Consejero Ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES Bucaramanga, dieciocho (18) de agosto de dos mil veintitrés (2023) Radicación: 11001-03-15-000-2023-03807-00 Accionante: Iván Jesús Pérez Martínez Accionado: Sala de Decisión No. 2 del Tribunal Administrativo de Bolívar Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia Tema. Acción de tutela en contra de providencia judicial.
Subtema 1. Requisito general de relevancia constitucional. Decisión: Declara improcedente. La Sala decide la acción de tutela presentada por Iván Jesús Pérez Martínez en contra de la Sala de Decisión No. 2 del Tribunal Administrativo de Bolívar. I.- ANTECEDENTES 1.- La solicitud de tutela El 13 de julio de 2023 Iván Jesús Pérez Martínez interpuso acción de tutela, a través de apoderado judicial, en procura de la protección de su derecho fundamental al debido proceso que consideró vulnerado en tanto que al interior del proceso ejecutivo No. 13001-33-33-010-2021-00258-01, adelantado en contra del Distrito Turístico y Cultural de Cartagena, la Sala de Decisión No. 2 del Tribunal Administrativo de Bolívar, en providencia del 30 de mayo de 2023, revocó lo resuelto en primera instancia por el Juzgado Décimo Administrativo de Cartagena para declarar probada la excepción de inexistencia de los documentos para conformar el título ejecutivo. 1.1.- Hechos 1.1.1.- Iván Jesús Pérez Martínez suscribió el contrato de consultoría ALC-LOC2_CM-001-2016 con el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena, cuyo objeto fue la interventoría técnica, administrativa, financiera y jurídica para la pavimentación en concreto rígido y adecuaciones de vías en la Localidad de la Virgen y Turística de la Alcaldía Local de la Virgen y Turística. 1.1.2.- El contrato fue ejecutado en su totalidad conforme a lo estipulado.
Posteriormente se procedió a su liquidación, dando como resultado un saldo a pagar a favor del señor Pérez Martínez por la suma de $134.419.889. 1.1.3.- Por lo anterior, Iván Jesús Pérez Martínez presentó demanda ejecutiva en contra del Distrito Turístico y Cultural de Cartagena en la que aseguró que el acta de liquidación del contrato suscrita el 20 de marzo de 2018 presta mérito ejecutivo por el valor de $134.419.889, por contener una obligación expresa, clara y exigible.
En ella, solicitó librar mandamiento de pago a su favor por la suma ya referida más $713.455.709 por concepto de intereses corrientes y moratorios. 1.1.4.- El asunto fue conocido en primera instancia por el Juzgado Décimo Administrativo de Cartagena, que en audiencia del 28 de febrero de 2023 declaró no probadas las excepciones de inexistencia de autenticidad del título ejecutivo complejo como requisito de su exigibilidad e inexistencia de los documentos para conformar título ejecutivo complejo, con fundamento en que jurisprudencialmente se ha definido que en materia de contratación estatal hay documentos que por sí mismos constituyen un título ejecutivo, como lo son la actas de liquidación del contrato siempre que en ellas se evidencie una obligación clara, expresa y exigible.
Por lo anterior, ordenó seguir adelante con la ejecución. 1.1.5.- La parte ejecutada interpuso recurso de apelación en contra de la anterior decisión. La alzada correspondió a la Sala de Decisión No. 2 del Tribunal Administrativo de Bolívar que, en proveído del 30 de mayo de 2023, revocó lo resuelto por el a quo para declarar probada la excepción de inexistencia de los documentos para conformar el título ejecutivo.
Sostuvo que en la cláusula 10 del contrato No. ALC-LOC2_CM-001-2016 se previó como condición para el pago la entrega de una constancia de los aportes que el contratista realizó al sistema de seguridad social y una certificación de cumplimiento a entera satisfacción del objeto del contrato. Sin embargo, como tales documentos no fueron aportados junto con la demanda ejecutiva, no fue posible aclarar las inconsistencias contenidas en el acta de liquidación en la que, por una parte, se anunciaba la existencia de una constancia del supervisor del contrato en el sentido de que el contratista cumplió con los pagos de las obligaciones a seguridad social y una certificación de cumplimiento a satisfacción del objeto del contrato; pero por otra, se hacía referencia a que el contratista puso de presente unos inconvenientes en el proceso de pago ante la entidad por la falta de prueba de los pagos de aportes parafiscales.
