seguros Sociales (ISS), en calidad de empleador. Mediante la Ley 1151 de 2007, se creó la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), como una entidad adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente.
Esta entidad, de acuerdo con lo señalado por el artículo 156, tiene a su cargo: Artículo 156. Gestión de obligaciones pensionales y contribuciones parafiscales de la protección social. […] Radicación: 11001 03 06 000 2023 00400 00 i) El reconocimiento de derechos pensionales, tales como pensiones y bonos pensionales, salvo los bonos que sean responsabilidad de la Nación, así como auxilios funerarios, causados a cargo de administradoras del Régimen de Prima Media del orden nacional, y de las entidades públicas del orden nacional que hayan tenido a su cargo el reconocimiento de pensiones, respecto de las cuales se haya decretado o se decrete su liquidación […].
La misma ley otorgó al Gobierno facultades extraordinarias para establecer las funciones de la UGPP, entre otros fines. Esta función se adelantó mediante el Decreto Ley 169 de 200828, cuyo artículo 1º, numeral 1º, en su texto originario29, dispuso que es función de dicha entidad: […] el reconocimiento de los derechos pensionales y prestaciones económicas a cargo de las administradoras exclusivas de servidores públicos del Régimen de Prima Media con Prestación Definida del orden nacional, causados hasta su cesación de actividades como administradoras; así como el de aquellos servidores públicos que hayan cumplido el tiempo de servicio requerido por la ley para acceder a su reconocimiento y se hubieren retirado o desafiliado del Régimen de Prima Media con Prestación Definida sin cumplir el requisito de edad señalado, con anterioridad a su cesación de actividades como administradoras.
De igual manera, le corresponderá la administración de los derechos y prestaciones que reconocieron las mencionadas administradoras y los que reconozca la Unidad en virtud de este numeral. Luego, el Decreto 2013 de 2012 por el cual se suprime el Instituto de Seguros Sociales (ISS), se ordena su liquidación30, y se dictan otras disposiciones, en sus artículos 27 y 28, modificados por el Decreto 1388 de 201231, dispuso lo siguiente: Artículo 27.
Obligaciones pensionales del Instituto de Seguros Sociales (ISS), en Liquidación en su calidad de empleador. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), asumirá a más tardar el veintiocho (28) de septiembre de 2013, la administración en los términos de los artículos 1° y 2° del Decreto número 169 de 2008 de los derechos pensionales legalmente reconocidos por el Instituto de Seguros Sociales en Liquidación en su calidad de empleador. [Destacamos]. 28 Decreto Ley 169 de 2008 (enero 23), «Por el cual se establecen las funciones de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, y se armoniza el procedimiento de liquidación y cobro de las contribuciones parafiscales de la protección social». 29 Norma subrogada por el artículo 6 del Decreto 575 de 2013. 30 El artículo 2° del Decreto número 2013 de 2012, señaló que el proceso de liquidación del Instituto de Seguros Sociales - ISS en Liquidación, «( ) deberá concluir en un plazo de un (1) año ( )» contado a partir de la entrada en vigencia de dicho decreto, esto es hasta el 28 de septiembre de 2013, el cual «( ) podrá ser prorrogado por el Gobierno Nacional, mediante acto administrativo debidamente motivado ( )». 31 Decreto 1388 de 2012 ( junio 28). «Por el cual se modifican los artículos 27, 28, y el artículo 37 del Decreto número 2013 de 2012».
Radicación: 11001 03 06 000 2023 00400 00 Parágrafo Transitorio. El Instituto de Seguros Sociales (ISS), en Liquidación, desarrollará las actividades inherentes a la administración y pago de los derechos y obligaciones pensionales antes mencionados, hasta la fecha en que la UGPP las reciba y las pensiones pasen a ser pagadas por el Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional (FOPEP), teniendo en cuenta lo previsto en el Decreto-ley 254 de 2000 y demás normas aplicables.
Artículo 28. Reconocimiento de pensiones. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), será la competente para reconocer y administrar la nómina de las pensiones válidamente reconocidas por el Instituto de Seguros Sociales (ISS), en calidad de empleador, a las cuales se refiere el artículo anterior. […].
