CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero de Estado ponente: John Jairo Morales Alzate Bogotá, D.C., once (11) de diciembre de dos mil veinticuatro (2024) Número único: 11001-03-06-000-2024-00188-00 Referencia: conflicto negativo de competencias administrativas Partes: Procuraduría General de la Nación – Procuraduría Auxiliar Disciplinaria y Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR Asunto: autoridad competente para resolver recusación presentada contra el director general de una CAR.
La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 39 y 112, numeral 10, de la Ley 1437 de 20111, modificados por los artículos 2º y 19 de la Ley 2080 de 20212, respectivamente, procede a resolver el conflicto positivo de competencias administrativas de la referencia. I.
ANTECEDENTES Con base en la información que obra en el expediente, se exponen a continuación los antecedentes que dan origen al presente conflicto: 1. Mediante Auto DRSO N.° 19236096507 del 27 de marzo de 20233, la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca (CAR) inició trámite administrativo de licencia ambiental para el proyecto denominado «central de tratamiento y disposición de residuos – CTDR», presentado por la sociedad Ecol Saneamiento Ambiental S.A.S. 2.
El director regional de Sabana Occidente de la CAR, mediante Auto DRSO núm. 10236001077 de junio 20 de 20234, reconoció al señor Pablo José Galvis, como 1 Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 2 Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -ley 1437 de 2011- y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción. 3 Información extraída del expediente digital del conflicto No. 110010306000202400188-00, del SAMAI 4 Información extraída del expediente digital del conflicto No. 110010306000202400188-00, del SAMAI Radicación: 11001-03-06-000-2024-00188-00 tercero interviniente, dentro del trámite de licencia ambiental para el proyecto «Central de tratamiento y disposición de residuos-CTDR». 3.
El 27 de septiembre de 2023, mediante oficio radicado ante la CAR5, el señor Pablo José Galvis presentó escrito de recusación respecto del «director general, el Director Ambiental de la Regional Sabana de Occidente y la Corporación Autónoma Regional Cundinamarca», por la causal de interés particular y directo establecida en el numeral 1° del artículo 11 de la Ley 1437 de 201, dentro del proceso administrativo de licencia ambiental para el proyecto denominado «central de tratamiento y disposición de residuos – CTDR», presentado por la sociedad Ecol Saneamiento Ambiental S.A.S. 4.
Mediante oficio con Rad. 20232096753 del 20 de octubre de 20236, el señor Luis Fernando Sanabria Martínez, director general de la CAR resolvió la recusación presentada en contra del director regional General de Sabana de Occidente. 5. El director general de la CAR, mediante oficio del 24 de octubre de 20237, remitió el escrito de recusación presentado por el señor Pablo José Galvis Muñoz a la Procuraduría General de la Nación, para que resolviera la recusación que fue formulada en su contra, con fundamento en el artículo 12 de la Ley 1437 de 2011. 6.
A través de Auto del 19 de marzo de 20248, la Procuraduría General de la Nación resolvió remitir al consejo directivo de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, la recusación formulada en contra del director general de la entidad, por ser el órgano competente para decidir el incidente propuesto. 7. El 14 de mayo de 2024, el apoderado de la CAR manifestó que el consejo directivo de la mencionada entidad, no contaba con la competencia para tramitar la recusación presentada por el señor Pablo José Galvis y planteó conflicto negativo de competencias administrativas.
II. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 (modificado por el artículo 2º de la Ley 2080 de 2021), se fijó el edicto 183 en la Secretaría de esta Sala, por el término de 5 días, para que las autoridades involucradas y los particulares interesados presentaran sus alegatos o consideraciones.
Consta, en el expediente, que se comunicó sobre el inicio de este trámite, a la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca (CAR), a la Procuraduría General 5 Información extraída del expediente digital del conflicto No. 110010306000202400188-00, del SAMAI 6 Información extraída del expediente digital del conflicto No. 110010306000202400188-00, del SAMAI 7 Información extraída del expediente digital del conflicto No. 110010306000202400188-00, del SAMAI 8 Información extraída del expediente digital del conflicto No. 110010306000202400188-00, del SAMAI Radicación: 11001-03-06-000-2024-00188-00 de la Nación, a la Procuraduría Auxiliar para Asuntos Disciplinarios, a la sociedad ECOL Saneamiento Ambiental S.A.S., a los señores Pablo José Galvis Muñoz, Luis Fernando Sanabria Martínez y Remberto Quant González. 9 Mediante informe secretarial del 28 de mayo de 202410, la Secretaría de la Sala indicó que, cumplido en término de la fijación del edicto, la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca (CAR), la sociedad ECOL Saneamiento Ambiental S.A.S., el señor Pablo José Galvis Muñoz, y la Procuraduría General de la Nación presentaron consideraciones.
Las demás autoridades involucradas y particulares interesados guardaron silencio. Mediante auto de mejor proveer del 3 de julio de 2024, el magistrado ponente requirió a la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca (CAR) para que remitiera el auto mediante el cual se vincula al señor Pablo José Galvis como tercero interviniente al proceso de licencia ambiental, el organigrama y reglamento de funciones de la entidad.
En informe secretarial del 12 de julio de 2024, se indicó que la autoridad requerida allegó la información solicitada por auto del 3 de julio de 2024. Mediante auto de mejor proveer del 28 de agosto de 2024, el magistrado ponente dispuso oficiar a la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca (CAR) para que se pronunciara sobre su competencia para conocer sobre la recusación interpuesta contra la CAR como entidad.
Según informe secretarial del 16 de septiembre del año en curso, la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca (CAR) presentó la información requerida en auto del 28 de agosto de 2024. El despacho ponente mediante auto del 8 de octubre de 2024 dispuso la individualización del expediente y ordenó la asignación de un número de radicación al conflicto derivado de la recusación presentada contra la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca (CAR), en su calidad de persona jurídica, asumiendo el despacho el conocimiento de la recusación presentada en contra del director de la mencionada entidad.
Mediante informe secretarial del 21 de octubre de 2024, la Secretaría de la Sala comunicó que, la individualización del conflicto ya había sido realizada y comunicada a las partes y terceros interesados. III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES E INTERVINIENTES 9 Información extraída del expediente digital del conflicto No. 110010306000202400188-00, del SAMAI. 10 Información extraída del expediente digital del conflicto No. 110010306000202400188-00, del SAMAI.
Radicación: 11001-03-06-000-2024-00188-00 3.1. Procuraduría Auxiliar para Asuntos Disciplinarios11 Mediante escrito del 22 de mayo de 2024, la Procuraduría Auxiliar para Asuntos Disciplinarios manifestó que la autoridad competente para conocer la recusación promovida contra el director de la CAR es el consejo directivo de dicha Corporación. Lo anterior teniendo en que esta última funge como superior administrativo del director general de la CAR.
Al respecto, señaló que, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en un pronunciamiento del 22 de agosto de 2018, estableció que el consejo directivo de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, al ser el superior administrativo del director de la CAR, era el competente para conocer sobre la recusación adelantada en contra de este último.
Teniendo en cuenta lo anterior, solicita se siga la línea jurídica aplicada previamente por la sala, y se resuelva otorgarle la competencia al consejo directivo de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca (CAR), para conocer la recusación presentada en contra el director general de dicha entidad. 3.2. ECOL Saneamiento Ambiental S.A.S Mediante escrito del 27 de mayo de 2024, la Sociedad manifestó su interés en la resolución del presente conflicto, para que la recusación se resuelva lo más célere posible y así continuar con el proceso de licitación, al que la sociedad solicitó se le vincularan como tercero interesado. 3.3.
Pablo José Galvis Muñoz Mediante escrito del 27 de mayo de 2024, el señor Pablo José Galvis reiteró que la recusación se había interpuesto en contra del director general de la CAR y también en contra de la entidad como persona jurídica. Lo anterior en la medida de que, en su escritorio, es la entidad la que tiene el interés directo en el proceso de licencia ambiental para el proyecto denominado «central de tratamiento y disposición de residuos – CTDR».
Finalmente, indicó que la Procuraduría General de la Nación es la entidad encargada para resolver la mencionada recusación. Puesto que, en previas ocasiones la mencionada autoridad ya había resuelto recusaciones adelantadas en contra de la CAR y su director general. 11 La Procuraduría General de la Nación mediante escrito del 27 de mayo de 2024 ratificó y transcribió apartados de las consideraciones remitas por la Procuraduría Auxiliar para asuntos disciplinarios, el 22 de mayo de 2024.
Radicación: 11001-03-06-000-2024-00188-00 3.4. Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca (CAR) Mediante escrito del 23 de mayo de 2024, el apoderado de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca afirmó no ser la competente para conocer de la recusación adelantada contra el director general de la Corporación. Lo anterior, en la medida de que el director general de la CAR no tiene superior, ni jerárquico, ni funcional, conforme a lo establecido en la Ley 99 de 1993 y la Ley 1437 de 2011.
Al respecto, señaló que, la Ley 99 de 1993 «estipuló que la dirección y administración de las Corporaciones Autónomas se encuentra radicada en encabeza de sus tres órganos principales, asamblea corporativa, consejo directivo y director general, sin sujeción de un órgano a otro […]». En ese orden de ideas no existiría una superioridad jerárquica entre el consejo directivo y el Directo General de la CAR.
Adicionalmente, el artículo 74 de la Ley 1437 de 2011 estableció la improcedencia del recurso de reposición contra las decisiones emitidas por el director de las Corporaciones Autónomas. Al respecto, la Corte Constitucional en sentencia C-248/201 consideró que «la improcedencia del recurso de apelación contra las decisiones de las máximas autoridades del nivel territorial es una consecuencia de la inexistencia de un superior jerárquico ante quien pueda surtirse el mismo».
Así las cosas, concluyó que el consejo directivo tampoco es superior funcional del director, pues no cuenta con la competencia para controlar las decisiones o imponer su voluntad frente a las actuaciones de este último. Teniendo en cuenta lo anterior y debido a que la Corporación Autónoma de Cundinamarca no pertenece a ningún sector administrativo, solicita se le asigne la competencia a la Procuraduría General de la Nación para que resuelva la recusación presentada contra el director general de la CAR.
IV. CONSIDERACIONES 1. La competencia general del Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, en los conflictos de competencias administrativas La primera parte del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) regula el «procedimiento administrativo». Su Título III se ocupa del «procedimiento administrativo general», cuyas «reglas generales» se contienen en el Capítulo I, del que forma parte el artículo 39, modificado en su inciso 3 por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, que dispone: Artículo 39.
Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime Radicación: 11001-03-06-000-2024-00188-00 competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal.
En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado. […] En el mismo sentido, el artículo 112 del código en cita, modificado por el artículo 19 de la Ley 2080 de 2021, dispone que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil es: 10.
Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo. Una vez el expediente ingrese al despacho para resolver el conflicto, la Sala lo decidirá dentro de los cuarenta (40) días siguientes al recibo de toda la información necesaria para el efecto. […].
Con base en las normas transcritas, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencia administrativa, a saber: i) Que el conflicto planteado se origine en desarrollo o en ejercicio de la función administrativa y que se trate de un asunto o actuación de carácter particular y concreto. El presente conflicto recae sobre una actuación particular y concreta, que consiste en la recusación presentada contra el director general de la Corporación Autónoma de Cundinamarca (CAR).
Ahora bien, respecto al requisito de que la actuación sea concreta, y en vista de que en los antecedentes se evidencia que la recusación se presentó respecto de múltiples personas, se precisa que el presente conflicto de competencias se circunscribe exclusivamente a la recusación presentada contra el director general de la Corporación Autónoma de Cundinamarca.
Lo anterior, en la medida de que, la recusación presentada contra el director Ambiental de la Regional Sabana de Occidente fue resuelta por el director general de la Corporación Autónoma, mediante oficio con Rad. 20232096753 del 20 de octubre de 2023. Es decir, las autoridades involucradas no manifestaron falta de competencia al respecto.
Radicación: 11001-03-06-000-2024-00188-00 Por otro lado, respecto a la recusación presentada contra la CAR, como persona jurídica, mediante auto del 8 de octubre de 2024, se dispuso su individualización del expediente y ordenó la asignación de un número de radicación al conflicto derivado de la mencionada recusación. Motivo por el cual esta será resuelta por la Sala de manera independiente a este conflicto. ii) Que, simultánea o sucesivamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen la competencia para conocer del asunto o la actuación administrativa particular.
La Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca (C.A.R.) y la Procuraduría General de la Nación, a través de la Procuraduría Auxiliar para Asuntos Disciplinarios. han rechazado tener competencia para conocer la recusación adelantada en contra del director general de la CAR. iii) Que una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional; o, si se trata de autoridades del nivel territorial, que no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo.
Este conflicto de competencias fue planteado entre dos autoridades del orden nacional: la Procuraduría General de la Nación, por medio de la Procuraduría Auxiliar para Asuntos Disciplinarios, y la Corporación Autónoma de Cundinamarca (CAR). De conformidad con lo anterior, la Sala encuentra reunidas las exigencias que la habilitan para resolver de fondo el conflicto negativo de competencias planteado. 2.
Suspensión de los términos legales El inciso final del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ordena que: «[m]ientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán»12. En consecuencia, el procedimiento consagrado en dicha norma, modificado en su inciso 3 por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, para el examen y la decisión de los asuntos que se plantean a la Sala como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas, prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas, de manera que no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones. 12 La remisión al artículo 14 del CPACA debe entenderse hecha al artículo 1 de la Ley Estatutaria 1755 de 2015.
Radicación: 11001-03-06-000-2024-00188-00 El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6º de la Constitución y 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones.
Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión. 3. Aclaración previa sobre el alcance de la decisión El artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, modificado en su inciso 3 por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, le otorga a la Sala de Consulta y Servicio Civil la función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo en concreto, decisión que adopta la Sala con fundamento en los supuestos fácticos puestos a su consideración en la solicitud y en los documentos que hacen parte del expediente del conflicto.
Por tanto, esta Sala no puede pronunciarse sobre el fondo de la solicitud o el derecho que se reclama ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime la competencia. Las eventuales alusiones que se hagan a los aspectos jurídicos o fácticos propios del caso concreto serán exclusivamente las necesarias para establecer las reglas de competencia. No obstante, le corresponde a la autoridad que sea declarada competente verificar los fundamentos de hecho y de derecho de la petición o del asunto de que se trate, así como las pruebas que obren en el respectivo expediente administrativo, para adoptar la decisión de fondo que sea procedente. 4.
Síntesis del conflicto y problema jurídico La Sala debe definir cuál es la autoridad competente para conocer la recusación presentada por el señor Pablo José Galvis, respecto del director general de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca (CAR), por la causal de interés particular y directo establecida en el numeral 1. ° del artículo 11 de la Ley 1437 de 2011, dentro de un proceso de licencia ambiental.
Por su parte, el representante legal de la Corporación Autónoma Regional Cundinamarca encuentra que el consejo directivo de la Corporación no es el superior ni jerárquico, ni funcional, del director de la CAR, por lo que no es competente para conocer de la recusación presentada en contra de este último. A su vez, la Procuraduría Auxiliar para asuntos disciplinarios manifestó que el consejo directivo de la CAR, es el superior administrativo del director general, por lo Radicación: 11001-03-06-000-2024-00188-00 que en aplicación del artículo 12 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA), es el llamado a conocer la recusación que se presente contra este.
Para resolver el problema jurídico planteado, la Sala abordará los siguientes temas: i) Naturaleza jurídica y funciones de las Corporaciones Autónomas Regionales. Reiteración. ii) Régimen aplicable a las recusaciones presentadas en un proceso de licencia ambiental iii) Autoridad competente para resolver recusaciones adelantadas en contra del director general de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca. iv) El caso concreto. 5.
Consideraciones de fondo 5.1. Naturaleza jurídica y funciones de las Corporaciones Autónomas Regionales. Reiteración13 La Constitución Política establece la obligación del Estado de proteger el medio ambiente, así como la garantía del derecho colectivo a gozar de un medio ambiente sano de todos los colombianos. Con base en esas funciones se concibió la creación de las Corporaciones Autónomas Regionales (CAR)14 como las entidades encargadas de proteger, regular y vigilar el adecuado manejo y uso de los recursos naturales.
El numeral 7º del artículo 150 de la Carta Política le otorga la facultad al Congreso de la República de reglamentar la creación y funcionamiento de las Corporaciones Autónomas Regionales, de la siguiente forma: […] Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: […] 7. Determinar la estructura de la administración nacional y crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos 13 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil Decisión del 28 de abril de 2020 con radicado núm. 11001 03 06 000 2019 00208 00.
Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil Decisión del 26 de noviembre de 2019 con radicado núm. 11001-03-06-000-2019-00162-00. 14 «Con anterioridad a la expedición de la Carta Fundamental de 1991, las Corporaciones Autónomas Regionales, fueron creadas por el Legislador como personas jurídicas de derecho público, con carácter de establecimientos públicos adscritos o vinculados a las entidades del orden central de la Rama Ejecutiva del Poder Público, para el ejercicio de funciones administrativas y la prestación de determinados servicios públicos domiciliarios».
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 11 de noviembre de 2009, Radicación número: 25000- 23-25-000-2003-01749-01(0398-08). Radicación: 11001-03-06-000-2024-00188-00 públicos y otras entidades del orden nacional, señalando sus objetivos y estructura orgánica; reglamentar la creación y funcionamiento de las Corporaciones Autónomas Regionales dentro de un régimen de autonomía; así mismo, crear o autorizar la constitución de empresas industriales y comerciales del estado y sociedades de economía mixta.
(Subraya la Sala). Con fundamento en la citada función el Congreso de la República aprobó la Ley 99 de 199315, en la que se establece la naturaleza jurídica de las Corporaciones16, así: Artículo 23. Naturaleza Jurídica. Las Corporaciones Autónomas Regionales son entes corporativos de carácter público, creados por la ley, integrados por las entidades territoriales que por sus características constituyen geográficamente un mismo ecosistema o conforman una unidad geopolítica, biogeográfica o hidrogeográfica, dotados de autonomía administrativa y financiera, patrimonio propio y personería jurídica, encargados por la ley de administrar, dentro del área de su jurisdicción, el medio ambiente y los recursos naturales renovables y propender por su desarrollo sostenible, de conformidad con las disposiciones legales y las políticas del Ministerio del Medio Ambiente.
Respecto a la naturaleza jurídica de las CAR, la Corte Constitucional ha considerado: 15 Ley 99 de 1993 (diciembre 22) «[p]or la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA, y se dictan otras disposiciones.» 16 «Su (sic) puede entonces concluir que las Corporaciones Autónomas Regionales gozan de una naturaleza especial, en virtud de la autonomía otorgada por la Constitución».
Corte Constitucional. Auto 341 del 29 de noviembre de 2006. Ver también, Corte Constitucional, Sentencia C-596/98 sobre el alcance de las competencias de las CAR en materia ambiental: A través de las corporaciones autónomas regionales, como entidades descentralizadas que son, el Estado ejerce competencias administrativas ambientales que por su naturaleza desbordan lo puramente local, y que, por ello, involucran la administración, protección y preservación de ecosistemas que superan, o no coinciden, con los límites de las divisiones políticas territoriales, es decir, que se ubican dentro de ámbitos geográficos de competencia de más de un municipio o departamento.
No siendo, pues, entidades territoriales, sino respondiendo más bien al concepto de descentralización por servicios, es claro que las competencias que en materia ambiental ejercen las corporaciones autónomas regionales, son una forma de gestión de facultades estatales, es decir, de competencias que emanan de las potestades del Estado central.
Al reglamentar la creación y funcionamiento de las corporaciones autónomas regionales, en aras de respetar la autonomía necesaria de los departamentos y municipios, debe determinar los ámbitos de responsabilidad y participación local que, conforme a las reglas de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, correspondan a las entidades territoriales.
Por lo anterior, la exequibilidad que será declarada, se condiciona a que el ejercicio de las competencias asignadas a las corporaciones autónomas regionales que se crean por ley, no vaya en desmedro de la esfera legítima de autonomía de las entidades territoriales. Radicación: 11001-03-06-000-2024-00188-00 […] Las corporaciones autónomas regionales no son propiamente entidades territoriales.
Su naturaleza jurídica, ya ha sido definida anteriormente por esta Corte en los siguientes términos: "Las corporaciones autónomas regionales son entidades administrativas del orden nacional que pueden representar a la Nación dentro del régimen de autonomía que les garantiza el numeral 7o. de la Constitución, y están concebidas por el Constituyente para la atención y el cumplimiento autónomo de muy precisos fines asignados por la Constitución misma o por la ley, sin que estén adscritas ni vinculadas a ningún ministerio o departamento administrativo; además, y en la medida definida por el legislador, respetando su autonomía financiera, patrimonial, administrativa y política, pueden ser agentes del Gobierno Nacional, para cumplir determinadas funciones autónomas en los casos señalados por la ley.
Aquellas entidades, son organismos administrativos intermedios entre la Nación y las entidades territoriales, y entre la administración central nacional y la descentralizada por servicios y territorialmente, que están encargados, principalmente, aun cuando no exclusivamente, de funciones policivas, de control, de fomento, reglamentarias y ejecutivas relacionadas con la preservación del ambiente y con el aprovechamiento de los recursos naturales renovables." Obsérvese que la misma Carta Política en el artículo 286 advierte que la división general del territorio está dada en la misma Constitución, y que ésta se compone de las entidades territoriales que son, únicamente y por creación y disposición constitucional directa, los departamentos, los municipios y los territorios indígenas; además, la ley podrá darle carácter de entidades territoriales dentro de la misma división general del territorio a las regiones y provincias que se constituyan en los términos de la Constitución y la ley.
Más allá de estas precisas consideraciones no es posible admitir la existencia o creación de otras entidades territoriales, cuando menos, bajo el ámbito de vigencia de la Carta Política de 199117. 5.2. Inexistencia de un régimen especial aplicable a las recusaciones presentadas en un proceso de licencia ambiental.18 El licenciamiento ambiental se establece para responder a las necesidades de prevenir, mitigar, corregir, compensar, manejar y controlar los impactos al medio ambiente generados por la actividad humana, en especial para aquellas actividades que generan mayores efectos en el medio ambiente. 17 Corte Constitucional C-598/98. 18 Capitulo consolidado con apartados tomados de la decisión de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado del 13 de noviembre de 2023 con Rad.
Núm. 11001-03-06-000-2020-00467-00(C) y de la decisión del 22 de agosto de 2018 con Rad. Núm. 11001-03-06-000-2018-00011-00(C). Radicación: 11001-03-06-000-2024-00188-00 El proceso de licenciamiento ambiental se adelanta, principalmente, por las corporaciones autónomas regionales y la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (ANLA), que integran el Sistema Nacional Ambiental (SINA)19, conforme a lo establecido en la Ley 99 de 1993, reglamentada por el Decreto Único para el sector Ambiente y Desarrollo Sostenible (1076 de 2015).
En línea con lo Corte Constitucional20 ha expresado que la licencia ambiental otorga a su titular el derecho a realizar una obra o actividad con efectos sobre el ambiente, de conformidad con las condiciones técnicas y jurídicas establecidas previamente por la autoridad competente. Esta licencia es esencialmente revocable cuando no se estén cumpliendo las condiciones o exigencias establecidas en el acto de su expedición. Por otro lado, los impedimentos y recusaciones son herramientas procesales con las cuales se asegura que el funcionario que adelante la actuación administrativa, actúe imparcialmente, como un tercero neutral, tanto en relación con las partes como en relación con la causa misma, y el objeto o situación fáctica que se analiza.21 En ese orden de ideas, se garantiza que el funcionario desarrollará sus competencias sin prejuicios, temores, sentimientos de lealtad o de agradecimiento, ni posturas previas que afecten su ánimo para actuar y, en su momento para decidir.
Asimismo, los impedimentos aseguran varios de los principios sustantivos que gobiernan el cumplimiento de la función pública, como la moralidad y la transparencia, entre otros (C.P. art. 209).22 En línea con lo anterior, la Sala, en pronunciamiento del 15 de diciembre de 2020, con Rad. Núm. 2020-179 estableció los impedimentos y recusaciones poseen las siguientes características: - Son un reconocimiento de la naturaleza humana y de la experiencia que implican que bajo ciertas circunstancias personales se puede perder la imparcialidad. - Son una excepción a la obligatoriedad de ejercer la función pública. - Buscan la idoneidad subjetiva del funcionario. - Son taxativos. 19 El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, las Corporaciones Autónomas Regionales, las entidades Territoriales, la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales -ANLA- y los Institutos de Investigación Ambientales: (a) El Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales, IDEAM; b) El Instituto de Investigaciones Marinas y Costeras «José Benito Vives de Andreis», INVEMAR; c) El Instituto de Investigación de Recursos Biológicos «Alexander Von Humboldt»; d) El Instituto Amazónico de Investigaciones Científicas «Sinchi»; y e) El Instituto de Investigaciones Ambientales del Pacífico «John Von Neumann»). 20 Corte Constitucional.
Sentencia C-746 del 27 de septiembre de 2012. 21 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión con radicado núm. 11001-03-06-000- 2023-00467 00 del 13 de noviembre de 2023 22 Ibidem. Radicación: 11001-03-06-000-2024-00188-00 - Deben ser motivados. Ahora bien, las causales de recusación y de impedimento, al involucrar directamente el ejercicio de la función administrativa a cargo del servidor, deben estar establecidas en la ley o en la Constitución. En ese orden de ideas, el servidor o quien pretenda adelantar una causal contra él, deberán limitarse a las causales que estén previstas en la ley para esa actuación en concreto o aplicar los criterios generales previstos en el CPCA.
Al respecto, es importante mencionar que la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en Concepto núm. 2273 de 2015 estableció que los impedimentos y las recusaciones están regulados en normas especiales, que forman parte de procedimientos administrativos de la misma clase. Sin embargo, como tales disposiciones no son exhaustivas y dejan algunos vacíos (grandes o pequeños), es necesario integrarlas o complementarlas con las normas que conforman el procedimiento administrativo general contenido en la Ley 1437 de 2011 y, particularmente, con el artículo 12 ibidem.
En ese sentido, para el caso de las recusaciones presentadas en el marco de un proceso de licencia ambiental, dentro de la regulación que las rige, no existe una norma especial que determine las causales y procedimiento que debe aplicarse respecto a las mismas. Así las cosas y teniendo en cuenta que la licencia ambiental es el resultado de un proceso administrativo, la regulación aplicable, a aquellas recusaciones que se presenten en el mencionado proceso, sería la prevista en el Código de lo Contencioso Administrativo (CPACA).
El artículo 11 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) consagra un total de dieciséis causales de impedimento y recusación, aplicables «[c]uando el interés general propio de la función pública entre en conflicto con el interés particular y directo del servidor público». Adicionalmente Adicionalmente, el artículo 12 de la misma normatividad establece, respecto al procedimiento que debe aplicarse para resolver las recusaciones o impedimentos, lo siguiente: Trámite de los impedimentos y recusaciones.
En caso de impedimento el servidor enviará dentro de los tres (3) días siguientes a su conocimiento la actuación con escrito motivado al superior, o si no lo tuviere, a la cabeza del respectivo sector administrativo. A falta de todos los anteriores, al Procurador General de la Nación cuando se trate de autoridades nacionales o del alcalde Mayor del Distrito Capital, o al procurador regional en el caso de las autoridades territoriales. […] (subraya fuera del texto original) Del análisis de los mencionados artículos, se puede concluir que, cuando dentro de un proceso de licencia ambiental, se presente una recusación en contra de un funcionario, Radicación: 11001-03-06-000-2024-00188-00 el superior del mismo es el llamado a resolverla, en caso de no haber superior le correspondería a la cabeza del sector o en ausencia de estos dos le correspondería al Procurador General de la Nación. Ahora bien, al momento de determinar cuál es el superior que le atañe dicha competencia, es importante precisar que la norma no definió que clase de superioridad debe ejercerse sobre el recusado.
Por lo que, en ese sentido, debe entenderse que la norma incluye tanto el concepto de superioridad administrativa como el la jerárquica. 5.3. Autoridad competente para resolver recusaciones adelantadas en contra del director general de una Corporación Autónoma Regional.23 Las Corporaciones Autónomas Regionales se convirtieron en: «(…) entes corporativos de carácter público, creados por la ley, integrados por las entidades territoriales que por sus características constituyen geográficamente un mismo ecosistema o conforman una unidad geopolítica, biogeográfica o hidrogeográfica, dotados de autonomía administrativa y financiera, patrimonio propio y personería jurídica, encargados por la ley de administrar, dentro del área de su jurisdicción, el medio ambiente y los recursos naturales renovables y propender por su desarrollo sostenible, de conformidad con las disposiciones legales y las políticas del Ministerio del Medio Ambiente.» De igual forma, la citada norma estableció que las Corporaciones Autónomas Regionales tienen tres órganos principales de dirección y administración, los cuales son: la asamblea corporativa, el consejo directivo y el director general (artículo 24).
Por su parte, el artículo 26 determina que el consejo directivo es el órgano de administración de la Corporación y el artículo 27 le establece las siguientes funciones: «a. Proponer a la asamblea corporativa la adopción de los estatutos y de sus reformas; b. Determinar la planta de personal de la Corporación; c. Disponer la participación de la Corporación en la constitución y organización de sociedades o asociaciones y fundaciones o el ingreso a las ya existentes; […] e. Disponer la contratación de créditos externos; f. Determinar la estructura interna de la Corporación para lo cual podrá crear, suprimir y fusionar dependencias y asignarles responsabilidades conforme a la ley; g. Aprobar la incorporación o sustracción de áreas de qué trata el numeral 16 del artículo 31 de esta Ley; h. Autorizar la delegación de funciones de la entidad; i. Aprobar el plan general de actividades y el presupuesto anual de inversiones; 23 Capitulo consolidado con varios apartados tomados de la decisión de la Sala de Consulta y Servicio Civil del 22 de agosto de 2018 con Rad.
Núm. 11001-03-06-000-2018-00011-00(C). Radicación: 11001-03-06-000-2024-00188-00 j. Nombrar de acuerdo al artículo siguiente o remover de conformidad con los estatutos, al director general de la Corporación.” (Resalta la Sala)» Es así como, conforme a lo dispuesto por el legislador en la norma transcrita, el consejo directivo tiene la función de ser el nominador del director general de la Corporación Autónoma Regional, así como de aprobar asuntos internos de la entidad como es su estructura interna, entre otras.
En línea con lo anterior y con fundamento en las funciones dadas por la Ley 99 de 1993 la asamblea corporativa, a través del Acuerdo 53 del 27 de febrero de 2024, adoptó los estatutos de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, en donde, respecto a las funciones del consejo directivo se estableció lo siguiente: Artículo 24.
Funciones del consejo directivo. Son funciones del Consejo Directivo, las siguientes: 1. Proponer a La asamblea corporativa la adopción de los estatutos y de sus reformas. 2. Determinar la planta de personal de la Corporación. […] 5. Determinar la estructura interna de la Corporación para la cual podrá crear, suprimir y funcionar dependencias y asignarles responsabilidades conforme a la ley. […] 8.
Autorizar al director general para delegar en funcionarios de la entidad el ejercicio de algunas funciones, de conformidad con las normas legales que regulen la materia. […] 11. Elegir al director general de la Corporación, para un periodo institucional de 4 años; en caso de vacancia definitiva, elegir director general para el restante periodo constitucional.
Así mismo remover al director general de conformidad con la normativa que regula la materia o lo dispuesto en los presentes estatutos corporativos. 12. Otorgar vacaciones, licencias comisiones al exterior y permisos al director general de la Corporación, de conformidad con las normas legales que regulen la materia. 13. Designar director general Encargado durante las ausencias temporales y absolutas del titular, y absolutas del titular, entre el personal Directivo de la Corporación, que cumpla las calidades para ejercer el cargo. […] Teniendo en cuanta la anterior normatividad, se constata que el consejo directivo ejerce funciones de superior frente al director general de la Corporación, en razón a que es el órgano encargado de su nombramiento, la aprobación de permisos y licencias, así como la designación de su remplazo en caso de falta absoluta o temporal, configurándose, en principio, como superior de éste.
En ese orden de ideas, si bien no hay superioridad jerárquica entre el consejo y el director, si existe una superioridad administrativa derivada de las facultades nominadoras y de tutela que tiene ese órgano colegiado respecto del director. Radicación: 11001-03-06-000-2024-00188-00 Sobre los superiores jerárquicos o administrativos en relación con la rama judicial y que puede ser aplicable al presente caso, la Sala ha expuesto que: “(…) la regla general, aunque no absoluta, es que el superior jerárquico de los funcionarios judiciales es su nominador, si bien en algunos casos y para ciertos fines específicos la ley habilita a otros funcionarios o corporaciones para actuar como superiores del respectivo funcionario judicial.
Esta regla general obedece, a juicio de la Sala, a que la potestad que con mayor intensidad y claridad denota una superioridad jerárquica dentro de cualquier empresa, entidad u organización, pública o privada, es la facultad de nombrar o designar a un empleado, separarlo de su cargo, aceptar su retiro y nombrar su reemplazo en forma provisional o definitiva.
(…) El análisis de las mismas normas permite inferir que los superiores administrativos o “jerárquicos” de los jueces y magistrados son sus respectivos nominadores, por regla general, pues a estos compete la mayor parte de funciones administrativas y las más importantes en relación con aquellos, si bien en algunos casos y para ciertos fines específicos, la ley señala otros superiores administrativos.”24 En línea con lo anterior, resulta oportuno recordar que la Sala de Consulta, en el marco del conflicto de competencias radicado bajo el núm. 11001-03-06-000-2018-00011-00, en el cual se debatió la competencia para conocer y resolver la recusación en contra del director general de la Corporación Autónoma Regional del Tolima, declaró competente al consejo directivo de la entidad, bajo las siguientes consideraciones: Ahora bien, como se indicó anteriormente el consejo directivo de la Corporación Autónoma Regional del Tolima es el nominador del director general y en razón a ello y a los estatutos de la entidad, ejerce actos de superioridad, como la concesión de licencias y permisos del director, así como el nombramiento provisional de este en caso de ausencias temporales o definitivas.
En esa medida, es claro que, con fundamento en las funciones dadas al consejo directivo de la Corporación Autónoma Regional del Tolima, ese órgano colegiado es el encargado de resolver la recusación presentada por la empresa Anglogold Ashanti Colombia S.A en contra del director general de la Corporación. Por tal razón, que sea el consejo directivo el encargado de resolver la recusación planteada por la empresa Anglogold Ashanti Colombia S.A. dentro del proceso sancionatorio ambiental que se adelanta en contra de la citada empresa, y eventualmente, nombrar un funcionario que lo reemplace en esa tarea, resulta más armónico con los principios y la orientación general del proceso sancionatorio ambiental, a que dichas decisiones sean tomadas por el Procurador General de la Nación. 24 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil.
Radicado No. 11001-03-06-000-201700064 00 del 18 de julio de 2017. Radicación: 11001-03-06-000-2024-00188-00 Teniendo en cuenta lo anterior y la posición de la Sala referente al criterio del nominador y el ejercicio de actos de superioridad, se concluye que el consejo directivo es en cierta medida el superior administrativo del director general por ser su nominador, por ende, el competente para conocer de las recusaciones que se presenten contra este último. 4.
Caso concreto Con fundamento en los antecedentes fácticos y las consideraciones jurídicas realizadas, la Sala de Consulta y Servicio Civil concluye qué el consejo directivo de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca (CAR) es el competente para resolver la recusación presentada respecto del director general de la CAR. Lo anterior con base en las siguientes consideraciones: i. Las corporaciones autónomas regionales son entidades del orden nacional con funciones específicas relacionadas con la protección, conservación y cuidado de los recursos naturales y el ambiente, las cuales hacen parte del Sistema Nacional Ambiental, SINA, y su regulación jurídica se encuentra contemplada en la Ley 99 de 1993. ii.
La Ley 99 de 1993, reglamentada por el Decreto Único para el sector Ambiente y Desarrollo Sostenible (1076 de 2015), no establece un régimen especial aplicable a las recusaciones que se presenten durante el proceso de licencia ambiental. En ese orden de ideas y teniendo en cuanta que el proceso de licencia ambiental es de naturaleza administrativa, las reglas establecidas en el CPACA pueden ser aplicadas respecto a las recusaciones que se presente contra los funcionarios encargados de adelantar dicho proceso. iii.
El Art. 12 del CPACA establece que, cuando se presenten recusaciones dentro de una actuación administrativa, es competente para resolverla el superior de funcionario recusado, sin hacer distinción respecto a que tipo de tipo de superioridad se debe ejercer sobre este último. iv. El consejo directivo de las Corporaciones Autónomas Regionales, teniendo en cuenta las funciones a este otorgadas por el Art. 26 de la Ley 99 de 1993, ejerce respecto al director de la entidad, una superioridad administrativa.
Lo anterior en la medida que funge como órgano nominador del director y es el llamado a resolver situaciones administrativas de este último. Radicación: 11001-03-06-000-2024-00188-00 v. Las recusaciones que se presenten contra el director general de las Corporaciones Autónomas Regionales, en aplicación de lo establecido en los Arts. 11 y 12 del CPCA deben ser resultas por el consejo directivo, puesto que este órgano directivo ejerce sobre el director, una superioridad administrativa que lo faculta para conocer de las recusaciones que se presenten en su contra.
Finalmente, para el caso en concreto, el consejo directivo de la Corporación Autónoma de Cundinamarca (CAR), de conformidad con lo establecido en la Ley 99 de 1993 y en los estatutos de la Corporación, ejerce superioridad administrativa respecto del director general. Ello en la medida en la que es ese órgano directivo, el facultado para elegirlo, otorgarle licencias y retirarlo del cargo.
En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado RESUELVE:
PRIMERO: DECLARAR COMPETENTE al consejo directivo de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca para conocer y resolver la recusación presentada por el señor Pablo José Galvis en contra del director general de la entidad dentro de un proceso administrativo de licencia ambiental.
SEGUNDO: REMITIR el expediente del presente conflicto de competencias al consejo directivo de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, para que continúe con la actuación administrativa en forma inmediata.
TERCERO: COMUNICAR esta decisión a la Procuraduría General de la Nación, a la Procuraduría Auxiliar para Asuntos Disciplinarios, a la sociedad ECOL Saneamiento Ambiental S.A.S., a los señores Pablo José Galvis Muñoz, Luis Fernando Sanabria Martínez y Remberto Quant González.
CUARTO: RECONOCER personería a los abogados Rafael Eduardo Bernal Vilaró y Remberto Quant González, como apoderados de la Procuraduría General de la Nación y de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, respectivamente, en los términos del poder conferido y demás documentos que hacen parte del expediente.
QUINTO: ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, como lo dispone expresamente el inciso tercero del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Radicación: 11001-03-06-000-2024-00188-00 SEXTO: Los términos legales a que esté sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión. La presente decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE ANA MARÍA CHARRY GAITÁN MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA Presidenta de la Sala Consejera de Estado JUAN MANUEL LAVERDE ALVAREZ JOHN JAIRO MORALES ALZATE Consejero de Estado Consejero de Estado REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de la Sala CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.