Por lo anterior, el ad quem estimó que los documentos que contenían la constancia del pago a la seguridad social y de aportes parafiscales eran necesarios para que el acta de liquidación adquiriera la cualidad de exigibilidad. Ante su ausencia, declaró probada la excepción de inexistencia de los documentos para conformar el título ejecutivo como base de recaudo.
Por otra parte, el ad quem resaltó que el alcalde local Gregorio Rico Gómez manifestó actuar en calidad de delegatario del alcalde de Cartagena, sin embargo, no arrimó documento alguno que acreditara tal delegación junto con el acta de liquidación. 1.2.- Fundamentos de la acción de tutela La parte accionante aseguró que se incurrió en los defectos fácticos y sustantivo por los siguientes motivos: 1.2.1.- El Alcalde de la Localidad de la Virgen y Turística acordó celebrar la liquidación del contrato en razón a que el supervisor del negocio jurídico dio fe del cumplimiento de las obligaciones del contratista con el pago de los aportes a la seguridad social. 1.2.2.- Existe una equivocada interpretación del Tribunal frente al acta de liquidación, pues si bien allí se indicó que existían inconsistencias que generaron la devolución de algunas cuentas, ninguna de ellas tuvo relación con el no pago de los aportes a la seguridad social.
Frente a esto, aseveró que “un error de redacción no puede interpretarse como absoluto cuando es claro que se manifestó en el cuerpo del acta de liquidación el estar a paz y salvo con sus obligaciones al pago de los aportes a la seguridad social.”. 1.2.3.- El argumento de la autoridad judicial accionada relacionado con que el alcalde local no allegó un documento que acreditara la delegación realizada por el alcalde de Cartagena, carece de legalidad.
Al efecto, aseguró que se demostró que el contrato que dio origen al acta de liquidación fue suscrito por el alcalde de la Localidad de la Virgen y Turística Gregorio Rico Gómez, facultado por la Ley 1617 de 2013. Además, el mismo contrato estableció las funciones del supervisor dentro de las que se encuentra autorizar el pago de las cuentas siempre que el contratista cumpliera con sus obligaciones del pago a la seguridad social. 1.2.4.- La Sala de Decisión No. 2 del Tribunal Administrativo de Bolívar afirmó que una de las razones para revocar la decisión encontraba su fundamento en el contrato, “imponiéndole a mi representado una carga probatoria de un acto jurídico que est[á] probado en el proceso (sin el pago de la seguridad social no era procedente jurídicamente que el supervisor autorizara los pagos parciales que se hicieron durante el desarrollo del contrato)”. 1.2.5.- Finalmente, citó apartes de dos sentencias proferidas en sede de tutela por la Subsección A de la Sección Tercera y la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado en los radicados Nos. 11001-03-15-000-2019-02338-01 y 11001-03-15-000-2021-01955-01, respectivamente, que tratan asuntos similares al de marras. 1.3.- Pretensiones de la acción de tutela El accionante solicitó el amparo del derecho fundamental al debido proceso, dejar sin efectos la providencia del 30 de mayo de 2023 y, que en su lugar, la autoridad judicial accionada “se pronuncie conforme el Honorable Consejo de Estado decida en su condición de juez constitucional en el presente asunto”. 2.- Trámite de la acción de tutela y fundamento de la oposición Mediante auto del 17 de julio de 2023 el ponente admitió la acción de tutela y ordenó las notificaciones de rigor. 2.1.- Contestaciones 2.1.1.- El Tribunal Administrativo de Bolívar reiteró las razones contenidas en el proveído del 30 de mayo de 2023.
Así mismo, solicitó negar el amparo ya que lo pretendido por el actor es que el juez constitucional valore el título ejecutivo a la luz de lo que él considera el cumplimiento de los requisitos de ser claro, expreso y exigible para su ejecución, convirtiendo el mecanismo constitucional en una tercera instancia, lo cual resulta improcedente.