Adicionalmente, el artículo 29 del Decreto 2013 de 2012, determinó:
ARTÍCULO 29. Traslado del pago de pensiones. El Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional - FOPEP, asumirá el pago de las mesadas pensionales en los términos del artículo 2° del Decreto número 1132 de 1994, correspondientes a las mesadas pensionales válidamente reconocidas por el Instituto de Seguros Sociales, en calidad de empleador, una vez el Consejo Asesor del Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional, FOPEP, verifique el cumplimiento de los requerimientos que se efectúen para el efecto y autorice el respectivo traslado, y cuando la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, haya asumido el reconocimiento pensional y la administración de la nómina correspondiente.
En virtud de lo aquí expresado y conforme se establece en el artículo 13 del Decreto número 254 de 2000, el Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional, FOPEP, asumirá los siguientes pagos: a) El pago de las pensiones causadas y reconocidas; b) El pago de las pensiones cuyos requisitos están satisfechos y se reconozcan con posterioridad a la fecha de liquidación del Instituto de Seguros Sociales - ISS; c) El pago de las pensiones de las personas que han cumplido tiempo de servicio pero no han llegado a la edad señalada para adquirir el derecho a pensión, les será reconocido una vez cumplan este último requisito, siempre y cuando no se encuentren afiliados a ninguna administradora de pensiones.
Con posterioridad a la norma citada, se expide el Decreto 2115 de 201332, por medio del cual el presidente de la República prorrogó hasta el 28 de marzo de 2014, el 32 Decreto 2115 de 2013 (septiembre 27). «Por el cual se prorroga el plazo de liquidación del Instituto de Seguros Sociales – ISS en Liquidación.». Radicación: 11001 03 06 000 2023 00400 00 plazo para la liquidación del Instituto de Seguros Sociales (ISS) en liquidación, y adicionalmente, en el artículo 2º consagró: La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), asumirá la administración, en los términos de los artículos 1° y 2° del Decreto número 169 de 2008, de los derechos pensionales legalmente reconocidos por el Instituto de Seguros Sociales - ISS en Liquidación en su calidad de empleador, a más tardar el 31 de diciembre de 2013.
Más adelante, el presidente de la República, mediante el Decreto 652 de 2014, por el cual se modificó el Decreto 2013 de 2012, en el artículo 1º prorrogó hasta el 31 de diciembre de 201433 el plazo para culminar la liquidación del Instituto de Seguros Sociales (ISS), y, en el parágrafo 1º de la norma ibidem dispuso que el ISS no podía realizar actividades relacionadas con el reconocimiento y pago de pensiones en calidad de empleador, dado que la función pensional fue trasladada en su totalidad a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Parafiscal (UGPP), desde el 28 de febrero de 2014.
De la lectura de las normas citadas, es dable colegir que la UGPP asumió: i) la administración de los derechos pensionales legalmente reconocidos por el ISS empleador, ii) el reconocimiento las pensiones causadas de los ex trabajadores del ISS, esto es, con el cumplimiento de la totalidad de los requisitos legales y convencionales, y iii) el reconocimiento de la prestación, cuando cumplan la edad, a aquellos que han verificado el tiempo de servicio o cotización del ISS, en su calidad de empleador, y, su pago se hará a través del Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional (FOPEP), bajo los condicionamientos establecido. 5.4.
Cuotas partes pensionales. Reiteración34 El sistema de cuotas pensionales se estableció dentro del régimen de seguridad social del sector público colombiano con la finalidad de que las entidades en las cuales el empleado o trabajador había servido o cotizado para su pensión contribuyeran con la entidad o caja pagadora de la prestación y a prorrata o en proporción al tiempo de servicio, al pago de la misma.35 A juicio de la H. Corte Constitucional, las cuotas partes pensionales son: 33 Luego, mediante el Decreto 2714 de 2014 se prorrogó hasta el 31 de marzo de 2015 la liquidación del ISS. 34 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil.
Conflicto de competencias. Decisión de 28 de febrero de 2023, radicado núm. 11001-03-06-000-2022-00292-00; Decisión del 24 de julio de 2018, radicado núm. 11001-03-06-000-2018-00007-00, y Decisión del 27 de febrero de 2024, radicado núm. 11001-03-06-000-2023-00700-00. 35 Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Conflicto de competencias.
