1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA MAGISTRADA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá, D.C., veintiocho (28) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia Nulidad Radicación 11001-03-27-000-2024-00036-00 (28894) Demandante FELIPE GONZÁLEZ ARBOLEDA Demandada DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES DIAN Temas Causales de sentencia anticipada.

Fijación del litigio. AUTO DE TRÁMITE Con el fin de dar impulso al proceso de la referencia, el despacho considera: Antecedentes La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (en adelante DIAN) expidió el oficio 908756 (100208192-1496) del 12 de diciembre de 2022, en el cual expuso el contenido de los artículos 829 del Estatuto Tributario; 87, 89 y 101 de la Ley 1437 de 2011; 542 del Decreto 2685 de 1999; 627 del Decreto 390 de 2016; 169 del Decreto 349 de 2018; y 709 y 726 del Decreto 1165 de 2019; así como de la sentencia del 9 de septiembre de 2021 del Consejo de Estado1.

Con base en lo anterior, concluyó que para el cobro coactivo de las obligaciones aduaneras se aplica el Estatuto Tributario, salvo lo relacionado con la ejecutoria de que trata el artículo 829, pues el artículo 709 del Decreto 1165 de 2019 establece una regla especial sobre la firmeza. Además, transcribió el artículo 831 del Estatuto Tributario y aseguró que el numeral 5 aplica en vigencia del Decreto 2685 de 1999, para actos administrativos sobre tributos aduaneros y sanciones asociadas a ellos, y en vigencia de los Decretos 390 de 2016 y 1165 de 2019 para los tributos aduaneros, intereses, sanciones, garantías y cualquier otro valor causado a favor de la DIAN por una operación de comercio exterior.

Ahora bien, las sanciones independientes se rigen por el artículo 101 de la Ley 1437 de 2011. Por su parte, el concepto 003215 (613) del 25 de mayo de 2023 fue proferido en razón a que se solicitó la aclaración del oficio antes expuesto. En esta ocasión, la DIAN manifestó que, durante la vigencia del Decreto 2685 de 1999 y el Código Contencioso Administrativo, el cobro coactivo de las sanciones aduaneras se regía por los artículos 62 y 64 de ésta última norma.

De otro lado, señaló que los Decretos 2685 de 1999 y 390 de 2016 remitían al procedimiento de cobro coactivo del Estatuto Tributario, por lo que era aplicable el artículo 829 sobre firmeza de los actos administrativos. Así mismo, a partir de la modificación del artículo 610-1 del Decreto 349 de 2019, esto es el 7 de marzo del mismo año, no era posible dicha remisión, ya que se reguló de forma especial la materia, de tal modo que el cobro coactivo era procedente una vez quedara en firme la decisión administrativa. 1 Sección Cuarta, exp 25104, M.P. Milton Chaves García. Radicado: 11001-03-27-000-2024-00036-00 (28894) Demandante: Felipe González Arboleda 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El demandante instauró el presente medio de control buscando la nulidad de los actos administrativos resumidos previamente.

Se pone de presente que, mediante auto del 6 de diciembre de 20242, el despacho admitió la solicitud de coadyuvancia por activa presentada por Carolina Rozo Gutiérrez. Sobre la solicitud de pruebas y la procedencia de una sentencia anticipada El demandante solicitó tener como pruebas la copia de los actos acusados y del auto proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 6 de mayo de 2021, expediente 25000-23-37-000-2020-00444-00, documentos que fueron aportados con la demanda3.

Debido a que estos documentos ya obran en el expediente, se tendrán como pruebas y se valorarán conforme lo disponga la ley. Por su parte, ni la coadyuvante4 ni la DIAN5 solicitaron la práctica de pruebas. Con base en lo expuesto, se configuran las causales para prescindir de la audiencia inicial de los literales a), b) y c) del numeral 1° del artículo 182A del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, puesto el asunto es de puro derecho y no es necesario practicar pruebas diferentes a las aportadas por el demandante.