Finalmente, aseguró que la decisión enjuiciada fue proferida con el debido fundamento legal y jurisprudencial que revisten los procesos ejecutivos. 2.1.2.- La alcaldía de Cartagena sostuvo que los derechos fundamentales invocados no fueron transgredidos por la entidad territorial sino que lo narrado en el libelo introductorio pretende reclamar el actuar del director del proceso judicial No. 2021-00258-01, motivo por el que carece de legitimación en la causa por pasiva.
Sin perjuicio de lo anterior, manifestó que no se cumple con el requisito de subsidiariedad, pues el accionante pudo presentar el recurso extraordinario de revisión para traer a colación los argumentos invocados en el mecanismo constitucional. Por lo expuesto, solicitó declarar la improcedencia del amparo y su desvinculación del presente asunto.
II.- CONSIDERACIONES I.- Cuestión previa La Sala negará la solicitud de desvinculación planteada por la alcaldía de Cartagena ya que considera que tiene interés en el actual trámite constitucional al fungir como parte ejecutada en el proceso No. 13001-33-33-010-2021-00258-01. De igual forma, se aclara a la entidad territorial que fue vinculada al asunto de marras en calidad de tercero con interés, no como parte accionada. 1.- Competencia La Sala es competente para conocer de la acción de tutela presentada por Iván Jesús Pérez Martínez en contra de la Sala de Decisión No. 2 del Tribunal Administrativo de Bolívar de conformidad con lo establecido en los artículos 86 de la Constitución, 37 del Decreto 2591 de 1991 y 13 del Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado. 2.- Problema jurídico La Sala verificará si la solicitud de amparo constitucional cumple con los requisitos generales de procedibilidad.
En caso afirmativo, se determinará si la providencia censurada incurrió en las causales específicas de procedencia alegadas. 3.- La acción de tutela en contra de providencias judiciales La Corte Constitucional en la sentencia C-590 del 2005 reconoció que la acción de tutela en contra de providencias judiciales está sujeta al cumplimiento de rigurosos requisitos de procedibilidad y de procedencia con el fin de determinar si se vulneraron o no los derechos de orden superior. 4.- El cumplimiento del requisito de relevancia constitucional en el caso concreto 4.1.- Sobre este requisito, la Corte Constitucional ha señalado que el juez de tutela “no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones”.
En efecto, para determinar si una solicitud de amparo tiene o no relevancia constitucional, la Sala Plena del Consejo de Estado ha considerado necesario examinar dos elementos, a saber: (i) que el actor cumpla su carga argumentativa, en donde justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, ya que no basta que se aduzca la transgresión de aquellos y (ii) que la acción de tutela no se erija en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, puesto que este mecanismo especial constitucional está instituido para proteger derechos fundamentales y no para discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial.
Por su parte, la Corte Constitucional, a través de la sentencia SU-215 de 2022, advirtió que para analizar si una acción de tutela cumplía con el requisito de relevancia constitucional, era necesario verificar “(i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental;
(ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales”. Así mismo, resaltó que en caso de que una acción de tutela fuere incoada en contra de una providencia judicial emitida por una Alta Corte, resultaba mandatorio advertir, además de los anteriores requisitos, “una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales.”. 4.2.- Ab initio, para la Sala se torna evidente que el amparo impetrado no satisface el requisito de relevancia constitucional, puesto que se advierte como un medio dirigido a revivir el análisis efectuado por la Sala de Decisión No. 2 del Tribunal Administrativo de Bolívar dentro del proceso ejecutivo de radicado No. 13001-33-33-010-2021-00258-01, como si este mecanismo fuera una instancia adicional, según se explicará. 4.3.- Alexander Pérez Hernández alegó, en esencia, que la autoridad judicial incurrió en los defectos fáctico y sustantivo ya que no tuvo en cuenta que en el acta de liquidación del contrato el supervisor dio fe del cumplimiento de las obligaciones relacionadas con el pago de la seguridad social por parte del contratista; existió una equivocada interpretación frente al acta de liquidación ya que a pesar de que se indicó que existían inconsistencias que generaron la devolución de algunas cuentas, ninguna de ellas tuvo relación con el no pago de los aportes a la seguridad social; el contrato que da origen al acta de liquidación fue firmado válidamente por el Alcalde de la Localidad de la Virgen y Turística Gregorio Rico Gómez, facultado por la Ley 1617 de 2013; y el Tribunal impuso una carga probatoria excesiva al exigir la acreditación del pago de la seguridad social a pesar de que se demostró que sin su satisfacción no era procedente que el supervisor autorizara los pagos parciales hechos durante el desarrollo del contrato. 4.3.1.- Ahora bien, al verificar los argumentos vertidos en la providencia del 30 de mayo de 2023, dictada por la Sala de Decisión No. 2 del Tribunal Administrativo de Bolívar, se dilucidan las siguientes consideraciones: “La Sala pasará a examinar si en efecto con la sola acta de liquidación que se trae como título ejecutivo es posible tener como exigible la pretensión dineraria que se pretende obtener.
Respecto de la exigibilidad, al examinar el acta tenemos que allí se consigna lo siguiente: Como se nota, la propia acta de liquidación anuncia una constancia del supervisor en el sentido que se cumplió con los pagos de las obligaciones de seguridad social, así como una certificación en el sentido de cumplimiento a satisfacción del objeto del contrato ALC-LOC”-CM-001-2016.
Lo anterior parece subsanar lo expuesto en el artículo segundo del acta de liquidación, en la que el contratista alude a algunos inconvenientes en el proceso de pago ante la entidad, los cuales en principio parecen haberse superado de acuerdo a las certificaciones y constancias del supervisor que se anuncian en el acta, allí se expresó: “SEGUNDO: El Contratista manifiesta que para el trámite de los pagos realizados por la Alcaldía de Cartagena de Indias presentó el pago de los aportes a la seguridad social, de conformidad con lo previsto en la ley, en el cual existieron unas inconsistencias en la información suministrada por el contratista a la tesorería distrital, las cuales no fueron subsanadas por este dentro de los tres días hábiles al señalamiento de estas por parte de tesorería distrital; cabe anota que las inconsistencia que causaron el no pago de la cuenta son las siguientes: (línea en blanco).
De manera que en el acta de liquidación, se reitera, se anuncia una inconsistencia con relación a los pagos de aportes parafiscales que impidieron el curso normal del pago, pero en realidad se desconoce si logró subsanarse o no, para lo cual era necesario traer las constancias del supervisor al respecto y que se reitera, son anunciadas en el acta.
La Sala encuentra que de acuerdo con el Contrato No. ALC-LOC2_CM-001-2016, en su cláusula décima primera, que se refiere del anticipo y forma de pago, se estableció lo siguiente: “II. Para el Supervisor autorice los pagos parciales del valor del contrato es necesario: a) Que se entregue un informe de interventoría correspondiente al periodo de ejecución del contrato en que se hizo el seguimiento al avance y ejecución del contrato de obra intervenido, en medio impreso y magnético, acompañado del registro fotográfico del caso en formato JPG en donde además se determine el personal utilizando y la justificación de su participación o la indicación de la actividad desarrollada por el mismo. b) Que se entregue la constancia de los aportes al sistema de seguridad social integral y el pago de sus obligaciones parafiscales. c) Que se presente la factura respectiva. d) Que se aporte la certificación de cumplimiento a entera satisfacción de la entidad por la entidad por parte del supervisor del contrato.” Las condiciones antes descritas fueron impuestas para el pago, y especialmente en lo que se refiere a aportes al sistema de seguridad social y certificación de cumplimiento a entera satisfacción, lo cual coincide [con la] inconsistencia establecida en el numeral segundo del acta de liquidación bilateral del contrato así como en los anuncios que se hacen en la parte considerativa del acta de liquidación. Así las cosas, la Sala considera que esos documentos eran necesarios para que el acta de liquidación adquiera la cualidad de exigibilidad.