Decisión del 26 de mayo de 2016, radicado núm. 11001-03-06-000-2016-00003-00. Radicación: 11001 03 06 000 2023 00400 00 […] un importante soporte financiero para la seguridad social en pensiones, con un origen que antecede al sistema de seguridad social previsto en la ley 100 de 1993, y que representan un esquema de concurrencia para el pago de las mesadas pensionales, a prorrata del tiempo laborado en diferentes entidades o de las contribuciones efectuadas, que constituyen obligaciones de contenido crediticio a favor de la entidad encargada de reconocer y pagar la pensión, con las siguientes características: (i) se determinan en virtud de la ley, mediante un procedimiento administrativo en el que participan las diferentes entidades que deben concurrir al pago;
(ii) se consolidan cuando la entidad responsable reconoce el derecho pensional; y (iii) se traducen en obligaciones de contenido crediticio una vez se realiza el pago de la mesada al ex trabajador. En otras palabras, si bien nacen cuando una entidad reconoce el derecho pensional, sólo son exigibles por esta última a partir del momento en el que se hace efectivo el desembolso de las respectivas mesadas.36 (Subraya de la Sala) Diferentes regímenes normativos regularon la figura de las cuotas partes pensionales antes de la Ley 100 de 1993.
En primer lugar, la Ley 6ª de 1945, «[p]or la cual se dictan algunas disposiciones sobre convenciones de trabajo, asociaciones profesionales, conflictos colectivos y jurisdicción especial de trabajo», al regular la posibilidad para los trabajadores de acumular tiempos de servicio en distintas entidades de derecho público para obtener la sumatoria necesaria de tiempo para obtener la pensión, dispuso que «[…] el monto de la pensión correspondiente se distribuirá en proporción al tiempo servido y al salario o remuneración devengados en cada una de aquellas» (Artículo 29).
Con posterioridad, el artículo 1° de la Ley 24 de 1947 introdujo modificaciones a lo establecido por la normativa anterior, pero mantuvo el pago compartido de la prestación. Del mismo tenor fue la Ley 72 de 1947, «[p]or la cual se modifican los artículos 19 y 25 de la Ley 74 de 1945, se dictan disposiciones relacionadas con las prestaciones sociales del personal uniformado y civil de la Policía Nacional y otras sobre Cajas de Previsión Social».
El artículo 2137 de la citada ley estableció que el 36 Corte Constitucional. Sentencia C- 895 de 2009. En el mismo sentido, en sentencia T- 596 de 2015, este Alto Tribunal sostuvo: «En el régimen de seguridad social del sector público anterior a la Ley 100 de 1993, se instituyó la figura de las cuotas partes pensionales como un mecanismo que le permitía a la última entidad oficial empleadora o entidad de previsión que estuviera a cargo del reconocimiento y pago de la pensión de vejez, repartir el costo del derecho pensional con las demás entidades públicas o administradoras del sistema a las cuales había estado afiliado el servidor público en proporción al tiempo que éste laboró o realizo aportes a cada una de ellas». 37 Ley 72 de 1947.
Artículo 21: «Los empleados nacionales, departamentales o municipales que al tiempo de cumplir su servicio estén afiliados a una Caja de Previsión Social tendrán derecho a exigirle el pago de la totalidad de la pensión de jubilación. La Caja pagadora repetirá de las entidades obligadas el reembolso de la cantidad proporcional que les corresponda, habida consideración del tiempo de servicio del empleado en cada una de las entidades oficiales».
Radicación: 11001 03 06 000 2023 00400 00 trabajador tenía derecho a reclamar el pago de la pensión a la caja de previsión social a la cual se encontrara afiliado al momento de cumplir el tiempo de servicio, y esta, a su vez, podía repetir, en forma proporcional, contra las demás entidades obligadas a contribuir en el pago de las mesadas pensionales38.
Por su parte, el Decreto 1848 del 4 de noviembre de 1969, «[p]or el cual se reglamenta el Decreto 3135 de 1968», en su artículo 72 dispuso: Artículo 72º.- Acumulación del tiempo de servicios. Los servicios prestados sucesiva o alternativamente a distintas entidades de derecho público, establecimientos públicos, empresas oficiales y sociedades de economía mixta, se acumularán para el cómputo del tiempo requerido para la pensión de jubilación, En este caso, el monto de la pensión correspondiente se distribuirá en proporción al tiempo servido en cada una de aquellas entidades, establecimientos, empresas o sociedades de economía mixta. [Subraya de la Sala].