Fijación del litigio El numeral 1° del artículo 182A del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo exige que, ante la ocurrencia de alguna causal para prescindir de la audiencia inicial de los literales allí previstos, es necesario fijar el litigio de forma previa al traslado para presentar alegatos de conclusión. Para estos efectos, se expondrán los cargos de nulidad y argumentos de defensa propuestos en la demanda y la oposición a ella, para finalmente fijar el litigio que será resuelto en la sentencia. Para estos efectos, se debe tener presente que el demandante6 invocó como normas violadas los artículos 29, 83 y 189 (numeral 25) de la Constitución; 4, 26 y 28 del Código Civil; 5 de la Ley 57 de 1887; 2 (parágrafo 1) de la Ley 1609 de 2013; 2, 87, 89 y 101 de la Ley 1437 de 2011; 131 de la Ley 2010 de 2019; 823, 829 y 831 del Estatuto Tributario; 610-1 y 627 del Decreto 390 de 2016; 709 y 726 del Decreto 1165 de 2019; 56 del Decreto 1742 de 2020; y 7-1 de la Resolución DIAN 91 de 2021.

El concepto de la violación se sustentó en el «desconocimiento del alcance y categoría» de la remisión contenida en los Decretos 390 de 2016 y 1165 de 2019 porque, si bien es cierto que tales normas consagran reglas especiales sobre firmeza de los actos administrativos aduaneros, también lo es que la remisión7 que hacen a las reglas de cobro coactivo del Estatuto Tributario supone la incorporación de los artículos 829 (ejecutoria de los actos) y 831 (excepciones).

De esta forma, indicó que la jurisprudencia8 es pacífica en considerar que, en virtud de la remisión, las reglas de cobro coactivo del Estatuto Tributario deben prevalecer sobre la regulación general. 2 Samai, índice 34 3 Samai, índice 3, PDF de la demanda, páginas 34 a 35. 4 Samai, índice 21 5 Samai, índice 30 6 Samai, índice 3 7 Sobre la remisión como técnica legislativa de incorporación normativa, citó la Sentencia C-710 de 2001. 8 Invocó las sentencias del 16 de junio de 2011, exp 17467, del 29 de mayo de 2014, exp 19208; del 9 de septiembre de 2021, exp 25108; del 14 de agosto de 2019, exp 23471; y del 27 de agosto de 2020, exp 23753 (no identificó ningún ponente).

Radicado: 11001-03-27-000-2024-00036-00 (28894) Demandante: Felipe González Arboleda 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Lo anterior dio certeza jurídica sobre la aplicación del Estatuto Tributario en el cobro coactivo de obligaciones aduaneras por mandato del legislador, lo cual no puede ser desconocido ni derogado mediante un concepto jurídico de inferior jerarquía normativa.

A su juicio, esto llevó a que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca9, por petición expresa de la DIAN, negara una suspensión provisional de actos de contenido particular porque el Estatuto Tributario prevé una serie de garantías en el proceso de cobro coactivo. Además, en los actos se desconoció que la voluntad del legislador era clara al ordenar la remisión en el proceso de cobro coactivo al Estatuto Tributario, sin que existe alguna necesidad de interpretación al respecto.

Manifestó que la demandada desconoció «la norma especial de ejecutoria de los actos administrativos que fundamentan el proceso de cobro coactivo aduanero». Explicó que la DIAN afirmó que la regla de ejecutoria del artículo 829 del Estatuto Tributario no es aplicable porque los artículos 610-1 del Decreto 390 de 2016 y 709 del Decreto 1165 de 2019 establecen reglas especiales de firmeza, lo que supone un error porque corresponden a conceptos distintos.

Indicó que la firmeza ocurre cuando la decisión administrativa no admite controversia por la configuración de las causales legales para ello. En cambio, la ejecutoria conlleva la obligatoriedad objetiva del acto y la legitimación para hacerlo cumplir. Entonces, aunque la firmeza es un fundamento necesario para la ejecución del acto administrativo, no es el único requisito10.

Adujo que, si bien los actos aduaneros quedan en firme con las causales del Estatuto Aduanero, solo adquiere ejecutoria cuando se decide la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta en su contra, como lo prevé el numeral 4 del artículo 829 del Estatuto Tributario. Así la norma especial de ejecutoria de los actos administrativos que se cobran prevalece sobre la norma general de firmeza de conformidad con el artículo 4 de la Ley 57 de 1887.

