CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá D.C., veintiocho (28) de abril dos mil veintidós (2022) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 76001-23-33-000-2014-00950-01 (2234-2020) Demandante: SANDRA CECILIA SAAVEDRA ROMÁN Y JOSÉ YESID CASTRO SAAVEDRA Demandado: DEPARTAMENTO DEL VALLE DEL CAUCA Tema: Reconocimiento pensión de sobrevivientes de docente oficial.
Falta de legitimación en la causa por pasiva ente territorial. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA Ley 1437 de 2011 O-78-2022 ASUNTO La Subsección A decide el recurso de apelación formulado por la parte demandante contra la sentencia proferida el 22 de agosto de 2019 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, Sala de Oralidad, que denegó las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES Los señores Sandra Cecilia Saavedra Román y José Yesid Castro Saavedra en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que consagra el artículo 138 de la Ley 1437 del 2011, formularon en síntesis las siguientes: Pretensiones Declarar la existencia y nulidad del acto administrativo presunto derivado del silencio administrativo negativo por parte de la autoridad demandada frente a la solicitud de reconocimiento de la pensión de sobrevivientes presentada por los señores Sandra Cecilia Saavedra Román y José Yesid Castro Saavedra, el 14 de junio de 2011.
A título de restablecimiento del derecho, se declare que con ocasión del fallecimiento del señor José Edith Castro Fonseca, los demandantes tienen derecho al reconocimiento y pago de una pensión de sobrevivientes, de conformidad con lo previsto en el artículo 46 de la Ley 100 de 1993. Condenar a la autoridad demandada a conceder a favor de la parte demandante y en proporciones iguales, la pensión de sobrevivientes consagrada en los artículos 46 y subsiguientes de la Ley 100 ejusdem, en aplicación de los principios de favorabilidad, igualdad y condición más beneficiosa, respecto al régimen especial contenido en el Decreto 224 de 1972.
Ordenar el desembolso de las mesadas retroactivas causadas desde el 23 de enero de 1995, en una cuantía del 61,83 % del ingreso base de liquidación, con la inclusión de los sueldos, primas, bonificaciones, sobresueldos y demás emolumentos devengados por el causante durante los doce meses anteriores a su fallecimiento. Que las sumas que se generen sean indexadas con ocasión de la disminución del poder adquisitivo del salario, para lo cual se deberá tomar como base el índice de precios al consumidor.
Ordenar al pago de los intereses moratorios de que trata el artículo 141 de la Ley 100 de 1993, desde el 14 de octubre de 2011 y hasta que se efectúe la totalidad de la liquidación de las mesadas pensionales. Supuestos fácticos relevantes El señor José Edith Castro Fonseca fue nombrado como profesor interino en el Gimnasio del Pacífico de Tuluá, institución educativa de carácter oficial; cargo del cual tomó posesión el 8 de julio de 1977, pero inició sus labores el 1.º de junio de la misma anualidad y hasta el 31 de agosto de dicha vigencia. Con ocasión de lo dispuesto en el Decreto 1886 de 1977, fue designado en el empleo de profesor en propiedad, para el cual se posesionó el 10 de noviembre de 1977 y hasta el momento de su deceso, el 23 de enero de 1995, para un total de tiempo de servicios de 17 años, 7 meses y 23 días.
El causante inició una vida marital con la señora Sandra Cecilia Saavedra Román, desde aproximadamente el año 1987; unión de la cual procrearon un hijo que responde al nombre de José Yesid Castro Saavedra. Dicha relación perduró hasta el día del deceso del señor Castro Fonseca, quien además respondía económicamente por las necesidades del hogar.
Mediante escrito que data del 17 de junio de 2010, los libelistas solicitaron ante la autoridad demandada el reconocimiento y pago de la pensión post mortem de que trata el artículo 7.º del Decreto 224 de 1972. En consecuencia, fue expedida la Resolución 1498 del 29 de junio de 2010 que desató de manera desfavorable el derecho instado, al considerar que el trabajador fallecido no había acreditado el tiempo mínimo requerido por la norma en comento para el otorgamiento de la prestación. Inconforme con ello, fue interpuesto recurso de reposición contra el acto administrativo en mención, el cual fue resuelto negativamente por medio de la Resolución 0013 del 4 de enero de 2011, que confirmó en todas sus partes la decisión controvertida.
De manera posterior, los demandantes presentaron nuevamente solicitud de reconocimiento de pensión de sobrevivientes, pero esta vez conforme a lo trazado en los artículos 46 y subsiguientes de la Ley 100 de 1993, sin aplicación del régimen especial contenido en el Decreto 224 de 1972. A la fecha de presentación de la demanda (4 de septiembre de 2014), el ente territorial no ha resuelto la petición en comento.
DECISIONES RELEVANTES EN LA AUDIENCIA INICIAL La fijación del litigio es la piedra basal del juicio por audiencias de allí que la relación entre ella y la sentencia es la de «tuerca y tornillo», porque es guía y ajuste de esta última. De esta manera se preserva la congruencia que garantiza el debido proceso, razón por la cual el juez al emitir la sentencia debe resolver el litigio en forma concordante con los hechos, las pretensiones, las excepciones; puntos que fueron condensados y validados por las partes al precisar el «acuerdo sobre el desacuerdo» en la audiencia inicial.
De allí que los problemas jurídicos adecuadamente formulados y aceptados por las partes se convierten en una eficiente guía para el decreto de las pruebas, las alegaciones, la sentencia y sustentación de los recursos pertinentes. Por lo dicho, la audiencia inicial es el punto de partida más legítimo y claro para fundamentar adecuadamente la sentencia. Fecha de la audiencia inicial: 14 de septiembre de 2015.
Resumen de las principales decisiones Excepciones previas (art. 180-6 CPACA) La entidad demandada no propuso excepciones previas en el escrito de contestación de la demanda y el a quo no encontró alguna que deba ser declarada de oficio. Fijación del litigio (art. 180-7 CPACA) El litigio se fijó en los siguientes términos: «[…] Establecer si hubo convivencia entre la demandante y el causante, quien era servidor público vinculado al Departamento del Valle del Cauca y si la misma data desde 1985 y se mantuvo hasta el 1995, fecha de fallecimiento, para así establecer si existe o no derecho a la pensión de sobrevivientes deprecada. […]» (Folios 96 a 97 del cuaderno principal y en cd obrante a folio 93 ejusdem).
Se notificó la decisión en estrados y no se interpusieron recursos. SENTENCIA APELADA El a quo profirió sentencia escrita el 22 de agosto de 2019 en la cual negó las pretensiones de la demanda, con fundamento en las siguientes consideraciones: De manera preliminar indicó que debería determinarse si el departamento del Valle del Cauca está legitimado en la causa por pasiva para actuar en el asunto de la referencia, para lo cual recordó la noción contenida en el numeral 6.º del artículo 180 del CPACA que alude a la legitimación material, la cual asiste únicamente a quienes, a partir de hechos y situaciones que se discuten dentro de la litis, sean los interesados en respaldar u oponerse a las pretensiones, bien sea porque sean los potenciales beneficiarios del derecho o porque deban responder por la obligación que surja como consecuencia de la prosperidad de los pedimentos.
En ese orden, estimó que en el caso de marras lo que se pretende es la nulidad del acto ficto o presunto negativo derivado del silencio administrativo por parte del ente territorial demandado, frente a la solicitud de reconocimiento de pensión de sobrevivientes presentada por los libelistas con ocasión del deceso del señor José Edith Castro Fonseca.
No obstante lo anterior, señaló que el causante, en su calidad de docente oficial, se encontraba afiliado al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, por lo que la sería dicho ente el encargado del estudio y posterior posible otorgamiento del derecho en discusión. Aclaró que al margen de que los actos administrativos que conceden o niegan los derechos prestacionales de los docentes son elaborados y suscritos por los secretarios de educación de cada ente territorial al que se encuentre vinculado el trabajador, lo cierto es que dichas intervenciones surgen como mera representación o como voceros del FOMAG; postura la cual ha sido desarrollada por el Consejo de Estado mediante sentencias del 14 de febrero y 5 de diciembre, ambas de 2013.
Bajo las anteriores consideraciones, el tribunal de primera instancia declaró probada de oficio la falta de legitimación en la causa por pasiva del departamento del Valle y, en consecuencia, negó las pretensiones de la demanda. Finalmente, condenó en costas a la parte activa del litigio por haber resultado vencida. RECURSO DE APELACIÓN La parte demandante apeló la decisión reseñada anteriormente y solicitó que esta sea revocada para acceder a las pretensiones de la demanda.
Al respecto manifestó que si bien la participación de los entes territoriales en lo relacionado con temas prestacionales de docentes, en cierta medida puede interpretarse de la manera en como lo sostuvo el a quo, es decir, como una mera participación en representación del FOMAG, lo cierto es que en el caso del departamento del Valle del Cauca se presenta la obligación tanto de elaborar el proyecto de resolución, como de la expresión de la voluntad administrativa unilateral, lo cual define el surgimiento a la vida jurídica del acto administrativo.
Por último, resaltó que el reclamo pensional se fundamenta en la inaplicación del régimen pensional docente y, en cambio, insta la observancia del régimen general de pensiones contenido en la Ley 100 de 1993, lo cual, conforme se prevé en el inciso segundo de su artículo 279, escapa de la órbita funcional del FOMAG, el cual, no obstante la anterior previsión normativa, será el responsable de la expedición y pago de bonos pensionales a favor de los educadores que se retiren del servicio.
ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Las partes y el Ministerio Público guardaron silencio en esta etapa procesal, tal y como se advierte de la constancia secretarial a folio 138 del cuaderno principal. CONSIDERACIONES Competencia De conformidad con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto.
De igual forma, según el artículo 328 del Código General del Proceso, el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso de apelación. En el presente caso únicamente lo presentó la parte demandante. Problema jurídico En ese orden, el problema jurídico a resolver en esta instancia se resume en la siguiente pregunta: ¿En el presente asunto se configura la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva respecto del departamento de Valle del Cauca dado que se depreca el reconocimiento de una pensión de sobreviviente, cuyo causante era docente estatal afiliado al FNPSM? Respecto a este primer planteamiento, esta Sala de Decisión sostendrá la siguiente tesis: el departamento del Valle del Cauca carece de legitimación en la causa por pasiva desde la perspectiva material de esta figura jurídica, pues es el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio quien ostenta la competencia para el reconocimiento de las prestaciones y pensiones de los docentes oficiales y sus beneficiarios, tal como se expone a continuación. De la falta de legitimación en la causa por pasiva decretada de oficio en primera instancia Debido a que las formulaciones impugnativas de la parte demandante tienden a determinar la capacidad jurídica del departamento del Valle del Cauca para asumir o no la responsabilidad de la posible condena que pueda surgir como resultas de la terminación de la presente causa judicial, se torna necesario diferenciar entre las aristas formal o de hecho y material o sustancial de la legitimación predicada respecto de las partes en un proceso judicial.
Acerca del planteamiento diferencial aludido, es pertinente traer a colación la sentencia proferida por esta Subsección el 6 de junio de 2019, a través de la cual se planteó sobre el particular lo siguiente: «[…] [E]n lo relativo a la legitimación en la causa esta Corporación explicó que se entiende en dos sentidos, uno de hecho o procesal y otro material o sustancial, cuya diferencia está dada por lo siguiente: «[…] la legitimación en la causa ha sido estudiada en la jurisprudencia y la doctrina y para los juicios de cognición desde dos puntos de vista: de hecho y material.
Por la primera (…) se entiende la relación procesal que se establece entre el demandante y el demandado por intermedio de la pretensión procesal; es decir es una relación jurídica nacida de una conducta, en la demanda, y de la notificación de ésta al demandado; quien cita a otro y le atribuye está legitimado de hecho y por activa, y a quien cita y le atribuye está legitimado de hecho y por pasiva, después de la notificación del auto admisorio de la demanda (…) la legitimación material en la causa alude a la participación real de las personas, por regla general, en el hecho origen de la formulación de la demanda, independientemente de que haya demandado o no, o de que haya sido demandado o no. Es decir, todo legitimado de hecho no necesariamente será legitimado material, pues sólo están legitimados materialmente quienes participaron realmente en los hechos que le dieron origen a la formulación de la demanda.» […] [L]a falta de legitimación en la causa no impide al juez pronunciarse de fondo sobre las pretensiones de la demanda, precisamente, en razón a que la aludida legitimación constituye un elemento de la pretensión y no de la acción (…) no deben confundirse la capacidad para ser parte en un proceso con la legitimación en la causa, pues entre otras diferencias, la primera es presupuesto de la acción, su ausencia no permite un pronunciamiento de fondo sobre las pretensiones de la demanda; mientras la segunda es un presupuesto de la sentencia favorable, a falta de aquel es viable que el juez emita un pronunciamiento de fondo sobre el petitum, pues hace referencia a la titularidad de la situación jurídica material discutida en el juicio.» Bajo este contexto se estima que la legitimación sustancial en la causa por pasiva, hace referencia a la virtualidad de la parte demandada para responder por las pretensiones del extremo activo de la controversia, siempre y cuando exista una relación directa e inescindible entre la primera y el sustento fáctico de la demanda junto con el marco jurídico aplicable a la situación en litigio, de la cual se desprenda la responsabilidad a su cargo frente a la orden o condena que se llegue a imponer; situación que ostensiblemente incumbe a la decisión de fondo sobre el asunto, es decir a las circunstancias de hecho y de derecho que circunscriben el caso y que deben resolverse solo en la sentencia con la correlativa determinación de un sujeto obligado a materializar dicha decisión judicial.
Contrario a esta noción, la legitimación formal en la causa por pasiva, obedece a la necesidad o no de vinculación procesal de una persona natural o jurídica como parte demandada, en razón única y exclusivamente de su naturaleza, personalidad jurídica, capacidad para comparecer judicialmente y relacionamiento preliminar directo o indirecto con los hechos de la demanda, sin que sea del caso verificar su viabilidad para ser declarado responsable o no de una posible condena, pues no sería del caso para este supuesto analizar las condiciones jurídicas de su situación o nexo con el objeto de litigio, sino tan solo su posible condición para intervenir en la actuación con el fin de contestar la demanda, proponer excepciones e interponer recursos ante un aparente relacionamiento con el marco factual del asunto, lo cual puede y debe ser decidido como excepción previa o mixta en desarrollo de la audiencia inicial del artículo 180 del CPACA, pues tal postulado se predica de la demanda en forma y no del fondo de la controversia.
Ahora, el tribunal de primera instancia declaró probado de oficio el medio exceptivo de falta de legitimación en la causa por pasiva respecto al departamento del Valle del Cauca, al estimar que es el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio la entidad que debe responder materialmente por la potencial condena que pueda derivarse como resultas de la presente causa judicial.
La entidad legitimada sustancialmente para el reconocimiento de las pensiones y prestaciones de los docentes afiliados al FNPSM Al respecto, es pertinente indicar que el Consejo de Estado ha señalado que la entidad encargada del reconocimiento y pago de las prestaciones de los docentes es el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
En efecto, el artículo 5.º de la Ley 91 de 29 de diciembre de 1989 indica: «[…] El Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, tendrá los siguientes objetivos: 1. Efectuar el pago de las prestaciones sociales del personal afiliado […]» La citada norma señaló que quedarían automáticamente afiliados al fondo los docentes nacionales o nacionalizados vinculados a la fecha de promulgación de la citada ley, esto es, el 29 de diciembre de 1989 y, así mismo, el personal vinculado con posterioridad, siempre que cumplieran los requisitos de afiliación de naturaleza formal o normativa y económica.
Esto debido al proceso de nacionalización de la educación oficial llevado a cabo mediante la Ley 43 de 1975. Por su parte, respecto al manejo de los recursos que integran el FOMAG, el artículo 3.º de la Ley 91 de 1989, reguló que para tal efecto el Gobierno Nacional suscribiría un contrato de fiducia mercantil con una entidad fiduciaria de naturaleza estatal o de economía mixta la cual se encargaría de ello.
Textualmente, señaló: «[…] El Gobierno Nacional suscribirá el correspondiente contrato de fiducia mercantil, que contendrá las estipulaciones necesarias para el debido cumplimiento de la presente Ley y fijará la Comisión que, en desarrollo del mismo, deberá cancelarse a la sociedad fiduciaria, la cual será una suma fija, o variable determinada con los costos administrativos que se generen.
La celebración del contrato podrá ser delegada en el Ministro de Educación Nacional […]». Con posterioridad, por Decreto 1775 de 3 de agosto de 1990, artículos 5.º a 8.º, se reglamentó el funcionamiento del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio de la siguiente manera: «Artículo 5º Recepción de solicitudes. Las solicitudes relacionadas con el reconocimiento y pago de prestaciones económicas del Magisterio, serán radicadas en la oficina de prestaciones sociales de cada Fondo Educativo Regional.
La documentación sólo será radicada si llena los requisitos establecidos en las normas reglamentarias. Artículo 6º Estudio de solicitudes. Una vez radicada la solicitud, la oficina de prestaciones sociales de cada Fondo Educativo Regional, procederá a realizar el estudio de la documentación. Artículo 7º Liquidación. Realizado el estudio de la documentación, se procederá a efectuar la liquidación respectiva con el visto bueno de la entidad fiduciaria.
Artículo 8º Reconocimiento. Efectuada la liquidación, el delegado permanente del Ministerio ante el Fondo Educativo Regional, expedirá la resolución de reconocimiento […]» Finalmente el Decreto 2831 de 2005 en cuanto al trámite para el reconocimiento de prestaciones económicas a cargo del FOMAG prescribió: «Artículo 2°. Radicación de solicitudes.
Las solicitudes de reconocimiento de prestaciones sociales, deberán ser radicadas en la secretaría de educación, o la dependencia o entidad que haga sus veces, de la respectiva entidad territorial certificada a cuya planta docente pertenezca o haya pertenecido el solicitante o causahabiente, de acuerdo con el formulario adoptado para el efecto por la sociedad fiduciaria encargada de administrar los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
La sociedad fiduciaria encargada del manejo de los recursos del Fondo, implementará un sistema de radicación único, que registre las solicitudes de reconocimiento de prestaciones económicas que deba pagar el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en forma simultánea en la respectiva entidad territorial certificada y en la sociedad fiduciaria y que permita a los solicitantes conocer electrónicamente el estado de su trámite.
Artículo 3°. Gestión a cargo de las secretarías de educación. De acuerdo con lo establecido en el artículo 3° de la Ley 91 de 1989 y el artículo 56 de la Ley 962 de 2005, la atención de las solicitudes relacionadas con las prestaciones sociales que pagará el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, será efectuada a través de las secretarías de educación de las entidades territoriales certificadas, o la dependencia que haga sus veces.
Para tal efecto, la secretaría de educación de la entidad territorial certificada correspondiente, a la que se encuentre vinculado el docente, deberá: 1. Recibir y radicar, en estricto orden cronológico, las solicitudes relacionadas con el reconocimiento de prestaciones sociales a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, de acuerdo con los formularios que adopte la sociedad fiduciaria encargada del manejo de los recursos de dicho Fondo. 2.
Expedir, con destino a la sociedad fiduciaria encargada del manejo de los recursos del Fondo y conforme a los formatos únicos por esta adoptados, certificación de tiempo de servicio y régimen salarial y prestacional, del docente peticionario o causahabiente, de acuerdo con la normatividad vigente. 3. Elaborar y remitir el proyecto de acto administrativo de reconocimiento, dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la radicación de la solicitud, a la sociedad fiduciaria encargada del manejo y administración de los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio para su aprobación, junto con la certificación descrita en el numeral anterior del presente artículo. 4.
Previa aprobación por parte de la sociedad fiduciaria encargada del manejo y administración de los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio suscribir el acto administrativo de reconocimiento de prestaciones económicas a cargo de dicho Fondo, de acuerdo con las Leyes 91 de 1989 y 962 de 2005 y las normas que las adicionen o modifiquen, y surtir los trámites administrativos a que haya lugar, en los términos y con las formalidades y efectos previstos en la ley. 5.
Remitir, a la sociedad fiduciaria encargada del manejo de los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, copia de los actos administrativos de reconocimiento de prestaciones sociales a cargo de este, junto con la respectiva constancia de ejecutoria para efectos de pago y dentro de los tres días siguientes a que estos se encuentren en firme.
Parágrafo 1°. Igual trámite se surtirá para resolver los recursos que sean interpuestos contra las decisiones adoptadas de conformidad con el procedimiento aquí establecido y aquellas que modifiquen decisiones que con anterioridad se hayan adoptado respecto del reconocimiento de prestaciones a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
Parágrafo 2°. Sin perjuicio de la responsabilidad administrativa, disciplinaria, fiscal y penal a que pueda haber lugar, las resoluciones que se expidan por parte de la autoridad territorial, que reconozcan prestaciones sociales que deba pagar el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, sin la previa aprobación de la sociedad fiduciaria encargada del manejo y administración de los recursos de tal Fondo, carecerán de efectos legales y no prestarán mérito ejecutivo.