(…) Bajo esa premisa, es viable concluir que la sola acta de liquidación, no permite tenerla como exigible, como quiera que era necesario traer los documentos relacionados con (i) los aportes al sistema de seguridad social integral y el pago de sus obligaciones parafiscales con su respectiva factura o al menos que se aportara la certificación de cumplimiento respecto de lo anterior emitida por el supervisor, de otra parte, (ii) la certificación de recibido a entera satisfacción de la entidad por parte del supervisor del contrato, teniendo en consideración lo anterior, la Sala declarará probada la excepción de Inexistencia de los documentos para conformar título ejecutivo como base de recaudo.”.. 4.3.2.- Luego de relatado lo que precede, se observa que en sede de tutela, la parte accionante pretende que nuevamente se evalúe el acta de liquidación del contrato No. ALC-LOC2_CM-001-2016 a efectos de concluir que aquella constituye por sí sola un título ejecutivo, a pesar de que la autoridad judicial accionada explicó que el mencionado documento no cumplía con el requisito de ser exigible dado que no fue posible tener certeza acerca del cumplimiento de la condición de realizar los aportes al sistema de seguridad social integral y el pago de sus obligaciones parafiscales, ante la disparidad de afirmaciones al respecto contenidas en el acta de liquidación mencionada.
Ahora, en lo relacionado con que el alcalde local Gregorio Rico Gómez manifestó actuar en calidad de delegatario del alcalde de Cartagena sin arrimar un documento que acreditara tal delegación, se advierte que el juez constitucional carece de competencia y de elementos para verificar tal afirmación. Ahora, sin perjuicio de ello, se observa que el argumento principal de la providencia enjuiciada versó sobre la falta de exigibilidad del título ejecutivo presentado, situación que no fue desvirtuada por el actor. 4.4.- Resulta claro, entonces, que la parte accionante pretende utilizar la acción de tutela como si se tratara de una instancia adicional, pues, como se vio, las críticas contenidas en el escrito tuitivo buscan reabrir el debate que tuvo lugar en el trámite ordinario, con el fin de que prevalezca la interpretación de la tutelante sobre la de la Sala de Decisión No. 2 del Tribunal Administrativo de Bolívar.
En punto de lo anterior, las denuncias acá formuladas están destinadas a plantear un desacuerdo frente a las conclusiones a las que arribó el juez natural de la causa, lo que impide estudiar el fondo de los defectos alegados. En este orden de ideas y en atención a la autonomía judicial y al carácter excepcionalísimo que reviste la tutela, se debe acotar que no basta con manifestar inconformidades respecto de las decisiones judiciales objeto de censura o alegar la configuración de los requisitos especiales de procedencia, ya que, de esa forma, la discusión queda restringida a asuntos de mera legalidad que no trascienden al plano constitucional. 4.5.- Al respecto, debe insistirse en que la procedencia de la acción de tutela en contra de decisiones judiciales es de carácter residual y no puede usarse para desconocer la autonomía e independencia judicial, ni los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica, en razón a lo cual es concebida como un “juicio de validez” y no como un “juicio de corrección” de la decisión cuestionada, lo que se opone a que se use indebidamente como una nueva instancia para la discusión de los asuntos de índole probatoria o de interpretación del derecho que se resolvieron en el curso del proceso ordinario. 5.- En consecuencia, el presupuesto de relevancia constitucional, como se expuso, no se encuentra superado en este caso y hace que la acción constitucional resulte improcedente.
En mérito de lo expuesto, la Subsección C de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.-
RESUELVE
PRIMERO: NEGAR la solicitud de desvinculación planteada por la Alcaldía de Cartagena de Indias por los motivos planteados.
SEGUNDO: DECLARAR improcedente el amparo constitucional solicitado por Iván Jesús Pérez Martínez de conformidad con las razones ut supra. TECERO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes intervinientes e interesados por el medio más expedito.
CUARTO: ENVIAR la presente providencia a la Corte Constitucional para su eventual revisión, en caso de no ser impugnada. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE NICOLÁS YEPES CORRALES Presidente de la Sala JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Consejero de Estado JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Consejero de Estado (E)