Sostuvo que la DIAN infringió «la norma especial de suspensión del proceso de cobro coactivo» del numeral 5 del artículo 831 del Estatuto Tributario (interposición de demanda), el cual también considera aplicable por remisión, conforme lo expuesto previamente, y no el artículo 101 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

Manifestó que se violaron «las normas que regulan la expedición de los conceptos que modifican la doctrina» porque, aunque en el concepto 3125 de 2023 se afirmó que confirmaba el oficio 908756 de 2022, en realidad modificó su contenido. Para sustentar lo anterior, comparó trascripciones de ambos actos y destacó que el oficio afirmó que el numeral 5 del artículo 831 del Estatuto Tributario aplica en vigencia del Decreto 390 de 2016 y el Decreto 1165 de 2019, pero el concepto indicó que la norma que debe atenderse es el artículo 101 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

Señaló que el parágrafo 1 del artículo 7-1 de la Resolución DIAN 91 de 2021 establece que cuando un concepto aclare, modifique o reconsidere la doctrina oficial 9 Hizo referencia al auto del 6 de mayo de 2021, exp. 25000-23-37-000-2020-00444-00 (no identificó la sección, subsección o ponente). 10 Citó la Sentencia T-382 de 1995. Radicado: 11001-03-27-000-2024-00036-00 (28894) Demandante: Felipe González Arboleda 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co anterior debe contener como mínimo la transcripción de la anterior postura y las razones suficientes y válidas del cambio doctrinal.

Empero, en el concepto 3215 de 2023 no se cumplió con ninguno de estos requisitos. Arguyó que la demandada «desconoció que las obligaciones aduaneras corresponden a deudas fiscales o tributarias» conforme a los artículo 823 del Estatuto Tributario y 1 del Decreto 1742 de 2020, así como el concepto 1637 de 2005 de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado.

Puso de presente que la sentencia11 invocada en los actos acusados, consideró que el artículo 829 del Estatuto Tributario no es aplicable a obligaciones no tributarias, sino el artículo 87 de la Ley 1437 de 2011. Además, la sentencia del 17 de junio de 202112 señaló que el Decreto 2685 de 1999 no contiene una remisión general al Estatuto Tributario, sino solo con relación al cobro coactivo, refiriéndose a obligaciones aduaneras.

Sin embargo, la DIAN utilizó estas interpretaciones para justificar la remisión con relación a todo tipo de obligaciones. Finalmente, señaló que en el evento en que no existiera norma especial que remitiera al Estatuto Tributario, el artículo 100 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo contiene una remisión a dicho estatuto cuando los actos de contenido tributario.

La coadyuvante por activa Carolina Rozo Gutiérrez13, además de acoger lo dicho por el demandante, destacó que «las obligaciones aduaneras tienen naturaleza tributaria» por mandato de los artículos 1 del Decreto 2685 de 1999, 1 del Decreto 390 de 2016, y 3 y 12 del Decreto 1165 de 2019, tal como lo reconocieron las Sentencias C-510 de 1992 y C-798 de 2004.

De esta forma, la remisión al procedimiento de cobro coactivo del Estatuto Tributario no puede ser parcial, como afirma la demandada, sino que debe ser total atendiendo la naturaleza de la obligación. Señaló que la «norma de firmeza introducida por el Decreto 349 de 2018 no modifica la regla especial de ejecutoria». Indicó que la firmeza es el punto de partida de la eficacia y de la presunción de legalidad del acto administrativo14.

En cambio, la ejecutoria o ejecutoriedad consiste en la facultad de los órganos estatales de hacerla cumplir sin intervención judicial15. De esta forma, destacó que un acto en firme puede no estar ejecutoriado, por lo que una interpretación en contrario admitiría adelantar el cobro coactivo de una obligación que incluso pueda declararse posteriormente nula.

Adicionó que la postura de la DIAN «viola el derecho al debido proceso, de defensa y la presunción de inocencia» porque admite que se continúe con el cobro coactivo aun cuando, de forma posterior, sea declarada la nulidad del título ejecutivo. Esto, según la coadyuvante, puede llevar a que algunos contribuyentes decidan no demandar porque, aún en este evento, se verían expuestos a un cobro coactivo en su contra.

De igual forma, consideró vulnerado «el principio de igualdad y equidad horizontal» porque se genera un trato discriminatorio entre los contribuyentes de tributos aduaneros con relación a los demás tributos. Sostuvo que la distinción que realiza la DIAN no tiene justificación alguna, pues se tratan de sujetos que, ante una misma situación, 11 Consejo de Estado, Sección Cuarta, exp 25104, M.P. Milton Chaves García. 12 No identifica el expediente ni el ponente. 13 Samai, índice 21 y 22 14 Realizó la siguiente cita de doctrina: «SANTOFIMIO GAMBOA, Jaime Orlando, Tratado de Derecho Administrativo.

Acto Administrativo, Procedimiento, Eficacia y Validez, 4ta Edición, Universidad Externado de Colombia, Pág. 321-322». 15 Citó la Sentencia T-355 de 1995. Radicado: 11001-03-27-000-2024-00036-00 (28894) Demandante: Felipe González Arboleda 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co reciben trato diferente, pues en el caso de los primero se debe continuar con el proceso de cobro, soportar medidas cautelares y pagar, aun cuando no tiene certeza de la obligación. Finalmente, consideró que los actos acusados incurrieron en «falta de motivación» porque el antecedente jurisprudencial citada en ellos16 fue indebidamente interpretado, pues la inaplicación de la regla de ejecutoria del artículo 829 del Estatuto Tributario solo ocurre ante obligaciones que no son de naturaleza tributaria.

La DIAN controvirtió las pretensiones de la demanda y los argumentos de la coadyuvante mediante escritos separados17, pero que serán resumidos en conjunto por contener argumentos similares. Señaló que «no desconoció el alcance de las normas aplicables por remisión», sino que los actos acusados establecieron una línea de tiempo, atendiendo la derogatoria del artículo 709 del Decreto 1165 de 2019.

Puso de presente que el artículo 542 del Decreto 2685 de 1999 remitía al Estatuto Tributario solo con relación a tributos aduaneros, pero esto no era procedente con sanciones independientes, por lo que era posible acudir a los artículos 87 a 101 de la Ley 1437 de 2011, según la sentencia del 9 de septiembre de 2021, exp 25104. En vigencia del artículo 627 del Decreto 390 de 2016, existía una remisión al cobro coactivo del Estatuto Tributario, pero fue derogada a partir del 1 de agosto de 2019.

De igual forma, los artículos 709 y 726 del Decreto 1165 de 2019 previeron una remisión al Estatuto Tributario, pero también fueron derogados, por lo que no pudo tenerse en cuenta en el Concepto 3215 de 2023. Manifestó que «no existe falsa motivación» por aplicación de normas especiales de firmeza de los artículos 610-1 del Decreto 390 de 2016 y 709 del Decreto 1165 de 2019, las cuales se fundamentan en la Ley Marco de Aduanas que permite expedir decretos que desarrollen el régimen de aduanas.

Por eso, indicó que era necesario tener claras las vigencias de las normas interpretadas para lo cual realizó un cuadro con todas las normas que regulan la materia. Indicó que no fue desconocida la «norma especial de suspensión del procedimiento de cobro» del numeral 5 del artículo 831 del Estatuto Tributario, cuya remisión no es vinculante, puesto que para los Decretos 390 y 1165 son aplicables las reglas del artículo 101 de la Ley 1437 de 2011 al no existir una disposición especial.

Señaló que si se modifica o aclara la doctrina, «no por ello se traduce en el desconocimiento del principio de legalidad», puesto que la administración actuó conforme a la vigencia y aplicación de la ley el reglamento. Adujo que no se vulnera el derecho de defensa y tampoco se desconoció «ni el artículo 13 de la C.P- ni el principio vertical y horizontal tributario» porque el artículo 101 de la Ley 1437 de 2011 dispone una garantía en los casos en que el título ejecutivo esté suspendido por la jurisdicción, además no se puede adelantar la diligencia de remate hasta que se decida sobre la legalidad del título.

