CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D.C., diecinueve (19) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) Radicado: 68001-23-33-000-2017-01293-01 (2954-2024) Demandante: María Inés Delgado de Basto Demandado: Departamento de Santander, Contraloría General de Santander Medio de control: Ejecutivo Tema: Embargo de cuentas bancarias Decisión: Apelación auto que decreta medidas de embargo Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la apoderada de la Contraloría General de Santander contra el auto de 25 de octubre de 2023 proferido por el Tribunal Administrativo de Santander, que decretó la medida cautelar solicitada por la demandante.

I.

ANTECEDENTES María Inés Delgado de Basto, por intermedio de apoderado judicial solicitó al Tribunal Administrativo de Santander que decrete la medida cautelar de embargo de los dineros que tuviere el Departamento de Santander y la Contraloría General de Santander, en las cuentas corrientes o de ahorros, en las entidades financieras: BANCO DE BOGOTÁ, BANCO BBVA COLOMBIA, BANCO DE COLOMBIA O BANCOLOMBIA, BANCO CAJA SOCIAL, BANCO DAVIVIENDA, BANCO COLPATRIA O SCOTIABANK COLPATRIA, BANCO AV VILLAS, BANCO GNB SUDAMERIS, BANCO POPULAR, BANCO AGRARIO.

II. PROVIDENCIA IMPUGNADA El Tribunal Administrativo de Santander por auto de 25 de octubre de 2023, dispuso: “DECRÉTASE el embargo solicitado por la parte ejecutante de los Número interno: 2954-2024 Ejecutante: María Inés Delgado de Basto Ejecutadas: Departamento de Santander y Otra 2 dineros que se encuentren depositados o se llegaren a depositar en las cuentas corrientes y de ahorros, certificados de depósito a término fijo que pertenezcan al DEPARTAMENTO DE SANTANDER – CONTRALORIA DEPARTAMENTAL DE SANTANDER en cuentas corrientes o de ahorros en las entidades BANCO DE BOGOTÁ, BANCO BBVA COLOMBIA, BANCO DE COLOMBIA O BANCOLOMBIA, BANCO CAJA SOCIAL, BANCO DAVIVIENDA, BANCO COLPATRIA O SCOTIABANK COLPATRIA, BANCO AV VILLAS, BANCO GNB SUDAMERIS, BANCO POPULAR, BANCO AGRARIO hasta por la suma TREINTA Y DOS MILLONES SETESCIENTOS CINCUENTA Y SEIS MIL QUINIENTOS CUARENTA Y DOS PESOS MCTE ($32.756.542), valor que fue incrementado en un 50% atendiendo lo dispuesto en el Art. 593 No. 10 del C.G.P y el artículo 195 de la Ley 1437 de 2011”.

Contra la aludida providencia la apoderada judicial de la Contraloría General de Santander interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación. Por auto de 23 de febrero presente, el a quo desató el recurso de reposición y dispuso no reponerlo en atención a que “(…) el auto recurrido fue proferido tomando en consideración que el título que se ejecuta constituye una de las excepciones de la regla general de inembargabilidad, con sujeción a las normas y límites señalados en el numeral 10 del art. 593 del C.G.P. y atendiendo a su vez, el contenido del artículo 195 de la Ley 1437 de 2011, razón por la cual, no se repondrá el auto proferido el 25 de octubre de 2023”, y concedió la alzada.

III. RECURSOS DE APELACIÓN Contraloría General de Santander1 Sustentó el recurso de alzada argumentando que las cuentas bancarias de la entidad ostentan la calidad de inembargables, en virtud de lo previsto en el artículo 594 del Código General de Proceso, por lo que solicita la revocatoria de la providencia recurrida o que, en su defecto, se difiera el decreto y práctica 1 Samai-otras corporaciones-índice 81.

Número interno: 2954-2024 Ejecutante: María Inés Delgado de Basto Ejecutadas: Departamento de Santander y Otra 3 de la medida, hasta que quede en firme el auto que ordena seguir adelante con la ejecución. IV. CONSIDERACIONES Normativa aplicable En el sub judice, debe darse aplicación a las normas vigentes a la fecha de interposición del recurso de alzada, esto es, el de 25 de octubre de 2023, contenidas en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), así como las del Código General del Proceso, en atención a la integración normativa contemplada en el art. 306 del CPCA.

Competencia En los términos del artículo 150 del CPACA, esta Corporación asume el conocimiento en segunda instancia de los recursos de apelación interpuestos contra los autos proferidos por los tribunales administrativos respecto de los cuales resulte procedente este medio de impugnación. A su vez, según lo dispuesto en el artículo 125 ibidem, a la Sala le asiste competencia para resolver este asunto.

Problema jurídico Se contrae a establecer si es procedente o no la medida cautelar de embargo de los dineros depositados en las cuentas bancarias del Departamento de Santander y la Contraloría General de Santander o, si como lo señala el ente de control demandado, aquellas ostentan el beneficio de inembargabilidad, conforme a lo preceptuado en el artículo 594 del Código General del Proceso.

Caso concreto En los términos del recurso formulado, la Sala decidirá si le asistió razón o no al Tribunal para decretar el embargo de dineros del Departamento de Santander y la Contraloría General de Santander en el presente asunto. Número interno: 2954-2024 Ejecutante: María Inés Delgado de Basto Ejecutadas: Departamento de Santander y Otra 4 La Contraloría General de Santander indica que el compilado normativo señalado en el recurso de apelación “que contemplan la inembargabilidad de los bienes, rentas y recursos incorporados en el presupuesto de la nación”, aplica también para entidades territoriales.

Empero, el principio de inembargabilidad de las rentas del presupuesto general de la Nación no es absoluto, como lo pretende hacer ver la impugnante, pues existen excepciones que han sido desarrolladas en la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado. El máximo órgano del orden constitucional, en sentencia C-566 de 20032, aclaró que este principio solo “se ajusta a la Constitución en la medida en que ello no impida la efectividad del pago de las obligaciones dinerarias surgidas de las obligaciones laborales”, criterio reiterado en fallo C-1154 de 20083, en el que indicó que si bien es necesario preservar y defender aquella restricción, “ya que ella permite proteger los recursos financieros del Estado, destinados por definición, en un Estado social de derecho, a satisfacer los requerimientos indispensables para la realización de la dignidad humana”, existen tres excepciones frente a su aplicación. La primera surge cuando se deben cancelar créditos u obligaciones de origen laboral, con miras a efectivizar el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas; la segunda cuando implica el pago de sentencias judiciales para garantizar la seguridad jurídica y el respeto de los derechos en ellas reconocidos, como se determinó en la sentencia C-354 de 1997 de la Corte Constitucional; y la tercera se origina en los títulos emanados del Estado que conceden una obligación clara, expresa y exigible.

Cabe anotar que la prioridad dada al embargo del rubro contemplado para pagar sentencias y conciliaciones enfrenta actualmente en el litigio administrativo una restricción legal expresa, contenida en el parágrafo 2º del artículo 195 del CPACA, que ordena: “Trámite para el pago de condenas o conciliaciones. El trámite de pago de 2 M. P. Álvaro Tafur Galvis. 3 M. P. Clara Inés Vargas Hernández.

Dicho criterio también se expuso en el fallo C-539 de 2010. Número interno: 2954-2024 Ejecutante: María Inés Delgado de Basto Ejecutadas: Departamento de Santander y Otra 5 condenas y conciliaciones se sujetará a las siguientes reglas: (…) Parágrafo 2º. El monto asignado para sentencias y conciliaciones no se puede trasladar a otros rubros, y en todo caso serán inembargables, así como los recursos del Fondo de Contingencias.

La orden de embargo de estos recursos será falta disciplinaria.” Por otro lado, el artículo 594 del Código General del Proceso, enunció una lista de los bienes excluidos de la figura de embargo, en la que incluyó como tal a los incorporados al presupuesto general de la Nación, pero también dio instrucciones para proceder cuando, pese a la prohibición, se ordene la retención de aquellos, así: “Bienes inembargables.

Además de los bienes inembargables señalados en la Constitución Política o en leyes especiales, no se podrán embargar: 1. Los bienes, las rentas y recursos incorporados en el presupuesto general de la Nación o de las entidades territoriales, las cuentas del sistema general de participación, regalías y recursos de la seguridad social.

(…) Parágrafo. Los funcionarios judiciales o administrativos se abstendrán de decretar órdenes de embargo sobre recursos inembargables. En el evento en que por ley fuere procedente decretar la medida no obstante su carácter de inembargable, deberán invocar en la orden de embargo el fundamento legal para su procedencia. Recibida una orden de embargo que afecte recursos de naturaleza inembargable, en la cual no se indicare el fundamento legal para la procedencia de la excepción, el destinatario de la orden de embargo, se podrá abstener de cumplir la orden judicial o administrativa, dada la naturaleza de inembargable de los recursos.

En tal evento, la entidad destinataria de la medida, deberá informar al día hábil siguiente a la autoridad que decretó la medida, sobre el hecho del no acatamiento de la medida por cuanto dichos recursos ostentan la calidad de inembargables. La autoridad que decretó la medida deberá pronunciarse dentro de los tres (3) días hábiles siguientes a la fecha de envío de la comunicación, acerca de si procede alguna excepción legal a la regla de inembargabilidad.

Si pasados tres (3) días hábiles el destinatario no se recibe oficio alguno, se entenderá revocada la medida cautelar. En el evento de que la autoridad judicial o administrativa insista en la medida de embargo, la entidad destinataria cumplirá la orden, pero congelando los recursos en una cuenta especial que devengue intereses en las mismas condiciones de la cuenta o producto de la cual se produce el débito por cuenta del embargo.

En todo caso, las sumas retenidas solamente se pondrán a disposición del juzgado, cuando cobre ejecutoria la sentencia o la providencia que le ponga fin al proceso que así lo ordene.” Frente a la citada disposición, la sección segunda del Consejo de Estado, en proveído de 21 de julio de 20174 sostuvo que, en efecto, es dable decretar una orden de embargo sobre recursos catalogados como inembargables, cuando 4 Sección segunda, subsección B, auto de 21 de julio de 2017, consejero de Estado: Carmelo Perdomo Cuéter, expediente 08001-23-31-000-2007-00112-02.

Número interno: 2954-2024 Ejecutante: María Inés Delgado de Basto Ejecutadas: Departamento de Santander y Otra 6 con ello se pretenda garantizar derechos reconocidos mediante una sentencia judicial: “(…) la salvaguarda de los bienes del presupuesto general no obsta para que la Administración adopte medidas conducentes al pago de sentencias condenatorias a su cargo, la rigidez de la regla que prohíbe su retención cautelar se matiza, puesto que existe un deber explícito de respetar integralmente los derechos judicialmente reconocidos a terceros.

(…) tanto la legislación vigente como la jurisprudencia constitucional que la ha depurado establecen que, no obstante el principio de inembargabilidad de los recursos públicos sirve de base para el desarrollo del Estado social de derecho, su aplicación cede cuando de satisfacer ciertas obligaciones se trata, puntualmente si estas son de estirpe laboral, se derivan de sentencia judiciales o constan en títulos emanados de la administración.” De lo anterior se colige que, aunque el principio de inembargabilidad de los recursos públicos sirve de base para el desarrollo del Estado social de derecho, su aplicación cede cuando se trata de satisfacer ciertas obligaciones, puntualmente si estas son de estirpe laboral, se derivan de sentencias judiciales o constan en títulos emanados de la Administración, es decir, los recursos del presupuesto general pueden ser susceptibles de embargo, cuando con tal medida cautelar se pretenda, entre otras situaciones, el cumplimiento de una condena judicial relacionada con derechos laborales.

Sin embargo, cabe destacar que una vez decretada la medida cautelar que implique retención o sustracción de bienes o recursos públicos de carácter inembargable, la legislación ha previsto mecanismos procesales para proteger la sostenibilidad financiera o presupuestal de la entidad ejecutada. El primero de ellos consiste en la posibilidad que, según el artículo 597 del CGP, tienen el Procurador General de la Nación, el ministro del respectivo ramo, el alcalde, el gobernador y el director de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado de solicitar el levantamiento de estas medidas.

También consagra el parágrafo del artículo 599 de la misma codificación que el ejecutado podrá deprecar que el embargo o secuestro decretado recaiga sobre otro de los bienes de su propiedad, salvo cuando se trate de un embargo fundado en garantía real. En el caso sub examine se evidencia que, a través de este trámite ejecutivo, la demandante pretende el cumplimiento de las obligaciones contenidas en la Número interno: 2954-2024 Ejecutante: María Inés Delgado de Basto Ejecutadas: Departamento de Santander y Otra 7 sentencia emitida por el Tribunal Administrativo de Santander, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, que ordenó el pago a favor de la demandante de unas sumas de dinero por concepto de salarios, factores salariales, prestaciones sociales, entre otros.

En ese sentido, mediante auto del 25 de octubre de 2023 se decretó la medida cautelar solicitada por la actora, consistente en el embargo de los dineros depositados en las cuentas de ahorro y corrientes que posea el Departamento de Santander y la Contraloría General de Santander, en las entidades financieras: BANCO DE BOGOTÁ, BANCO BBVA COLOMBIA, BANCO DE COLOMBIA O BANCOLOMBIA, BANCO CAJA SOCIAL, BANCO DAVIVIENDA, BANCO COLPATRIA O SCOTIABANK COLPATRIA, BANCO AV VILLAS, BANCO GNB SUDAMERIS, BANCO POPULAR, BANCO AGRARIO, determinación objeto de revisión en el presente asunto por cuanto aquellas entidades que estiman que los recursos sobre los cuales recae la aludida medida son inembargables y no es dable aplicar ningún tipo de excepción. Al respecto, esta Sala advierte que, en concordancia a lo explicado en precedencia, la inembargabilidad de los recursos de la Contraloría General de Santander y del Departamento de Santander, no opera como un principio absoluto y suficiente para impedir la trasferencia forzosa de su patrimonio, dado que existen excepciones, las cuales han sido decantadas por la jurisprudencia. Así las cosas, si bien ciertos componentes del erario han sido revestidos por la ley y la Constitución con una protección especial para evitar su sustracción del patrimonio estatal como prenda garante del pago de sus obligaciones, la rigurosidad de tal restricción cede si, tras haberse vencido el plazo para que la autoridad correspondiente cumpliera voluntariamente (legal o contractual), esta no ha satisfecho los créditos de origen laboral, ni los impuestos en una sentencia. Por tanto, en atención a que el objeto de este trámite ejecutivo es obtener el Número interno: 2954-2024 Ejecutante: María Inés Delgado de Basto Ejecutadas: Departamento de Santander y Otra 8 cumplimiento de un fallo judicial, la prohibición de embargo sobre los recursos del Departamento de Santander y de la Contraloría General de Santander pierde fuerza, por lo que garantizan la deuda que la ejecutada tiene con la ejecutante.

Especial prevalencia se predica de la pretensión cautelar del caso, puesto que el crédito cuyo pago se demanda, además de mostrarse como una orden judicial, se relaciona con una prestación de origen laboral5. Por lo anterior, resulta dable concluir que el recurso pretendido en embargo por la ejecutante, pese a ser inembargables, pueden ser objeto de retención preventiva y de eventual traslado al patrimonio del acreedor.

En este orden de ideas, y toda vez que en el sub examine es procedente decretar la medida cautelar deprecada, el auto apelado se confirma. En consecuencia, el despacho

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR el auto de 25 de octubre de 2023 proferido por el Tribunal Administrativo de Santander, por medio del cual decretó el embargo de dineros que poseen el Departamento de Santander y la Contraloría Departamental de Santander, en las entidades financieras: BANCO DE BOGOTÁ, BANCO BBVA COLOMBIA, BANCO DE COLOMBIA O BANCOLOMBIA, BANCO CAJA SOCIAL, BANCO DAVIVIENDA, BANCO COLPATRIA O SCOTIABANK COLPATRIA, BANCO AV VILLAS, BANCO GNB SUDAMERIS, BANCO POPULAR, BANCO AGRARIO, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Una vez en firme esta providencia, por Secretaría DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen para lo pertinente. 5 En ese sentido se ha pronunciado esta Sala en autos de 30 de septiembre de 2021, expediente 41001-23-31-000- 2010-00577-02 (2459-2018), 10 de febrero de 2022, expediente 41001-23-31-000-2014-00476-01 (4000-2021).

De igual modo, la subsección A de la sección segunda de esta Corporación ha compartido este criterio en sentencia de tutela de 10 de junio de 2021, expediente 11001-03-15-000-2020-04268-01, C. P. Gabriel Valbuena Hernández. Número interno: 2954-2024 Ejecutante: María Inés Delgado de Basto Ejecutadas: Departamento de Santander y Otra 9

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de decisión de la fecha. Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai.

En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.