Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO - ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B Bogotá, D. C., catorce (14) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 68081-33-33-001-2018-00063-01 (2529-2025) Demandante: Leonilda Gutiérrez Lobo Demandado: Distrito Especial de Barrancabermeja Tema: Estudio de admisibilidad del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia Auto __________________________________________________________________ Asunto Decide el despacho sobre la admisibilidad del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia presentado por la demandante contra la sentencia de segunda instancia proferida el 17 de julio de 2025 por el Tribunal Administrativo de Santander.
I. Antecedentes 1.1. Proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 1.1.1. La demanda 1. Leonilda Gutiérrez Lobo en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso-Administrativo1 presentó demanda contra el Distrito Especial de Barrancabermeja en orden a que se declarara la nulidad de la Resolución 2230 de fecha 18 de agosto de 2017, por medio del cual se terminó el encargo de comisario de familia código 202, grado 03, nivel profesional. 2.
Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho solicitó: (i) el reintegro al cargo de comisario de familia código 202, grado 03 nivel profesional y (ii) el pago de todos los salarios dejados de recibir a partir de la desvinculación del mencionado cargo hasta el reintegro en este. 1 En adelante CPACA. 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 68081-33-33-001-2018-00063-01 (2529-2025) Demandante: Leonilda Gutiérrez Lobo 1.1.2.
Trámite del proceso 3. El Juzgado 1 Administrativo de Barrancabermeja profirió sentencia de primera instancia el 10 de septiembre de 20242, por medio de la cual accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, debido a que la evaluación de desempeño laboral definitiva había sido expedida sin que la recusación formulada contra la secretaria de gobierno hubiera sido resuelta, por lo que se desconoció el artículo 39 del Decreto 760 de 2005.
Además, el recurso de reposición contra la aludida evaluación de desempeño no podía ser resuelto por la secretaria de gobierno por carecer de competencia, así que debía sanear el trámite del proceso de evaluación, no obstante, conoció y decidió el recurso. 4. Por otra parte, el encargo se limitaba a 6 meses y en el presente caso la Resolución 0676 de 2017 había prorrogado esa situación administrativa desde el 9 de marzo al 8 de septiembre de ese año, por lo que el lapso que se ajustaba al limite de 6 meses; asimismo, una extensión posterior del encargo era eventual e incierta, sometida a requisitos como la calificación de desempeño sobresaliente y a ocupar el cargo inmediatamente inferior.
En consecuencia, el a quo dispuso el pago de las diferencias salariales y prestacionales entre el cargo de origen y el de comisaria de familia hasta el 8 de septiembre de 2017, igualmente negó el reintegro, por estimar que no asistía el derecho cierto a continuar el encargo luego de referida fecha. 5. Por su parte, el Tribunal Administrativo de Santander mediante sentencia del 17 julio de 20253 resolvió el recurso de apelación interpuesto por las partes, en el sentido de confirmar la decisión adoptada en primera instancia por el a quo, bajo el fundamento de que el Decreto 760 de 2005 establecía que la recusación debía resolverse con anterioridad al inicio de la evaluación, sin embargo, en el presente caso se había continuado con el proceso de evaluación sin definir dicha situación, de manera que la evaluación que apoyó la terminación del encargo fue irregular al vulnerar el debido proceso y el derecho defensa. 6.
En torno al restablecimiento del derecho, el ad quem consideró que el encargo consiste en una situación temporal limitada a 6 meses, adicionalmente no otorgaba una vocación de permanencia al ascendido temporalmente a diferencia del nombramiento en provisionalidad. En contraste, la demandante había pretendido el pago de salarios y prestaciones hasta el 31 de diciembre de 2021 [retiro definitivo del servicio], por consiguiente negó esa pretensión y ordenó el restablecimiento del derecho a partir del retiro del encargo hasta la finalización de la última prórroga de este [8 de septiembre de 2017]. 2 Samai Juzgados, índice 15. 3 Samai Tribunales, índice 12. 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 68081-33-33-001-2018-00063-01 (2529-2025) Demandante: Leonilda Gutiérrez Lobo 1.2.
Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia 7. La demandante interpuso el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia ante el ad quem contra la sentencia del 17 de julio de 2025, de acuerdo con las siguientes razones4: 7.1. La cuantía de la condena sobrepasaba el monto establecido en el numeral 1 del artículo 257 del CPACA, en tanto el salario de comisario de familia fijado por el Decreto 298 de 2025 correspondía a $12.074.686, así que sumó los meses desde la notificación del acto demandado hasta el 31 de diciembre de 2021 y multiplicó el resultado por el salario para 2025 del comisario de familia, por lo que obtuvo un monto de 1.124 salarios mínimos, sin considerar intereses u otros conceptos. 7.2.
El nombramiento en carrera administrativa tiene vocación de permanencia. 7.3. La licencia tomada se motivó en la reducción de ingresos y la inscripción en el concurso para defensor de familia. 7.4. La sentencia dictada por el ad quem desconoció la sentencia de unificación del 9 de agosto de 2022 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado en el expediente 11001- 03-25- 000-2017-00151-00 (0892-2017), por cuanto en esta providencia se estudió un cargo en provisionalidad, así como los descuentos de salarios y prestaciones en casos de reintegro laboral tras una desvinculación ilegal y en el caso de la demandante también hubo una desvinculación ilegal del cargo. 7.5.
La providencia de segunda instancia tampoco observó la sentencia del 27 de octubre de 2005 proferida dentro del expediente 14979 en la que se indicó que: «[e]n reiterada jurisprudencia, esta Sección ha precisado que los fallos de nulidad producen efectos "ex tunc", es decir, desde el momento en que se profirió, el acto anulado, esto es, que por tener efectos retroactivos las cosas deben retrotraerse al estado en que se encontraban, antes de la expedición del acto anulado.». 7.6.
La sentencia de unificación referenciada señaló que la condena producto de un medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho tiene naturaleza restitutoria y esto se acompasa con los derechos laborales, por lo que en los eventos de desvinculaciones ilegales del servicio «[…] los efectos retroactivos son los que protegen en mayor medida los derechos laborales de los servidores públicos afectados por el acto viciado de nulidad, pues no de otra manera sería plausible la orden de reintegro sin solución de continuidad.». 7.7.
A pesar de lo anterior, el ad quem limitó el restablecimiento del derecho a la conclusión de la prórroga fijada en la Resolución 676 del 7 de marzo de 2017, esta interpretación careció de sustento legal porque la Ley 909 de 2004 estableció el 4 Samai Tribunales, índice 16. 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 68081-33-33-001-2018-00063-01 (2529-2025) Demandante: Leonilda Gutiérrez Lobo encargo como indefinido hasta la realización de un concurso que ofertara los cargos en vacancia definitiva. 7.8.
El artículo 1 del Decreto 648 de 2017 adicionó el Decreto 1083 de 2015 en torno a los cargos en vacancia definitiva y, al momento del retiro del encargo de la demandante, el cargo que desempeñaba se encontraba en vacancia definitiva. 7.9. En atención al artículo 2.2.5.3.4 del Decreto 1083 de 20155 y la declaración de nulidad del acto administrativo no resultaba procedente que se terminara el encargo que desempeñaba la demandante. 7.10.
La modificación de la Ley 1960 de 2019 al artículo 24 de Ley 909 de 2004 eliminó el limite de 6 meses de la legislación de carrera administrativa y esta era aplicable a la demandante por contar con vínculo laboral con el municipio de Barrancabermeja cuando se expidió la Ley 1960 de 2019, es decir, el 27 de junio de 2019. 7.11. Debido al artículo 24 ibidem y la nulidad de la Resolución 2230 de 2017 la demandante «debería ostentar el Cargo de Comisaria de Familia en calidad de Titular y como por supuesto, este hecho jurídico no es posible, lo único que queda es el pago de todos los salarios y demás prestaciones laborales dejadas de recibir desde que fui desvinculada injustamente del encargo hasta el día que me retiré de la prestación del servicio público en beneficio del Estado, esto es, el 31 de diciembre del año 2021». 8.
El recurso extraordinario fue concedido por el ad quem el 28 de agosto de 20256. II. Consideraciones 2.1. Examen de los requisitos de admisión del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia en el caso concreto 9. En primer lugar, el despacho resalta que, en atención a las reglas de vigencia de la modificación legislativa introducida por la Ley 2080 de 2021, tratándose de los recursos interpuestos la norma procesal que los rige es la vigente al momento de su formulación, tal como lo establece el artículo 86 ibidem; en concordancia con lo previsto en el artículo 407 de la Ley 153 de 1887.
Por lo tanto, en el asunto bajo estudio, las normas aplicables son las vigentes al momento de su interposición. 5 Norma trascrita en el recurso extraordinario: «ARTÍCULO 2.2.5.3.4 Terminación de encargo y nombramiento provisional. Antes de cumplirse el término de duración del encargo, de la prórroga o del nombramiento provisional, el nominador, por resolución motivada, podrá darlos por terminados.». 6 Samai Tribunales, índice 17. 7 «Artículo 40.
Las leyes concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que deben empezar a regir. Sin embargo, los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 68081-33-33-001-2018-00063-01 (2529-2025) Demandante: Leonilda Gutiérrez Lobo 10.
Así las cosas, se procedería a verificar el cumplimiento de los requisitos de admisibilidad del recurso, estipulados en los artículos 257 a 262 del CPACA vigentes luego de la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021, si no fuera porque el despacho advierte que se configura la causal de rechazo establecida en el artículo 2658 ejusdem. 11.
Al respecto, se observa que el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia fue presentado en término9 contra la sentencia de segunda instancia del 17 de julio de 2025 proferida por el Tribunal Administrativo de Santander. En dicho recurso, el demandante alegó que la decisión adoptada por el ad quem contrarió lo establecido en la sentencia de unificación jurisprudencial proferida el 9 de agosto de 2022 por la Sala Plena del Consejo de Estado en el proceso con radicado 11001-03-25-000-2017-00151-00 (0892-2017), en la cual se fijaron las siguientes reglas jurisprudenciales: «PRIMERO: UNIFICAR JURISPRUDENCIA en la jurisdicción de lo contencioso administrativo, estableciendo que son procedentes los descuentos efectuados a la condena derivada del fallo que resuelve el litigio inmiscuido dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral, donde se obtenga la nulidad del acto que retiró del servicio a un empleado público nombrado en provisionalidad, a razón de las sumas de dinero recibidas por la parte demandante a título de salarios, prestaciones sociales percibidos de relaciones de trabajo en el sector público.
SEGUNDO: Las reglas de este fallo de unificación tienen efecto retrospectivo y, por tanto, son vinculantes y obligatorias para los casos pendientes de resolución judicial.» [destacado del original]. en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, se promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones.
La competencia para tramitar el proceso se regirá por la legislación vigente en el momento de formulación de la demanda con que se promueva, salvo que la ley elimine dicha autoridad». 8 «Artículo 265. Admisión del recurso. Concedido el recurso por el Tribunal y remitido el expediente al Consejo de Estado se someterá a reparto en la sección que corresponda.
Si el recurso reúne los requisitos legales, el magistrado ponente lo admitirá. Si carece de los requisitos consagrados en el artículo 262, señalará los defectos para que el recurrente los subsane en el término de cinco (5) días, si este no lo hiciere, lo rechazará y ordenará devolver el expediente al despacho de origen. El recurso también será rechazado cuando fuere improcedente pese a haberse concedido.
Parágrafo. El recurso se rechazará de plano y se condenará en costas al recurrente, cuando no se fundamente directamente en una sentencia de unificación jurisprudencial o cuando sea evidente que esta no es aplicable al caso […]» [se destaca]. 9 En relación con el cumplimiento del artículo 261 del CPACA, se precisa que la sentencia de segunda instancia fue proferida el 17 de julio de 2025, notificada el 25 de julio de idéntica anualidad y ejecutoriada el 1 de agosto de ese año, por su parte, el recurso fue presentado 6 de agosto de 2025, es decir, dentro del término de los 10 días siguientes a la ejecutoria de la sentencia. 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 68081-33-33-001-2018-00063-01 (2529-2025) Demandante: Leonilda Gutiérrez Lobo 12.
En atención a las reglas fijadas y los argumentos expuestos en el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, se estima que en el presente asunto no se cumplió con lo dispuesto en el artículo 258 del CPACA que señala: «[h]abrá lugar al recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia cuando la sentencia impugnada contraríe o se oponga a una sentencia de unificación del Consejo de Estado»; en tanto no se acreditó la forma en la cual la sentencia del 17 de julio de 2025 proferida por el ad quem modificó, inobservó o alteró el alcance de las reglas jurisprudenciales precitadas al momento de resolver el caso concreto del demandante. 13.
En el recurso extraordinario, la demandante sostuvo que en el fallo recurrido se desconoció la sentencia de unificación referenciada, comoquiera que la nulidad de la Resolución 2230 del 18 de agosto de 2017 debía conducir a que el restablecimiento del derecho abarcara el periodo comprendido a partir del retiro del encargo hasta el retiro definitivo del servicio, por ser imposible el reintegro al cargo ocupado, y no ser restringido al plazo previsto en la prórroga de la Resolución 0676 del 7 de marzo 2017 [8 de septiembre de 2017]. 14.
El despacho estima que el argumento es externo a la ratio decidendi plasmada en la sentencia de unificación ya referenciada, pues esta se concentró en la procedencia de los descuentos por salarios y prestaciones sociales a una condena [salarios y prestaciones sociales dejados de percibir] producto de la declaración de nulidad del acto de retiro del servicio de un empleado nombrado en provisionalidad, debido a la prohibición de doble erogación a cargo del tesoro público. 15.
En ese sentido, la posición de unificación no determinó alguna regla sobre la temporalidad que debe abarcar el restablecimiento del derecho en el evento de que se declare la nulidad del acto administrativo, por medio del cual se retira a un funcionario en encargo; así pues, no existió unidad temática entre la ratio decidedi del fallo de unificación alegado y la sentencia del 17 de julio de 2025, por lo que no no le asistió razón a la demandante en que la decisión de segunda instancia contrarió o desconoció la regla de unificación y no se configuró la causal de procedencia del recurso extraordinario establecida en el artículo 258 del CPACA. 16.
Ahora bien, no se ignora que la demandante señaló en la sustentación del recurso extraordinario lo siguiente: «[n]o obstante que honestamente no encontré alguna sentencia de unificación que se refiera directa y exclusivamente a un caso perfectamente similar a mi caso particular, motivo a que hiciera uso del Instrumento hoy aludido como Sentencia con fuerza vinculante para las decisiones que fueron tomadas en las instancias que sustanciaron mi caso particular». 17.
Al respecto, se observa que la situación fáctica de la sentencia de unificación referenciada correspondió a la nulidad de un acto administrativo que declaró insubsistente un nombramiento en provisionalidad y a título de restablecimiento del 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 68081-33-33-001-2018-00063-01 (2529-2025) Demandante: Leonilda Gutiérrez Lobo derecho, el reintegro al cargo desempeñado y al pago de cotizaciones, así como de los salarios y prestaciones dejadas de percibir respecto de las cuales debían descontarse los valores percibidos por concepto de salarios y prestaciones sociales resultado de otras vinculaciones con el Estado en el periodo en que tuvo lugar el retiro del servicio. 18.
Por su parte, en el proceso de la referencia el elemento fáctico se circunscribió a la terminación de un encargo a un empleado de carrera administrativa con fundamento en una calificación de desempeño producto, a su vez, de un proceso de evaluación sobre el cual existió una recusación que fue dejada de resolver. 19. En esas condiciones, se estima que, tal como lo anotó la demandante, no existió una similitud fáctica entre la situación estudiada en la sentencia de unificación mencionada y el proceso bajo estudio, en tanto no hubo identidad en las formas de vinculación ni en las figuras utilizadas para la terminación de estas que, cabe precisar, cuentan con supuestos de hecho y requisitos propios. 20.
Asimismo, la demandante adujo que la modificación introducida por la Ley 1960 de 2019 a la 909 de 2004 dispuso que el encargo pasaba de un límite de 6 meses a ser «indefinido» hasta la provisión del cargo por concurso, adicionalmente el cargo de comisario de familia se encontraba en vacancia definitiva cuando la demandante fue retirada del servicio; sin embargo, estos argumentos resultan abiertamente improcedentes en el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, puesto que esta vía procesal se restringe al estudio de contradicción u oposición a una sentencia de unificación de esta Corporación, según el artículo 258 del CPACA10 en concordancia con el artículo 262 ejusdem11. 21.
De conformidad con lo anterior, se concluye que en esta oportunidad la demandante no pretendió demostrar la contradicción o el desconocimiento de una sentencia de unificación del Consejo de Estado, sino que buscó mostrar su desacuerdo respecto del análisis jurídico que llevó al tribunal a negar parcialmente sus peticiones. Así las cosas, es claro que el recurso extraordinario presentado por la accionante se encaminó a reabrir el debate jurídico en este momento procesal, al no compartirse la decisión del juez natural. 10 «Artículo 258.
Causal. Habrá lugar al recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia cuando la sentencia impugnada contraríe o se oponga a una sentencia de unificación del Consejo de Estado.». 11 «Artículo 262. Requisitos del recurso. El recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia deberá contener. 1. La designación de las partes. 2.
La indicación de la providencia impugnada. 3. La relación concreta, breve y sucinta de los hechos en litigio. 4. La indicación precisa de la sentencia de unificación jurisprudencial que se estima contrariada y las razones que le sirven de fundamento.». 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 68081-33-33-001-2018-00063-01 (2529-2025) Demandante: Leonilda Gutiérrez Lobo 22.
Por lo expuesto, de acuerdo con lo previsto en el artículo 265 del CPACA12, se rechazará el recurso extraordinario de unificación, en la medida en que, pese a haber sido concedido por el tribunal, no se cumplen los presupuestos para su procedencia por cuanto la sentencia de unificación alegada como desconocida no es aplicable al caso bajo estudio. 23.
En cuanto a la la condena en costas, destaca el despacho que de conformidad con el parágrafo del artículo 265 del CPACA «se condenará en costas al recurrente, cuando no se fundamente directamente en una sentencia de unificación jurisprudencial o cuando sea evidente que esta no es aplicable al caso». Sin embargo, no hay lugar a ellas comoquiera que no aparecen causadas en el proceso.
En mérito de lo expuesto, el despacho
RESUELVE
Primero. Rechazar el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia interpuesto por Leonilda Gutiérrez Lobo contra la sentencia de segunda instancia, proferida el 17 de julio de 2025 por el Tribunal Administrativo de Santander, de conformidad con lo señalado en la parte motiva de esta providencia. Segundo. No condenar en costas a la recurrente por no aparecer causadas en el proceso.
Tercero. Notificar esta providencia en los términos del artículo 205 del CPACA. Cuarto. Ejecutoriada la presente providencia, por Secretaría devolver el expediente al tribunal de origen para lo de su cargo. Quinto. Dejar las constancias de rigor en la plataforma Samai. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente 12 «Artículo 265.
Admisión del recurso. Concedido el recurso por el Tribunal y remitido el expediente al Consejo de Estado se someterá a reparto en la sección que corresponda. Si el recurso reúne los requisitos legales, el magistrado ponente lo admitirá. Si carece de los requisitos consagrados en el artículo 262, señalará los defectos para que el recurrente los subsane en el término de cinco (5) días, si este no lo hiciere, lo rechazará y ordenará devolver el expediente al despacho de origen.
El recurso también será rechazado cuando fuere improcedente, pese a haberse concedido. Parágrafo. El recurso se rechazará de plano y se condenará en costas al recurrente, cuando no se fundamente directamente en una sentencia de unificación jurisprudencial o cuando sea evidente que esta no- es aplicable al caso. » 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 68081-33-33-001-2018-00063-01 (2529-2025) Demandante: Leonilda Gutiérrez Lobo CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. JCSO