Con posterioridad, la Ley 33 de 1985, «[p]or la cual se dictan algunas medidas en relación con las Cajas de Previsión y con las prestaciones sociales para el Sector Público», en su artículo 2º39 reforzó la fijación del valor de las cuotas partes pensionales con la previsión de un silencio administrativo positivo, en virtud del cual si los organismos deudores no objetaban en el plazo perentorio de quince días la liquidación de la pensión, se entendía que la habían aprobado y, por lo tanto, quedaban obligados a asumir las cuotas determinadas por la entidad pagadora40.
En igual forma, la Ley 71 de 1988 «por la cual se expiden normas sobre pensiones y se dictan otras disposiciones», introdujo la denominada pensión por aportes en el sistema jurídico colombiano en su artículo 7º, según el cual: […] los empleados oficiales y trabajadores que acrediten veinte (20) años de aportes sufragados en cualquier tiempo y acumulados en una o varias de las entidades de previsión social que hagan sus veces, del orden nacional, departamental, municipal, intendencial, comisarial o distrital y en el Instituto de los Seguros Sociales, tendrán derecho a una pensión de jubilación siempre que cumplan sesenta (60) años de edad o más si es varón y cincuenta y cinco (55) años o más si es mujer. 38 Sobre el particular, véase: Consejo de Estado.
Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 24 de agosto de 2017. Radicación núm. 11001-03-06-000-2017-00070-00. 39 Ley 33 de 1985. Artículo 2º. «La Caja de Previsión obligada al pago de pensión de jubilación, tendrá derecho a repetir contra los organismos no afiliados a ellas, o contra las respectivas Cajas de Previsión, a prorrata del tiempo que el pensionado hubiere servido o aportado a ellos.
El proyecto de liquidación será notificado a los organismos deudores, los que dispondrán del término de quince (15) días para objetarlo, vencido el cual se entenderá aceptado por ellos. Para los efectos previstos en este artículo, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público efectuará anualmente las compensaciones a que haya lugar, con cargo a los giros que les correspondan a los organismos o Cajas, por concepto de aportes del Presupuesto Nacional; cuando se trate de entidades del orden departamental, intendencial, comisarial, municipal o del Distrito Especial de Bogotá, la compensación anual se efectuará con cargo a las correspondientes transferencias de impuestos nacionales». 40 Consejo de Estado.
Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 26 de mayo de 2016. Radicación núm. 11001-03-06-000-2016-00003-00(2280). Radicación: 11001 03 06 000 2023 00400 00 De esta forma, estableció el deber para las entidades involucradas de concurrir al pago de pensión mediante la cancelación de la cuota parte correspondiente. Para tales efectos, señaló en el parágrafo del artículo en cita que «[e]l Gobierno Nacional reglamentará los términos y condiciones para el reconocimiento y pago de esta prestación y determinará las cuotas partes que correspondan a las entidades involucradas».
En desarrollo de esta disposición, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 1160 de 1989 mediante el cual se reglamentó parcialmente la Ley 71 de 1988. Ahora bien, la Ley 100 de 1993 «[p]or la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones» también se ocupó de la figura de las cuotas partes pensionales en el Título IV relativo al «Traslado de Régimen»41.
En particular, la Ley 100 de 1993 hizo referencia a los denominados bonos pensionales o cuotas partes a cargo de la Nación42; a las características de estos43; a las clases de bonos44, y a las entidades emisoras o contribuyentes de los bonos, entre otros muchos aspectos. 41 Sobre el particular véase: Corte Constitucional. Sentencia C- 895 de 2009 y Sentencia T-235 de 2002. 42 Ley 100 de 1993.
Artículo 121. BONOS PENSIONALES Y CUOTAS PARTES A CARGO DE LA NACIÓN. «La Nación expedirá un instrumento de deuda pública nacional denominado bono pensional, de la naturaleza y con las características señaladas en los artículos anteriores, a los afiliados al Sistema General de Pensiones, cuando la responsabilidad corresponda al Instituto de los Seguros Sociales, a la Caja Nacional de Previsión Social, o a cualesquiera otra Caja, Fondo o entidades del sector público sustituido por el Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional, y asumirá el pago de las cuotas partes a cargo de estas entidades.
