Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá D.C., nueve (9) de marzo de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Medio de Control de Protección de los Derechos e Intereses Colectivos Núm. único de radicación: 130012333000201800800-01 Actora: Procuraduría 3 Judicial II Ambiental y Agraria de Cartagena Demandados: Corporación Autónoma Regional del Canal del Dique, Municipio de El Carmen de Bolívar y Serviaseo, S.A, E.S.P Coadyuvante: Blanca Victoria Sabagh García, en calidad de representante de la Organización para la Defensa de los Derechos Humanos – ODDC1 Asunto: Resuelve los recursos de apelación interpuestos contra el auto por medio del cual se decretó una medida cautelar AUTO INTERLOCUTORIO La Sala procede a resolver los recursos de apelación interpuestos por la Corporación Autónoma Regional del Canal del Dique y Serviaseo S.A. E.S.P. contra el auto de 25 de julio de 2019 proferido por el Tribunal Administrativo de Bolívar, por medio del cual se decretó una medida cautelar.

La presente providencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala; y iii) Resuelve; las cuales se desarrollarán a continuación. I.

ANTECEDENTES La demanda 1. La Procuradora 3 Judicial II Ambiental y Agraria de Cartagena, en ejercicio del respectivo medio de control, presentó demanda contra la Corporación 1 Coadyuvancia admitida mediante auto de 2 de julio de 2019. 2 Número único de radicación: 130012333000201800800-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Autónoma Regional del Canal del Dique – CARDIQUE, el Municipio de El Carmen de Bolívar y Serviaseo, S.A, E.S.P, con el objeto de que se protejan los derechos e intereses colectivos: i) al goce de un ambiente sano; ii) a la existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución; iii) al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública; y iv) la moralidad administrativa.

Pretensiones 2. La parte actora formuló las siguientes pretensiones: “[…] PRIMERA. Que de conformidad con lo expuesto en la presente acción, se declare que el Municipio de EL CARMEN DE BOLÍVAR (Bolívar), la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL CANAL DEL DIQUE- CARDIQUE y la Empresa SERVIASEO S.A. E.S.P., han vulnerado y amenazan los siguientes derechos e intereses colectivos: Al goce de un ambiente sano, a la existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución; al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública de los habitantes del municipio de El Carmen de Bolívar.

SEGUNDA. Que consecuencialmente se ordene al Municipio EL CARMEN DE BOLÍVAR, (Bolívar), que inmediatamente adopten las medidas necesarias con el fin de evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio, según sea el caso, sobre los derechos e intereses colectivos enlistados en el numeral anterior, realizando las siguientes acciones: a) Realizar el respectivo estudio jurídico para proceder a revocar el certificado de uso del suelo de fecha 23 de junio de 2016 expedido por el señor Richard Gianni Sierra, en calidad de Secretario de Planeación de El Carmen de Bolívar. b) Como Primera autoridad administrativa del municipio, se le conmine a garantizar la participación de la comunidad en las decisiones que les afecten en relación con la construcción y funcionamiento de un Relleno Sanitario en el municipio, con arreglo a las Sentencias T-348 de 2012 y T 294 de 2014 proferidas por la Corte Constitucional. c) Verificar si la modificación excepcional realizada a través del Acuerdo N° 004 de septiembre de 8 del 2004, generó que la localización de áreas para la disposición final de residuos sólidos definida en el PBOT del municipio quedara ubicada dentro de los 1000 de distancia del perímetro urbano del mismo. d) En el evento de verificarse que la actual localización de área para disposición final de residuos sólidos definida en el PBOT del municipio viola la restricción consagrada por el numeral 2° del artículo 2.3.2.3.2.2.5 del Decreto 1077 de 2015, ordenar a la administración municipal de El Carmen de Bolívar que inicie las gestiones pertinentes para relocalizar y redefinir las áreas para la provisión de infraestructura de servicios públicos (planta de tratamiento y relleno sanitario), con estricta observancia del 3 Número único de radicación: 130012333000201800800-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co procedimiento, de los criterios y la metodología para la localización de estas áreas, establecidos por el DUR 1077 de 2015. e) Una vez relocalizadas y redefinidas las áreas para la provisión de infraestructura de servicios públicos con arreglo a las normas pertinentes, ordenar a la Administración Municipal de El Carmen de Bolívar incorporarlas en su Plan Básico de Ordenamiento Territorial PBOT durante el proceso de revisión, modificación o ajuste que considere pertinente adelantar.

TERCERA. Que se ordene a la firma SERVIASEO S.A. E.S.P. la suspensión de las obras de construcción del proyecto de Relleno Sanitario SIN PENSAR, hasta tanto se hagan las verificaciones y constataciones técnicas del mismo, en relación con su ubicación en la zona de reserva para la provisión de infraestructura de los servicios públicos establecida por el PBOT de El Carmen de Bolívar, se garantice en debida forma la participación ciudadana en la decisión de construcción y operación del proyecto en el municipio del Carmen de Bolívar y se determine técnicamente el impacto negativo o afectación de los recursos naturales suelo, hídricos y aire en el área de influencia del proyecto.

CUARTA. Se ordene a la Corporación Autónoma Regional del Canal del Dique CARDIQUE como primera autoridad ambiental con jurisdicción en el municipio de El Carmen de Bolívar, lo siguiente: a) Prestar asesoría correspondiente al Municipio del Carmen de Bolívar en materia ambiental de acuerdo a las competencias y atribuciones conferidas constitucional y legalmente, en punto a garantizar los derechos colectivos invocados a los habitantes del Carmen de Bolívar y la defensa del medio ambiente sano. b) Revisar el trámite administrativo surtido y que dio lugar a la expedición de la licencia ambiental del relleno sanitario Sin Pensar, en punto a hacer las verificaciones correspondientes en torno a la sujeción y resteo del proyecto a la normatividad vigente en especial en cuanto a la reglamentación del ordenamiento territorial, Ley 388 de 1997, Decreto 1077 del 26 de Mayo de 2015, Plan Básico de Ordenamiento Territorial PBOT del municipio del Carmen de Bolívar de manera integral y demás normativa constitucional y legal aplicable al caso, con audiencia y participación de la primera autoridad municipal del Carmen de Bolívar y las comunidades afectadas. c) Consecuencialmente, ordenar a CARDIQUE, dar aplicación a la (sic) artículo 62 de la Ley 99 de 1993 de suspensión de la Licencia Ambiental hasta tanto se verifique técnicamente el real cumplimiento de los requisitos en cuanto al uso del suelo, ubicación del proyecto y afectación del medio ambiente y a los recursos naturales, en especial las fuentes hídricas citadas por la comunidad […]”2.

Presupuestos fácticos 3. La parte actora manifestó que la Corporación Autónoma Regional del Canal del Dique, mediante Resolución núm. 1452 de 5 de octubre de 2016, dejó sin efectos la Resolución núm. 1072 de 2015, que había negado el otorgamiento de una licencia ambiental a Serviaseo S.A. E.S.P., para el funcionamiento de un 2 Cfr. Folios 33 a 35 4 Número único de radicación: 130012333000201800800-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co relleno sanitario en el Municipio El Carmen de Bolívar y otorgó la licencia ambiental para la construcción y operación de este en el predio denominado “SIN PENSAR”, sin cumplir con lo previsto en el Acuerdo núm. 008 de 20023, por medio del cual se expidió el Plan de Ordenamiento Territorial – PBOT del Municipio de El Carmen de Bolívar, y en el Decreto 1077 de 26 de mayo de 20154. 4.

Agregó que el predio “SIN PENSAR” se encuentra clasificado en el PBOT de El Carmen de Bolívar como zona de producción agraria (UPA 1) y Zona de protección (UPC) con: registro de: i) uso principal para “cultivos” y “reforestación, conservación de vegetación natural”; ii) uso complementario de “adecuación de riego para épocas secas, siembra de pastos manejados, recreación, contemplación” y “frutales”; iii) uso condicionado de “industria no contaminante” y “agricultura de subsistencia”; y iv) uso restrictivo para “viviendas, extracciones mineras” y “actividades agrícolas”; todo lo cual implica que la localización, construcción y diseño de un relleno sanitario en ese predio es incompatible con su suelo y adicionalmente.

Agregó que la construcción del relleno en esa ubicación afectará las fuentes hídricas “[…] arroyo Alférez y las distintas represas y jagueyes y sobre todo la […] Ciénaga de Jesús del Monte […]”. 5. Además, indicó que la resolución se fundamentó en pruebas que contienen interpretaciones erróneas respecto a los usos del suelo establecidos en el Plan Básico de Ordenamiento Territorial del Municipio El Carmen de Bolívar.

La solicitud de medida cautelar por la coadyuvante 6. La señora Blanca Victoria Sabagh García5, mediante memorial de 14 de marzo de 2019, solicitó el decreto de una medida cautelar consistente en “[…] ordenar a CARDIQUE, suspender la licencia ambiental otorgada a SERVIASEO S.A. E.S.P., para la construcción del relleno sanitario “sin pensar” hasta verificar el cumplimiento del PBOT y/o la violación del modelo de ocupación del territorio, 3 Modificado por el Acuerdo núm. 004 de 8 de septiembre de 2004, “[…] Por el cual se modifica excepcionalmente el Plan Básico de Ordenamiento Territorial y se dictan otras disposiciones […]”, el cual dispuso “[…] Artículo Primero. Adoptar modificaciones excepciones al Plan de Ordenamiento Territorial incorporando al perímetro del Municipio del Carmen de Bolívar los predios que se encuentran en áreas de expansión y zona rural, quedando identificados el nuevo perímetro urbano así […].

Parágrafo Primero: Modifíquese el uso del suelo a los predios que se encuentran dentro de las coordenadas establecidas en el artículo anterior […]. Parágrafo segundo: los predios incorporados al suelo urbano y los modificados en el uso del suelo, quedan sometidos al régimen de desarrollo y construcción prioritaria de que tratan los artículos 52 y subsiguientes de la Ley 388 de 1998 y no se requerirá de plan parcial ni de otro instrumento de planificación complementaria para su habitación. […]”. 4 “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio” 5 Admitida como coadyuvante de la parte actora mediante auto de 2 de julio de 2019.

Cfr. Fl. 1069. 5 Número único de radicación: 130012333000201800800-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co además evitar los daños ambientales y vulneración de derechos que pudieran ocurrir en el momento de empezar a funcionar el relleno sanitario […]”. 7. Afirmó que el PBOT del Municipio en su artículo 546, sobre disposición final de residuos sólidos y líquidos, establece que para las actividades socio económicas que generen la prestación de servicios públicos domiciliarios de alcantarillado y aseo, se “contemplará” en la zona rural la ubicación de un área de reserva para la provisión de infraestructura de servicio público en las demandas futuras de relleno sanitario. 8.

El Acuerdo núm. 008 de 28 de octubre de 2002, por el cual se adoptó el PBOT y sus planos y mapas, plasmó geográficamente lo acordado, en especial, el plano núm. 13 que evidencia “[…] dos zonas de reserva para infraestructura de servicios públicos […]” de que trata el artículo 546 supra, de las cuales ninguna corresponde al predio “sin pensar”. 9.

El Concejo Municipal de El Carmen de Bolívar, mediante Acuerdo núm. 004 de 2014, modificó el PBOT en el sentido de ampliar el perímetro urbano e incorporando predios rurales con el objetivo de que estos pudieren desarrollar viviendas VIS y VIP. Dicha ampliación implicó que solamente quedaría una sola zona de reserva “para infraestructura de servicios públicos” en los términos del artículo 546, a un kilómetro de la zona limítrofe del perímetro urbano y que no corresponde con el predio “Sin pensar” que, según explicó, está por fuera de la reserva para infraestructura y por tanto por fuera del lugar delimitado en el PBOT. 10.

Manifestó que el terreno donde se está construyendo el relleno sanitario “sin pensar” está ubicado en zona rural, específicamente en la “zona baja”, y que la entrada del relleno se encuentra ubicada a 300 metros de una escuela a la que asisten niños de las familias que han sido víctimas de la violencia. Asimismo, agregó que el predio “sin pensar” colinda con la propiedad de víctimas que han sido restituidas por la Unidad de Restitución de Tierras y por ello son sujetos de reparación de beneficiarios de proyectos productivos en materia agrícola.

Agregó que el predio “Sin pensar” se encuentra en cercanía al arroyo Alférez, como lo admite la propia Corporación Autónoma Regional, y que ese predio se encuentra demarcado como “zona de producción agraria”. 6 Número único de radicación: 130012333000201800800-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11.

Explicó que, con la certificación del Alcalde Municipal de El Carmen de Bolívar, resulta evidente que la norma vigente en cuanto al uso del suelo en ese territorio no permite la construcción de ese relleno sanitario en el predio “Sin pensar”. 12. Afirmó que, con la suspensión, se estaría evitando un perjuicio económico irremediable en que incurriría no solamente el Municipio de El Carmen de Bolívar sino también CARDIQUE, por haber otorgado la licencia sin el lleno de los requisitos a Serviaseo S.A. E.S.P., al punto que se podría exigir la devolución de la inversión de las obras realizadas.

Agregó que en este caso podríamos estar ante un caso de corrupción. Auto de 25 de julio de 2019 13. El Tribunal Administrativo de Bolívar, mediante auto de 25 de julio de 2019, resolvió lo siguiente: “[…]

PRIMERO: ACCEDER a la solicitud de medida cautelar solicitada, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. En consecuencia, se dispone la SUSPENSIÓN INMEDIATA de los efectos de la Resolución N° 1452 del 5 de octubre de 2016, mediante la cual se concedió la licencia ambiental a SERVIASEO S.A. E.S.P., para la construcción del relleno sanitario “sin pensar”, en el Municipio de El Carmen de Bolívar.

SEGUNDO: Como medidas preventivas, se ordena: i) A la Alcaldía Municipal de El Carmen de Bolívar que dentro de los tres (3) meses siguientes a la notificación de esta providencia, conforme a lo dispuesto en el compilado Decreto 1077 de 2015, determine si sobre el área de reserva dispuesta en el Plano N° 13 del PBOT actualmente se configura alguna restricción y/o prohibición que restrinja o impida la adopción del relleno sanitario en dicha zona. ii) A la Alcaldía Municipal de El Carmen de Bolívar que dentro de los tres (3) meses siguientes a la notificación de esta providencia en aplicación de lo previsto en el artículo 2.3.2.3.9. del Decreto 1077 de 2015 y los criterios metodológicos y puntajes previstos en los artículos 2.3.2.3.2.2.3. y 2.3.2.3.2.2.4. del Decreto 1077 de 2015, determine si el terreno donde CARDIQUE autorizó la construcción del relleno sanitario “Sin Pensar”, se puede considerar como nueva área de reserva rural para la disposición final de residuos sólidos o cualquier otro que también resulte pertinente. iii) Dentro del mismo término, realice un censo de la población que habita en la zona circunvecina al sitio de construcción del relleno “Sin Pensar”. iv) En caso de que resulte viable la inclusión de nuevas áreas para la disposición final de residuos sólidos, se realicen las actuaciones tendientes a modificar o ajustar el PBOT del Municipio de El Carmen de Bolívar, dentro de los tres (3) meses siguientes a la notificación de esta providencia.

TERCERO: Se solicita el apoyo de una autoridad ambiental diferente a la que expidió la licencia ambiental, para lo cual se ordena: 7 Número único de radicación: 130012333000201800800-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co i) Se solicita a la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales – ANLA, por ser una de las entidades que hace parte del Sistema Ambiental SINA, su apoyo para ejercer control respecto del trámite que se llevó a cabo para la expedición de la licencia ambiental al relleno sanitario “Sin Pensar” ubicado en la zona en zona rural del Municipio de El Carmen de Bolívar y específicamente, a través de expertos en topografía, hidrología, historia y demás que se requiera, se verifique: ii) Precisar impactos ambientales, sociales, culturales y económicos del proyecto y si éstos están compensados debidamente en el acto administrativo que autorizó el proyecto. iii) Verificar en el sitio de construcción del proyecto y según las normas que rigen la materia, los siguientes hechos relevantes: i) Presencia de humedales, cuerpos de agua; fuentes hídricas y/o subterráneas, arborizaciones, animales domésticos o silvestres, y demás especies de la naturaleza, que puedan llegar a resultar amenazados o vulnerados con la construcción de la obra.

En caso afirmativo, determinar en metros lineales y/o kilómetros la distancia de los mismos al sitio de las obras y en especial a la primera celda de disposición final de residuos. ii) Medición de distancia, en metros lineales, de la primera celda de disposición final de residuos a la escuela más cercana y del resto de construcciones como centros de salud, asentamientos rurales vecinos, asentamientos urbanos, etc., que de alguna manera, puedan resultar amenazados o vulnerados con la construcción de la obra. iii) Determinar si la ubicación de las celdas de disposición final, en relación con la dirección del viento, permite que los olores de los residuos incomoden a los pobladores rurales vecinos al predio del relleno. iv) Situación de la comunidad y percepción de la misma frente a la construcción del proyecto. v) ¿Cuáles son las compensaciones que se han establecido en favor de los moradores de los lugares de la zona más cercana al sitio de disposición final de residuos producidos por quienes utilizarán el relleno (control ambiental)? iv) Requerir al INSTITUTO DE INVESTIGACIÓN DE RECURSOS BIOLÓGICOS ALEXANDER VON HUMBOLT para que dentro de los cinco (5) días siguientes al recibo del necesario oficio, remitan información disponible en sus bases de datos sobre la biodiversidad existente en la zona específica en la que se desarrolla el proyecto de disposición final de residuos sólidos por parte de la empresa SERVIASEO en el municipio de El Carmen de Bolívar, y en caso de no contarlos, allegar los estudios que tengan sobre la fauna y la flora de este municipio.

CUARTO: Notifíquese esta decisión a cada una de las partes […]”6 (Destacado del texto). 14. El Tribunal precisó que negó la solicitud de medida cautelar de suspensión de los efectos de la licencia ambiental, en una oportunidad anterior; sin embargo, esa decisión no impide realizar un nuevo estudio conforme a las nuevas pruebas allegadas al proceso y conforme con ellas adoptar una medida cautelar, de conformidad con el artículo 25 de la Ley 472, toda vez que “[…] median elementos probatorios nuevos y distintos a los existentes al momento de admitir la demanda […]”. 15.

Señaló que, conforme lo previsto en el inciso 2.º del artículo 144 de la Ley 1437, el juez constitucional tiene la posibilidad de adoptar medidas que sean 6 Cfr. Folios 1127 a 1128 8 Número único de radicación: 130012333000201800800-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co necesarias para hacer cesar la amenaza o vulneración de los derechos colectivos.

En ese sentido, indicó que “[…] si bien la licencia ambiental que se otorgó para la construcción del relleno sanitario se erige como un acto administrativo particular, que tiene como único destinatario a la Empresa de servicios públicos del Municipio de El Carmen de Bolívar; también es cierto que con este proyecto se debe preservar tanto el ordenamiento jurídico como los intereses económicos, sociales y ambientales de toda la población que se encuentre en el área de influencia, de modo tal que, ante la evidencia o rastro de una mínima afectación o amenaza, se debe procurar por preservar el interés general […]”. 16.

Expuso que, de conformidad con las pruebas, “[…] es dable colegir: i) Que el terreno donde se autorizó la construcción del relleno sanitario no corresponde al área que se reservó en el PBOT y se delimitó específicamente en el Plano N° 13, ii) Que existe divergencia dentro de la misma administración municipal, en tanto que el mandatario anterior y el actual, han señalado que dicho terreno está determinado como área de producción agropecuaria y de protección, es decir, que no es apto para la construcción de rellenos sanitarios (fl. 73-76).

Sin embargo, otra es la posición que han asumido los secretarios de Planeación tanto de esta administración como de la pasada, ya que han considerado como viable la construcción del relleno en el terreno “sin pensar”, debido a que con la reforma al PBOT en el año 2014, el área inicialmente prevista para la provisión de ese servicio público quedó cerca del área urbana, lo que constituye una restricción y prohibición para rellenos sanitarios […]”7. 17.

A juicio del Tribunal, se evidencia una tensión entre el principio de planeación urbana y territorial que se refleja en el Plan Básico de Ordenamiento Territorial del Municipio Carmen de Bolívar y la atribución constitucional y legal del alcalde y el concejo municipal8. En ese sentido, afirmó que la expedición de la licencia ambiental para la construcción y operación del relleno sanitario en una zona distinta a la prevista en el Plan Básico de Ordenamiento Territorial de El Carmen de Bolívar desconoce el principio de planeación territorial y el artículo 2.3.2.3.4.11. del Decreto 1077 de 2015. 18.

Precisó que el artículo 564 del Plan Básico de Ordenamiento Territorial dispuso que las demandas nuevas del servicio de aseo se podían atender en la 7 Cfr. Folios 1122 a 1123 8 No explicó concretamente a cuál atribución se refiere. 9 Número único de radicación: 130012333000201800800-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co zona rural;

“[…] sin embargo, no cualquier predio rural puede destinarse para tal fin, ya que su escogencia debe resultar del análisis o estudio que haga la entidad territorial de aspectos como el área total de dicha zona, accesibilidad vial, topografía, distancia al perímetro urbano, disponibilidad de material de cobertura, distancia a cuerpos hídricos y en general atendiendo a los criterios de prohibición y restricción establecidos en el Decreto 1077 de 2015. […] Suponiendo, como lo afirman los demandados, que el área de reserva establecida en el Plano N° 13 del PBOT resultaba inadecuada o inviable para la construcción de relleno sanitario, lo correcto era que en garantía de la competencia constitucional atribuida a los concejos municipales, se modificara el Plan Básico de Ordenamiento Territorial, y se dispusiera el cambio de zona para la provisión de este servicio público y dando cumplimiento al trámite dispuesto en la ley, que también contempla la socialización con la comunidad […]”9.

Recursos de apelación y sus fundamentos Recurso de apelación presentado por Serviaseo S.A. E.S.P. 10 19. Serviaseo S.A. E.S.P. interpuso, dentro del término legal, recurso de apelación contra el ordinal primero de la parte resolutiva del auto de 25 de julio de 2019, y lo sustentó con base en los siguientes argumentos: ii) la desproporcionalidad de la medida de suspensión decretada y ii) la prueba indebidamente valorada.

Estos argumentos se exponen a continuación. Desproporcionalidad de la medida de suspensión decretada 20. Precisó que “[…] lo ordenado en el artículo (sic) primero, es decir la medida de suspensión inmediata, es desproporcionado […]” mientras que “[…] la implementación de las medidas previas contenidas en los artículos segundo y tercero de la parte resolutiva del auto recurrido si se encuentran acordes a los principios de proporcionalidad y razonabilidad de las medidas cautelares y a lo dispuesto en el artículo 25 de la Ley 472 […]”. 21.

Indicó que la medida cautelar es desproporcionada si se analiza la realidad fáctica y jurídica del caso y, en especial, si se tiene en cuenta que ya se había 9 Cfr. Folio 1123 10 Folios 1133 a 1152 del cuaderno núm. 6 del expediente. 10 Número único de radicación: 130012333000201800800-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co negado una medida similar presentada por la parte actora que, en su criterio, se encontraba mejor fundamentada. 22.

Sostuvo que el juez popular está facultado para suspender la ejecución de un acto administrativo cuando advierta que amenaza o vulnera derechos e intereses colectivos y encuentre probado que el acto es ilegal; sin embargo, no puede “[…] suspender un acto administrativo cuando se amenazan o vulneran derechos colectivos y el objeto jurídico es legal, pues en ese caso el juez deberá adelantar las medidas pertinentes, diferentes a la suspensión, para evitar la amenaza o hacer cesar la vulneración. […]”. 23.

Señaló que la medida cautelar adoptada presenta una indeterminación que atenta contra la seguridad jurídica porque comporta la pérdida de fuerza ejecutoria de un acto administrativo que sigue existiendo, en forma indefinida en el tiempo, lo cual, según señala, constituye un “defecto fáctico” por una indebida valoración de prueba determinante “[…] como lo es la explicación dada por el accionado SERVIASEO S.A. E.S.P. del plano 13 anexo del PBOT que pemrite la construcción del relleno sanitario en el sitio actual […]”, o la falta de pruebas que permitan otorgar certeza sobre la situación. 24.

Señaló que el relleno sanitario para disposición final de basuras es una obra de utilidad pública e interés social, razón por la cual se oponía al decreto de dicha medida cautelar con el fin de evitar mayores perjuicios al derecho o interés colectivo que se pretende proteger y evitar perjuicios ciertos e inminentes al interés público, en los términos de los literales “a” y “b” del artículo 26 de la Ley 472 y que por ello se debía en vez de suspender, dar aplicabilidad a las medidas previstas en el artículo 25 de la Ley 472. 25.

Agregó que es desproporcionada la suspensión cuando el titular de la licencia no ha iniciado labores de construcción, en este caso, del relleno sanitario, lo cual implica que se suspende la ejecución de obras que se encuentran detenidas desde el 2018. Prueba indebidamente valorada 26. Indicó que el Plano 13 corresponde a la zonificación de uso del suelo rural previsto en el artículo 564 del Plan Básico de Ordenamiento Territorial del 11 Número único de radicación: 130012333000201800800-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Municipio Carmen de Bolívar; sin embargo, contrario a lo manifestado por la parte actora y la coadyuvante, no delimita específicamente un área para la provisión de infraestructura de la planta de tratamiento y el relleno sanitario. 26.1.

Refirió que “[…] la concertación del PBOT de El Carmen de Bolívar y los debates previos a su adopción en el Concejo Municipal, definieron la ubicación de infraestructuras de provisión de servicios en el municipio específicamente Alcantarillado y Aseo […]”, sin determinar una zona para la provisión de servicios públicos (planta de tratamiento y relleno sanitario). 26.2.

De conformidad con lo anterior, solicitó revocar el ordinal primero de la parte resolutiva del auto de 25 de julio de 2019 y, como consecuencia de lo anterior, “[…] se levante la medida cautelar de suspensión recurrida […]”. Recurso de apelación presentado por Corporación Autónoma Regional del Canal del Dique 11 27. La Corporación Autónoma Regional del Canal del Dique interpuso, dentro del término legal, recurso de apelación contra el auto de 25 de julio de 2019, y lo sustentó con base en los siguientes argumentos: i) licencia otorgada con el concepto previo de las autoridades administrativas municipales y ii) la ausencia de los requisitos para decretar la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo.

Estos argumentos se exponen a continuación. Licencia otorgada con el concepto previo de las autoridades administrativas municipales 28. Señaló que no incurrió en acción u omisión que conllevara a la amenaza o violación de los derechos colectivos invocados en la demanda, por cuanto otorgó la licencia ambiental para la construcción y operación del relleno sanitario en el Municipio de El Carmen de Bolívar, conforme a lo informado por las autoridades administrativas de dicha entidad territorial respecto a los usos del suelo. 11 Folios 1157 a 1169 del cuaderno núm. 6 del expediente. 12 Número único de radicación: 130012333000201800800-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 29.

Explicó que se presentaron inquietudes, en el proceso de evaluación para el otorgamiento de la licencia ambiental, en relación con los usos del suelo, por cuanto: i) el Alcalde del Municipio de El Carmen de Bolívar, mediante Oficio núm. 1164 de 12 de marzo de 2015, había manifestado que el área propuesta por Serviaseo S.A. E.S.P. no correspondía al área definida en el Plan Básico de Ordenamiento Territorial como área de provisión de infraestructura de servicios públicos y, en consecuencia, no era compatible con el proyecto de construcción y operación del relleno sanitario; ii) la Corporación, en Oficio núm. 2495 de 28 de marzo de 2016, requirió al municipio para que certificara el uso del suelo del área propuesta; y iii) el Secretario de Planeación del Municipio de El Carmen de Bolívar, mediante Oficio núm. 14174 de 9 de agosto de 2016, señaló que “[…] cualquier área de la zona rural de El Carmen de Bolívar que cumpla con los requisitos legales, técnicos, ambientales, para la construcción de rellenos sanitarios o plantas de tratamiento, puede ser usada para estos fines en concordancia con el artículo 564 del Acuerdo Municipal núm. 008 de 2008 […]”. 30.

Indicó que se otorgó la licencia ambiental con fundamento en la información presentada por las autoridades administrativas municipales y, en consecuencia, no correspondió a una decisión caprichosa de la Corporación, en la medida que se pudo inferir “[…] más allá de toda duda, que el sitio donde operaría el relleno sanitario se encontraba acorde con lo establecido en el Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio del Carmen de Bolívar […]” y que “[…] no se puede inferir ilegalidad muy a pesar de que la posición del Ente Territorial ha sido ambigua […]”.

Ausencia de los requisitos para decretar la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo 31. Indicó que el Tribunal no tuvo en cuenta los requisitos de procedencia de la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, al determinar la violación de las normas invocadas como desconocidas a partir de la confrontación con el acto y las pruebas aportadas con la solicitud, en la medida que debió analizar los principios periculum in mora y fomus boni iuris, “[…] en virtud de los cuales siempre se tendrá que acreditar en el proceso el peligro que representa el no adoptar la medida y hasta el momento no se encuentra acreditado el peligro que se pudiera generar con la expedición de la Resolución núm. 1452 de 5 de octubre de 2016 […]”. 13 Número único de radicación: 130012333000201800800-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 32.

Señaló que el Municipio presenta una problemática histórica sobre el manejo de residuos sólidos que incluso a afectado fuentes hídricas como el arroyo Alférez y que si bien, el Municipio de El Carmen de Bolívar cuenta con operador de aseo y que la disposición de residuos tiene lugar en el relleno sanitario del Municipio de Corozal, a la fecha no ha logrado solucionar la problemática de basureros satélite a cielo abierto, lo cual ha generado alteración de la calidad del agua, del aire y de las propiedades del suelo.

Agregó que, para solucionar la problemática e incluso influenciar en forma positiva los municipios cercanos, surgió el proyecto de relleno sanitario. 33. En relación con los posibles efectos que generaría el relleno sanitario en el predio “Sin pensar”, explicó: i) si bien un relleno sanitario genera importantes impactos, se trata de un lugar técnicamente operado y diseñado con la infraestructura necesaria para realizar un adecuado manejo de gases y lixiviados que genera la descomposición de los residuos; ii) “[…] Si bien existe cercanía del arroyo Alférez al área del proyecto, de acuerdo con lo establecido en el artículo 6 del Decreto 838 de 2005 (hoy Decreto 1077 de 2015), esta condición representa una restricción más no una prohibición para la ejecución del mismo […]”.

Para ello, explicó que el acto que otorgó la licencia estableció un retiro o ronda hídrica de 30 metros de ancho para la conservación del rio; iii) la escuela está ubicada en el área de disposición final (celdas), a aproximadamente 900 metros, de conformidad con el diseño del proyecto; iv) se evaluaron los impactos ambientales del proyecto para su prevención, mitigación, corrección o compensación; y v) se garantizó la participación de la comunidad, según las actas de socialización del proyecto que aportaron al trámite administrativo por el licenciatario y que fueron valoradas en el marco de la buena fe por al entidad.

II. CONSIDERACIONES DE SALA 34. La Sala abordará el estudio de las consideraciones en las siguientes partes: i) la competencia de la Sala; ii) los problemas jurídicos; iii) el marco normativo de las medidas cautelares en el medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos; iv) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre la procedencia de la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de actos administrativos en el medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos; v) el principio de prevención 14 Número único de radicación: 130012333000201800800-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en materia ambiental vi) el marco normativo sobre la competencia de los concejos municipales para reglamentar el uso del suelo en su territorio por medio de los planes de ordenamiento territorial; vii) el marco normativo sobre rellenos sanitarios; y viii) el análisis del caso concreto.

Competencia de la Sala 35. Vistos los artículos 12512, en especial el literal h del numeral 2.º, 15013, 24314, en especial el numeral 5.º y 24415 de la Ley 1437 de 18 de enero de 201116, en concordancia con el artículo 2617 de la Ley 472 de 5 de agosto de 199818, y el artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 201919: esta Sección es competente para conocer, en segunda instancia, de los recursos de apelación que se presenten contra los autos que decreten medidas cautelares proferidos, en primera instancia, por los tribunales administrativos en el trámite de las acciones populares. 12 Modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 25 de enero de 2021 “Por la cual se reforma el código de procedimiento administrativo y de lo contencioso administrativo -ley 1437 de 2011- y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción”.

“Artículo 125. De la expedición de providencias. La expedición de las providencias judiciales se sujetará a las siguientes reglas: […] 2. Las salas, secciones y subsecciones dictarán las sentencias y las siguientes providencias. […] h) El que resuelve la apelación del auto que decreta, deniega o modifica una medida cautelar. En primera instancia esta decisión será de ponente […]”. 13 Modificado por el artículo 26 de la Ley 2080 de 2021.

“[…] Artículo 150. Competencia del Consejo de Estado en Segunda Instancia y Cambio de Radicación. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación. También conocerá del recurso de queja que se formule contra decisiones de los tribunales, según lo regulado en el artículo 245 de este código […]”. 14 Subrogado por el artículo 62 de la Ley 2080 de 2021.” […] Artículo 243.

Apelación. Son apelables las sentencias de primera instancia y los siguientes autos proferidos en la misma instancia: […] 5. El que decrete, deniegue o modifique una medida cautelar […]”. 15 Subrogado por el artículo 64 de la Ley 2080 de 2021. “[…] Artículo 244. Trámite del Recurso de Apelación contra Autos. La interposición y decisión del recurso de apelación contra autos se sujetará a las siguientes reglas: 1.

La apelación podrá interponerse directamente o en subsidio de la reposición. Cuando se acceda total o parcialmente a la reposición interpuesta por una de las partes, la otra podrá apelar el nuevo auto, si fuere susceptible de este recurso. 2. Si el auto se profiere en audiencia, la apelación deberá interponerse y sustentarse oralmente a continuación de su notificación en estrados o de la del auto que niega total o parcialmente la reposición. De inmediato, el juez o magistrado dará traslado del recurso a los demás sujetos procesales, con el fin de que se pronuncien, y a continuación, resolverá si lo concede o no, de todo lo cual quedará constancia en el acta. 3.

Si el auto se notifica por estado, el recurso deberá interponerse y sustentarse por escrito ante quien lo profirió, dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación o a la del auto que niega total o parcialmente la reposición. En el medio de control electoral, este término será de dos (2) días. De la sustentación se dará traslado por secretaría a los demás sujetos procesales por igual término, sin necesidad de auto que así lo ordene.

Los términos serán comunes si ambas partes apelaron. Este traslado no procederá cuando se apele el auto que rechaza la demanda o niega total o parcialmente el mandamiento ejecutivo. Surtido el traslado, el secretario pasará el expediente a despacho y el juez o magistrado ponente concederá el recurso en caso de que sea procedente y haya sido sustentado. 4.

Una vez concedido el recurso, se remitirá el expediente al superior para que lo decida de plano […]”. 16 Por la cual se expide el Código de procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 17 “[…] Artículo 26. Oposición a las Medidas Cautelares. El auto que decrete las medidas previas será notificado simultáneamente con la admisión de la demanda y podrá ser objeto de los recursos de reposición y de apelación; los recursos se concederán en el efecto devolutivo y deberán ser resueltos en el término de cinco días […]”. 18 Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones. 19 Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado 15 Número único de radicación: 130012333000201800800-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 36.

Vistos los artículos 328 y 320 de la Ley 1564 de 12 de julio de 201220, la Sala se pronunciará únicamente en relación con los reparos o argumentos planteados por los apelantes. Problemas jurídicos 37. Corresponde a la Sala determinar, con fundamento en los recursos de apelación, si la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de la Resolución núm. 1452 de 5 de octubre de 2016, adoptada en el marco del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos de la referencia, cumple o no los requisitos establecidos en la ley y, en especial, si la medida cautelar de suspensión provisional de actos administrativos es procedente en los procesos de protección de los derechos e intereses colectivos; si en este caso la medida cautelar es proporcional; si se fundamentó en las pruebas aportadas al proceso; y si cumple con los requisitos de apariencia de buen derecho y perjuicio por la mora. 38.

Lo anterior con el objeto de establecer si se debe confirmar, modificar o revocar el auto de 25 de julio de 2019 proferido por el Tribunal Administrativo de Bolívar. Marco normativo de las medidas cautelares en el medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos 39. Vistos: i) los artículos 25 y 26 de la Ley 472, sobre las medidas cautelares en las acciones populares; y el parágrafo del artículo 229 de la Ley 1437, sobre procedencia de medidas cautelares. 40.

Antes de ser notificada la demanda y en cualquier estado del proceso, el juez podrá, de oficio o a petición de parte, decretar, debidamente motivadas, las medidas previas que estime pertinentes para prevenir un daño inminente o para hacer cesar el que se hubiere causado, respecto de las cuales no opera el principio de taxatividad. En particular, de manera enunciativa, la norma indica que se podrá decretar las siguientes: 40.1.

Ordenar la cesación inmediata de las actividades que puedan originar el daño, que lo hayan causado o lo sigan ocasionando. 20 Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones. 16 Número único de radicación: 130012333000201800800-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 40.2.

Ordenar que se ejecuten los actos necesarios cuando la conducta potencialmente perjudicial o dañina sea consecuencia de la omisión del demandado. 40.3. Obligar al demandado a prestar caución para garantizar el cumplimiento de cualquiera de las anteriores medidas previas. 40.4. Ordenar con cargo al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos los estudios necesarios para establecer la naturaleza del daño y las medias urgentes a tomar para mitigarlo. 41.

El decreto y práctica de las medidas previas no suspenderá el curso del proceso y, cuando se trate de una amenaza por razón de una omisión atribuida a una autoridad o persona particular, el juez deberá ordenar el cumplimiento inmediato de la acción que fuere necesaria, para lo cual otorgará un término perentorio. Si el peligro es inminente podrá ordenar que el acto, la obra o la acción la ejecute el actor o la comunidad amenazada, a costa de la parte demandada. 42.

El artículo 26 de la Ley 472 establece que el auto que decrete las medidas previas será notificado simultáneamente a la parte demandada con la admisión de la demanda y podrá ser objeto de los recursos de reposición y de apelación, los cuales se deben conceder en efecto devolutivo. La oposición a las medidas previas sólo podrá fundamentarse en los siguientes casos: i) evitar mayores perjuicios al derecho o interés colectivo que se pretende proteger; ii) evitar perjuicios ciertos e inminentes al interés público; y evitar al demandado perjuicios cuya gravedad sea tal que le haga prácticamente imposible cumplir una eventual sentencia desfavorable. 43.

La parte que invoque las causales citadas supra tiene la carga de demostrarlas. 44. El artículo 229 de la Ley 1437 establece que las medidas cautelares en los procesos que tengan por finalidad la defensa y protección de los derechos e intereses colectivos del conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo se regirán por lo dispuesto en esa normativa. 45.

Teniendo en cuenta la existencia de dos normativas que regulan lo relacionado con las medidas cautelares en el medio de control de protección de 17 Número único de radicación: 130012333000201800800-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co los derechos e intereses colectivos, la Sección Primera del Consejo de Estado21 se pronunció acerca de la armonización e interpretación de estas, así: “[…] Para el efecto, en auto de 26 de abril de 201322, la Sala consideró que de la lectura del artículo 229 del CPACA podría pensarse que éste deroga tácitamente lo dispuesto por la Ley 472 sobre la materia, pero lo cierto es que ambas disposiciones deben ser interpretadas de manera armónica.

Tal es el caso del tipo de medidas a las que estaría autorizado adoptar el juez popular para prevenir un daño inminente o hacer cesar el peligro que se hubiese causado. Al respecto, manifestó que la Ley 472 resulta ser más garantista que lo dispuesto en el Capítulo XI del CPACA, pues en esta última disposición las opciones del juez se restringen a las medidas cautelares enlistadas en el artículo 230, a diferencia de la Ley 472 que otorga amplias facultades para ello […]”. 46.

Atendiendo lo anterior, se entiende que, en materia de medidas cautelares, la Ley 1437 no derogó la Ley 472; por el contrario, ambas leyes deben interpretarse y aplicarse de manera armónica, de tal forma que se garantice la protección de los derechos e intereses colectivos en el marco de los principios que rigen a la acción popular. 47.

Ahora bien, en relación con los requisitos para decretar medidas cautelares, el artículo 25 de la Ley 472 establece que las medidas cautelares deben decretarse de forma motivada, con el objeto de prevenir un daño inminente o hacer cesar el que se hubiese causado. 48. A su turno, el artículo 230 de la Ley 1437, sobre el contenido y alcance de las medidas cautelares, dispone que estas podrán ser preventivas, conservativas, anticipativas o de suspensión, y deberán tener relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda.

Para el efecto, el Juez o Magistrado Ponente podrá decretar una o varias de las siguientes medidas: 48.1. Ordenar que se mantenga la situación, o que se restablezca al estado en que se encontraba antes de la conducta vulnerante o amenazante, cuando fuere posible. 48.2. Suspender un procedimiento o actuación administrativa, inclusive de carácter contractual.

A esta medida solo acudirá el Juez o Magistrado Ponente cuando no exista otra posibilidad de conjurar o superar la situación que dé lugar 21 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; auto proferido el 2 de agosto de 2017, C.P. María Elizabeth García González; número único de radicación 130012333000201500052-01.

Asimismo, se pueden consultar las siguientes providencias: Auto proferido el 11 de abril de 2018; C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés; núm. único de radicación 250002341000201501977-01(AP) A; Autos proferidos el 18 de mayo de 2018; C.P. María Elizabeth García González, núms. únicos de radicación 250002341000201601314-02 (AP) A y 2500023410002016-01314-02 (AP). 22 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; auto proferido el 26 de abril de 2013;

C.P. María Elizabeth García González; número único de radicación 050012333000201200614-01. 18 Número único de radicación: 130012333000201800800-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co a su adopción y, en todo caso, en cuanto ello fuere posible el Juez o Magistrado Ponente indicará las condiciones o señalará las pautas que deba observar la parte demandada para que pueda reanudar el procedimiento o actuación sobre la cual recaiga la medida. 48.3.

Suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo. 48.4. Ordenar la adopción de una decisión administrativa, o la realización o demolición de una obra con el objeto de evitar o prevenir un perjuicio o la agravación de sus efectos. 48.5. Impartir órdenes o imponerle a cualquiera de las partes del proceso obligaciones de hacer o no hacer. 49.

Adicionalmente, es importante resaltar que el parágrafo del artículo 230 de la Ley 1437, establece que, en aquellos eventos en que la medida cautelar implique el ejercicio de una facultad que comporte elementos de índole discrecional, el Juez o Magistrado Ponente no podrá sustituir a la autoridad competente en la adopción de la decisión correspondiente, sino que deberá limitarse a ordenar su adopción dentro del plazo que fije para el efecto, en atención a la urgencia o necesidad de la medida y siempre con arreglo a los límites y criterios establecidos para ello en el ordenamiento vigente. 50.

Lo anterior, sin perjuicio de lo indicado en esta providencia sobre la ausencia del principio de taxatividad en las medidas cautelares que se pueden decretar en el medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos. 51. Por último, el artículo 231 de la Ley 1437, sobre requisitos para decretar las medidas cautelares, establece que estas serán procedentes cuando concurran los siguientes supuestos: i) que la demanda esté fundada razonablemente en derecho; ii) que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados; y iii) que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla. 52.

Además, deben cumplirse una de las siguientes condiciones: i) que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable; o ii) que existan motivos 19 Número único de radicación: 130012333000201800800-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co serios para considerar que, de no otorgarse la medida, los efectos de la sentencia serían nugatorios. 53.

Esta Sección, mediante auto de 9 de julio de 202123, indicó sobre los criterios de aplicación que debe seguir el juez para la adopción de una medida cautelar: “[…] Como ya se anunció, éste cuenta con un amplio margen de discrecionalidad, si se atiende a la redacción de la norma que señala que “podrá decretar las que considere necesarias”.

No obstante lo anterior, a voces del artículo 229 del CPACA, su decisión estará sujeta a lo regulado en dicho Estatuto; previsión que apunta a un criterio de proporcionalidad, si se armoniza con lo dispuesto en el artículo 231 ídem, según el cual para que la medida sea procedente el demandante debe presentar <<documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla. […] Lo anterior quiere significar que el marco de discrecionalidad del juez no debe entenderse como de arbitrariedad, razón por la cual le es exigible a éste la adopción de una decisión judicial suficientemente motivada, conforme a los materiales jurídicos vigentes y de acuerdo a la realidad fáctica que la hagan comprensible intersubjetivamente para cualquiera de los sujetos protagonistas del proceso y, además, que en ella se refleje la pretensión de justicia, razón por la cual es dable entender que en el escenario de las medidas cautelares, el Juez se enfrenta a la exposición de un razonamiento en donde, además de verificar los elementos tradicionales de procedencia de toda cautela, es decir el fumus boni iuris y el periculum in mora, debe proceder a un estudio de ponderación y sus sub principios integradores de idoneidad, necesidad y proporcionalidad stricto sensu, ya que se trata, antes que nada, de un ejercicio de razonabilidad […] […]” (Destacado incluido en el texto).

Marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre la procedencia de la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de actos administrativos en el medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos 54. Visto el inciso 2.° del artículo 144 de la Ley 1437, sobre protección de los derechos e intereses colectivos, que señala que cuando su vulneración proviene de un contrato o de un acto administrativo, el juez popular puede adoptar las medidas necesarias para hacer cesar la amenaza o vulneración, sin que en uno u otro evento tenga la facultad de declarar la nulidad del acto o del contrato. 23 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Auto de 9 de julio de 2021, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, proceso identificado con el número único de radicación 17001-23-33- 000-2018-00456-02(AP). 20 Número único de radicación: 130012333000201800800-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 55.

Al respecto, la Corte Constitucional, mediante sentencia C-644 de 31 de agosto de 201124, consideró que el artículo 144 de la Ley 1437 no desconoce el debido proceso judicial sino que por el contario lo fortalece, como también clarifica los alcances que los jueces populares deben dar a sus providencias, todo dentro del marco de la potestad de configuración normativa que tiene el legislador, sin que por esta razón se desconozca el acceso a la administración de justicia o el carácter principal de las acciones populares. 56.

La Sala Plena del Consejo de Estado, en sentencia de 13 de febrero de 2018, unificó como criterio interpretativo, respecto a asuntos previos a la vigencia de la Ley 1437: “[…] en las acciones populares el juez no tiene la facultad de anular los actos administrativos, pero sí podrá adoptar las medidas materiales que salvaguarden el derecho o interés colectivo afectado con el acto administrativo que sea la causa de la amenaza, vulneración o el agravio de derechos e intereses colectivos; para el efecto, tendrá múltiples alternativas al momento de proferir órdenes de hacer o no hacer que considere pertinentes, de conformidad con el caso concreto. […]”. 57.

En ese sentido, consideró que, conforme a lo previsto en la Ley 1437, “[…] si el juez de la acción popular encuentra que el acto administrativo vulnera derechos e intereses colectivos, podrá adoptar todas las medidas que sean necesarias para hacer cesar la amenaza o vulneración de los derechos e intereses colectivos (salvo la anulación del acto o contrato).

A guisa de ejemplo, el juez podría adoptar las siguientes medidas: (i) La inaplicación total o parcial con efectos interpartes -artículo 148 de la Ley 1437;25 (ii) interpretación condicionada del acto administrativo; (iii) la suspensión de los efectos -eficacia- sin que ello obligue al juez ordinario a declarar la nulidad del mismo, puesto que el ámbito de análisis es diferente […]”. 58.

Asimismo, la Sala Especial de Decisión núm. 2 de la Sala Plena del Consejo de Estado, mediante sentencia de 5 de mayo de 202026, indicó que “[…] En este orden de ideas y conforme a la tesis de unificación sentada por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, que esta Sala 24 Corte Constitucional, Sentencia C-644 de 31 de agosto de 2011, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, Referencia: expediente D-8422.

Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 140 (parcial) y 144 (parcial) de la Ley 1437. 25 “[…] Ley 1437, artículo 148. Control por vía de excepción. En los procesos que se adelanten ante la jurisdicción de lo contencioso Administrativo, el juez podrá, de oficio o a petición de parte, inaplicar con efectos interpartes los actos administrativos cuando vulneren la Constitución Política o la ley.

La decisión consistente en inaplicar un acto administrativo sólo producirá efectos en relación con el proceso dentro del cual se adopte.[…]”. 26 21 Número único de radicación: 130012333000201800800-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Especial de Decisión reitera y aplica a este caso con el fin de mantener la univocidad de la jurisprudencia, se precisa que cuando la amenaza o vulneración de derechos o intereses colectivos sea causada por un acto administrativo, el juez popular puede adoptar las medidas necesarias que considere para hacer cesar la amenaza o vulneración de tales derechos colectivos, sin que tenga la facultad o competencia para declarar la nulidad del mismo […] el juez tiene a su alcance la facultad de dictar todas las órdenes de hacer o no hacer que considere pertinentes para proteger el derecho colectivo […]”.

El principio de prevención en materia ambiental 59. El Estado tiene la función constitucional y legal de prevenir y controlar aquellos factores que provoquen deterioro ambiental; para ello, dispone de la facultad sancionatoria y la prerrogativa de exigir la reparación a los daños causados. 60. El principio de prevención en materia ambiental tiene sustento en el Principio 17 de la Declaración de Río, sobre el Medio ambiente y el Desarrollo, según el cual “[…] deberá emprenderse una evaluación del impacto ambiental, en calidad de instrumento nacional, respecto de cualquier actividad propuesta que probablemente haya de producir impacto negativo considerable en el medio, y que esté sujeta a la decisión de una autoridad nacional competente […]”. 61.

Al respecto, es importante resaltar que el artículo 80 de la Constitución Política le impone al Estado la obligación de prevenir los factores de deterioro ambiental; así las cosas, al igual que el principio de precaución, el principio de prevención está señalado en la Ley 99 de 22 de diciembre de 199327, principalmente por la remisión que efectúa el numeral 1 del artículo 1º, norma según la cual “[…] el proceso de desarrollo económico y social del país se orientará según los principios universales y del desarrollo sostenible contenidos en la Declaración de Río de Janeiro de junio de 1992 sobre Medio Ambiente y Desarrollo […]”, postulado que también se manifiesta en el numeral 7 ibidem cuando se refiere al principio de “quien contamina paga” al prever que “[…] el Estado fomentará la incorporación de los costos ambientales y el uso de instrumentos económicos para la prevención, corrección y restauración del 27 “Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA y se dictan otras disposiciones”. 22 Número único de radicación: 130012333000201800800-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co deterioro ambiental y para la conservación de los recursos naturales renovables […]”. 62.

La Corte Constitucional, mediante sentencia C-499 de 201528 se refirió al principio de prevención definiéndolo en los siguientes términos: “[…] aquel que busca ‘que las acciones de los Estados se encarrilen a evitar o minimizar los daños ambientales, como un objetivo apreciable en sí mismo, con independencia de las repercusiones que puedan ocasionarse en los territorios de otras naciones.

Requiere por ello de acciones y medidas -regulatorias, administrativas o de otro tipo- que se emprendan en una fase temprana, antes que el daño se produzca o se agrave’. La doctrina ha expresado que ‘se ha producido, en nuestros días, una toma de consciencia de que no basta con reparar (modelo curativo) sino que se impone prevenir (modelo preventivo), y ello convierte al principio de prevención en uno de los grandes principios estructurales de este sector del derecho internacional público.

La finalidad o el objeto último del principio de prevención es, por tanto, evitar que el daño pueda llegar a producirse, para lo cual se deben adoptar medidas preventivas’. Ello encuentra fundamento en la Declaración de Estocolmo de 1972[98], la Carta Mundial de la Naturaleza de 1982[99] y la Declaración de Río de 1992[100]. La eficacia práctica de la acción preventiva requiere de una armonización con el principio de precaución, al flexibilizar este último el rigor científico que se exige para que el Estado adopte una determinación. El principio de prevención se aplica en los casos en que es posible conocer las consecuencias sobre el medio ambiente que tiene la puesta en marcha de determinado proyecto o actividad, de modo que la autoridad competente pueda adoptar decisiones antes de que el riesgo o el daño se produzca, mientras que el principio de precaución opera en ausencia de certeza científica absoluta […]”. 63.

Así las cosas, el principio de prevención abarca los supuestos en los cuales el estado del conocimiento revela con algún grado de precisión los efectos que sobre el medio ambiente son provocados por determinada actividad, por lo que es necesario el despliegue de las facultades de la administración para evitar que se concrete el riesgo o el daño previo a que ocurran.

Marco normativo sobre la competencia de los concejos municipales para reglamentar el uso del suelo en su territorio por medio de los planes de ordenamiento territorial 64. Vistos: i) el artículo 313 de la Constitución Política; ii) el inciso segundo del artículo 41 de la Ley 152 de 15 de julio de 199429; iii) la Ley 388 de 18 de julio de 199730, en especial, los artículos 8, 9, 11, 14, 15, 20 y 30. 28 Corte Constitucional.

Sentencia C-449/15. Referencia: Expediente D-3748. Asunto: Demanda de inconstitucionalidad en contra de los artículos 1, numeral 6 (parcial); y, 85, numeral 2º y parágrafo 3 (parcial), de la Ley 99 de 1993, “Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se reorganiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA, y se dictan otras disposiciones.” Demandante: Ricardo Vanegas Sierra.

Magistrado Ponente: Alfredo Beltrán Sierra, 23 de abril de 2002. 29 “Por la cual se establece la Ley Orgánica del Plan Nacional de Desarrollo” 30 “Por la cual se modifican la Ley 9ª de 1989 y la Ley 3ª de 1991 y se dictan otras disposiciones” 23 Número único de radicación: 130012333000201800800-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 65.

El numeral 7.° del artículo 313 de la Constitución Política, sobre competencia de los concejos municipales, establece que a los concejos municipales les corresponde, en su territorio, “[…] Reglamentar los usos del suelo […]”. 66. Dicha reglamentación tiene lugar mediante los planes de ordenamiento territorial y, al efecto, el artículo 41 de la Ley 152, sobre planes de acción en las entidades territoriales, establece que en los municipios, además de los planes de desarrollo, debe existir “[…] un plan de ordenamiento que se regirá por las disposiciones especiales sobre la materia […]”. 67.

El artículo 8.º de la Ley 38831, sobre la acción urbanística, la define como aquella referida a las decisiones administrativas y a las actuaciones urbanísticas, relacionadas con el ordenamiento del territorio y la intervención en los usos del suelo. Esa norma enumera a título enunciativo como acciones urbanísticas que deben estar contenidas o autorizadas en los planes de ordenamiento territorial, entre otras, las siguientes: i) “[…] Clasificar el territorio en suelo urbano, rural y de expansión urbana […]”;

“[…] Localizar y señalar las características de la infraestructura para el transporte, los servicios públicos domiciliarios, la disposición y tratamiento de los residuos sólidos, líquidos, tóxicos y peligrosos y los equipamientos de servicios de interés público y social, tales como centros docentes y hospitalarios, aeropuertos y lugares análogos […]”; iii) “[…] [l]ocalizar las áreas críticas de recuperación y control para la prevención de desastres, así como las áreas con fines de conservación y recuperación paisajística […]”; iv) “[…] [i]dentificar y caracterizar los ecosistemas de importancia ambiental del municipio, de común acuerdo con la autoridad ambiental de la respectiva jurisdicción, para su protección y manejo adecuados […]”.

La norma establece adicionalmente que estas acciones urbanísticas deberán estar contenidas o autorizadas en los planes de ordenamiento territorial o en los instrumentos que los desarrollen o complementen, en los términos previstos en la ley. 68. La Ley 388 en su artículo 9 establece, sobre los planes de ordenamiento territorial, que “[…] es el instrumento básico para desarrollar el proceso de ordenamiento del territorio municipal […]”; y lo define “[…] como el conjunto de objetivos, directrices, políticas, estrategias, metas, programas, actuaciones y normas adoptadas para orientar y administrar el desarrollo físico del territorio y la 31 Vigente para la fecha de los hechos y, en especial, en que se expidió la licencia ambiental. 24 Número único de radicación: 130012333000201800800-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co utilización del suelo […]”, el cual, en los términos del artículo 11, está integrado por los siguientes componentes: i) general, el cual estará constituido por los objetivos, estrategias y contenidos estructurales de largo plazo; ii) urbano, el cual estará constituido por las políticas, acciones, programas y normas para encauzar y administrar el desarrollo físico urbano; y iii) rural, constituido por “[…] las políticas, acciones, programas y normas para orientar y garantizar la adecuada interacción entre los asentamientos rurales y la cabecera municipal, así como la conveniente utilización del suelo […]”. 69.

El componente rural de los planes de ordenamiento territorial fue desarrollado por el numeral 3.° del artículo 14 de la Ley 388, que establece que este, entre otros aspectos, debe contener, por un lado, “[…] [e]l señalamiento de las condiciones de protección, conservación y mejoramiento de las zonas de producción agropecuaria, forestal o minera […]”; y, por el otro, la “[…] delimitación de las áreas de conservación y protección de los recursos naturales, paisajísticos, geográficos y ambientales, incluyendo las áreas de amenazas y riesgos, o que formen parte de los sistemas de provisión de los servicios públicos domiciliarios32 o de disposición final de desechos sólidos o líquidos […]”. 70.

Ahora bien, el artículo 1533 ibidem, sobre normas urbanísticas, las clasifica en: i) estructurales; ii) generales; y iii) complementarias. En relación con las “normas urbanísticas estructurales”, las define como aquellas “[…] que aseguran la consecución de los objetivos y estrategias adoptadas en el componente general del plan y en las políticas y estrategias de mediano plazo del componente urbano. Prevalecen sobre las demás normas, en el sentido de que las regulaciones de los demás niveles no pueden adoptarse ni modificarse contraviniendo lo que en ellas se establece, y su propia modificación solo puede 32 En sentencia de 8 de marzo de 2018, proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado dentro del expediente núm. 110010324000200900113-00, con ponencia del Consejero de Estado doctor Oswaldo Giraldo López, sobre las actividades que hacen parte del servicio público de aseo, entre ellas la disposición final de residuos, se dijo: “[…] Vista la regulación legal de la materia, lo que se puede concluir hasta aquí es que el concepto de servicio público de aseo depende de la existencia misma del residuo o desecho y por supuesto, parte de la base de regular actividades como su recolección, transporte, aprovechamiento y disposición final, sin que se vislumbre ninguna clasificación. (…) [E]l servicio ordinario de aseo es todo aquél que no se encuentre dentro de las previsiones catalogadas como especiales previstas en ese mismo Decreto, lo que implica que TODA actividad de recolección, transporte, tratamiento y disposición final de residuos sólidos constituye un servicio público de aseo, pues el calificado como “ordinario” incorpora todo aquel que no tiene la connotación de especial.

Desde esta perspectiva, cuando se trata de la recolección, transporte, tratamiento y disposición final de residuos peligrosos y hospitalarios, se evidencia que no corresponde exclusivamente a un tema ambiental, pues tales actividades constituyen también servicios públicos, por lo que debe definirse si son ordinarios o especiales, de conformidad con las normas que regulan la materia.

A este respecto se observa que, de acuerdo con la definición transcrita del servicio especial de aseo, se incluye en ella todo lo relacionado con las actividades de recolección, transporte, tratamiento y disposición final de residuos sólidos que por su naturaleza, composición, tamaño, volumen y peso no puedan ser recolectados, manejados o tratados normalmente por la persona prestadora del servicio […]”. 33 Modificado por el artículo 1 de la Ley 902 de 2004. 25 Número único de radicación: 130012333000201800800-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co emprenderse con motivo de la revisión general del plan o excepcionalmente a iniciativa del alcalde municipal o distrital, con base en motivos y estudios técnicos debidamente sustentados […]”; en consecuencia, la disposición incluye en los numerales 1.1 y 1.5., dentro de las normas urbanísticas estructurales, por un lado, las que “[…] clasifican y delimitan los suelos, de acuerdo con lo establecido en el Capítulo IV de esta ley […]”; y, por el otro, “[…] [l]as que definan las áreas de protección y conservación de los recursos naturales y paisajísticos, las que delimitan zonas de riesgo y en general, todas las que conciernen al medio ambiente, las cuales en ningún caso, salvo en el de la revisión del plan, serán objeto de modificación […]”. 71.

El Capítulo IV de la Ley 388, sobre clasificación del suelo, y, en especial, el artículo 30, sobre clases de suelo, dispone que “[…] [l]os planes de ordenamiento territorial clasificarán el territorio de los municipios y distritos en suelo urbano, rural y de expansión urbana. Al interior de estas clases podrán establecerse las categorías de suburbano y de protección […]”; y, en relación con el suelo rural, el artículo 33 establece que “[…] [c]onstituyen esta categoría los terrenos no aptos para el uso urbano, por razones de oportunidad, o por su destinación a usos agrícolas, ganaderos, forestales, de explotación de recursos naturales y actividades análogas […]”. 72.

Teniendo en cuenta lo establecido en los artículo 30 y 33 ibidem, el artículo 35 de la Ley 388, sobre suelo de protección, establece que este se encuentra “[…] [c]onstituido por las zonas y áreas de terrenos localizados dentro de cualquiera de las anteriores clases (incluida la rural), que por sus características geográficas, paisajísticas o ambientales, o por formar parte de las zonas de utilidad pública para la ubicación de infraestructuras para la provisión de servicios públicos domiciliarios o de las áreas de amenazas y riesgo no mitigable para la localización de asentamientos humanos, tiene restringida la posibilidad de urbanizarse […]”. 73.

En todo caso, es importante resaltar que, en los términos del artículo 20 ibidem, sobre obligatoriedad del plan de ordenamiento territorial, “[…] [n]ingún agente público o privado podrá realizar actuaciones urbanísticas que no se ajusten a las previsiones y contenidos de los planes de ordenamiento territorial, a su desarrollo en planes parciales y a las normas estructurales del plan o complementarias del mismo […]”. 26 Número único de radicación: 130012333000201800800-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Marco normativo sobre rellenos sanitarios 74.

Vistos los artículos 1 y 4 del Decreto núm. 171334 de 6 de agosto de 200235, modificado por el artículo 1.° del Decreto núm. 83836 de 23 de marzo de 200537; y el Decreto núm. 1077 de 26 de mayo de 201538, vigentes para la época en que Serviaseo S.A. E.S.P. solicitó la expedición de licencia ambiental39. 75. El artículo 1.° del Decreto núm. 1713 de 6 de agosto de 200240, modificado mediante el artículo 1.° del Decreto núm. 83841 de 23 de marzo de 200542, sobre definiciones, indica que la disposición final de residuos sólidos “[…] Es el proceso de aislar y confinar los residuos sólidos en especial los no aprovechables, en forma definitiva, en lugares especialmente seleccionados y diseñados para evitar la contaminación, y los daños o riesgos a la salud humana y al ambiente […]”; además, determina que un relleno sanitario es “[…] el lugar técnicamente seleccionado, diseñado y operado para la disposición final controlada de los residuos sólidos, sin causar peligro, daño o riesgo a la salud pública, minimizando y controlando los impactos ambientales y utilizando principios de ingeniería, para la confinación y aislamiento de los residuos sólidos en un área mínima, con compactación de residuos, cobertura diaria de los mismos, control de gases y lixiviados, y cobertura final […]”. 76.

El artículo 4.° del Decreto núm. 1713 de 2002, sobre responsabilidad de la prestación del servicio públicos de aseo, determina que “[…] es responsabilidad de los municipios y distritos asegurar que se preste a todos sus habitantes el servicio público de aseo de manera eficiente, sin poner en peligro la salud humana, ni utilizar procedimientos y métodos que puedan afectar al medio ambiente y, en particular, sin ocasionar riesgos para los recursos agua, aire y 34 Derogado por medio del artículo 120 del Decreto núm. 2981 de 20 de diciembre de 2013. 35 “[…] Por el cual se reglamenta la Ley 142 de 1994, la Ley 632 de 2000 y la Ley 689 de 2001, en relación con la prestación del servicio público de aseo, y el Decreto Ley 2811 de 1974 y la Ley 99 de 1993 en relación con la Gestión Integral de Residuos Sólidos […]”. 36 “[…] Artículo 25.

Vigencia y derogatorias. El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación y adiciona el artículo 1º y deroga el Capítulo VIII del Título I del Decreto 1713 de 2002 […]” (Destacado fuera de texto). 37 “[…] Por el cual se modifica el Decreto 1713 de 2002 sobre disposición final de residuos sólidos y se dictan otras disposiciones […]”. 38 “[…] Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio […]”. 39 De conformidad con la Resolución núm. 1452 de 5 de octubre de 2016, Serviaseo S.A. E.S.P. radicó la solicitud de licencia ambiental el 22 de mayo de 2012. 40 “[…] Por el cual se reglamenta la Ley 142 de 1994, la Ley 632 de 2000 y la Ley 689 de 2001, en relación con la prestación del servicio público de aseo, y el Decreto Ley 2811 de 1974 y la Ley 99 de 1993 en relación con la Gestión Integral de Residuos Sólidos […]”. 41 “[…] Artículo 25.

Vigencia y derogatorias. El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación y adiciona el artículo 1º y deroga el Capítulo VIII del Título I del Decreto 1713 de 2002 […]” (Destacado fuera de texto). 42 “[…] Por el cual se modifica el Decreto 1713 de 2002 sobre disposición final de residuos sólidos y se dictan otras disposiciones […]”. 27 Número único de radicación: 130012333000201800800-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co suelo, ni para la fauna o la flora, o provocar incomodidades por el ruido o los olores y sin atentar contra los paisajes y lugares de especial interés […]”. 77.

El artículo 3.° del Decreto núm. 83843 de 2005, sobre interés social y utilidad pública, incorporado al Decreto núm. 1077 de 26 de mayo de 201544 mediante el artículo 2.3.2.3.2.1.2, dispone que es deber de las entidades territoriales seleccionar, determinar, localizar y señalar en “[…] Planes de Ordenamiento Territorial, POT, Planes Básicos de Ordenamiento Territorial, PBOT, o Esquemas de Ordenamiento Territorial, EOT […]”, las áreas potenciales en que se ubicará la infraestructura para la provisión del servicio público de aseo en la actividad complementaria de disposición final mediante la tecnología de relleno sanitario, la cual constituirá “Suelo de Protección-Zonas de Utilidad Pública”.

Lo anterior se encuentra ratificado en el artículo 12 del Decreto 838 de 2005, sobre municipios y distritos, que establece que, dentro de sus funciones, “[…] les corresponde la definición y adopción de los PGIRS, la identificación y localización de áreas potenciales para la disposición final de residuos sólidos, en los que se ubique la infraestructura del relleno sanitario, de acuerdo con la normatividad vigente en los POT, PBOT y EOT […]”. 78.

Seguidamente, el artículo 2.3.2.3.2.2.3. ibidem, sobre procedimiento para localización de áreas para la disposición final de residuos sólidos, destaca que sin perjuicio de lo dispuesto en la Ley 388 de 1997, en la definición de las áreas donde se ubicará la infraestructura para la provisión del servicio público de aseo en la actividad complementaria de disposición final, mediante la tecnología de relleno sanitario, se debe garantizar el siguiente procedimiento: “[…] 1.

La entidad territorial en el proceso de formulación del Plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos, PGIRS, seleccionará y establecerá las áreas potenciales para la realización de la disposición final de residuos sólidos, mediante la tecnología de relleno sanitario y de la infraestructura que los compone. 2. La entidad territorial realizará visitas técnicas a cada uno de las áreas potenciales definidas en el PGIRS y con base en la información existente de generación de residuos sólidos de la entidad territorial, uso actual de dichas áreas, accesibilidad vial, topografía, distancia al perímetro urbano, disponibilidad de material de cobertura, distancia a cuerpos hídricos y los criterios de localización definidos en el artículo 5º del presente decreto, y suscribirá un acta, que hará parte del expediente del POT, PBOT y EOT, según sea el caso, en la que se dejará 43 “[…] Artículo 25.

Vigencia y derogatorias. El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación y adiciona el artículo 1º y deroga el Capítulo VIII del Título I del Decreto 1713 de 2002 […]” (Destacado fuera de texto). 44 “[…] Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio […]”. 28 Número único de radicación: 130012333000201800800-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co constancia del proceso de evaluación llevado a cabo, especificando los puntajes de evaluación asignados a cada una de ellas. 3.

La incorporación de las áreas potenciales para la disposición final de residuos sólidos, mediante la tecnología de relleno sanitario, en los Planes de Ordenamiento Territorial, Planes Básicos de Ordenamiento Territorial y Esquemas de Ordenamiento Territorial, según sea el caso, se hará durante el proceso de adopción, o en el proceso de revisión, modificación y ajustes de los mismos, y debe realizarse de acuerdo con las disposiciones establecidas en la normatividad y en el Decreto 4002 del 30 de noviembre 2004 o las normas que lo adicionen, modifiquen o sustituyan. 4.

Una vez expedido el acto administrativo correspondiente por la entidad territorial, que adopta o modifica los Planes de Ordenamiento Territorial, Planes Básicos de Ordenamiento Territorial y Esquemas de Ordenamiento Territorial, según sea el caso, en los cuales se establezcan las áreas potenciales para la disposición final de residuos sólidos, mediante la tecnología de relleno sanitario, la persona prestadora del servicio público de aseo en la actividad complementaria de disposición final, deberá surtir el proceso de licenciamiento, previsto en la ley y su decreto reglamentario […]” (Destacado fuera de texto). 79.

El artículo 2.3.2.3.2.2.5. del precitado Decreto núm. 1077 de 2015, sobre prohibiciones y restricciones en la localización de áreas para disposición final de residuos sólidos, establece que las prohibiciones corresponden a las áreas donde queda prohibida la localización, construcción y operación de rellenos sanitarios y, en especial, resalta las “Fuentes superficiales” y explica que “[…] entro de la faja paralela a la línea de mareas máximas o a la del cauce permanente de ríos y lagos, como mínimo de treinta (30) metros de ancho o las definidas en el respectivo POT, EOT y PBOT, según sea el caso; dentro de la faja paralela al sitio de pozos de agua potable, tanto en operación como en abandono, a los manantiales y aguas arriba de cualquier sitio de captación de una fuente superficial de abastecimiento hídrico para consumo humano de por lo menos quinientos (500) metros; en zonas de pantanos, humedales y áreas similares […]”.

Asimismo, resalta que constituye prohibición la instalación de esos sistemas en relación con “Fuentes subterráneas”, “Hábitats naturales críticos”, “Áreas con fallas geológicas” y “Áreas pertenecientes al Sistema de Parques Nacionales Naturales y demás áreas de manejo especial y de ecosistemas especiales tales como humedales, páramos y manglares”. 80.

La norma regula adicionalmente las “Restricciones” al señalar que constituyen áreas donde si bien se pueden localizar, construir y operar rellenos sanitarios, se debe cumplir con ciertas especificaciones y requisitos particulares, sin los cuales no es posible su ubicación, construcción y operación; entre ellas: i) 29 Número único de radicación: 130012333000201800800-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co distancia de 1000 metros al suelo urbano45; ii) proximidad a aeropuertos; iii) fuentes subterráneas y en relación con la cual se establece que la infraestructura instalada deberá estar ubicada a una altura mínima de cinco (5) metros por encima del nivel freático; iii) áreas inestables; y iv) zonas de riesgo sísmico alto. 81.

El Decreto núm. 1077 de 2015 en su artículo 2.2.2.2.1.3, sobre categorías de protección en suelo rural, destaca que “[…] [l]as categorías del suelo rural que se determinan en este artículo constituyen suelo de protección en los términos del artículo 35 de la Ley 388 de 1997 y son normas urbanísticas de carácter estructural de conformidad con lo establecido en el artículo 15 de la misma ley […]”.

Para tal efecto, la normativa determina en el numeral 4.°, lo siguiente: “[…] 1. Áreas de conservación y protección ambiental. Incluye las áreas que deben ser objeto de especial protección ambiental de acuerdo con la legislación vigente y las que hacen parte de la estructura ecológica principal, para lo cuál en el componente rural del plan de ordenamiento se deben señalar las medidas para garantizar su conservación y protección. Dentro de esta categoría, se incluyen las establecidas por la legislación vigente, tales como: 1.1 Las áreas del sistema nacional de áreas protegidas. 1.2 Las áreas de reserva forestal. 1.3 Las áreas de manejo especial. 1.4 Las áreas de especial importancia ecosistémica, tales cómo páramos y subpáramos, nacimientos de agua, zonas de recarga de acuíferos, rondas hidráulicas de los cuerpos de agua, humedales, pantanos, lagos, lagunas, ciénagas, manglares y reservas de flora y fauna. 2.

Áreas para la producción agrícola y ganadera y de explotación de recursos naturales. Incluye los terrenos que deban ser mantenidos y preservados por su destinación a usos agrícolas, ganaderos, forestales o de explotación de recursos naturales. De conformidad con lo dispuesto en el parágrafo del artículo 2.2.6.2.2 del presente decreto, en estos terrenos no podrán autorizarse actuaciones urbanísticas de subdivisión, parcelación o edificación de inmuebles que impliquen la alteración o transformación de su uso actual.

Dentro de esta categoría se incluirán, entre otros, y de conformidad con lo previsto en el artículo 54 del Decreto- ley 1333 de 1986, los suelos que según la clasificación del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, IGAC, pertenezcan a las clases I, II y III, y aquellos correspondientes a otras clases agrológicas, que sean necesarias para la conservación de los recursos de aguas, control de procesos erosivos y zonas de protección forestal. […] 4.

Áreas del sistema de servicios públicos domiciliarios. Dentro de esta categoría se localizarán las zonas de utilidad pública para la ubicación de infraestructuras primarias para la provisión de servicios públicos domiciliarios, con la definición de las directrices de ordenamiento para sus áreas de influencia. 45 Dentro de los mil (1.000) metros de distancia horizontal, con respecto al límite del área urbana o suburbana, incluyendo zonas de expansión y crecimiento urbanístico, distancia que puede ser modificada según los resultados de los estudios ambientales específicos 30 Número único de radicación: 130012333000201800800-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Deberán señalarse las áreas para la realización de actividades referidas al manejo, tratamiento y/o disposición final de residuos sólidos o líquidos, tales como rellenos sanitarios, estaciones de transferencia, plantas incineradoras de residuos, plantas de tratamiento de aguas residuales, y/o estaciones de bombeo necesarias para resolver los requerimientos propios de uno o varios municipios y que se definan de conformidad con la normativa vigente […]” (Destacado fuera de texto). 82.

El numeral 78 del artículo 2.3.2.1.1. ibidem, sobre definiciones, señala que el suelo de protección es aquel constituido “[…] por las zonas y áreas de terrenos, en suelo rural, que por sus características geográficas, paisajísticas o ambientales, o por formar parte de las zonas de utilidad pública para la ubicación de infraestructuras para la provisión de servicios públicos domiciliarios o de las áreas de amenazas y riesgo no mitigable para la localización de asentamientos humanos, tiene restringida la posibilidad de urbanizarse […]”. 83.

Se trata de usos del suelo que, en el marco del principio de planeación del servicio público de aseo en la actividad complementaria de disposición final de residuos sólidos, se debe realizar con sujeción a otros instrumentos, como: i) los planes de gestión integral de residuos sólidos; y ii) los planes de ordenamiento territorial, en los términos del artículo 2.3.2.3.3.1.6.

Análisis del caso concreto 84. Vistos el marco normativo y de conformidad con los desarrollos jurisprudenciales expuestos en la parte considerativa de esta providencia: la Sala procede a realizar el análisis del acervo probatorio para, posteriormente, en aplicación del silogismo jurídico, concluir el caso concreto. 85. El Tribunal, mediante auto de 25 de julio de 2019, decretó como medida cautelar, entre otras, la “[…] SUSPENSIÓN INMEDIATA de los efectos de la Resolución N° 1452 del 5 de octubre de 2016, mediante la cual se concedió la licencia ambiental a SERVIASEO S.A. E.S.P., para la construcción del relleno sanitario “Sin pensar”, en el Municipio de El Carmen de Bolívar […]” y dispuso la adopción de otras medidas preventivas en cabeza de la Alcaldía Municipal de El Carmen de Bolívar y solicitó el apoyo de otras autoridades con el objeto de verificar e indagar sobre cuestiones propias de la naturaleza del proyecto, su impacto, y la biodiversidad existente en la zona específica en la que se desarrolla el proyecto de disposición final de residuos sólidos, objeto del caso sub examine. 86.

Serviaseo S.A. ESP. y la Corporación Autónoma Regional del Canal del Dique presentaron recursos de apelación contra el auto de 25 de julio de 2019 31 Número único de radicación: 130012333000201800800-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en los que se argumentó: i) que la medida de suspensión provisional es desproporcionada y que, teniendo en cuenta que el objeto jurídico del acto administrativo es legal, el juez no puede suspender sus efectos, sino acudir a otras medidas, máxime si se tiene en cuenta que la ejecución del proyecto ya estaba suspendido por decisión de la propia empresa; ii) se valoró en forma indebida el Plano núm. 13, en armonía con el artículo 564 del PBOT del Municipio; iii) que la decisión de conceder la licencia por CARDIQUE se fundamentó en las normas y, en especial, en los informes que rindieron el ente territorial, por intermedio de su secretario de planeación, y la empresa Serviaseo S.A. ESP.; y iv) que no se probó la apariencia de buen derecho ni el peligro por la mora; en especial, “[…] el peligro que representa el no adoptar la medida […]” ni “[…] el peligro que se pudiera generar con la expedición de la Resolución núm. 1452 de 5 de octubre de 2016 […]”46. 87.

Esta Sala, para efectos de resolver sobre los argumentos planteados en los recursos de apelación, considera que la Constitución Política y la ley le otorgó a los concejos municipales la facultad de reglamentar el uso del suelo dentro de su territorio y, en el marco de esa competencia, a través de los planes de ordenamiento territorial, estas deberán, entre otras: i) clasificar el territorio en suelo urbano, rural y de expansión urbana; y ii) localizar y señalar áreas y suelos específicos para, entre otras, la ubicación de infraestructuras para la provisión de servicios públicos domiciliarios, en especial, para la disposición y tratamiento de los residuos sólidos. 88.

Por ley, el plan de ordenamiento territorial es el instrumento indispensable para desarrollar el proceso de ordenamiento del territorio del municipio; en consecuencia, este debe contener tres componentes, entre ellos, el rural donde se deberán delimitar en forma específica las áreas que formen parte de los sistemas de disposición final de desechos sólidos. 89.

Conforme con la normativa, las áreas que se delimitan para los sistemas de disposición final de desechos sólidos constituyen normas urbanísticas estructurales del plan de ordenamiento territorial. Esta normativa prevalece sobre las demás y ninguna regulación se puede adoptar o modificar en contra vía de aquellas, al punto que la normativa establece que solamente se pueden modificar a través de la modificación del plan de ordenamiento territorial, la revisión general 46 Argumento que se presenta en el marco de los principios periculum in mora y fomus boni iuris. 32 Número único de radicación: 130012333000201800800-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co del mismo o excepcionalmente a iniciativa del alcalde con base en motivos y estudios técnicos debidamente sustentados. 90.

En ese orden de ideas y como lo establece la normativa previamente citada, “[…] [n]ingún agente público o privado podrá realizar actuaciones urbanísticas que no se ajusten a las previsiones y contenidos de los planes de ordenamiento territorial, a su desarrollo en planes parciales y a las normas estructurales del plan o complementarias del mismo […]”. 91.

Ahora bien, la disposición final de residuos sólidos es el proceso de aislar y confinar los residuos, en especial los no aprovechables, en un lugar especialmente seleccionado para evitar la contaminación y los daños o riesgos a la salud humana y al ambiente. 92. En ese orden, los rellenos sanitarios son lugares técnicamente seleccionados con el objeto de prestar un servicio público y con el propósito de evitar el peligro, daño o riesgo a la salud pública.

Además, la normativa establece que los entes territoriales son responsables de asegurar que el servicio público de aseo se preste a los habitantes sin poner en peligro la salud humana y, en particular, sin ocasionar riesgos para los recursos de agua, aire y suelo. 93. El Decreto núm. 1077 de 2015 establece que las entidades territoriales deben seleccionar, determinar, localizar y señalar en “[…] los Planes de Ordenamiento Territorial, Planes Básicos de Ordenamiento Territorial y Esquemas de Ordenamiento Territorial […]”, las áreas potenciales en que se ubicará la infraestructura para la provisión del servicio público de aseo en la actividad complementaria de disposición final mediante la tecnología de relleno sanitario.

Para tal efecto, las autoridades municipales y distritales deben garantizar que se cumpla el siguiente procedimiento: 93.1. En el Plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos, seleccionarán y establecerán las áreas potenciales para la realización de la disposición final de residuos sólidos, mediante la tecnología de relleno sanitario; 93.2.

Se realizarán visitas técnicas a cada una de las áreas potenciales definidas y con base, entre otras, al uso de dichas áreas y los criterios de localización definidos en la normativa, suscribirán un acta que hará parte del expediente del plan de ordenamiento en la que se dejará constancia del proceso 33 Número único de radicación: 130012333000201800800-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de evaluación llevado a cabo, especificando los puntajes de evaluación asignados a cada una de ellas; 93.3.

La incorporación de las áreas en el plan de ordenamiento solamente se podrá hacer en los procesos de adopción, revisión, modificación o ajustes al plan; y 93.4. Expedido el acto administrativo por medio del cual se adopta o modifica el plan de ordenamiento, en el que se hayan establecido las áreas potenciales para la disposición final de residuos sólidos, mediante la tecnología de relleno sanitario, el prestador del servicio público de aseo, en la actividad complementaria de disposición final, debe adelantar el proceso de licenciamiento. 94.

Ahora bien, Sea lo primero aclarar, por un lado, que el medio de control de nulidad, previsto en la Ley 1437, tiene por objeto el control de la legalidad que cobija un acto administrativo y, en el evento en que se solicite un restablecimiento del derecho, obtener el restablecimiento o la reparación de los perjuicios que se deriven del mismo y con ocasión del tiempo en que permaneció vigente.

Y, por el otro, que la acción popular o medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos prevista en las leyes 472 y 1437 persiguen la protección de los derechos e intereses colectivos y se ejerce para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre tales derechos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible. 95.

Ahora bien, en los eventos en que se argumente que la vulneración de los derechos e intereses colectivos proviene de un acto administrativo y conforme lo explicó la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado en sentencia de unificación de 13 de febrero de 201847, “[…] [e]n las acciones populares el juez no tiene la facultad de anular los actos administrativos, pero sí podrá adoptar las medidas materiales que garanticen el derecho colectivo afectado con el acto administrativo que sea la causa de la amenaza, vulneración o el agravio de derechos e intereses colectivos; para el efecto, tendrá múltiples alternativas al momento de proferir órdenes de hacer o no hacer que considere pertinentes, de conformidad con el caso concreto […]”. 96.

En esa sentencia se explicó adicionalmente que en aquellos eventos en que “[…] el juez de la acción popular encuentra que el acto administrativo vulnera 47 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 13 de febrero de 2018. CE-SIJ 250002315000200202704-01 34 Número único de radicación: 130012333000201800800-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co derechos e intereses colectivos, podrá adoptar todas las medidas que sean necesarias para hacer cesar la amenaza o vulneración de los derechos e intereses colectivos (salvo la anulación del acto o contrato).

A guisa de ejemplo, el juez podría adoptar las siguientes medidas: (i) La inaplicación total o parcial con efectos interpartes -artículo 148 de la Ley 1437; (ii) interpretación condicionada del acto administrativo; (iii) la suspensión de los efectos -eficacia- sin que ello obligue al juez ordinario a declarar la nulidad del mismo, puesto que el ámbito de análisis es diferente […]”. 97.

Lo anterior implica, en relación con el caso, sub examine, que el juicio que realiza el juez de la acción popular no es de legalidad -como lo pretende hacer ver Serviaseo S.A. ESP. y CARDIQUE, en relación con la adopción de una medida cautelar que genera impacto en un acto administrativo- sino que está orientado a determinar si es necesaria la adopción de una medida con el objeto de “[…] prevenir un daño inminente o para hacer cesar el que se hubiere causado […]” en los términos del artículo 25 de la Ley 472. 98.

Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala observa que en el recurso de apelación interpuesto por Serviaseo S.A. E.S.P. únicamente se cuestiona el ordinal primero del auto de 25 de julio de 2019. 99. Serviaseo S.A. E.S.P. controvierte la medida cautelar de suspensión de los efectos de la Resolución núm. 1452 de 5 de octubre de 2016, al considerar en relación con la medida ordenada: i) una desproporcionalidad si se analiza la realidad fáctica y jurídica del caso concreto; en especial, si se tiene en cuenta que ya se había negado una medida cautelar anterior; ii) el juez de la acción popular no ejerce funciones jurisdiccionales como las del juez administrativo cuando decide si un acto administrativo está afectado por una causal de nulidad; su papel es el de garantizar el derecho colectivo sin que aquel consista precisamente en disponer la suspensión de los efectos del acto; iii) jurisprudencialmente, el juez de la acción popular está facultado para suspender la ejecución de un acto administrativo cuando advierta que amenaza o vulnera derechos e intereses colectivos y está probada su ilegalidad; y iv) es desproporcionado ordenar la suspensión del acto de licenciamiento cuando el titular aún no ha iniciado las labores de construcción del relleno sanitario. 35 Número único de radicación: 130012333000201800800-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 100.

La Sala considera que la circunstancia de que el a quo, mediante auto proferido el 7 de febrero de 201948, haya negado la medida cautelar de suspensión de los efectos de la Resolución núm. 1452 de 5 de octubre de 2016 que solicitó la parte actora, no constituye un obstáculo para que, con posterioridad, hubiera accedido a la medida cautelar que en idéntico sentido presentó la coadyuvante de esa misma parte.

Ello porque el artículo 25 de la Ley 472 permite que “[…] en cualquier estado del proceso podrá el juez, de oficio o a petición de parte, decretar, debidamente motivadas, las medidas previas que estime pertinentes para prevenir un daño inminente o para hacer cesar el que se hubiere causado […]”. 101. La Sala observa que, además, en el auto proferido el 7 de febrero de 2019, el a quo negó la medida cautelar porque “[…] todas las argumentaciones presentadas por la parte accionante como sustento de la petición que se resuelve son generales y carecen de apoyo probatorio […]”; en específico, porque la parte actora adujo que “[…] le correspondía a CARDIQUE, como autoridad ambiental la práctica de pruebas que permitieran hacer las verificaciones y constataciones del caso y no adoptar una decisión basándose en una sola prueba, consistente en la certificación expedida por el Secretario de Planeación Municipal (sic), cuya idoneidad controvirtió el Alcalde del Municipio de El Carmen de Bolívar […]”; es decir, el argumento que se resolvió en esa oportunidad es diametralmente diferente al que ahora ocupa la atención de la Sala, referido al hecho de que en la zona para la cual se expidió la licencia ambiental no está permitida la construcción de rellenos sanitarios en los términos señalados en el Plan Básico de Ordenamiento Territorial del Municipio de El Carmen de Bolívar; circunstancia que permitía avocar el estudio de fondo de la medida cautelar reclamada. 102.

Esta Sala, respecto al argumento según el cual el juez de la acción popular no ejerce funciones jurisdiccionales como las del juez administrativo cuando decide si un acto administrativo está afectado por una causal de nulidad, debe indicar que, en efecto, la Sección Primera del Consejo de Estado así lo ha manifestado en su jurisprudencia; sin embargo, con sustento en la ley también ha destacado la posibilidad de que el juez de la acción popular emita órdenes de suspensión de los efectos de actos administrativos con el objeto de garantizar la protección provisional de los intereses y derechos colectivos, hasta que el juez 48 Folios 225 a 230 del cuaderno núm. 2 del expediente. 36 Número único de radicación: 130012333000201800800-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co competente, mediante el ejercicio de la acción idónea, decida sobre su legalidad.

Sobre el particular, ha señalado: “[…] [E]l Juez que conoce de la acción popular no tiene la facultad de anular los actos administrativos, pero sí puede adoptar medidas materiales que salvaguarden el derecho o interés colectivo afectado por la decisión de la administración. (…) Con fundamento en lo anterior, la Sala ordenará la suspensión del acto administrativo por medio del cual CORTOLIMA concedió licencia ambiental para la construcción del relleno sanitario del Municipio de Armero Guayabal -Resolución N.° 3281 del 1° de diciembre de 2009 y sus modificaciones-, hasta que la Sección Primera del Consejo de Estado resuelva el proceso con radicado 2013-00546-00 […]”49). 103.

Atendiendo lo anterior, como lo manifiesta la apelante, el papel del juez de la acción popular es el de garantizar el derecho colectivo; con tal fin, como quedó señalado supra, el artículo 230 de la Ley 1437 lo autoriza en el numeral 3.° a disponer sobre la suspensión de los efectos de los actos administrativos sin que por ello, como lo interpretan los apelantes, se pueda entender que se está pronunciando sobre la legalidad de aquellos pues, se reitera, el juez constitucional no es el juez competente para realizar el control de legalidad de los actos administrativos. 104.

Ahora bien, teniendo en cuenta que el juez de la acción popular está facultado para adoptar como medida cautelar la suspensión de la ejecución de un acto administrativo con el objeto de “[…] prevenir un daño inminente o para hacer cesar el que se hubiere causado […]” y con el propósito de resolver sobre los demás argumentos de apelación, la Sala considera que en esta etapa del proceso y sin que ello constituya prejuzgamiento, se encuentra probado lo siguiente: 105.

Que el Concejo Municipal del Carmen de Bolívar, en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, por medio del Acuerdo núm. 008 de 16 de diciembre de 200250, expidió el Plan Básico de Ordenamiento Territorial del Municipio; normativa que, como quedó expuesto en los marcos normativos citados supra, es de superior jerarquía en el nivel territorial y contra el cual ninguna autoridad puede expedir actos contrarios a lo allí dispuesto. 49 Sala de lo Contencioso Administrativo.

Sección Primera. Sentencia de 18 de marzo de 2021. Expediente: 730012331000201200241-02. C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. 50https://elcarmendebolivarbolivar.micolombiadigital.gov.co/sites/elcarmendebolivarbolivar/content/files/000 223/11133_tomo-v--documento-acuerdo-mpal-vd.pdf. Ver inciso final del artículo 177 de la Ley 1564, en especial, en cuando establece que “[…] Estas reglas se aplicarán a las resoluciones, circulares y conceptos de las autoridades administrativas.

Sin embargo, no será necesaria su presentación cuando estén publicadas en la página web de la entidad pública correspondiente […]”. 37 Número único de radicación: 130012333000201800800-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 106. El artículo 30 ibidem, destaca que “[…] [l]os perímetros constituyen normas urbanísticas estructurales del Componente General del Plan Básico de Ordenamiento Territorial y por lo tanto solo podrán modificarse conforme al trámite previsto en el parágrafo del artículo 9 del decreto 879 de 1998 si el Plan Básico de Ordenamiento Territorial vigente tiene prevista dicha modificación y existe un plan parcial elaborado con fundamento en estudios técnicos que la justifiquen [ ]”. 107.

El artículo 35 del Componente General, sobre suelo rural, determinó que “[…] se considera como suelo rural los terrenos no aptos para el uso urbano, por razones de oportunidad, o por su destinación a usos agrícolas, ganaderos, forestales, de explotación de recursos naturales y actividades análogas […]”. Adicionalmente, señala que “[…] [e]l suelo rural del territorio municipal lo conforman: […] 1.

Los centros poblados rurales. […] 2. Las zonas de producción agropecuaria, forestal, de explotación minera, y reservas ecológicas […]”. 108. El artículo 39 del Acuerdo ibidem, sobre suelo de protección, señala que forman “[…] parte del suelo de protección los terrenos e inmuebles que se encuentran localizados dentro de los perímetros comprendidos en suelo urbano, rural o suburbano que por sus características geográficas, paisajísticas o ambientales, tienen restricción de urbanizarse y edificarse así como las áreas definidas como de alto riesgo para la localización de asentamientos por amenazas naturales o salubridad y las zonas de reserva para la localización de infraestructura para la provisión de servicios públicos domiciliarios (Ver plano No. 1 – Clasificación General del Suelo) […]”; para tal efecto estableció que dentro de los suelos de protección se encontraban, entre otros, los siguientes: 108.1.

“[…] El Arroyo Alférez y las franjas paralelas. El cauce natural del Arroyo Alférez y las franjas paralelas a la línea de máxima inundación o a los bordes, en un ancho de 50 metros, estos suelos serán cubiertas con vegetación, que actué como barrera protectora, por intermedio de programas de reforestación […]”. 108.2. “[…] Cuerpos de agua y las franjas paralelas.

Las ciénagas dentro del territorio municipal y sus franjas paralelas, serán objeto de tratamientos de protección […]”. 108.3. “[…] Áreas de reserva y de influencia para la provisión de infraestructura de servicios públicos. Estas corresponden específicamente, al servicio de alcantarillado y aseo, se contemplará en la zona rural, la ubicación de un área 38 Número único de radicación: 130012333000201800800-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de reserva para la provisión de infraestructura de servicio públicos en las demandas futuras de relleno sanitario (Residuos Sólidos), Planta de tratamiento de residuos líquidos […]”; además destacó que en “[…] estas áreas de reserva, se deberá contemplar un proyecto específico, para el estudio referente al tratamiento de residuos en la municipalidad […]” (Destacado fuera de texto). 109.

El cuadro núm. 2 del artículo 43 del Acuerdo núm. 008 de 2002 establece como usos propuestos de las unidades de manejo del territorio municipal, entre otras, las Zonas de Producción Agraria (UPA), Zonas de Recuperación Ambiental (URA), Zonas expuestas a amenazas y riesgos (UPC), Áreas de Especial Significancia Ambiental (UPN) y Áreas de Manejo Especial (UME), de las cuales se destacan por la importancia para este caso, la UPA1 y la URA2 y sus usos propuestos, así: 110.

UPA 1: uso principal: “Cultivos como maíz, yuca, ají, millo, fríjol, tabaco, plátano y pastos”; uso complementario: “Adecuación de riego para las épocas secas, siembra de pastos manejados, recreación contemplación”; uso condicionado: “Industria no contaminante”; y uso restrictivo: “Viviendas, extracciones mineras” (Destacado fuera de texto). 111.

URA 2: uso principal: “Bosque productor, conservación de la vegetación natural”; uso complementario: “Frutales, agricultura de subsistencia”; uso condicionado: “Pastos condicionados a la acidez”; y uso restrictivo: “Actividades agrícolas” (Destacado fuera de texto). 112. La Sala considera, en esta etapa del proceso, conforme lo probado y sin que ello implique prejuzgamiento, que, aunque las UPA1 y URA2 no prohíban la construcción de rellenos sanitarios en los predios clasificados en estos dos usos del suelo, de su clasificación se deriva, per se, la existencia de esa restricción. 113.

Ahora bien, los artículos 49 y 544 del Acuerdo ibidem, sobre área de amortiguación del relleno sanitario y disposición final de residuos sólidos y líquidos, señala, por un lado, en relación con el área de amortiguación, que es un “[…] [á]rea delimitada con la finalidad de prevenir perturbaciones causadas por actividades del relleno sanitario (impacto negativo), en zonas aledañas al suelo urbano y de expansión urbana […]” y, por el otro, en relación con la disposición final de residuos sólidos, que “[…] [p]ara las actividades socioeconómicas que generan la prestación de servicios públicos domiciliarios, específicamente, el 39 Número único de radicación: 130012333000201800800-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co servicio de alcantarillado y aseo, se contemplará en la zona rural, la ubicación de un área de reserva, para la provisión de infraestructura de servicio públicos en las demandas futuras de relleno sanitario (Residuos Sólidos), Planta de tratamiento de residuos líquidos, y otras infraestructuras.

Está zona cobija los predios rurales […]” (Destacado fuera de texto). 114. Teniendo en cuenta lo anterior, se encuentra probado, en esta etapa del proceso, que el predio “Sin pensar” se encuentra clasificado como UPA1 y URA2. Ello en atención a que, por un lado, en el informe51 que Serviaseo S.A. E.S.P. presentó ante la Procuraduría Provincial de El Carmen de Bolívar y en el que refiriéndose al uso del suelo en el que se construiría el relleno sanitario, expresó: “[…] En primer lugar, de acuerdo con el Plano N° 13 “ZONIFICACIÓN DEL USO DEL SUELO RURAL”, el área donde se construye el relleno sanitario Sin Pensar en el Carmen de Bolívar, se encuentra clasificado como ÁREA DE PRODUCCIÓN AGROPECUARIA (UPA 1) y ÁREA DE CONSERVACIÓN Y PROTECCIÓN DE LOS SUELOS (URA 2), en ninguna de estas dos áreas se encuentra como usos condicionado o restringido la construcción de Rellenos Sanitarios […]”. 115.

Asimismo, resulta relevante para el caso concreto la copia del Plan de Clausura y Posclausura del relleno sanitario “Sin Pensar”52, que Serviaseo S.A. E.S.P. presentó a la Corporación Autónoma Regional del Canal del Dique, CARDIQUE, en la que, al hacer la descripción general del relleno sanitario, en especial al referirse a la ubicación de cuerpos de agua, sostuvo que: “[…] El municipio de El Carmen de Bolívar, cuenta con una gran riqueza hídrica, es recorrido de occidente a oriente por el Arroyo Alférez, el cual se constituye en su mayor recurso hídrico, nace en las colinas occidentales a partir de un gran número de arroyos de escorrentía, que se transformas en arroyos afluentes […]”.

Asimismo, conforme lo informó CARDIQUE, que entre el predio “Sin pensar” y el arroyo Alférez “[…] existe cercanía […] al área del proyecto […]” y que con el objeto de proteger el recurso hídrico el acto que otorgó la licencia estableció un retiro o ronda hídrica de 30 metros de ancho para la conservación del rio. 116. La Sala, atendiendo lo anterior, considera que el predio “Sin Pensar”, para el cual se expidió la licencia ambiental que permite la construcción del relleno 51 Folios 178 a 192 del cuaderno núm. 1 del expediente. 52 Folios 528 a 600 del cuaderno núm. 3 del expediente y 601 a 613 del cuaderno núm. 4 del expediente. 40 Número único de radicación: 130012333000201800800-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sanitario en el Municipio de El Carmen de Bolívar, atendiendo los usos del suelo reglamentados mediante el Acuerdo núm. 008 de 2002, está clasificado como UPA1 y URA2; es decir, como suelo de producción agropecuaria y área de conservación y protección de los suelos. 117.

Asimismo, la Sala encuentra que se trata de una zona cercana a un suelo de protección, a saber, el “Arroyo Alférez y las franjas paralelas”, que constituyen importante fuente hídrica para el Municipio. 118. Si bien, el artículo quinto de la Resolución núm. 1475 de 2016, que concedió la licencia, estableció que dicha condición “[…] constituía una restricción más no una prohibición para la ejecución […]” del proyecto y que “[e]n ese sentido, […] se deberá considerar, conservar y respetar un retiro o ronda hídrica de 30 m de ancho […]”, el principio de prevención y el establecimiento de un nivel de protección menor al previsto en el PBOT vigente, no solo para el Arroyo Alférez, sino para las franjas paralelas a la línea de máxima inundación o a los bordes de la precitada fuente, que lo establece en una ronda de 50 metros, adicional a obligación de recubierta de esta última zona “[…] con vegetación, que actué como barrera protectora, por intermedio de programas de reforestación […]”, implica un elemento adicional que fundamenta la necesidad de la medida. 119.

Sumado a lo anterior, no se señaló ni se probó por la autoridad territorial competente que esta zona correspondía a alguna de las establecidas por el PBOT para ser utilizado en las demandas futuras en la disposición final de residuos sólidos mediante la técnica de relleno sanitario. Por el contrario, se encuentra probado con la copia de la respuesta que el Secretario de Planeación e Infraestructura de El Carmen de Bolívar53, emitió el 3 de agosto de 2016, con destino al Director de la Corporación Autónoma Regional del Canal del Dique, CARDIQUE, que el precitado predio no corresponde a alguna de las áreas reservadas en el PBOT para dicho uso. 120.

Lo anterior fue ratificado por el Alcalde del Municipio de El Carmen de Bolívar que, en certificación expedida el 6 de junio de 201854, manifestó luego de reseñar el contenido de los planos núms. 1, 4, 13 y 14, anexos del Acuerdo núm. 008 de 2022, que “[…] se certifica que la zona donde se está construyendo el relleno sanitario Sin Pensar se encuentra ubicado, fuera de la zona de reserva de infraestructura de servicios públicos, según el Plan Básico de Ordenamiento 53 Folios 287 y 288 del cuaderno núm. 2 del expediente. 54 Cfr. Folios 1056 a 1059 del cuaderno principal. 41 Número único de radicación: 130012333000201800800-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Territorial y sus planos incorporados […]”; documento que no fue tachado ni controvertido por las partes. 121.

En suma, la Sala considera que el hecho de que en la UPA1 se haya dispuesto como uso principal el de cultivos como maíz, yuca, ají, millo, frijol, tabaco, plátano y pasto; y, además se haya condicionado su uso a “industrias no contaminantes”, constituye razón suficiente para, en el marco del principio de prevención y de la protección provisional de los derechos e intereses colectivos invocados en la demanda, sea procedente la adopción de medidas cautelares orientadas a la suspensión de las actividades orientadas a la construcción, ejecución y puesta en marcha del relleno sanitario en el predio “Sin pensar”, dadas las implicaciones e impactos que un relleno sanitario podría provocar, en al medio ambiente y, en especial, en el recurso hídrico cercano. 122.

Esta Sala, conforme a lo expuesto considera que, a diferencia de lo que expresó Serviaseo S.A. E.S.P., la orden de suspensión de los efectos de la Resolución núm. 1452 de 5 de octubre de 2016 que emitió el Tribunal Administrativo de Bolívar, se ajusta a la ley, a la jurisprudencia de la Sección Primera del Consejo de Estado y se encuentra fundamentada en una correcta valoración, racional y conjunta, de las pruebas aportadas hasta esta etapa procesal, motivo por el cual no fue desproporcionada ni irracional, más aun cuando de no suspenderse los efectos del acto administrativo de licenciamiento, la recurrente, como beneficiaria de aquella, quedaría en la libertad de iniciar las labores de ejecución del relleno sanitario “Sin Pensar”, en una zona que, conforme se encuentra probado en esta etapa del proceso y se reitera, sin que constituya un prejuzgamiento, no se delimitó para ese efecto, tiene un uso del suelo que impide la industria contaminante y, además, se encuentra en cercanía al principal recurso hídrico del Municipio de El Carmen de Bolívar. 123.

Para la Sala, los argumento expuestos constituyen fundamento suficiente para desestimar el recurso de apelación que interpuso la Corporación Autónoma Regional del Canal del Dique, porque aunque señale que su actuación no vulnera intereses o derechos colectivos debido a que la decisión de otorgar licencia ambiental a Serviaseo S.A. E.S.P. tuvo como fundamento la certificación que para ese efecto le remitió el Secretario de Planeación e Infraestructura del Municipio de El Carmen de Bolívar, la Sala considera que de la normativa transcrita supra puede predicarse que las autoridades territoriales deben señalar con total claridad y establecerlo en el respectivo PBOT cuál será la zona 42 Número único de radicación: 130012333000201800800-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co autorizada, en el marco de demandas futuras, para la construcción y operación de un relleno sanitario; requisito que, según lo probado, no cumple el predio “Sin Pensar”. 124.

La Sala no desconoce la existencia de varias certificaciones expedidas por el Secretario de Planeación e Infraestructura de El Carmen de Bolívar y del alcalde del Municipio; no obstante, también es incuestionable en esta etapa del proceso que el predio “Sin Pensar” se encuentra ubicado en una zona que no permite la industria contaminante y en cercanías a una fuente hídrica, lo cual impide al construcción y operación del precitado relleno. 125.

La Sala insiste en que la medida cautelar de suspensión de los actos administrativos no obedece en este caso a su estudio de legalidad porque ello solo es posible por el juez competente mediante el ejercicio del medio de control previsto en el ordenamiento para el efecto. 126. Sin embargo, esa suspensión de efectos sí procede cuando, del estudio del acto administrativo es posible derivar una posible violación o amenaza de los derechos e intereses colectivos y, como se explicó en precedencia, es evidente que en este caso, de no suspenderse los efectos de la Resolución núm. 1452 de 5 de octubre de 2016, la eventual construcción del relleno sanitario “Sin Pensar” constituye una amenaza para los derechos objeto de protección en el marco de esta acción constitucional porque no sólo podría causar daños a un recurso hídrico como el Arroyo Alférez, principal fuente de abastecimiento de los habitantes del Municipio de El Carmen de Bolívar, sino que también pone en riesgo, de acuerdo al Plan Básico de Ordenamiento Territorial, una zona que se determinó como de uso agropecuario y de protección de bosques, sin dejar de lado la posible afectación de la salud de quienes habitan cerca al predio citado supra. 127.

Todo lo anterior implica que en este caso y conforme con las pruebas allegadas en esta etapa procesal, es necesaria la adopción de la medida como mecanismo preventivo, para evitar un perjuicio irremediable, en este caso, al medio ambiente; y se trata de una medida necesaria en el marco del principio de prevención, con el objeto de evitar impactos negativos por la contaminación que se podría derivar de la construcción, ejecución y puesta en marcha del relleno. 43 Número único de radicación: 130012333000201800800-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Conclusiones 128.

La Sala confirmará el auto de 25 de julio de 2019, proferido por el Tribunal Administrativo de Bolívar, en cuanto decretó una medida cautelar de suspensión provisional de un acto administrativo, en atención a que se trata de una medida cautelar orientada a prevenir la amenaza para los derechos objeto de protección en el marco de esta acción constitucional.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, III.

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR el auto de 25 de julio de 2019 proferido por el Tribunal Administrativo de Bolívar, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia, se ordena devolver el expediente al Tribunal de origen. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Se deja constancia de que el anterior auto fue leído, discutido y aprobado por la Sala en la sesión de la fecha. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidente Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la Sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.