Indicó que esta conclusión no es desproporcionada, sino que corresponde a la aplicación de las normas que rigen la materia, atendiendo sus vigencias en el tiempo. 16 Sentencia del 9 de septiembre de 2021, exp. 25104, no identifica al ponente. 17 Samai, índices 30 y 47. Radicado: 11001-03-27-000-2024-00036-00 (28894) Demandante: Felipe González Arboleda 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De acuerdo con lo expuesto, el despacho fijará el litigio así: Determinar si la DIAN incurrió en infracción de las normas superiores, falsa motivación, falta de motivación, violación del derecho al debido proceso y desconocimiento del principio de igualdad, por concluir que, en vigencia de los Decretos 390 de 2016 y 1165 de 2019, es aplicable el artículo 101 de la Ley 1437 de 2011 y no la remisión a las normas de cobro coactivo del Estatuto Tributario, específicamente las reglas de ejecutoria y excepción de interposición de demanda de los artículos 829 y 831 (numeral 5) ibidem.

Otros aspectos El despacho, en el auto que admitió la demanda del 19 de julio de 202418, invitó a la Universidad Nacional de Colombia, a la Universidad Externado de Colombia y al Instituto Colombiano de Derecho Tributario (en adelante ICDT) para que, de forma voluntaria, presentaran «su concepto acerca de los puntos relevantes para la decisión», dentro del mismo término para contestar la demanda, con fundamento en el artículo 182B del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, adicionado por el artículo 43 de la Ley 2080 de 2021.

Al respecto, se observa que el ICDT19 presentó su concepto oportunamente20 y los demás guardaron silencio. Ahora bien, puesto que esta institución no fue vinculada como parte o tercero al proceso, sino que solo fue invitada a rendir su concepto jurídico de forma voluntaria, su escrito no debe ser tenido en cuenta para efectos de fijar el litigio.

Empero, se precisa que será analizado al momento de proferir la sentencia, de acuerdo con el valor que les corresponde según la ley. De otro lado, se observa que el artículo 182B del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo prevé la posibilidad de celebrar audiencias potestativas o facultativas. Pues bien, debido a que esta providencia se prescindirá de celebrar la audiencia inicial, el despacho considera que tampoco es necesario citar a las partes, al Ministerio Público y a las instituciones invitadas para celebrar dicha audiencia, por lo que también se prescindirá de ella.

Se aclara que nada impide que, en una providencia posterior, se decida citar a la audiencia potestativa de que trata esta norma con el fin analizar, solicitar y escuchar los conceptos jurídicos de nuevos invitados, teniendo presente que en este proceso se encuentra inmerso el interés general En mérito de lo expuesto, el despacho resuelve: 1.

Tener como pruebas los documentos aportados por la parte actora como anexo a la demanda. 2. Prescindir de la audiencia inicial y aplicar la figura de la sentencia anticipada por el cumplimiento de las causales a), b) y c) del numeral 1° del artículo 182A del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 3.

Fijar el litigio en los siguientes términos: 18 Samai, índice 6. 19 Samai, índice 29 20 Se pone de presente que el ICDT aclaró que Carolina Rozo Gutiérrez se declaró impedida para la discusión y elaboración del concepto. Radicado: 11001-03-27-000-2024-00036-00 (28894) Demandante: Felipe González Arboleda 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Determinar si la DIAN incurrió en infracción de las normas superiores, falsa motivación, falta de motivación, violación del derecho al debido proceso y desconocimiento del principio de igualdad, por concluir que, en vigencia de los Decretos 390 de 2016 y 1165 de 2019, es aplicable el artículo 101 de la Ley 1437 de 2011 y no la remisión a las normas de cobro coactivo del Estatuto Tributario, específicamente las reglas de ejecutoria y excepción de interposición de demanda de los artículos 829 y 831 (numeral 5) ibidem.

Notifíquese y cúmplase. (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica:https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador