Radicado: 25000-23-37-000-2018-00677-02 (28979) Demandante: Ana Nidia Garrido García Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: WILSON RAMOS GIRÓN (E) Bogotá, D. C. tres (3) de julio dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000-23-37-000-2018-00677-02 (28979) Demandante: Ana Nidia Garrido García Demandada: UGPP Temas: Aportes 2014.

Trabajador independiente. IBC. Costos y gastos. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación1 interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 14 de marzo de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, que decidió2: Primero. Niéganse las pretensiones de la demanda, por las razones anotadas en las consideraciones de este proveído.

Segundo. No se condena en costas a la parte vencida, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva.

ANTECEDENTES Actuación administrativa Previo requerimiento para declarar y/o corregir, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales – UGPP– expidió la Resolución RDO-2017-02675 del 31 de julio de 20173, en la que liquidó a cargo de la demandante aportes en salud y pensión al Sistema de Seguridad Social por los periodos del año 2014, junto con las correspondientes sanciones por inexactitud y omisión, respectivamente.

Contra esta resolución se interpuso recurso de reconsideración4, el cual fue resuelto mediante la Resolución RDC-2018-00682 del 26 de julio de 20185, que modificó la liquidación oficial, disminuyendo el valor de los aportes y sanciones. Esta resolución fue objeto de una corrección formal mediante el auto ADC 011 del 23 de enero de 20196.

Demanda En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 del CPACA (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011), la parte demandante formuló las siguientes pretensiones7: 1 Ingresó al despacho el 28 de junio de 2024. Mediante Auto del 18 de septiembre de 2018, el Juzgado 14 Administrativo Oral de Bogotá – Sección Segunda remitió por competencia el proceso a la sección cuarta.

Luego, el Juzgado 39 Administrativo del Circuito de Bogotá – Sección Cuarta mediante Auto del 17 de octubre de 2018 remitió por competencia al Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Cuarta, quien mediante Auto del 07 de febrero de 2019 admitió la demanda. 2 Samai Tribunal índice 42, folios 1 a 28. 3 Samai CE índice 2, c.a. folios 1 a 16. 4 Samai CE índice 2, c.a. folios 1 a 42. 5 Samai CE índice 2, c.a. folios 1 a 15. 6 Samai CE índice 2, c.a. folios 1 a 3. 7 Samai CE índice 2, folios 1 a 80 y 1 a 81.

Con escritos de demanda y reforma a la demanda. Radicado: 25000-23-37-000-2018-00677-02 (28979) Demandante: Ana Nidia Garrido García Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Primero: Declarar la nulidad de las resoluciones RDO 2017-02675 (liquidación oficial) de fecha 31 de julio de 2017 y resolución RDC 2018-00682 de fecha 26 de julio de 2018, y del Auto ADC No- 011 de fecha 23 de enero de 2019.

Segundo: A título de restablecimiento del derecho, se ordene a la demandada dejar sin efectos las siguientes decisiones contenidas en la resolución 00682 de fecha 26 de julio de 2018: "Primero: Modificar los aportes determinados en la liquidación oficial No. RDO 2017- 02675 del 31 de julio de 2017 proferida por la Subdirección de Determinación de Obligaciones de la Dirección de Parafiscales a cargo de Ana Nidia Garrido García, identificada con la Cédula de Ciudadanía (…) por las razones expuestas en la parte motiva del presente acto administrativo, los cuales se fijarán en la suma de cincuenta y cinco millones doscientos cuarenta y un mil quinientos pesos m/cte ($55.241.500) en los siguientes términos: Lo anterior sin perjuicio de los intereses de mora que se generen desde la fecha de vencimiento del plazo para presentar autoliquidación de aportes hasta la fecha en que se cancele la obligación. El cálculo del interés moratorio se rige por la tasa vigente para efectos tributarios en aplicación de lo dispuesto en el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007.

Los anteriores valores se discriminan en el archivo de excel contenido en el CD anexo a la presente resolución y que hace parte integrante de la misma (…)” Invocó como normas vulneradas los artículos 6, 16, 29, 34, 53, 83, 90 y 189.20 de la Constitución Política; 6 de la Ley 797 de 2003; 1° del Decreto 510 de 2003; 135 de la Ley 1753 de 2015; 107 y 869 del Estatuto Tributario; 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo;

Ley 1122 de 2007; Ley 607 de 2012 y, Decretos 1464 y 1465 de 2005. Los actos demandados vulneran el principio de no confiscatoriedad toda vez que la cuantía liquidada por la UGPP, por aportes y sanciones, supera el monto devengado en el año 2014 y, por ende, desconoce los derechos del mínimo vital, la seguridad social, trabajo, debido proceso y confianza legítima.

Sostuvo que para el año 2014, la obligación de los trabajadores independientes de realizar la afiliación al sistema de salud no estaba regulada en debida forma, ni tampoco determinado con claridad legal el ingreso base de cotización de los aportes al Sistema de Protección Social. La Ley 1753 de 2015 determinó un IBC mínimo del 40% en atención a la presunción de ingresos, con la posibilidad de deducir las expensas correspondientes, de forma mensualizada y con pago mes vencido, norma que sin perjuicio de lo señalado podía ser aplicada de forma retroactiva de acuerdo con lo considerado por la Corte Constitucional en sentencia C-785 de 2012, donde determinó que las normas posteriores pueden ser aplicadas de forma retroactiva cuando las modificaciones resulten beneficiosas al contribuyente, siempre que no exista una situación jurídica consolidada.

Cuestionó que los ingresos fijados por la UGPP con base en los cuales liquidó las obligaciones a su cargo no corresponden a la realidad de sus operaciones en el año 2014, ya que los ingresos son por concepto de honorarios, y parte de estos pertenecen a los clientes que representa. Se vulneró el debido proceso porque la entidad demandada se adjudicó competencias que pertenecen a la DIAN al identificar como tributos los aportes al Radicado: 25000-23-37-000-2018-00677-02 (28979) Demandante: Ana Nidia Garrido García Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 sistema, sin que pudiera contradecir la investigación adelantada ni desvirtuar la determinación de los aportes y sanciones.

También, se vulneraron los principios de legalidad y certeza al efectuar el cobro de las cotizaciones sin tener regulación clara sobre su procedencia, y se desconoció el principio de non bis in idem al imponer varias sanciones sobre los mismos hechos, las cuales no se definieron bajo criterios de proporcionalidad y razonabilidad. Por último, consideró que operó un abuso en materia tributaria por la UGPP porque los actos demandados son abiertamente contrarios al ordenamiento jurídico.

Contestación de la demanda La UGPP se opuso a las pretensiones de la demandante8. En primer lugar, solicitó no ser condenada en costas porque no se acreditó su causación y el proceso reviste un interés público. Afirmó que la entidad tiene plenas facultades de fiscalización, determinación y cobro de las contribuciones parafiscales en virtud de lo dispuesto en el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007, el cual le asignó las competencias para su adecuada, completa y oportuna liquidación y, según el artículo 178 de la Ley 1607 de 2012, para establecer y cobrar los aportes respecto de los omisos, inexactos y la mora.

De acuerdo con los artículos 15, 19 y 157 de la Ley 100 de 1993; Ley 797 de 2003; 107 del Estatuto Tributario; 26 del Decreto 806 de 1998, 33 de la Ley 1438 de 2011, 1° y 3 del Decreto 510 de 2003, entre otros, los trabajadores independientes tienen la obligación de realizar los aportes a los subsistemas de salud y pensión. En estas normas se definen los elementos de las contribuciones en debida forma y se fija la base de cotización en los ingresos efectivamente percibidos en cada periodo, menos las expensas que tengan relación de causalidad, proporcionalidad y necesidad con la actividad productora de renta.

Además, se establece que las personas declarantes del impuesto sobre la renta son responsables de los aportes al sistema porque con ello demuestran su capacidad de pago. Concluyó que las contribuciones parafiscales para el año 2014 sí tienen definidos el hecho generador, sujetos activo y pasivo, base gravable y tarifa. Y, de acuerdo con la sentencia C-578 de 2009, la noción de trabajador independiente incluye a todas las personas económicamente activas con capacidad de contribuir al sistema.

Sostuvo que realizó consultas a la Registraduría Nacional del Estado Civil, Asofondos y al Registro Único de Afiliados, para comprobar que la demandante incurrió en omisión en el subsistema de pensión e inexactitud en salud en los periodos de 2014, razón por la cual determinó los aportes de forma mensual con base en los ingresos brutos declarados en el impuesto sobre la renta.

La demandante no desvirtuó la determinación del ingreso ni el desconocimiento de los costos y gastos que incumplían con los requisitos del artículo 107 del ET. Precisó que el artículo 135 de la Ley 1753 de 2015 entró en vigencia el 9 de junio, de forma que no es aplicable a hechos anteriores a su expedición en virtud del principio de irretroactividad y la causación instantánea de las contribuciones parafiscales.

Finalmente, afirmó que procede la imposición de las sanciones por incurrir en las conductas de omisión e inexactitud, las cuales fueron liquidadas en atención al principio de favorabilidad con base en el artículo 314 de la Ley 1819 de 2016 que modificó el artículo 179 de la Ley 1607 de 2012. Sentencia apelada 8 Samai CE índice 2, folios 1 a 52.

Radicado: 25000-23-37-000-2018-00677-02 (28979) Demandante: Ana Nidia Garrido García Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, negó las pretensiones de la demanda y no condenó en costas9, por las siguientes razones: La Ley 100 de 1993 determinó la obligación de los trabajadores independientes de afiliarse al Sistema de Seguridad Social, los cuales en términos de la sentencia C- 578 de 2009 son todas las personas económicamente activas.

De igual forma, el artículo 33 de la Ley 1438 de 2011 consagró la presunción de capacidad de pago para las personas naturales declarantes del impuesto sobre la renta y complementarios. El artículo 19 de la Ley 100 de 1993 fijó el IBC en los ingresos declarados ante la entidad a la cual están afiliados los trabajadores independientes, guardando correspondencia con los ingresos realmente recibidos; y el Decreto 510 de 2003 precisó que todos los ciudadanos deben estar afiliados al sistema de pensiones y su cotización debe corresponder con los ingresos efectivamente percibidos, deduciendo las sumas que cumplan con las condiciones del artículo 107 del ET.

Adujo que el artículo 135 de la Ley 1753 entró en vigencia el 9 de junio de 2015, por lo cual antes de esa fecha los independientes por cuenta propia debían cotizar sobre el 100% de sus ingresos, y solo después, sobre el 40% del valor mensualizado de los mismos, so pena de vulnerar el principio de irretroactividad. Encontró acreditado que la demandante registró como actividad económica en la declaración de renta del año 2014 el código 6910 – “actividades jurídicas”, por lo cual es considerada una trabajadora independiente por cuenta propia con ingresos superiores a un salario mínimo.

Esto fue determinado por la UGPP ante el cruce de información con la DIAN, configurando la obligación de afiliarse, liquidar y pagar los aportes. Consideró que la UGPP tiene la facultad para tomar como base de cotización los ingresos reportados en la declaración privada del impuesto sobre la renta, sin que ello implique usurpación de las competencias de la DIAN, ni desconozca la potestad del aportante de demostrar la realidad de sus ingresos, costos y gastos.

La demandante no acreditó el periodo de causación de sus ingresos, ni los costos y gastos en los que incurrió, de ahí que los actos demandados no contengan disposiciones confiscatorias. De acuerdo con el artículo 179 de la Ley 1607 de 2012 la entidad impuso las sanciones de inexactitud respecto de los aportes al subsistema de salud, y de omisión por los aportes en pensión, sin que se haya evidenciado una vulneración del principio de non bis in idem.

Expuso que la configuración del abuso en materia tributaria no fue un argumento debidamente sustentado, y la solicitud realizada en los alegatos de conclusión referente a la aplicación de la sentencia de unificación del 9 de diciembre de 2021 del Consejo de Estado no procede porque su obligación de afiliación y pago de aportes no tiene como fuente una relación laboral o de subordinación. Recurso de apelación La parte demandante apeló el fallo10, señalando que se vulneraron los derechos de acceso a la administración de justicia, contradicción y debido proceso porque el Tribunal dictó sentencia anticipada sin surtir las oportunidades probatorias procedentes, lo cual lleva a considerar que se pretermitió una etapa procesal y se impidió que se demostraran las razones de la demanda y las actuaciones confiscatorias de la entidad. 9 Samai Tribunal índice 42, folios 1 a 28. 10 Samai Tribunal índice 45, folios 1 a 19.

Radicado: 25000-23-37-000-2018-00677-02 (28979) Demandante: Ana Nidia Garrido García Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Insistió en el carácter confiscatorio de los actos administrativos demandados debido a que los aportes y sanciones fueron calculados con base en ingresos no salariales y que no conformaban el patrimonio de la demandante por ser en parte de terceros, situación que no pudo ser acreditada porque las pruebas fueron negadas en la instancia. De igual forma reiteró que la aplicación de las normas tributarias en atención al principio de favorabilidad no vulnera la irretroactividad.

La sentencia de primera instancia incurrió en falsa motivación porque validó la liquidación de los aportes y sanciones con base en los ingresos declarados en el impuesto sobre la renta sin considerar los costos y gastos allí registrados, por lo cual no procedía la mensualización de los ingresos brutos11. Además, no se analizó en debida forma la obligación de realizar las cotizaciones al Sistema de Seguridad Social cuando la condición que tenía la demandante para el año 2014 era de trabajadora independiente.

Pronunciamientos finales La parte demandante12 reiteró los mismos argumentos del recurso de apelación, y el Ministerio Público guardó silencio en esta etapa procesal. CONSIDERACIONES DE LA SALA Cuestión previa    Previamente a resolver el litigio planteado en esta instancia judicial, la Sala advierte que el magistrado Luis Antonio Rodríguez Montaño manifestó estar impedido para conocer del presente proceso de acuerdo con la causal de impedimento contenida en el numeral 2 del artículo 141 del Código General del Proceso (CGP)13.

Mediante auto del 20 de marzo de 202514 se declaró fundado el impedimento y se le separó del conocimiento del presente proceso. Por lo anterior, al encontrarse desintegrado el quorum decisorio, en diligencia de sorteo del 29 de mayo de 2025, se nombró como conjuez a la doctora Eleonora Lozano Rodríguez15 para dirimir el asunto y proferir sentencia. Problemas jurídicos 1- Juzga la Sala la legalidad de los actos acusados atendiendo a los cargos de apelación planteados por la parte demandante, en calidad de apelante única, contra la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda y no condenó en costas.

En concreto corresponde determinar (i) si se vulneró el debido proceso al dictar sentencia anticipada; (ii) si existía para el año 2014 la obligación de efectuar aportes al Sistema de Seguridad Social por parte de los trabajadores independientes y si la liquidación de los mismos resulta confiscatoria al contribuyente para los periodos del año 2014; y (iii) si procede la mensualización de los ingresos y el reconocimiento de costos y gastos declarados por el demandante en el impuesto sobre la renta del año 2014.

Como cuestión previa, no se analizará la decisión del Tribunal sobre la no vulneración del principio de non bis in idem y la no configuración de un abuso en materia tributaria, al no ser reparos del recurso de apelación presentados contra la 11 Para lo cual citó lo dispuesto en la sentencia del 3 de agosto de 2023 (exp. 26724). 12 Samai CE índice 11, folios 1 a 20. 13 Samai CE índice 15, folios 1 y 2 14 Samai CE índice 23, folios 1 y 2. 15 Samai CE índice 35, folios 1 y 2.

Radicado: 25000-23-37-000-2018-00677-02 (28979) Demandante: Ana Nidia Garrido García Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 sentencia de primera instancia. Análisis del caso concreto 2- La demandante adujo como argumento de apelación la vulneración de los derechos al acceso a la administración de justicia, debido proceso y contradicción, ante la decisión adoptada por el Tribunal de dictar sentencia anticipada.

Al respecto se advierte que la aplicación de la institución de la sentencia anticipada fue regulada por el artículo 42 de la Ley 2080 de 2021, en el cual se establecieron los supuestos normativos para que el juez o las partes, decidan tramitar el proceso con dichas reglas. Esta decisión es susceptible de ser impugnada mediante el recurso de reposición, conforme lo establecen los artículos 242 y siguientes del CPACA16.

En este asunto, la parte demandante no discutió la adopción de esta figura jurídica en el momento procesal oportuno, por lo que es una decisión en firme, analizada de fondo en esa instancia. Además, se adelantó el estudio de las pretensiones en primera instancia respetando el debido proceso y derecho de contradicción de las partes, dando la oportunidad para interponer los recursos pertinentes en cada etapa procesal; por ello, una vez el Tribunal mediante el auto del 30 de septiembre de 2021 dio aplicación a la institución de sentencia anticipada y negó las pruebas testimoniales solicitadas por la demandante, esta pudo impugnar dicha decisión en recurso de reposición y en subsidio apelación, quien solo discutió la negativa al decreto de pruebas.

Luego, por auto del 9 de octubre de 2023, el Consejo de Estado confirmó esa decisión del Tribunal. No prospera el cargo. 3- Por otro lado, discutió la indebida determinación de las obligaciones a su cargo en el año 2014, ya que tenía la condición de trabajadora independiente, y la vulneración del principio de no confiscatoriedad al liquidar los aportes y sanciones con base en ingresos no salariales.

No se encuentra en discusión por las partes que en el año 2014 la demandante realizó actividades como trabajadora independiente, a partir de las cuales la UGPP reclama el pago de los aportes al subsistema de pensión e impone sanción por omisión, y reliquida aportes del subsistema de salud e impone sanción por inexactitud. De igual forma, se señala que de acuerdo con la sentencia C-578 de 200917 de la Corte Constitucional, la expresión trabajadores independientes incluye a todas las personas económicamente activas dentro de los cuales se encuentran los trabajadores independientes por cuenta propia no vinculados mediante contrato de prestación de servicios y los rentistas de capital.

Por lo anterior, es relevante indicar que la regulación legal de los aportes a los subsistemas de salud y pensión de los trabajadores independientes por cuenta propia y/o independientes no vinculados mediante contrato de prestación de servicios y los rentistas de capital, ya fue objeto de pronunciamiento por esta Sección18 en el sentido de señalar que para el año 2014 sí existía normativa que definía la obligación de cotizar respecto de esta clase de trabajadores.

En cuanto al hecho generador de las contribuciones se ha explicado19 que la Ley 100 de 1993 creó el Sistema de Seguridad Social Integral, y determinó que tanto los trabajadores dependientes como los independientes deben afiliarse de manera 16 Auto del 10 de marzo de 2023 (exp. 27329, MP. Milton Chaves García). 17 Sentencia C-578 de 2009, MP.

Juan Carlos Henao Pérez. 18 Sentencias del 14 de septiembre de 2023 (exp. 26001, MP. Myriam Stella Gutiérrez Argüello), del 28 de septiembre de 2023 (exp. 26706, M.P. Stella Jeannette Carvajal Basto); del 03 de agosto de 2023, del 08 de febrero de 2024 y del 09 de mayo de 2024 (exps. 26724, 27094 y 26207 MP. Wilson Ramos Girón). 19 Sentencia del 05 de octubre de 2023 (exp. 26673, MP.

Myriam Stella Gutiérrez Argüello). Radicado: 25000-23-37-000-2018-00677-02 (28979) Demandante: Ana Nidia Garrido García Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 obligatoria a los subsistemas de pensión y salud. Por ello, se reitera que, «en materia de trabajadores independientes el hecho generador de los aportes (…) lo constituye la capacidad de pago de la persona»20.

Con relación a la base gravable también ha sido criterio reiterado que para el año 2014 sí se encontraba definida en la ley, como se expone a partir del siguiente desarrollo normativo: 3.1- Con relación al subsistema de pensión, el artículo 15 de la Ley 100 de 1993 modificado por el artículo 3 de la Ley 797 de 2003, establece que serán afiliados en forma obligatoria al Sistema General de Pensiones, entre otros, los trabajadores independientes21 y su IBC deberá corresponder a los ingresos efectivamente percibidos y no inferior al salario mínimo22, de tal manera que aquellos que posean capacidad económica suficiente, efectúen los aportes de solidaridad previstos en esta ley.

Asimismo, prevé que para verificar los aportes de estos trabajadores, podrán efectuarse cruces con la información de las autoridades tributarias. En similar sentido, el artículo 19 ibidem, modificado por el artículo 6 de la Ley 797 de 2003, regula la base de cotización de los trabajadores independientes no vinculados mediante contrato de trabajo, contrato de prestación de servicios o servidores públicos, al señalar que cotizarán sobre los ingresos que declaren ante la entidad a la cual se afilien, guardando correspondencia con los ingresos efectivamente percibidos.

El ejecutivo reglamentó el artículo 3 de la Ley 797 de 200323, y mediante el parágrafo del artículo 1.° del Decreto 510 de 2003, dispuso que «se entienden por ingresos efectivamente percibidos por el afiliado, aquellos que él mismo recibe para su beneficio personal. Para este efecto, podrán deducirse las sumas que el afiliado recibe y que debe erogar para desarrollar su actividad lucrativa en las mismas condiciones previstas por el artículo 107 del Estatuto Tributario».

Al respecto se ha tenido el criterio24 que si bien la citada norma hace referencia inicialmente a «las personas naturales que prestan directamente servicios al Estado o a las entidades o empresas del sector privado bajo la modalidad de contratos de prestación de servicios o cualquier otra modalidad de servicios que adopten», no se puede desconocer que el propósito del mismo fue reglamentar el artículo 15 de la Ley 100 de 1993, el cual refiere a todos los trabajadores independientes, incluidos los rentistas de capital y por cuenta propia según la interpretación constitucional.

Por tanto, se ha concluido que el hecho de que la definición de ingresos efectivamente percibidos que estableció el Decreto 510 de 2003 esté delimitada en una norma que no alude a sujetos pasivos como la aquí demandante, no impide que se tenga en cuenta para establecer lo que en materia de contribuciones de trabajadores independientes se entiende por dichos ingresos, comoquiera que se trata de la fijación de la base gravable para cumplir con las obligaciones del mismo sistema25. 3.2- En cuanto al IBC para las cotizaciones al subsistema de salud, se ha precisado que la base gravable es la misma que para el subsistema de pensión, en cuanto el parágrafo 2 del artículo 204 de la Ley 100 de 1993, dispone que para los 20 Ibidem. 21 Expresión declarada exequible por la Corte Constitucional en la sentencia C-259 de 2009, MP.

Mauricio González Cuervo. 22 Declarado exequible por la Corte Constitucional en la sentencia C-1089 de 2003, M.P. Álvaro Tafur Galvis, «en el entendido que las expresiones «El ingreso base de cotización no podrá ser inferior al salario mínimo y deberá guardar correspondencia con los ingresos efectivamente percibidos por el afiliado contenidas en el literal a) del referido parágrafo presuponen la existencia de un ingreso efectivo por parte del trabajador independiente para hacer obligatoria su cotización». 23 La Sección ha precisado que el ejercicio de esa facultad por parte del ejecutivo no implica que haya asumido competencias que no le corresponden, lo anterior en pronunciamientos como la sentencia del 14 de septiembre de 2023 (exp. 26001, MP.

Myriam Stella Gutiérrez Argüello). 24 Ibidem. 25 Sentencias del 28 de septiembre de 2023 (exp. 26706, MP. Stella Jeannette Carvajal Basto) y del 20 de septiembre de 2024 (exp. 28709, MP. Wilson Ramos Girón). Radicado: 25000-23-37-000-2018-00677-02 (28979) Demandante: Ana Nidia Garrido García Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 trabajadores independientes se calcula el IBC sobre la presunción de ingresos de acuerdo con su nivel de educación, la experiencia laboral, las actividades económicas, la región de operación y el patrimonio de los individuos, y su cotización varía dependiendo de la estabilidad y periodicidad de sus ingresos.

En este sentido y en virtud de la reglamentación, en el inciso segundo del artículo 4 del Decreto 1070 de 1995 se ordenó a la Superintendencia Nacional de Salud fijar el sistema de presunción de ingresos para los trabajadores independientes y así fue fijado en la Resolución 9 de 199626. Asimismo, el artículo 66 del Decreto 806 de 199827 dispuso que la base de los aportes para los trabajadores independientes sería la calculada por las EPS de acuerdo con el sistema de presunción de ingresos, y el artículo 25 del Decreto 1406 de 199928 precisó que si los ingresos reales resultan mayores a los presuntos calculados sobre las bases mínimas deberán presentar una declaración anual, en la que informen anticipadamente a la EPS el IBC para liquidar a partir de febrero y hasta el mes de enero del año siguiente.

Posteriormente, el legislador en el artículo 33 de la Ley 1438 de 201129 determinó que se presumen con capacidad de pago y por consiguiente están obligados a afiliarse al régimen contributivo: (i) los declarantes del impuesto de renta y complementarios, impuesto a las ventas e impuesto de industria y comercio, (ii) quienes tengan certificados de ingresos y retenciones que reflejen el ingreso establecido para pertenecer al régimen contributivo y (iii) quienes cumplan con otros indicadores que establezca el gobierno nacional.

Y, con respecto al sistema de presunción de ingresos, previó que el gobierno lo reglamentará con base en la información sobre las actividades económicas, caso en el cual de existir diferencias entre los valores declarados ante la DIAN y los aportes al sistema, estos últimos deben ajustarse. Al margen del sistema de presunción de ingresos, las declaraciones tributarias como la de renta, son un indicador de capacidad de pago y de la obligación del administrado de aportar.

Por ello, sin perjuicio de que los ingresos gravados con los aportes a salud se determinen según el sistema de presunción adoptado por la Superintendencia de Salud, el IBC debe atender a los ingresos reales recibidos por la demandante. De lo anterior se concluye que la base de cotización de los trabajadores independientes, tanto para salud como para pensión se compone de los ingresos percibidos, teniendo límites de cotización inferior y superior (entre 1 y 25 smlmv), que en todo caso, deben corresponder a los ingresos reales.

De ahí que, aun cuando se haya cotizado bajo ingresos presuntos o se omitiera la obligación, estos deben ajustarse a los declarados ante la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN)30. En consecuencia, para el periodo fiscalizado no se vulneró el principio de no confiscatoriedad a la demandante porque existía la obligación de realizar aportes 26 «Por medio de la cual se establece el Sistema de Presunción de Ingresos para los trabajadores independientes». 27 «Por el cual se reglamenta la afiliación al Régimen de Seguridad Social en Salud y la prestación de los beneficios del servicio público esencial de Seguridad Social en Salud y como servicio de interés general, en todo el territorio nacional». 28 «Por el cual se adoptan unas disposiciones reglamentarias de la Ley 100 de 1993, se reglamenta parcialmente el artículo 91 de la Ley 488 de diciembre 24 de 1998, se dictan disposiciones para la puesta en operación del Registro Único de Aportantes al Sistema de Seguridad Social Integral, se establece el régimen de recaudación de aportes que financian dicho sistema y se dictan otras disposiciones». 29 «Por medio de la cual se reforma el Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones». 30 Sentencias del 07 de marzo de 2024 y del 14 de septiembre de 2023 (exps. 26882 y 26001, MP.

Myriam Stella Gutiérrez Argüello). Radicado: 25000-23-37-000-2018-00677-02 (28979) Demandante: Ana Nidia Garrido García Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 por parte de los trabajadores independientes; específicamente, se encontraban regulados los elementos esenciales de las contribuciones parafiscales a los subsistemas de salud y pensión, sin que pudiera ser aplicable la base gravable establecida en el artículo 135 de la Ley 1753 de 2015 porque para el año 2014 no había sido expedida ni entrado en vigencia la norma.

No prospera el cargo de apelación. 4- La apelante alega que la entidad no tenía la facultad para realizar la mensualización de los ingresos declarados en renta, ni para desconocer los costos y gastos allí informados. Consta en los actos demandados que la UGPP determinó los aportes a seguridad social con base en los ingresos reportados en la declaración de renta de 201431, dividiéndolos en los doce periodos del año, determinándolos como el IBC, sin detraer o deducir de dicho monto costos o gastos relacionados con la actividad generadora de renta, puesto que la señora Garrido García no allegó documentos o pruebas que los demostraran32.

Esta afirmación no fue desvirtuada por la demandante en sede administrativa o judicial, puesto que no allegó soportes que dieran cuenta de la realización de los ingresos en cada uno de los meses de forma discriminada, de manera que no se demostraron los periodos de causación de estos rubros, y no es suficiente la simple afirmación planteada por la apelante de que la entidad no debía realizar la mensualización, pues ello no cumple con la carga de la prueba que le asiste a la parte de demostrar el monto y periodo de percepción de sus ingresos33.

Ahora bien, comoquiera que se reclama el reconocimiento de la totalidad de los costos y gastos declarados en renta, es relevante indicar que la Sección34 ha señalado en diferentes ocasiones que, la remisión a este denuncio privado y la valoración de las autoliquidaciones «no puede ser parcializada», sino que exige «tener en cuenta las erogaciones en las que se incurrió en la actividad generadora de renta, esto es los gastos y deducciones, puesto que la presunción de veracidad consagrada por el legislador en el artículo 746 del ET cobija toda la declaración».

Respecto a la posibilidad de considerar tanto los ingresos como los costos reportados en la declaración de renta del contribuyente, esta Sala35 ha precisado que «si la UGPP tiene como sustento probatorio la declaración del impuesto sobre la renta presentada por el demandante por el año gravable (…) también debe tener en cuenta aquellos rubros que debe erogar para desarrollar su actividad (…)» Si bien la UGPP pudo requerir verificaciones específicas de los costos y gastos para deducirlos del ingreso base para calcular las contribuciones al Sistema de Seguridad Social, en este caso dichos gastos están comprobados con la misma evidencia que la entidad utilizó para demostrar los ingresos reales de la demandante, esto es la declaración de renta del año 2014.

No es aceptable que este denuncio del contribuyente se use para probar situaciones que le perjudican, pero se ignore para aquellas que le benefician. Por ende, tiene razón la demandante al señalar que también debe reconocerse el valor probatorio de la declaración de renta en lo que respecta a las erogaciones que disminuyen la base, pues la valoración de ese medio de prueba no puede ser fragmentada. 31 Samai CE índice 2, folio 76. 32 Samai CE índice 2, c.a. página 6 de la liquidación oficial, folios 1 a 16. 33 Sentencias del 23 de noviembre de 2023, y del 07 de marzo de 2024 (exps. 26613 y 26882, MP.

Myriam Stella Gutiérrez Argüello) 34 Expuesto, entre otras, en las sentencias del 24 de noviembre de 2022, 15 de junio y 14 de septiembre de 2023, (exps. 26206, 26698 y 26001, MP. Myriam Stella Gutiérrez Argüello) y 18 de mayo de 2023, (exp. 26808). Reiterada en sentencia del 07 de marzo de 2024 (exp. 27070, MP. Wilson Ramos Girón). 35 Sentencias del 18 de mayo y 9 de noviembre de 2023 (exps. 26808 y 2760, MP.

Milton Chaves García). Radicado: 25000-23-37-000-2018-00677-02 (28979) Demandante: Ana Nidia Garrido García Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 En ese orden, la UGPP deberá proceder a la reliquidación de los aportes y sanciones a cargo de la señora Garrido García por los períodos correspondientes al año 2014, tomando como base los ingresos declarados por valor de $283.870.000, los cuales deben ser depurados con los costos y gastos por $235.516.00036, lo que arroja un ingreso neto de $48.354.000, y un IBC mensual de $4.029.500.

Lo anterior fue calculado según el análisis que precede: Mes Ingreso mensualizado Total costos y gastos CE IBC Consejo de Estado Enero $ 23.655.833 $ 19.626.333 $ 4.029.500 Febrero $ 23.655.833 $ 19.626.333 $ 4.029.500 Marzo $ 23.655.833 $ 19.626.333 $ 4.029.500 Abril $ 23.655.833 $ 19.626.333 $ 4.029.500 Mayo $ 23.655.833 $ 19.626.333 $ 4.029.500 Junio $ 23.655.833 $ 19.626.333 $ 4.029.500 Julio $ 23.655.833 $ 19.626.333 $ 4.029.500 Agosto $ 23.655.833 $ 19.626.333 $ 4.029.500 Septiembre $ 23.655.833 $ 19.626.333 $ 4.029.500 Octubre $ 23.655.833 $ 19.626.333 $ 4.029.500 Noviembre $ 23.655.833 $ 19.626.333 $ 4.029.500 Diciembre $ 23.655.833 $ 19.626.333 $ 4.029.500 Total $ 283.870.000 $ 235.516.000 $ 48.354.000 En consecuencia, prospera el cargo de apelación, por lo que se ordenará a la UGPP reliquidar los aportes y sanciones con el IBC determinado en esta providencia. Se precisa que este IBC parte de la presunción de capacidad de pago que se demuestra con la declaración del impuesto sobre la renta; por ello, al ser liquidado con base en los ingresos, costos y gastos declarados, la base gravable es igual para todos los meses, incluido el mes de enero, sin que sea adecuado aplicar lo dispuesto por el artículo 1° del Decreto 3085 de 2007.

De acuerdo con lo anterior, se revocará la sentencia apelada y, en su lugar, se declarará la nulidad parcial de los actos administrativos demandados. A título de restablecimiento del derecho, se ordenará a la UGPP reliquidar los aportes a los subsistemas de salud y pensión, y las sanciones por inexactitud y omisión correspondientes a los períodos de enero a diciembre de 2014, tomando el IBC determinado en esta providencia. Conclusión 5- Por lo razonado en precedencia se establece que para el año 2014 sí se encontraban establecidos en la ley los elementos de la obligación de los trabajadores independientes por cuenta propia distintos a los contratistas por prestación de servicios y los rentistas de capital de aportar al Sistema de Seguridad Social.

A su vez, la Sala concluye que la UGPP, para efectos de determinar el IBC de los aportes al Sistema de Seguridad Social debió considerar integralmente la información contenida en la declaración de renta, esto es, debió tener en cuenta tanto los ingresos como los costos y gastos reportados. En consecuencia, la base 36 Samai CE índice 2, folio 76.

Radicado: 25000-23-37-000-2018-00677-02 (28979) Demandante: Ana Nidia Garrido García Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 gravable para liquidar los aportes debe ajustarse al resultado de deducir del total de ingresos declarados, el valor de los costos y gastos debidamente registrados.

Costas 6- Ante la prosperidad parcial de las pretensiones de la demanda, la Sala se abstendrá de condenar en costas, conforme con el artículo 365.5 del CGP. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1.

Revocar el numeral primero de la sentencia apelada. En su lugar se dispone: 2. Declarar la nulidad parcial de los actos administrativos acusados. 3. A título de restablecimiento del derecho, ordenar a la demandada reliquidar los aportes al Sistema de la Seguridad Social por los periodos de enero a diciembre de 2014 a cargo de la demandante teniendo en cuenta el IBC determinado en la parte considerativa de la sentencia de segunda instancia. Asimismo, ordenar reliquidar las sanciones por omisión e inexactitud con base en el IBC fijado en la parte motiva. 4.

En lo demás, confirmar la sentencia apelada. 5. Sin condena en costas. Notifíquese y comuníquese. Devuélvase al tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Presidente (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) ELEONORA LOZANO RODRÍGUEZ Conjuez La validez e integridad de este documento pueden comprobarse a través de la siguiente dirección electrónica: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/evalidador.aspx