Los bonos a cargo de la Nación se expedirán con relación a los afiliados con anterioridad a la fecha de vigencia de la presente Ley y sobre el valor de la deuda imputable con anterioridad a dicha fecha». 43 Ley 100 de 1993. Artículo 116. CARACTERÍSTICAS. «Los bonos pensionales tendrán las siguientes características: a) Se expresarán en pesos; b) Serán nominativos; c) Serán endosables en favor de las entidades administradoras o aseguradoras, con destino al pago de pensiones d) Entre el momento de la afiliación del trabajador y el de redención del bono, devengarán, a cargo del respectivo emisor, un interés equivalente a la tasa DTF, sobre saldos capitalizados, que establezca el Gobierno y, e) Las demás que determine el Gobierno Nacional». 44 Ley 100 de 1993.
Artículo 118. CLASES. «Los bonos pensionales serán de tres clases: a) Bonos pensionales expedidos por la Nación; b) Bonos pensionales expedidos por las Cajas, Fondos o entidades del sector público que no sean sustituidas por el Fondo de Pensiones Públicas del nivel Nacional a que se refiere el Capítulo III del presente Título, y cuya denominación genérica de bono pensional se complementará con el nombre de la Caja, Fondo o Entidad emisora. c) Bonos pensionales expedidos por empresas privadas o públicas, o por cajas pensionales del sector privado que hayan asumido exclusivamente a su cargo el reconocimiento y pago de pensiones y cuya denominación genérica de bono pensional se complementará con el nombre de la entidad emisora».
Radicación: 11001 03 06 000 2023 00400 00 En suma, esta ley reconoció la importancia de los bonos pensionales como soporte financiero en el pago en el sistema de seguridad social en pensiones, razón por la cual los catalogó como créditos privilegiados45. Luego, el Decreto 13 de 200146 reglamentó nuevamente esta figura, refiriéndose a los casos en los que no hay lugar a la expedición de bono pensional, así: Artículo 1: Tiene derecho a bono pensional: a) De conformidad con el artículo 115 de la Ley 100 de 1993, las personas que cumplan los requisitos previstos en dicha norma y se trasladen al régimen de ahorro individual, y b) De acuerdo con lo dispuesto por el artículo 128 de la Ley 100 de 1993 y el artículo 1º del Decreto-Ley 1314 de 1994, los servidores públicos que a partir de la entrada en vigencia del sistema general de pensiones, se trasladen al régimen de prima media con prestación definida administrado por el Instituto de Seguros Sociales En los casos en que de acuerdo con la ley no corresponda emitir bonos pensionales, la entidad que haya reconocido o que reconozca la pensión, tendrá derecho a obtener el pago de la cuota parte correspondiente a los tiempos de servicio prestados o cotizados a otras entidades que se hayan tomado en cuenta para el reconocimiento de la pensión, de conformidad con las normas aplicables y con sujeción a lo dispuesto en el artículo 4º de la Ley 490 de 1998. [Subraya de la Sala].
De todo lo expuesto, es posible concluir que la figura de las cuotas partes pensionales fue de gran importancia en los regímenes pensionales anteriores a la Ley 100 de 1993, y lo sigue siendo dentro del Sistema General de Pensiones estructurado por dicha ley. Como lo ha sostenido la Corte Constitucional, este sistema se encuentra «sustentado en el concepto de concurrencia, en tanto que el recobro es un derecho crediticio a favor de la entidad que ha reconocido y pagado una mesada pensional, la que a su vez puede repetir contra las demás entidades obligadas al pago a prorrata del tiempo laborado o de los aportes efectuados»47. 5.5.
Administración de las cuotas partes pensionales del extinto Instituto de Seguros Sociales (ISS) en calidad de empleador. 45 Ley 100 de 1993. Artículo 126. CRÉDITOS PRIVILEGIADOS. «Los créditos causados o exigibles por concepto de los bonos y cuotas partes de que trata este capítulo, pertenecen a la primera clase del artículo 2495 del Código Civil y tienen el mismo privilegio que los créditos por concepto de salarios, prestaciones sociales o indemnizaciones laborales». 46 Decreto 13 de 2001 (enero 9) «[p]or el cual se reglamentan parcialmente los artículos 115, 117 y 128 de la Ley 100 de 1993, el Decreto-Ley 1314 de 1994 y el artículo 20 del Decreto-Ley 656 de 1994». 47 Corte Constitucional.
Sentencia C-895 de 2009. Radicación: 11001 03 06 000 2023 00400 00 Mediante el Decreto 1591 de 1989 fue creado el Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia, como un Establecimiento Público del orden nacional adscrito al Ministerio de Obras Públicas y Transporte. Por medio del artículo 26 del Decreto número 1128 de 1999, el Establecimiento Público Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia fue adscrito al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, y en cumplimiento de lo dispuesto por el artículo 4º del Decreto-ley 4107 de 2011 fue adscrito, finalmente, al Ministerio de Salud y Protección Social.
Más adelante, se expide el Decreto 553 de 2015, «[p]or medio del cual se adoptan medidas con ocasión del cierre de la liquidación del Instituto de Seguros Sociales (ISS) en Liquidación, y se dictan otras disposiciones», y le asignó la competencia a al Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia para adelantar los procesos de cobro coactivo a la finalización del proceso de liquidación del ISS, y la administración de las cuotas partes pensionales del ISS, en calidad de empleador, así: Artículo 1o.
De la competencia para adelantar los procesos de cobro coactivo. A la finalización del proceso de Liquidación del Instituto de Seguros Sociales la competencia para adelantar los procesos de cobro coactivo iniciados por la entidad será asumida por el Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia. […] Artículo 2o. de la administración de las cuotas partes pensionales del ISS empleador.
La administración de las cuotas partes pensionales por cobrar y por pagar del ISS empleador reconocidas con anterioridad al 28 de septiembre de 2012, estará a cargo del Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia. Para financiar el pago de las cuotas partes pensionales por pagar, la Fiduciaria Liquidadora del ISS en Liquidación transferirá a dicha Entidad los recursos que hubiere recaudado por concepto de cuotas partes pensionales por cobrar.
Ahora bien, sobre la administración de cuotas partes pensionales, la Sala, en un pronunciamiento anterior, consideró lo siguiente: Para la Sala, la administración de las cuotas partes pensionales incluye, no solamente su pago (cuando son cuotas partes pasivas) o su cobro y recaudo (cuando se trata de cuotas partes activas), sino también la expedición de los actos administrativos que modifiquen su valor, su forma de pago etc., así como la tramitación o la intervención en las actuaciones administrativas respectivas, según el caso48. 48 Consejo de Estado.
Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 24 de agosto de 2017, radicado núm. 11001-03-06-000-2017-00070-00. Radicación: 11001 03 06 000 2023 00400 00 5.6. Conclusiones sobre el marco jurídico La interpretación integral y sistemática de las disposiciones tomadas en consideración hasta este punto, permite a la Sala extraer las siguientes conclusiones generales: 1.
Las obligaciones pensionales del extinto Instituto de Seguros Sociales, como empleador, quedaron a cargo de la UGPP, mientras que el Instituto de Seguros Sociales, como entidad previsional y administrador del régimen de prima media con prestación definida fue sustituido por Colpensiones; por ende, las prestaciones de sus pensionados y afiliados sin solución de continuidad quedaron a cargo de la entidad de seguridad social. 2.
La administración de las cuotas partes pensionales a cargo o a favor del Instituto de Seguros Sociales, empleador, reconocidas con anterioridad al 28 de septiembre de 2012, fecha en la que se ordenó la liquidación del ISS, se encuentran a cargo del Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia, de conformidad con el artículo 2º del Decreto 553 de 2015. 3.
La Sala ha señalado49, que las reglas de competencia en relación con la administración de las cuotas partes pensionales son independientes de las competencias fijadas por las normas citadas para la administración y pago de las pensiones y demás prestaciones. 6. Caso concreto En el presente asunto, le corresponde a la Sala definir la autoridad administrativa competente para atender el derecho de petición de INFIMANIZALES relacionado con la corrección, modificación o aclaración del acto administrativo que determinó el porcentaje de una cuota parte pensional asignado a Empresas Públicas de Manizales, respecto de la pensión de jubilación del señor Saúl Valencia Largo reconocida por el extinto ISS empleador.
De acuerdo con los antecedentes y la normativa citada, la Sala considera oportuno transcribir la petición que elevó INFIMANIZALES, así: Al haber realizado los aportes INFIMANIZALES al ISS hoy Colpensiones en Seguridad Social por el señor VALENCIA LARGO, es necesario que el ISS hoy Colpensiones modifique y corrija el porcentaje asignado a las Empresas Públicas de Manizales hoy INFIMANIZALES y solo sea cobrado lo correspondiente al periodo 49 Consejo de Estado.
Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 24 de agosto de 2017, radicado núm. 11001-03-06-000-2017-00070-00. Radicación: 11001 03 06 000 2023 00400 00 comprendido entre el 16 de mayo de 1963 hasta el 31 de diciembre 1966 equivalente únicamente a 1305 días es decir el 18,13% y no 41,11%; el periodo comprendido entre el 01 de enero de 1967 hasta el 5 de agosto de 1971, debe ser asignado y pagado por [el] ISS hoy COLPENSIONES [sic], para lo cual es necesario se haga un nuevo Acto Administrativo con el porcentaje que realmente le corresponde pagar a INFIMANIZALES.
De la anterior transcripción, la Sala advierte que se trata de una petición relacionada con cuotas partes pensionales del Instituto de Seguros Sociales, en calidad de patrono. Frente a esto, la Sala de Consulta considera que la autoridad administrativa competente para dar respuesta sobre la corrección, modificación o aclaración que determinó el porcentaje de una cuota parte pensional asignado a Empresas Públicas de Manizales es el Fondo Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia, por las siguientes razones: Las reglas de competencia en relación con la administración de las cuotas partes pensionales son independientes de las competencias fijadas por las normas citadas para la administración y pago de las pensiones y demás prestaciones.
De conformidad con el artículo 2º del Decreto 553 de 2015, la administración de las cuotas partes pensionales a cargo o a favor del ISS empleador, reconocidas con anterioridad al 28 de septiembre de 2012, fecha en la que se ordenó la liquidación del ISS, se encuentran a cargo del Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia.
En este orden, de acuerdo con lo expuesto por esta Sala, en un pronunciamiento anterior, la administración de las cuotas partes comprende no solamente su pago, su cobro o recaudo, sino también la expedición de los actos administrativos que modifiquen su valor, su forma de pago, entre otros. Así las cosas, la Sala declarará competente al Fondo de Pasivo Social Ferrocarriles Nacionales de Colombia para que resuelva de fondo la petición relacionada con la viabilidad o no de la modificación, corrección del acto administrativo del ISS que determinó la cuota parte a cargo de Empresas Públicas de Manizales.
En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado RESUELVE:
PRIMERO. DECLARAR COMPETENTE al Fondo de Pasivo Social Ferrocarriles Nacionales de Colombia para atender la solicitud de INFIMANIZALES relacionada con la corrección, modificación o aclaración del acto administrativo que determinó el porcentaje de una cuota parte pensional asignado a Empresas Públicas de Radicación: 11001 03 06 000 2023 00400 00 Manizales, respecto de la pensión de jubilación del señor Saúl Valencia Largo reconocida por el extinto ISS empleador.
SEGUNDO. ENVIAR el expediente al Fondo de Pasivo Social Ferrocarriles Nacionales de Colombia para efectos de lo dispuesto en el numeral anterior.
TERCERO. COMUNICAR la presente decisión al Instituto de Financiamiento, Promoción y Desarrollo de Manizales (INFIMANIZALES), al Fondo de Pasivo Social Ferrocarriles Nacionales de Colombia, a la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones), la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), al Juzgado Primero Penal del Circuito Para Adolescentes de Manizales, al Ministerio de Salud y Protección Social, al municipio de Manizales, al Concejo de Manizales y al Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
CUARTO. ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, como lo dispone expresamente el inciso tercero del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011.
QUINTO. ADVERTIR que los términos legales se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión. La anterior decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. Comuníquese y cúmplase. ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS Presidente de la Sala MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA Consejera de Estado ANA MARÍA CHARRY GAITÁN Consejera de Estado JOHN JAIRO MORALES ALZATE Consejero de Estado YULIETH ESPERANZA RODRÍGUEZ NIETO Secretaria Ad-hoc de la Sala CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai, con el fin de garantizar su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.