Artículo 4°. Trámite de solicitudes. El proyecto de acto administrativo de reconocimiento de prestaciones que elabore la secretaría de educación, o la entidad que haga sus veces, de la entidad territorial certificada a cuya planta docente pertenezca o haya pertenecido el solicitante, será remitido a la sociedad fiduciaria que se encargue del manejo de los recursos del Fondo para su aprobación. Dentro de los quince (15) días hábiles siguientes al recibo del proyecto de resolución, la sociedad fiduciaria deberá impartir su aprobación o indicar de manera precisa las razones de su decisión de no hacerlo, e informar de ello a la respectiva secretaría de educación. Artículo 5°.
Reconocimiento. Aprobado el proyecto de resolución por la sociedad fiduciaria encargada del manejo de los recursos del Fondo, deberá ser suscrito por el secretario de educación del ente territorial certificado y notificado en los términos y con las formalidades y efectos previstos en la ley. […]» En suma, es el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio a través de la fiduciaria que administra sus recursos, quien debe efectuar el pago de las sumas y emolumentos que se reconozcan a los docentes afiliados al Fondo y no a las entidades territoriales certificadas a las cuales pertenece dicho personal.
Para el presente caso y en atención a los argumentos expuestos, es diáfana la falta de legitimación sustancial respecto al departamento de Valle del Cauca, toda vez que la posible obligación del pago de la pensión de sobrevivientes de los demandantes, en caso de prosperar los pedimentos del libelo, le correspondería exclusivamente al Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio y no al mencionado ente territorial.
En efecto, las secretarías de educación de las autoridades como la demandada, únicamente tienen a su cargo elaborar el proyecto de resolución de reconocimiento pensional en este caso, en virtud de los artículos 2.° a 4.° del Decreto 2831 de 2005, para que sea aprobado o improbado por la entidad fiduciaria, por lo que es el FNPSM el obligado a efectuar o materializar el pago que de la suscripción del acto emane.
Lo mismo ocurre específicamente en este caso en el que se demanda una presunta decisión derivada del silencio administrativo que, pese de haber sido configurada por la no respuesta por parte del departamento del Valle del Cauca, esta surge en el marco de sus funciones como representante del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio para esa circunscripción y no como autoridad obligada a materializar la situación jurídica planteada, pues se reitera que la única entidad normativamente responsable para asumir las cargas prestacionales deprecadas es el Ministerio de Educación Nacional a través del mentado fondo y no el ente territorial que actúa como intermediario entre el empleado docente y la Nación nominadora.
Con base en lo anterior, se estima que en los procesos judiciales de nulidad y restablecimiento del derecho promovidos ante esta jurisdicción contra el FNPSM en los que se discuta el reconocimiento de prestaciones sociales de los docentes oficiales o sus beneficiarios, no es procedente el ejercicio del referido medio de control contra las entidades territoriales o la vinculación de estas, y mucho menos la condena de aquellos frente a la eventual prosperidad de las pretensiones, pues las consecuencias económicas que se deriven de los actos administrativos proferidos en virtud de la desconcentración administrativa dada en las secretarías de educación de los entes certificados, radican única y exclusivamente en la Nación, Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
Al respecto, esta Subsección ha desarrollado la anterior tesis planteada en asuntos con contornos similares al del presente en los que se ha discutido la legitimación del ente territorial frente al reconocimiento de las prestaciones de los docentes oficiales, al sostener que: «[…] En ese orden de ideas, si bien la Secretaría de Educación del ente territorial interviene, lo cierto es que en el caso de reconocimiento pensional, actúa en nombre y representación del Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, como la encargada de elaborar el proyecto de resolución que reconoce o niega la prestación social, resolución que con posterioridad debe ser aprobada o no por la sociedad fiduciaria, quien administra los recursos del Fondo de Prestaciones.
En consecuencia, esta Corporación considera que la entidad responsable del reconocimiento pensional solicitado por la señora Carmen Ruth Builes Bustamante es el Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio y no a la Secretaría de Educación de Itagüí, razón por la cual está llamada a prosperar la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva.
En ese sentido, se reitera el criterio judicial acogido en auto del 18 de julio de 2019, en el que esta Subsección sostuvo que como la entidad encargada del reconocimiento de prestaciones sociales es el Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, resulta procedente declarar probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva de la entidad territorial y en concordancia con lo expuesto se excluirá de responsabilidad a la Secretaría de Educación de Itagüí, por las razones expuestas. […]».
(Negrita de la Sala). Por las razones esbozadas en precedencia, para esta Subsección es dable argüir que le asiste razón al a quo al haber declarado de oficio la falta de legitimación en la causa por pasiva del departamento del Valle del Cauca y, en consecuencia, por cuanto quedó demostrado que la autoridad demandada carece de competencia para responder frente a los pedimentos instados en el libelo tendientes al reconocimiento de una pensión de sobrevivientes de un docente oficial que en vida estuvo afiliado al FNPSM, de acreditarse los requisitos de ley.
En conclusión: no le asiste legitimación material en la causa por pasiva al departamento del Valle del Cauca y, en consecuencia, es evidente la necesidad confirmar la sentencia de primera instancia que declaró probado el medio exceptivo en mención, pues conforme quedó desarrollado, la obligación del reconocimiento y pago de las prestaciones como la aquí debatida, recae inexorablemente sobre la competencia del ente nacional y no en cabeza de la autoridad demandada.
Lo anterior no obsta para que los libelistas puedan elevar una nueva solicitud ante el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, a fin de que sea esta la entidad, dentro de las competencias otorgadas legalmente, la que efectúe el estudio respecto a la procedencia o no del reconocimiento de la pensión de sobrevivientes pretendida, siempre y cuando se demuestren las exigencias de la ley respectiva.
Decisión de segunda instancia Según se ha expuesto, se impone confirmar la sentencia de primera instancia que declaró probada de oficio la falta de legitimación en la causa por pasiva, habida cuenta de que no prosperaron los argumentos del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante. De la condena en costas Esta subsección en providencia de 7 de abril de 2016, sobre la condena en costas en vigencia del CPACA, determinó el criterio objetivo-valorativo, para la imposición de condena en costas, bajo los siguientes fundamentos: «El legislador introdujo un cambio sustancial respecto de la condena en costas, al pasar de un criterio «subjetivo» –CCA- a uno «objetivo valorativo» –CPACA-.
Se concluye que es «objetivo» porque en toda sentencia se «dispondrá» sobre costas, es decir, se decidirá, bien sea para condenar total o parcialmente, o bien para abstenerse, según las precisas reglas del CGP. Sin embargo, se le califica de «valorativo» porque se requiere que en el expediente el juez revise si las mismas se causaron y en la medida de su comprobación. Tal y como lo ordena el CGP, esto es, con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad del abogado efectivamente realizada dentro del proceso.
Se recalca, en esa valoración no se incluye la mala fe o temeridad de las partes. La cuantía de la condena en agencias en derecho, en materia laboral, se fijará atendiendo la posición de los sujetos procesales, pues varía según sea la parte vencida el empleador, el trabajador o el jubilado, estos últimos más vulnerables y generalmente de escasos recursos, así como la complejidad e intensidad de la participación procesal (Acuerdo núm. 1887 de 2003 Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura).
Las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas, por lo que el juez en su liquidación no estará atado a lo así pactado por éstas. La liquidación de las costas (incluidas las agencias en derecho), la hará el despacho de primera o única instancia, tal y como lo indica el CGP, previa elaboración del secretario y aprobación del respectivo funcionario judicial.
Procede condena en costas tanto en primera como en segunda instancia.» De lo anterior se colige que la condena en costas implica una valoración objetiva valorativa que excluye como criterio de decisión la mala fe o la temeridad de las partes. En efecto, el artículo 188 del CPACA, regula que tratándose de costas en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en la sentencia el juez tiene la obligación de pronunciarse sobre dicho aspecto, con excepción de los asuntos en los que se ventile un interés público.
Por tanto, y en ese hilo argumentativo, en el presente caso no se condenará en costas a la parte demandante, a pesar de resultar vencida en esta instancia, en la medida que conforme al numeral 8.° del artículo 365 del CGP, no se comprobó su causación en sede de apelación que implique la imposición de dicha condena. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA Primero: Confirmar la sentencia del 22 de agosto de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, Sala de Oralidad, que declaró probada de oficio la excepción de falta de legitimación por pasiva del ente territorial demandado, en el proceso que en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovieron los señores Sandra Cecilia Saavedra Román y José Yesid Castro Saavedra contra el departamento del Valle del Cauca.
Segundo: Sin condena en costas de segunda instancia. Tercero: Ejecutoriada esta providencia, devolver el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones pertinentes en el programa SAMAI.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente