11001032500020210060500 — Consejo de Estado

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D. C., dieciocho (18) de julio de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN Radicación: 11001-03-25-000-2021-00605-00 (2888-2021) Demandante: Beatriz Mina Mina Demandado: Departamento del Valle del Cauca Tema: Causal 5ª del artículo 250 del CPACA Decide la Sala el recurso extraordinario de revisión interpuesto por el apoderado judicial de la señora Beatriz Mina Mina contra a. la sentencia del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, del 23 de agosto de 2019, a través de la cual se revocó la providencia emitida por el Juzgado Diecisiete Administrativo Oral del Circuito de Cali, el 28 de abril de 2017, que había accedido a las pretensiones de la demanda, en el proceso radicado 76001 33 33 007 2014 00341 01; y b. la providencia complementaria de aquella emitida el 3 de julio de 2020.1 1.

Antecedentes 1.1. El recurso extraordinario de revisión 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio del recurso extraordinario que regula el artículo 248 y siguientes de la Ley 1437 de 2011, la señora Beatriz Mina Mina, mediante apoderado, solicitó la revisión de la sentencia emitida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, del 23 de agosto de 2019 y de la providencia complementaria de aquella emitida el 3 de julio de 2020, con el fin de que se «invalide» y, en su lugar, se dicte una nueva. 1.1.2.

Hechos2 1 El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante providencia del 3 de junio de 2020, complementó la sentencia de segunda instancia emitida el 23 de agosto de 2019. Expediente digital del proceso ordinario visible a índice 16 de la plataforma SAMAI. 2 Algunos hechos corresponden al concepto de violación, razón por la que se resumen en dicho acápite. 2 Radicación: 11001-03-25-000-2021-00605-00 (2888-2021) Demandante: Beatriz Mina Mina El apoderado de la recurrente fundamenta el recurso en los hechos que, en síntesis, son los siguientes: i) La señora Mina Mina radicó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el departamento del Valle del Cauca, con el fin de solicitar la nulidad del acto administrativo que le negó la petición de reclasificación del empleo y su correspondiente nivelación salarial.

A título de restablecimiento del derecho, pretendió se ordenara a la entonces entidad demandada a. reclasificar su cargo en el respectivo código y escala salarial devengada en funciones afines en el desempeño del cargo de auxiliar administrativo grado 3 o 4 o en su código superior y grado salarial correspondiente; y b. nivelar salarialmente en iguales circunstancias establecidas en el mismo cargo reclasificado que existía en la entidad. ii) El 23 de agosto de 2019, el Juzgado Diecisiete Administrativo Oral del Circuito de Cali profirió sentencia de primera instancia, en el sentido de acceder a las pretensiones de la demanda, en los siguientes términos:3 PRIMERO. DECLÁRASE la nulidad del Oficio 2010-0010270 del 9 de mayo de 2014, expedido por la [s]ubsecretaria de Recursos Humanos del DEPARTAMENTO DEL VALLE DEL CAUCA, por medio del cual se niega la reclasificación del cargo desempeñado por la señora BEATRIZ MINA MINA.

SEGUNDO. A título de restablecimiento del derecho, CONDÉNASE al DEPARTAMENTO DEL VALLE DEL CAUCA a reclasificar el cargo detentado por la señora BEATRIZ MINA MINA, denominado [a]uxiliar [a]dministrativo, Código 407, Grado 01 a uno con igual categoría y funciones al detentado por la mencionado antes de la incorporación realizada decreto (sic) 0720 del 2001 dentro de la planta central de personal existente actualmente en la entidad y así mismo, deberá pagar las diferencias salariales y prestacionales que se hayan causado hasta el momento en que dicha actuación -posesión- se efectúe. […]

CUARTO: DECLARAR la prescripción de las mesadas causadas con anterioridad al 21 de abril de 2011 conforme lo motivado. […] (Resaltado y cursivas originales del texto) iii) Inconforme con la decisión, el ente territorial demandado presentó recurso de apelación, para lo cual argumentó que se realizó un proceso de homologación que adelantó el Ministerio de Educación, financiado con recursos del sistema general de participaciones. 3 Expediente digital del proceso ordinario obrante a índices 8 y 9 de la plataforma SAMAI. 3 Radicación: 11001-03-25-000-2021-00605-00 (2888-2021) Demandante: Beatriz Mina Mina iv) El 23 de agosto de 2019, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca revocó la sentencia emitida por el Juzgado Diecisiete Administrativo Oral del Circuito de Cali y en su lugar, negó las pretensiones de la demanda con fundamento en los siguientes aspectos: - Acogió los fundamentos de la apelación. - Analizó las normas que regulan la homologación y nivelación salarial de los empleados administrativos con ocasión del proceso de la descentralización administrativa de la educación y citó jurisprudencia sobre el asunto. v) Se presentó salvamento de voto por el magistrado Jhon Erick Cháves Bravo, en el entendido de que, en su concepto, se presentaba incongruencia entre la demanda, la sentencia de primera instancia y los argumentos del recurso de apelación. vi) La señora Mina Mina, presentó memorial a la sentencia de segunda instancia, con el fin de solicitar aclaración sobre cuál era el sentido de referir el proceso de homologación adelantado por el Ministerio de Educación. vii) El 3 de junio de 2020, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, emitió providencia mediante el cual resolvió adicionar la sentencia de segunda instancia en lo relacionado con la procedencia del recurso de apelación interpuesto por el departamento del Valle del Cauca.

Así mismo, modificó los motivos y consideraciones tendientes a revocar la decisión de primera instancia. 1.1.3. La sentencia objeto de revisión 1.1.3.1. El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante sentencia del 23 de agosto de 2019,4 revocó la providencia del Juzgado Diecisiete Administrativo Oral del Circuito de Cali del 28 de abril de 2017 y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda, en atención a los siguientes fundamentos jurídicos: i) El a quo accedió a las pretensiones de la demanda en el sentido de ordenar la reclasificación del cargo ejercido por la demandante, denominado auxiliar administrativo, código 407, grado 01, a uno de igual categoría y funciones al que tenía 4 Expediente digital del proceso ordinario obrante a índice 16 de la plataforma SAMAI. 4 Radicación: 11001-03-25-000-2021-00605-00 (2888-2021) Demandante: Beatriz Mina Mina antes de la incorporación realizada por el Decreto 0720 de 2001, dentro de la planta central de personal existente.

A título de restablecimiento del derecho, pagar la diferencia salarial reclamada por la actora en relación con los empleados del ente territorial. ii) No hay prueba de que la Nación haya trasladado los recursos necesarios al departamento del Valle del Cauca para nivelar los salarios del personal homologado en idéntica proporción que los sueldos de los servidores públicos que hacían parte del ente territorial.

Por su parte, la Ley 60 de 1993, no atribuye a los entes territoriales, a los cuales se les entregue el personal de la Nación, la obligación de asumir mayores costos que no se puedan sufragar con el sistema general de participaciones. En ese sentido, el referido ente territorial no podía efectuar los incrementos a salarios del personal administrativo que venía prestando sus servicios a la Nación en iguales términos y condiciones que los de la planta de personal de aquel, porque no hay mandato legal que así lo disponga.

Por el contrario, el artículo 21 de la Ley 715 de 2001, prohíbe expresamente a las entidades territoriales autorizar gastos que superen el monto de los recursos del SGP, so pena de comprometer su responsabilidad fiscal. iii) La diferencia en el tratamiento de la situación del personal homologado a la planta de personal del departamento y aquellos que siempre han estado vinculados, se sustenta en un fin constitucionalmente válido y su materialización es adecuada porque se realiza a través del incremento de los salarios del personal que prestaba sus servicios a la Nación con base en los decretos expedidos por el Gobierno nacional y no como lo pretende la actora, esto es, en igual porcentaje que los de la planta de personal.

En esa medida, se desvirtúan los argumentos expuestos por el a quo. 1.1.3.2. El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, como consecuencia de una solicitud de aclaración y adición a la sentencia líneas atrás referida, mediante providencia del 3 de junio de 2020,5 resolvió complementarla de oficio, en atención a los siguientes fundamentos jurídicos: 5 Expediente digital del proceso ordinario obrante a índice 16 de la plataforma SAMAI. 5 Radicación: 11001-03-25-000-2021-00605-00 (2888-2021) Demandante: Beatriz Mina Mina i) Se advierte que la solicitud elevada por la actora no pretende la aclaración de la parte resolutiva de la sentencia de segunda instancia, pues no contiene apartes que generen duda.

Sin embargo, revisado nuevamente el expediente, se observa que la entidad apelante indujo en error al tribunal porque centró su reproche en cuestionar el trato discriminatorio de cara a la nivelación salarial entre empleados financiados con el sistema general de participaciones y aquellos que hacían parte de la planta de personal del departamento.

Por lo tanto, le asiste razón a la actora cuando señala que al momento de dictar la sentencia de segunda instancia, el tribunal debió analizar si el recurso de apelación presentado por el departamento del Valle del Cauca, reunía los requisitos legales para atacar el fallo de primera instancia. ii) En esta oportunidad, se circunscribe el problema jurídico en determinar si es jurídicamente procedente ordenar la reclasificación y nivelación salarial entre el cargo de auxiliar administrativo, código 407, grado 01, desempeñado por la señora Mina Mina, con el de auxiliar administrativo, código 407, grado 03 o 04. iii) Si se compara, de manera general, la sentencia de primera instancia con el recurso de apelación, pareciere, en principio, que no guardan relación razón por la cual se debería concluir que no existen reparos concretos contra la sentencia de primera instancia. Sin embargo, a partir de una interpretación integral del recurso referido, así se hable de reclasificación, como lo pide el actor, o de homologación, como lo alega el recurrente, lo cierto es que parten de la incorporación de los empleados públicos inscritos en carrera administrativa a la planta global de cargos de la administración central (Decreto 0018 de 2000), con una asignación mensual acorde a la nueva asignación de cargos por dependencia señaladas en el Decreto 0016 de 2000.

En ese orden, los argumentos expuestos en el recurso de apelación contra la sentencia emitida por el Juzgado Diecisiete Administrativo Oral de Cali, resultan suficientes para conocer de fondo el asunto, como en efecto se hizo. iv) Así el recurso de apelación no esté enfocado a cuestionar en debida forma la sentencia apelada, el tribunal estudió de fondo el asunto en aras de garantizar los 6 Radicación: 11001-03-25-000-2021-00605-00 (2888-2021) Demandante: Beatriz Mina Mina principios de prevalencia del derecho sustancial y de sostenibilidad fiscal, pues se está reconociendo un beneficio sin derecho para ello en detrimento del erario. v) Para ordenar la reclasificación y nivelación salarial, contrario a lo resuelto por el a quo, no basta con demostrar que dentro de la planta de personal existen empleos con igual denominación y mejor remuneración que el cargo que ocupa la actora, sino que lo que interesa es que las funciones que desarrollan sean igual.6 Sin embargo, en el expediente no existen pruebas que permitan concluir que los auxiliares administrativos grados 03 y 04, desarrollaban iguales funciones que los auxiliares administrativos grado 01; tampoco se demostró cuáles son los requisitos académicos y de experiencia que se exigen para ocupar los referidos empleos. vi) Por los motivos expuestos, es procedente complementar de oficio y a petición de parte la sentencia de segunda instancia emitida el 23 de agosto de 2019, en lo que respecta a la procedencia del recurso de apelación presentado por el departamento del Valle del Cauca, con el fin de que no se configure una indebida motivación; y en lo relacionado con los motivos por los cuales se debe revocar la sentencia de primera instancia objeto del recurso de alzada. 1.1.4.

La causal de revisión invocada El apoderado de la parte recurrente invocó la causal quinta del artículo 250 del CPACA, que señala «5. Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación» y, en desarrollo de esta, expuso los siguientes argumentos: i) El Juzgado Diecisiete Administrativo Oral de Cali accedió a las pretensiones de la demanda luego de encontrar acreditada la disminución salarial entre los empleos identificados con el código 03 (el cual ostentaba en un primer momento la actora) y el código 01 al que fue incorporada. 6 El tribunal citó al Consejo de Estado al señalar que el empleado público que pretenda la reclasificación y el reconocimiento de la nivelación salarial, debe acreditar que cumplió las mismas funciones asignadas al cargo del cual reclama el salario, que el empleo tiene idénticas responsabilidades y categoría y, además, que reúne los requisitos que se exigen para ocuparlo, pues cumplidos estos presupuestos, es posible, a la luz del artículo 53 de la Constitución Política, emplear el postulado «a trabajo igual, salario igual», toda vez que no existen, en principio, razones válidas para tratarlos de forma distinta. 7 Radicación: 11001-03-25-000-2021-00605-00 (2888-2021) Demandante: Beatriz Mina Mina ii) El departamento del Valle del Cauca, en el recurso de apelación interpuesto, centró su inconformidad en situaciones ajenas al proceso, esto es, acudiendo al proceso de homologación adelantado por el Ministerio de Educación, el cual era financiado con recursos del sistema general de participaciones.

Se observa que la discusión propuesta por el ente territorial no guarda congruencia con la demanda y tampoco con la sentencia apelada, pues, no hace mención a la nivelación salarial ordenada a favor de la señora Mina Mina, quien no hace parte de la homologación en educación ni del SGP. iii) A pesar de ello, la sentencia del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca revocó la decisión de primera instancia luego de aceptar los argumentos de la entidad apelante, sin percatarse que hubo incongruencia entre el fallo recurrido y la fundamentación y objeto del recurso de apelación, ya que la parte demandada no satisfizo la finalidad sustancial del recurso y no brindó un marco argumentativo que permita analizar las inconformidades con la decisión. Lo anterior, condujo a que el tribunal desconociera los artículos 320 y 328 del CGP. iv) Posteriormente, el 3 de julio de 2020, mediante sentencia complementaria, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca dio una interpretación integral al recurso de apelación y cambia la motivación dada en la sentencia del 23 de agosto de 2019; sin embargo, tomó una decisión extra petita y de oficio, pues realizó y sustentó nuevas consideraciones para mantener incólumne aquella decisión, pues, se insiste, el recurso de apelación no contempló los argumentos sobre los cuales se basó el tribunal.

En ese orden, no podría «legalizar todas las irregularidades en que incurrió en el trámite del recurso de alzada». En otras palabras, en la sentencia complementaria el tribunal no podía modificar completamente los considerandos del fallo de segunda instancia, comoquiera que la sentencia no es revocable ni reformable por el juez que la profirió, conforme lo establece el artículo 285 del CGP; y tampoco tenía la libertad de suponer otros motivos que a su juicio debieron ser invocados por la entidad recurrente. 1.2.

Contestación al recurso extraordinario de revisión 8 Radicación: 11001-03-25-000-2021-00605-00 (2888-2021) Demandante: Beatriz Mina Mina El departamento del Valle del Cauca, por intermedio de apoderado, se opuso a la prosperidad de las pretensiones, en los siguientes términos:7 i) La recurrente no hace referencia a ninguna de las irregularidades procesales que ha enlistado el legislador como vicios que podrían generar la nulidad de la providencia objeto de censura.

De tal forma, no es dable presumir la causación de una causal de nulidad. ii) Se configuró la excepción de caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho porque al momento de su radicación había fenecido el plazo de cuatro meses. En ese orden, al no tener legitimación en la causa por activa en aquel medio de control, menos cuenta con legitimación para interponer recurso alguno. iii) Toda irregularidad fue subsanada una vez quedó en firme la sentencia objeto de revisión comoquiera que en el término de ejecutoria la demandante no alegó nulidad alguna. iv) El juez de segunda instancia no incurrió en incongruencia por el hecho de que el recurrente desacierte en la denominación de las censuras propuestas en el recurso de apelación, pues aquel puede nombrar en debida forma aquello que equívocamente este llamó. En ese orden, la órbita de competencia del juzgador existe por el hecho de formularse el reproche, razón por la cual debe ser objeto de consideración y resolución en la sentencia. 2.

Consideraciones 2.1. Competencia El presente recurso de revisión se interpuso el 7 de septiembre de 2021,8 esto es, en vigencia del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011),9 por lo cual, esta corporación es competente para conocerlo, en virtud del inciso 2.° del artículo 249 ejusdem.10 Asimismo, atendiendo al 7 Memorial allegado por correo electrónico, visible a índice 13 de la plataforma SAMAI. 8 Índice 4 de la plataforma SAMAI. 9 El CPACA entró en vigencia el 2 de julio de 2012. 10 «Artículo 249.

Competencia. ( ) De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia. 9 Radicación: 11001-03-25-000-2021-00605-00 (2888-2021) Demandante: Beatriz Mina Mina criterio de especialización, por tratarse de un asunto de carácter laboral, la Sección Segunda, en la Subsección a la que corresponda el reparto del proceso, es competente para conocer del recurso extraordinario, según lo previsto en el artículo 13 del Acuerdo 080, de 12 de marzo de 2019.11 2.2.

Oportunidad El artículo 251 del CPACA dispone que el recurso extraordinario de revisión «[ ] podrá interponerse dentro del año siguiente a la ejecutoria de la respectiva sentencia.». En el sub lite, la sentencia objeto de revisión cobró ejecutoria el día 27 de octubre de 2020,12 y el recurso de revisión se interpuso el 7 de septiembre de 2021.13 2.3.

El problema jurídico Consiste en establecer si la sentencia del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, del 23 de agosto de 2019 y la providencia complementaria del 3 de julio de 2020, están incursas en la causal de revisión del numeral 5.° del artículo 250 del CPACA que establece «5. Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación». 2.4.

Marco normativo y jurisprudencial 2.4.1. Sobre el recurso extraordinario de revisión La jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado ha sido pacífica en considerar que el recurso de revisión constituye una excepción al principio de inmutabilidad de las sentencias, pues permite «cuestionar la firmeza de la sentencia ejecutoriada, con el fin de corregir los errores o ilicitudes que llevaron a una sentencia contraria a derecho»;14 por tal razón, su procedencia se limita a las causales De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los jueces administrativos conocerán los Tribunales Administrativos.» 11 «Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado». 12 Consta en el expediente que la sentencia de complementación objeto de revisión fue notificada electrónicamente a las partes el 26 de octubre de 2020 y que el término de ejecutoria corrió el día 27 del mismo mes y año. Expediente digital del proceso ordinario surtido en segunda instancia, obrante a índice 16 de la plataforma SAMAI. 13 Índice 4 de la plataforma SAMAI. 14 Corte Constitucional, Sentencia C-520 de 2009;

M.P. María Victoria Calle Correa. 10 Radicación: 11001-03-25-000-2021-00605-00 (2888-2021) Demandante: Beatriz Mina Mina taxativamente previstas por el legislador, las cuales deben interpretarse de manera restrictiva. En igual sentido, se ha sostenido que más que un recurso es una verdadera acción, cuyo propósito consiste en el «restablecimiento de la justicia material».

Así lo consideró la Corte Constitucional en la Sentencia C-450 de 2015, donde hizo un detallado análisis jurisprudencial, bajo el cual se estudiará el presente recurso. En dicha sentencia se expuso lo siguiente: Sobre el particular, sea lo primero indicar que la Corte Constitucional reiteradamente ha indicado que el recurso extraordinario de revisión, en términos generales, funge como una excepción al principio de la cosa juzgada, «y ampara todas las sentencias ejecutoriadas, para que puedan enmendarse los errores o ilicitudes cometidos en su expedición, y se restituya el derecho al afectado a través de una nueva providencia fundada en razones de justicia material, que resulte acorde con el ordenamiento jurídico».

Por lo tanto, resulta claro que a criterio de la jurisprudencia constitucional, el recurso extraordinario de revisión, previsto en la mayoría de las áreas del derecho, ha sido diseñado para proceder contra las sentencias ejecutoriadas, por las causales taxativas que en cada caso haya definido el Legislador, las cuales, por regla general, giran en torno a hechos o circunstancias posteriores a la decisión y que revelan que ésta es materialmente injusta.( ) En cambio, el recurso extraordinario de revisión tal como quedó estructurado en el Decreto 01 de 1984, procede contra todas las sentencias ejecutoriadas dictadas por los Tribunales Administrativos y por el Consejo de Estado.

Este recurso es una innovación en la jurisdicción de lo contencioso administrativo, pero su origen inmediato está en el recurso extraordinario de revisión existente en la jurisdicción civil. Su finalidad es el restablecimiento de la justicia, y como se dirige contra sentencias ejecutoriadas, se convierte en una limitación a una de las características de la cosa juzgada: la inmutabilidad. [ ] Se puede decir entonces, que el recurso extraordinario de revisión en materia administrativa tiene su origen inmediato en el recurso extraordinario de revisión en el campo civil, y al igual que este, se dirige contra sentencias ejecutoriadas, buscando esencialmente el restablecimiento de la justicia material y constituyendo una excepción al principio general de la cosa juzgada.

( ) [Negrillas y cursivas del original] Por su parte, en lo relacionado con la jurisdicción contencioso administrativa, el Consejo de Estado, en diversas oportunidades, también se ha pronunciado sobre la naturaleza y alcance del recurso excepcional de revisión. De ahí que en vigencia del antiguo Código Contencioso Administrativo, el alto tribunal reconocía la revisión, no obstante, la autoridad de la cosa juzgada que ampara las sentencias ejecutoriadas y previa la constatación de la ocurrencia de alguna de las expresas causales que autorizan su utilización, permite enmendar errores o ilicitudes cometidos en la expedición de la sentencia recurrida, con el fin de restituir el derecho al afectado a través de una nueva sentencia. Así lo señalaba en la siguiente providencia de 2005: 11 Radicación: 11001-03-25-000-2021-00605-00 (2888-2021) Demandante: Beatriz Mina Mina Este medio de impugnación ha sido erigido por el Legislador como una excepción al principio de la inmutabilidad de las sentencias que hacen tránsito a cosa juzgada material; y con él se abre paso a la posibilidad de controvertir un fallo ejecutoriado, en relación con los hechos y sus pruebas, siempre que el mismo resulte contrario a la Justicia y al Derecho, y de acuerdo con las causales establecidas y con único fin de que se produzca una decisión ajustada a la ley.

Es presupuesto del citado medio extraordinario, que constituye una verdadera acción impugnatoria con efectos rescisorios, que exista una relación procesal cerrada y por lo mismo no se pueden discutir los asuntos de fondo (fuente de la mencionada relación), ni se pueden fiscalizar las razones fácticas y jurídicas debatidos en el proceso que dio lugar al aparecimiento del fallo que se impugna.

Dicho recurso se dirige contra un fallo en firme cuando después de su firmeza aparecen situaciones de hecho, con su prueba, que pueden hacer evidente que el fallo fue erróneo o injusto.15 En lo que interesa al carácter instrumental del recurso, debe señalarse que el último criterio adoptado por la Sala Plena del Consejo de Estado determina que este debe interpretarse como una actuación independiente del asunto de origen, por lo que constituye un nuevo proceso, es decir, un verdadero medio de control.

En sentencia de 3 de febrero de 2015, lo afirmó de la siguiente manera: […] el recurso extraordinario de revisión constituye un nuevo proceso y no una instancia adicional en la que los interesados pueden plantear el asunto objeto del litigio original. Pese a su nombre -recurso extraordinario-, este se inicia con una demanda contra la sentencia, la que está sujeta a una serie de requisitos que deben ser observados para su admisibilidad y procedencia, es decir, es un medio de control más que consagró el legislador en la jurisdicción contencioso-administrativa.

Huelga advertir como una nota al margen, que el Código General del Proceso, Ley 1564 de 2012, al hacer referencia a este recurso al igual que lo hacía el Código de Procedimiento Civil que aquel modificó, señala que este se debe interponer por medio de una demanda, artículos 357 y 382 respectivamente. En otros términos, el recurso es, se repite una verdadera acción o medio de control.

En consecuencia, a partir del auto de la Sala Plena del pasado 12 de agosto quedó claro que el mencionado recurso es un nuevo proceso.16 Normativamente, el recurso extraordinario de revisión está previsto en los artículos 248 y siguientes del CPACA. Procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por «i) las Secciones y Subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado; ii) los Tribunales Administrativos; y iii) los Jueces Administrativos».17 El plazo para su interposición es de un año, contado a partir de la ejecutoria de la sentencia objeto de impugnación,18 y debe reunir los requisitos fijados en el artículo 252 ejusdem, 15 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 18 de octubre de 2005, Radicado: 1998-00173-00 (REV–173).

C.P: María Elena Giraldo Gómez. 16 Consejo de Estado, Sala Contenciosa Administrativa, Sala Especial de Decisión N.° 27, sentencia de 3 de febrero de 2015; radicado 11001-03-15-000-2014-00387-00(REV); C.P. Alberto Yepes Barreiro. 17 Artículo 249 CPACA. 18 Artículo 251 CPACA. 12 Radicación: 11001-03-25-000-2021-00605-00 (2888-2021) Demandante: Beatriz Mina Mina con indicación precisa y razonada de la causal invocada, acompañada de las pruebas documentales que el recurrente tenga en su poder y pretenda hacer valer.

Para su procedencia, resulta imperativo acreditar las circunstancias fácticas que configuran la causal de revisión invocada, cuya presencia alteran de forma inequívoca el sentido de la decisión. Además, debido a su carácter excepcional, el recurso solo admite los eventos contemplados expresamente en el artículo 250 del CPACA como causales, los cuales, en esencia, corresponden a vicios o errores de carácter procedimental.19 En sentencia de 8 de mayo de 2019,20 esta corporación, respecto de los requisitos esenciales para la prosperidad del recurso, sostuvo lo siguiente: [D]ada la naturaleza extraordinaria del recurso de revisión, se prevé, como uno de los requisitos para su procedencia, que las razones o motivos que constituyen las causales del recurso no hayan sido provocadas ni le sean imputables al afectado con la sentencia, en el entendido de que este recurso no consagra una nueva instancia, ni prevé oportunidades para que las partes subsanen conductas omisivas o negligentes en las que hubiesen podido incurrir durante el trámite del proceso.

Paralelamente a estos eventos de revisión, la Ley 797 de 2003 estableció una acción sui generis para la revisión de sumas periódicas otorgadas de manera irregular, por lo que su ejercicio está restringido a las siguientes condiciones o particularidades: i) una parte activa cualificada, solo unas entidades están llamadas a instaurarla; ii) procede únicamente por dos causales específicas que tienen por finalidad, la protección y recuperación del patrimonio público; iii) en su trámite se aplica el procedimiento previsto por el CPACA de manera general para las causales del artículo 250 ejusdem; y, iv) su objeto es delimitado y su análisis se dirige a establecer la legalidad de las sumas periódicas que han sido reconocidas. 19 «De ahí que los vicios o errores en que se deban fundamentar los recursos extraordinarios de revisión, conforme con las causales taxativas previstas por el legislador en el artículo 250 del CPACA, deben ser eminentemente procedimentales, pues ninguna causal cuestiona la labor intelectual de juzgamiento, sino que involucran bien sea una irregularidad de carácter procesal (numeral 5°, referido a la existencia de causal de nulidad originada en la sentencia, y numeral 8°, referido al desconocimiento de la cosa juzgada), o bien, aspectos que atañen a la validez intrínseca o insuficiencia de los elementos de prueba que determinaron el sentido de la decisión (numerales 1°, 2°, 3°, 6° y 7°), a excepción de la causal del numeral 4°, referida a la violencia o cohecho en que se pudo incurrir en el pronunciamiento del fallo».

Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 7 de mayo de 2013, radicado: 2010-00038-00 (REV) C.P. Mauricio Torres Cuervo. 20 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, radicado 2013-00035-00; C.P. Marta Nubia Velásquez Rico. 13 Radicación: 11001-03-25-000-2021-00605-00 (2888-2021) Demandante: Beatriz Mina Mina Con todo, conviene recordar que si bien estos mecanismos se instituyeron como una excepción que debe admitirse frente a un fin legítimo, su ejercicio entra en colisión con la institución de la cosa juzgada y el principio de la seguridad jurídica, por lo que no es admisible su interposición para controvertir la legalidad de los actos demandados en el proceso ordinario, ni para corregir los yerros probatorios que cometieron las partes, ni para subsanar aquellas situaciones que pudieron evitarse durante la gestión del proceso que dio origen a la sentencia objeto de revisión. 2.4.2.

Causal de revisión 5ª del artículo 250 del CPACA La parte recurrente invocó como fundamento del recurso extraordinario la causal prevista en el numeral 5.° del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, cuyo contenido es el siguiente: Artículo 250. Causales de revisión. Sin perjuicio de lo previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, son causales de revisión: […] 5.

Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación […] Según el anterior precepto jurídico, para dar por probada la causal es necesario e inexcusable que la sentencia objetada cumpla con los siguientes dos elementos: i) que exista nulidad procesal, y ii) que tal nulidad se origine en una sentencia que ponga fin al proceso y contra la cual no proceda el recurso de apelación. En relación con el primer elemento, la nulidad originada en la sentencia, esta corporación ha señalado que, en los aspectos no regulados por el CPACA, resultan aplicables al proceso contencioso administrativo las normas del CPC o del CGP, según la vigencia de dichas disposiciones respecto del proceso que se tramita. 14 Radicación: 11001-03-25-000-2021-00605-00 (2888-2021) Demandante: Beatriz Mina Mina Ahora bien, el Consejo de Estado, a través de una de sus salas especiales de decisión,21 adoptó la tesis basada en el respeto a la taxatividad y a la legalidad de las nulidades, según la cual, las causales de nulidad de la sentencia son las previstas en el estatuto procesal civil, hoy artículo 133 del Código General del Proceso, así como aquellas que se originan en la sentencia por violación al debido proceso que consagra el artículo 29 de la Constitución Política.

En el presente asunto, el recurso extraordinario de revisión se interpuso en vigencia del CPACA y del CGP, de manera que procede la remisión al artículo 133 de este último cuerpo legal, que enlista las causales de nulidad del proceso. No obstante, en atención a la línea jurisprudencial desarrollada por la Corte Constitucional,22 la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta corporación, mediante sentencia del 8 de mayo de 2018,23 consideró que la nulidad (necesaria para la revisión) no se restringe a las causales que contempla el ordenamiento procesal civil, ya que puede generarse por violación del derecho al debido proceso y, por lo tanto, cabe aplicar el artículo 29 de la Constitución Política.

En este último evento, «corresponderá al juez determinar si el hecho que se dice contrario a este derecho, puede configurar la causal de revisión en comento».24 Sobre los vicios que pueden dar lugar a la nulidad de la sentencia, la jurisprudencia contencioso administrativa ha identificado ciertos supuestos,25 todos ellos recogidos en la sentencia del 31 de mayo de 2011,26 como pasa a exponerse: En síntesis, la nulidad que tiene origen en la sentencia se presenta por i) falta de jurisdicción o competencia27, ii) cuando se dicta nueva sentencia en proceso terminado normalmente por sentencia firme, iii) cuando sin más actuación se dicta sentencia después de ejecutoriado el auto por el cual hubiera sido aceptado el desistimiento, aprobada la transacción o declarada la perención del proceso, iv) cuando se dicta sentencia como única actuación, sin el previo 21 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Veintiséis Especial de Decisión; sentencia del 3 de febrero de 2015; radicado: 11001-03-15-000-1998-00157-01(REV). 22 Ver sentencias C-491 de 1995, C-217 de 1996 y C-739 de 2001. 23 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo; sentencia de 8 de mayo de 2018; radicado: 1998-00153-01(REV);

C.P. Alberto Yepes Barreiro. 24 Consejo de Estado, Sala Veintidós Especial de Revisión; sentencia de 7 de febrero de 2017, radicado 2016- 02260-00; C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. 25 Al respecto, se pueden consultar, por ejemplo, las siguientes sentencias: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, 11 de mayo de 1998, Rad.

REV-093; 18 de octubre de 2005, Rad. 2000-00239 y de 20 de octubre de 2009, Rad. REV- 2003-00133. Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 11 de junio de 2009, Rad. 836-06; y Sección Primera, sentencia de 14 de diciembre de 2009, Rad. 2006-00123. 26 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Rad. 11001-03-15-000-2008-00294-00, M.P. Mauricio Torres Cuervo. 27 Consejo de Estado, Sala Plena, sentencia de 1 de diciembre de 1997, Rad.

REV-080. 15 Radicación: 11001-03-25-000-2021-00605-00 (2888-2021) Demandante: Beatriz Mina Mina trámite correspondiente, v) cuando se condena al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda o por causa diferente de la invocada en ésta28, vi) cuando se condena a quien no ha sido parte en el proceso, vii) o cuando, sin más actuación, se profiere sentencia después de ocurrida cualquiera de las causas legales de interrupción o de suspensión29 o, en estos casos, antes de la oportunidad debida, viii) cuando la sentencia aparece firmada con mayor o menor número de magistrados, o adoptada con un número de votos diverso al previsto en la ley, ix) cuando la providencia carece completamente de motivación30.

Finalmente, en lo que respecta a la indebida aplicación o interpretación de las normas (cual es uno de los fundamentos del presente recurso de revisión), cabe señalar que ni el CPACA ni el CGP prevén este supuesto como una de las causales de nulidad de las sentencias, por lo que, en principio, no cabría analizar la configuración de una causal por tal motivo.

Así lo consideró esta corporación en sentencia del 22 de noviembre de 2017,31 donde, sobre el particular, indicó lo siguiente: […] no es posible plantear cuestionamientos frente a una sentencia relacionados con la no aplicación de una norma de derecho o su indebida interpretación o aplicación, ya que todas estas circunstancias están por fuera de la naturaleza de la causal invocada, como ocurre en el presente caso, en donde la parte recurrente funda su inconformidad en la indebida aplicación de una disposición normativa.

Ahora, cuando la norma se refiere a la «nulidad originada en la sentencia», exige que el vicio se configure en el preciso momento procesal en que se profiere el fallo, bien sea por desconocimiento grave o insaneable de alguna ritualidad sustantiva propia de esa actuación. Por lo tanto, no es posible, entonces, alegar como causal del recurso extraordinario de revisión la nulidad acaecida en una etapa previa a la sentencia, máxime si se advierte que la proposición de nulidades procesales se encuentra sometida a las reglas de oportunidad y legitimación prevista en el artículo 134 del Código General del Proceso. 28 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, sentencia de 11 de mayo de 1998, Rad.

REV-093. 29 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 3 de febrero de 2009, Rad. REV-1998- 00170. 30 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 1.° de junio de 2005, Rad. REV-062. 31 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 27 de noviembre de 2017; Rad: 500013331006200700187 01 (47.218);

C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. 16 Radicación: 11001-03-25-000-2021-00605-00 (2888-2021) Demandante: Beatriz Mina Mina En este caso, siendo evidente que el recurso extraordinario se dirige contra «la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación», corresponde a la Sala examinar la causal de nulidad procesal alegada. 2.4.3.

Configuración de la causal de nulidad De acuerdo con la interpretación realizada por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta corporación en reiteradas decisiones, la sola lectura del numeral 5.° del artículo 250 del CPACA, permite inferir que para que proceda la revisión a la luz de esta causal es necesario que se cumplan las siguientes circunstancias:32 […] No resulta acertado plantear cuestionamientos a la sentencia, motivados en que se realizó una apreciación errada de las pruebas, en que no se aplicó una determinada regla de derecho, en que se aplicó en forma indebida o en que se interpretó equivocadamente una norma jurídica, pues todas estas observaciones escapan al ámbito de la aludida causal.

La nulidad en la sentencia como causal de revisión, según lo explica la Corte Suprema es un evento “lógico porque si la tal nulidad solamente aparece para las partes cuando éstas conocen la sentencia, no existiendo legalmente para ellas otra oportunidad para reclamar su reconocimiento, lo procedente es que se les abra el campo de la revisión.33 Bajo tales lineamientos, para resolver la revisión extraordinaria de una sentencia, con fundamento en la causal 5.° del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, deben observarse las causales previstas en el artículo 133 del Código General del Proceso.34 32 Consejo de Estado, Sección Tercera; sentencia de 22 de noviembre de 2017; radicado: 2007-00187-01;

C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. 33 Sentencia citada por la Sección Terceda del Consejo de Estado en fallo de 12 de febrero de 2014; radicado 2009-00301-01; C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. En igual sentido la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, en la sentencia 2004-00729, de 24 de agosto de 2008, se refirió a los eventos que pueden determinar la nulidad de una sentencia, a saber: «También ha decantado la Corte que la nulidad se produce, por ejemplo, cuando se dicta sentencia en un proceso terminado por desistimiento, transacción o perención; cuando se profiere en el ínterin de la suspensión, o si se condena a quien no ha figurado en el proceso como parte.

En idéntico sentido, se ha dicho que hay nulidad de la sentencia si en respuesta a la solicitud de aclaración se reforma la sentencia, igualmente cuando se dicta por un número de magistrados menor al previsto por la ley, a lo cual debe agregarse el caso de que se dicte la sentencia sin haberse abierto el proceso a pruebas o sin que se hayan corrido los traslados para alegar cuando el procedimiento así lo exija, de donde se desprende que no cualquier irregularidad en el fallo, o cualquier incongruencia, tienen entidad suficiente para invalidar la sentencia.» 34 «Causales de nulidad.

El proceso es nulo, en todo o en parte, solamente en los siguientes casos: 1. Cuando el juez actúe en el proceso después de declarar la falta de jurisdicción o de competencia. 2. Cuando el juez procede contra providencia ejecutoriada del superior, revive un proceso legalmente concluido o pretermite íntegramente la respectiva instancia. 3.

Cuando se adelanta después de ocurrida cualquiera de las 17 Radicación: 11001-03-25-000-2021-00605-00 (2888-2021) Demandante: Beatriz Mina Mina Si bien es cierto que los mencionados criterios vienen recogidos de manera expresa por el Código General del Proceso, también lo es que estos forman parte de la jurisprudencia de esta corporación, y en la actualidad siguen vigentes en los múltiples pronunciamientos que se resuelven en revisión.35 Ahora, cuando el precepto se refiere a la «nulidad originada en la sentencia», lo que exige es que la irregularidad se configure en el preciso momento en que se profiere la decisión. En ese sentido se pronunció esta corporación en sentencia de 2 de marzo de 2010:36 Cuando la norma se refiere a la «nulidad originada en la sentencia» exige que el vicio se configure en el preciso momento procesal en que se profiere la sentencia, por desconocimiento grave o insaneable de alguna ritualidad sustantiva propia de esa actuación. Dichas restricciones se explican por la naturaleza extraordinaria del recurso de revisión, en cuanto vía procesal que hace excepcionalmente posible la infirmación de una sentencia ejecutoriada y, por tanto, el quebrantamiento de la cosa juzgada.

Conforme a ello, considera la Sala que no será posible alegar como causal del recurso extraordinario de revisión la nulidad acaecida en una etapa previa a la sentencia.37 causales legales de interrupción o de suspensión, o si, en estos casos, se reanuda antes de la oportunidad debida. 4. Cuando es indebida la representación de alguna de las partes, o cuando quien actúa como su apoderado judicial carece íntegramente de poder. 5.

Cuando se omiten las oportunidades para solicitar, decretar o practicar pruebas, o cuando se omite la práctica de una prueba que de acuerdo con la ley sea obligatoria. 6. Cuando se omita la oportunidad para alegar de conclusión o para sustentar un recurso o descorrer su traslado. 7. Cuando la sentencia se profiera por un juez distinto del que escuchó los alegatos de conclusión o la sustentación del recurso de apelación. 8.

Cuando no se practica en legal forma la notificación del auto admisorio de la demanda a personas determinadas, o el emplazamiento de las demás personas aunque sean indeterminadas, que deban ser citadas como partes, o de aquellas que deban suceder en el proceso a cualquiera de las partes, cuando la ley así lo ordena, o no se cita en debida forma al Ministerio Público o a cualquier otra persona o entidad que de acuerdo con la ley debió ser citado.

Cuando en el curso del proceso se advierta que se ha dejado de notificar una providencia distinta del auto admisorio de la demanda o del mandamiento de pago, el defecto se corregirá practicando la notificación omitida, pero será nula la actuación posterior que dependa de dicha providencia, salvo que se haya saneado en la forma establecida en este código.

PARÁGRAFO. Las demás irregularidades del proceso se tendrán por subsanadas si no se impugnan oportunamente por los mecanismos que este código establece.» 35 Consejo de Estado, Sección Tercera; sentencia del 26 de mayo de 2010, radicado: 2001-01504 (35221). 36 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 2 de marzo de 2010, REV: 11001- 03-15-000-2001-00091-01. 37 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 26 de febrero de 2013, REV: 11001- 03-15-000-2009-00050-00.

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 11 de mayo de 1998, Rev-93 y 13 de abril de 2004, Rev-132. «No se trata de controvertir la corrección o incorrección del juzgamiento, ni de corregir los errores de apreciación de los hechos y de las pruebas, en que a juicio del recurrente hubiera podido incurrir el fallador, pues eso equivaldría a convertir el recurso en un juicio contra el fondo de la sentencia, discutiendo nuevamente los hechos, ya dilucidados con fuerza de cosa juzgada; sino de verificar que se atiendan las reglas procesales propias de la sentencia que de incumplirse vician su validez.

Entonces, resulta claro para la Sala que el artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo condicionó la prosperidad de la causal 5ª de revisión extraordinaria a que la nulidad alegada hallara su génesis en la sentencia que puso fin al proceso, lo cual, adicionalmente encuentra sustento en lo dispuesto por el artículo 134 del Código General de Proceso, según el cual las nulidades pueden alegarse durante una actuación posterior a la sentencia cuando tales nulidades «ocurrieron en ella».

(Resaltado fuera del texto) 18 Radicación: 11001-03-25-000-2021-00605-00 (2888-2021) Demandante: Beatriz Mina Mina No obstante lo anterior, la jurisprudencia de esta corporación ha aceptado la posibilidad de alegar como nulidad originada en la sentencia aquella que, aunque ocurrida en momento anterior al de la emisión del fallo definitivo no apelable, no pudo ser advertida por el recurrente durante el curso del proceso:38 Así las cosas y como quiera que el proceso se adelantó con omisión del cumplimiento de la exigencia prevista en el numeral 3º del artículo 207 del Código Contencioso Administrativo, y aunque el vicio es anterior a la sentencia, según el 140 numeral 9º del Código de Procedimiento Civil, como tal situación genera la nulidad de todo el proceso, forzoso es concluir que se afecta la totalidad de las actuaciones surtidas, incluida la sentencia de segunda instancia, con lo cual se configura la causal de revisión prevista en el numeral 6º del artículo 188 del Código Contencioso Administrativo, que se invocó como sustento del recurso extraordinario.

En efecto, el vicio aducido por el recurrente y probado en el caso concreto es de naturaleza sustantiva porque afecta directamente el debido proceso y los derechos de acceso a la justicia y de defensa del titular del derecho y se decretará con fundamento en la causal procesal de nulidad definida en la citada norma del Código de Procedimiento Civil, ya que como se indicó, es insubsanable y afecta todo el proceso y por tanto éste debe renovarse en su integridad.

En definitiva, esta causal no puede alegarse con fundamento en situaciones que tengan relación con la deficiencia en la motivación, con la estimación errada de los hechos por parte del juez, con las pruebas o normas jurídicas aplicadas o con la falta de consideración de algunas pruebas, pues, si se admiten esta clase de reclamaciones, se desconoce el carácter extraordinario del recurso, en tanto que con ello se convertiría en otra instancia.39 2.4.4.

El principio de congruencia Sobre la congruencia de la sentencia, el artículo 281 del CGP prevé lo siguiente:

ARTÍCULO 281. CONGRUENCIAS. La sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este código contempla y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley. No podrá condenarse al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda ni por causa diferente a la invocada en esta.

Si lo pedido por el demandante excede de lo probado se le reconocerá solamente lo último. 38 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 20 de abril de 2004, REV: 00132. 39 Consejo de Estado. Sección Segunda, sentencia de 17 de diciembre de 1998; radicado: 11942. 19 Radicación: 11001-03-25-000-2021-00605-00 (2888-2021) Demandante: Beatriz Mina Mina En la sentencia se tendrá en cuenta cualquier hecho modificativo o extintivo del derecho sustancial sobre el cual verse el litigio, ocurrido después de haberse propuesto la demanda, siempre que aparezca probado y que haya sido alegado por la parte interesada a más tardar en su alegato de conclusión o que la ley permita considerarlo de oficio. […] Al respecto, la Sección Primera de esta corporación, en sentencia del 25 de enero de 2018,40 precisó lo siguiente: (…) Otro principio que merece destacarse es el de congruencia de la sentencia, según el cual debe existir una correspondencia entre lo que se decide por el Juez y lo que constituye la materia del litigio.

A propósito de este principio, la Jurisprudencia de la Sala ha mencionado: “(…) El pronunciamiento que se profiera no solo debe referirse al petitum elevado sino además, a los hechos que sirven de soporte aducidos por quien entabla la demanda, y en tratándose de las acciones incoadas ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, es menester señalar que el quebranto normativo endilgado en el capítulo del libelo que contenga el concepto de violación, constituye un límite que no puede traspasar el Juzgador, sobre todo si se tiene en cuenta que en este campo la justicia es rogada; por lo cual la contienda no puede desatarse sino dentro de las pautas fijadas en el libelo incoativo del proceso.

(…)”41 (Negrilla fuera del texto). […] Por otra parte, la sentencia deberá tener en cuenta cualquier hecho modificativo o extintivo del derecho sustancial sobre el cual verse el litigio, ocurrido incluso después de haberse presentado la demanda y siempre que se alegue a más tardar en la etapa de alegatos de conclusión o que la ley permita considerarlo de oficio.

De acuerdo con el precepto en mención la sentencia no puede reconocer lo que no se ha pedido (extra petita) ni tampoco más de lo solicitado (ultra petita), excepto en los casos autorizados expresamente por el legislador, como en los asuntos de familia y de protección de los derechos fundamentales. En palabras de GARCÍA DE ENTERRÍA, todo el proceso debe girar en torno a las peticiones concretas que las partes formulan ante el Órgano Jurisdiccional, solicitando del mismo una actuación en un sentido determinado.

Así “la pretensión acota el contenido del proceso, fija sus límites concretos, condiciona su tramitación y resultado y delimita el ámbito en el que necesariamente ha de moverse el juzgador” (…). De acuerdo con lo anterior, se colige que el principio de congruencia es entendido como el deber legal que tienen los funcionarios judiciales de resolver un asunto puesto en su conocimiento con fundamento en las pretensiones, las pruebas aportadas, las normas aplicables y lo alegado por las partes, sin incurrir en fallos ultrapetita, extrapetita o minuspetita,42 como regla general. 40 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.

Radicado: 250002341000201300911-01. 41 Sentencia de 5 de junio de 1997, Expediente nro. 4092, CP Manuel Santiago Urueta Ayola. 42 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala 22 Especial de Revisión, providencia de 7 de abril de 2015, radicación 11001-03-15-000-2013-00358-00 (REV). Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia de 16 de agosto de 2002, radicación: 76001232400019970434501 (12668): «[…] Cuando en una providencia judicial, no se respeta el principio de la congruencia, se incurre en lo que la doctrina ha llamado fallo “ultrapetita” que consiste en reconocer un mayor derecho que el invocado por el demandante, “extrapetita”: cuando se reconoce un derecho 20 Radicación: 11001-03-25-000-2021-00605-00 (2888-2021) Demandante: Beatriz Mina Mina En función de ello, el mencionado principio tiene dos connotaciones: i) una externa, cuando la decisión está en armonía con lo pedido y alegado por las partes; y ii) otra interna, por haber coherencia entre lo dispuesto en la parte resolutiva y lo argüido en la parte motiva de la providencia.43 Al respecto, es importante destacar que, en caso de existir incongruencia en cualquiera de ellas, para que pueda generar la invalidez de la sentencia, esta debe ser de tal magnitud que no proceda solución diferente a su nulidad.

Sobre el particular, la Sala Plena de esta corporación se pronunció en los siguientes términos: (…) El juez de la revisión debe cuidarse de no incurrir en el error de confundir la disconformidad que puedan tener los sujetos procesales frente a lo argumentado y decidido en el fallo en cuestión, con la falta de armonía sustancial que inexorablemente debe darse entre la parte motiva y la dispositiva de la providencia, ya que en el primer supuesto, el recurso extraordinario debe negarse, pues el mismo se estaría empleando para mimetizar tesis o razones propias de los recursos ordinarios o de las discusiones de instancia, pero no de las que por su naturaleza especial se requieren para este tipo de recursos extraordinarios (…).44 En definitiva, bajo el principio de congruencia, la disconformidad de las partes con la decisión no debe confundirse con la falta de armonía sustancial entre la parte motiva y la dispositiva del fallo.

La primera puede deberse simplemente a una diferencia de opinión, mientras que la segunda implica una falla lógica en la decisión (incongruencia) que requiere ser corregida. 2.5. El caso concreto. Análisis de la Sala Con el fin de resolver el problema jurídico planteado, es preciso señalar que la recurrente alega que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca incurrió en la causal del numeral 5.° del artículo 250 del CPACA, pues, en su concepto, desconoció normas que no ha sido reclamado o cuando se reconoce un derecho reclamado o se acoge la pretensión pero por una causa diferente o deducida de hechos no alegados, y “minuspetita”: cuando se omite el pronunciamiento sobre una de las pretensiones.» 43 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta.

Sentencia de 21 de noviembre de 2007. Expediente: 50001233100020020019802 (15770). Actor: Germán Darío Ospina Garzón. Demandado: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN. 44 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala 22 Especial de Revisión, providencia de 7 de abril de 2015, radicación 11001-03-15-000-2013-00358-00 (REV). 21 Radicación: 11001-03-25-000-2021-00605-00 (2888-2021) Demandante: Beatriz Mina Mina de rango superior, como el artículo 29 constitucional, y de carácter legal, como el artículo 320 del Código General del Proceso.

En ese orden, funda su inconformidad en la presunta configuración de una falta de congruencia entre el recurso de apelación y la decisión de primera instancia emitida por el Juzgado Diecisiete Administrativo de Cali el 28 de abril de 2017. Como antes se indicó, para que haya lugar a la declaratoria de nulidad es necesario que se invoque alguna de las causales del artículo 133 del CGP o cualquier otra irregularidad que atente contra el derecho fundamental al debido proceso, cuyo origen, en ambos casos, debe establecerse en el momento mismo en que se profirió la providencia o, excepcionalmente, antes, siempre que se pruebe que la nulidad no pudo ser advertida durante el proceso.

Pues bien, en el sub lite esto no ocurrió. Considera la Sala que en realidad no se materializa la causal de revisión invocada y, por el contrario, lo que se advierte es que la recurrente utiliza este medio de impugnación excepcional como si fuera una instancia adicional, lo cual no es viable, según se explicó en el acápite de esta providencia denominado «marco normativo y jurisprudencial».

Revisado el expediente de nulidad y restablecimiento del derecho se advierte que la señora Beatriz Mina Mina pretendió se declarara la nulidad del Oficio 0010270 de 2009, mediante el cual se negó la reclasificación del empleo y su correspondiente nivelación salarial. A título de restablecimiento del derecho, solicitó condenar al departamento del Valle del Cauca a lo siguiente:45 2.2. […] [R]eclasificar su cargo en el respectivo en el respectivo código y escala salarial devengada en funciones afines en el desempeño del cargo de AUXILIAR ADMINISTRATIVO GRADO 3 o 4 o en su código superior y grado salarial correspondiente, con su respectiva nivelación salarial, en las mismas circunstancias que las establecidas en el mismo cargo reclasificado que exist[ía] en la entidad demandada. 2.3. […] [R]econocer y pagar al actor o a quien represente sus derechos, todas las sumas correspondientes a excedentes de sueldos, primas, bonificaciones, vacaciones, cesantías y demás emolumentos dejados de percibir, inherentes a su cargo reclasificado o nivelado, 45 Véase, demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, visible en el expediente digital del proceso ordinario obrante a índice 16 de la plataforma SAMAI. 22 Radicación: 11001-03-25-000-2021-00605-00 (2888-2021) Demandante: Beatriz Mina Mina como también las primas legales y/o extralegales que en todo tiempo devengue un servidor de dicha entidad, con efectividad a la fecha en que se caus[ó] el perjuicio. […] En primera instancia, el Juzgado Diecisiete Administrativo Oral de Cali, mediante sentencia del 28 de abril de 2017, accedió a las pretensiones de la demanda, en los siguientes términos:46 [E]l Despacho no puede pasar por alto el hecho de que en la incorporación realizada en el año 2001 conforme con el [D]ecreto 0720, en el cargo denominado auxiliar código 565, grado 01, y el [D]ecreto 0349 del 2 de mayo de 2001 que ajustó la estructura administrativa y la escala salarial del Nivel Central del DEPARTAMENTO DEL VALLE DEL CAUCA -fls. 152- 172 cdno ppal-, al variar el grado que detentaba la actora, generó una desmejora en el salario que la misma debía percibir, puesto que conforme con el artículo 48 de éste último, el grado 03 del Nivel administrativo tenía una asignación de $ 575.324 pesos, mientras que el Grado 01 asignado, percibiría una asignación de $ 487.000 pesos; no obstante, la señora BEATRIZ MINA MINA, percibió en el año 2001, una asignación mensual de $ 529.613 pesos […] Lo anterior pone de presente la evidente trasgresión de los derechos adquiridos por el demandante (sic) en el acto de incorporación para el año 2001, pues habiendo desarrollado sus actividades en un cargo de categoría 03, fue incorporada en otro de menor categoría - 01, lo que salarialmente representaba una diferencia equivalente a $ 45.711 pesos para la época en que ocurrió la mentada incorporación, todo lo que conlleva a este Despacho a declarar probada la desmejora laboral y salarial alegada por el demandante (sic) y con ello la consecuencia prosperidad de las súplicas de la demanda.

En línea con lo expuesto, debe tenerse en cuenta que desde la incorporación mencionada previamente y hasta aquella realizado mediante Decreto 1338 del 21 del 21 (sic) de 2009, la demandante detenta el cargo de [a]uxiliar [a]dministrativo grado 01 en el que se observa igualmente que existe el mismo cargo pero con categoría 03, tal como ostentaba la demandante antes de la incorporación del año 2001, el cual cuenta con una asignación básica superior a la que percibe, según se observa en [O]rdenanza 323 de marzo 7 de 2011 […].

Inconforme con el fallo de primera instancia, el departamento del Valle del Cauca formuló recurso de apelación en el sentido de solicitar la revocatoria de la decisión emitida por el juzgado, bajo los siguientes argumentos:47 - Sostuvo que la asignación mensual de cada empleo estaba determinada por sus funciones, responsabilidades y requisitos de conocimiento y experiencia requeridos para su ejercicio, según la denominación y el grado establecido en la nomenclatura y la escala del respectivo nivel. - Afirmó que las asignaciones salariales, provenientes de los procesos de homologación obedecen a un estudio técnico, y específicamente la escala 46 Expediente digital del proceso ordinario visible a índice 13 de la plataforma SAMAI. 47 Expediente del proceso ordinario visible a índice 13 de la plataforma SAMAI. 23 Radicación: 11001-03-25-000-2021-00605-00 (2888-2021) Demandante: Beatriz Mina Mina salarial se encontraba previamente establecida para cada empleo, de conformidad con lo ordenado por la Constitución y la ley.

En ese orden, de ninguna manera se podía pretender, como lo solicitaba la convocante, que la asignación salarial se estableciera teniendo en cuenta criterios subjetivos relacionados con sus méritos, su carga laboral, su antigüedad, sus responsabilidades, su preparación académica; puesto que la fijación de la escala salarial obedecía a la aplicación de una serie de criterios técnicos establecidos previamente en las normas legales. - Citó un concepto de la Sala de Consulta y del Servicio Civil del Consejo de Estado, según el cual las entidades territoriales dentro del proceso de descentralización del servicio educativo, debían, previa homologación, en lo relacionado con la clasificación, funciones, requisitos, responsabilidades y remuneración entre la planta de la entidad que entrega y la que recibe; efectuar la correspondiente nivelación salarial, dejando establecido que los costos de dicha homologación correspondían a la Nación. - Manifestó que el departamento del Valle del Cauca no vulneró derecho alguno de la señora Mina Mina porque antes de la reforma administrativa llevada a cabo, aquella ocupaba el cargo de auxiliar 563-03, con una asignación mensual de $ 386.386.

Posteriormente, mediante el Decreto 0018 del 21 de enero de 2000, el gobernador de la referida entidad territorial la incorporó en el empleo de auxiliar administrativo, código 55001, con una asignación mensual de $ 487.000, de conformidad con la nueva asignación de cargos por dependencia y área señalada en el Decreto 0016 del 21 de enero de 2000.

En consecuencia, señaló que las pretensiones de la demanda tendientes a que se ordenara la reclasificación del cargo y en consecuencia, la liquidación y pago de los excedentes salariales, no tenían vocación de prosperidad comoquiera que el salario de la actora no fue desmejorado. Posteriormente, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, profirió sentencia de segunda instancia el 23 de agosto de 2019, en el sentido de revocar la decisión apelada, para en su lugar, negar las pretensiones de la demanda. 24 Radicación: 11001-03-25-000-2021-00605-00 (2888-2021) Demandante: Beatriz Mina Mina Para tal efecto, determinó que no se probó de que la Nación hubiera trasladado los recursos necesarios al departamento del Valle del Cauca para nivelar los salarios del personal homologado en idéntica proporción que los sueldos de los servidores públicos que hacían parte del ente territorial.

En ese sentido, concluyó que el referido ente territorial no podía efectuar los incrementos a salarios del personal administrativo que venía prestando sus servicios a la Nación en iguales términos y condiciones que los de la planta de personal de aquel, porque no había mandato legal que así lo ordenara. Luego, con ocasión de la solicitud de aclaración de la providencia referida, elevada por la señora Mina Mina, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en virtud de los artículos 285 y 287 del CGP expresamente citados, emitió sentencia complementaria pues evidenció que le asistía razón en el sentido de que al momento de su expedición debió analizar si el recurso de apelación presentado por el departamento del Valle del Cauca, reunía los requisitos legales para atacar el fallo de primera instancia. Concluyó que los argumentos expuestos en el recurso de apelación contra la sentencia emitida por el Juzgado Diecisiete Administrativo Oral de Cali, resultaban suficientes para conocer de fondo el asunto, como en efecto se hizo.

Así las cosas, sostuvo que, contrario a lo resuelto por el juzgado, no bastaba con demostrar que dentro de la planta de personal existieran empleos con igual denominación y mejor remuneración que el cargo que ocupaba la actora, sino que lo que interesaba era la igualdad en las funciones a desarrollar. Por los motivos expuestos, ordenó la complementación, de oficio y a petición de parte, de la sentencia de segunda instancia emitida el 23 de agosto de 2019, en lo que respecta a la procedencia del recurso de apelación presentado por el departamento del Valle del Cauca; y en lo relacionado con los motivos por los cuales se debía revocar la sentencia de primera instancia objeto del recurso de alzada.

La Sala observa que aquella actuación en ningún modo puede considerarse violatoria del derecho al debido proceso de la demandante, del principio de congruencia o propia de una nulidad originada en la sentencia por ese aspecto. En otras palabras, si bien existió un defecto en la sentencia del 23 de agosto de 2019, comoquiera que su análisis, en un principio, estuvo enfocado a analizar el presunto trato 25 Radicación: 11001-03-25-000-2021-00605-00 (2888-2021) Demandante: Beatriz Mina Mina discriminatorio que existía en cuanto a nivelación salarial se refiere entre empleados financiados con el sistema general de participaciones y aquellos que hacían parte de la planta central del departamento del Valle del Cauca; dicha falencia no tiene la entidad suficiente para que pueda invalidarse, porque el tribunal, en ejercicio de las atribuciones contenidas en los artículos 285 y 287 del CGP, a través de la providencia del 3 de julio de 2020, resolvió complementarla mediante el análisis de los demás argumentos planteados por el departamento del Valle del Cauca en el recurso de apelación, esto es, podía examinar si era procedente ordenar la reclasificación y nivelación salarial entre el cargo desempeñado como auxiliar administrativo, código 407, grado 01, con el de auxiliar administrativo, código 407, grado 03 o 04.

Se recuerda que el departamento del Valle del Cauca, en el recurso de apelación, expuso, además, como argumento contra la sentencia emitida por el Juzgado Diecisiete Administrativo de Cali que eran «improcedente[s] las peticiones efectuadas por la parte actora en cuanto a reclasificar el cargo y como consecuencia liquidar y cancelar excedentes salariales, toda vez que su salario no fue desmejorado, ya que antes recibía la suma de $ 386.386.00; después de la reforma quedó con una asignación mensual de $ 487.000.oo, lo que a simple vista corrobora que no ha sido desmejorada salarialmente».48 Así pues, de manera distinta a lo plasmado en el recurso extraordinario, la Sala advierte que la demandante no se vio sorprendida con la sentencia de segunda instancia ni con la providencia complementaria de esta, ya que la controversia siempre giró, entre otros aspectos, a las pretensiones de reclasificación y nivelación salarial, por lo que la decisión adoptada por el tribunal fue congruente con los hechos y las pretensiones enunciadas en la demanda.

En este punto, cabe agregar que la acusación por falta de congruencia en una sentencia judicial es exigente, pues la disonancia entre los elementos constitutivos de la congruencia debe ser de tal entidad que sea muy evidente. Así lo señaló el Consejo de Estado en sentencia del 13 de octubre de 2020,49 en la que se precisó lo siguiente: 48 Véase, recurso de apelación presentado por el departamento del Valle del Cauca contra la sentencia emitida por el Juzgado Diecisiete Administrativo de Cali el 28 de abril de 2017, visible a índice 16 de la plataforma SAMAI. 49 C.P. Alberto Montaña Plata, Radicado 11001-03-15-000-2019-00119-00. 26 Radicación: 11001-03-25-000-2021-00605-00 (2888-2021) Demandante: Beatriz Mina Mina La falta de congruencia interna o externa se erige como una causal de nulidad de la sentencia, que le permite al juez de la revisión infirmar el fallo cuestionado.

Es importante poner de presente que, normativamente este principio estaba previsto en el artículo 170 del CCA y no de forma expresa en el CPACA. (…) El principio de congruencia se desprende del artículo 281 del CGP y del artículo 29 constitucional, que consagra el derecho fundamental al debido proceso. (…) En ese sentido, la incongruencia genera la nulidad de la sentencia cuando esta trastorna completamente los términos de referencia que sirvieron al desarrollo del proceso.

Por esta razón, no cualquier reproche sobre la falta de congruencia externa o interna estructura la causal de revisión, pues se exige que la disparidad entre lo pedido, lo debatido y lo probado sea protuberante, a tal punto que, no exista justificación objetiva y relacionada con las materias medulares del proceso. Bajo ese panorama, es menester recordar que debido a su carácter extraordinario, la revisión no puede ser solicitada con el fin de controvertir posibles errores in iudicando en los que incurra el fallador,50 ni para reabrir el debate probatorio de las instancias, sino que su procedencia está delimitada por las causales taxativas consagradas por el legislador.

En esta línea argumentativa, al ser una especialísima excepción del principio de la cosa juzgada, el recurso extraordinario inadmite la apertura de un nuevo debate sobre el fondo del asunto, por lo que limita la argumentación y los fundamentos de la demanda al análisis del cumplimiento de la causal invocada; en este caso, el numeral 5.º del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011, sin que haya lugar a interpretaciones extensivas o analógicas (principio de taxatividad),51 pues, como lo ha reiterado esta corporación en su jurisprudencia,52 la revisión no constituye una instancia adicional en la que pueda replantearse el litigio ya resuelto. 50 Ver Corte Constitucional, sentencia C-520 de 2009.

M.P. María Victoria Calle Correa. 51 Sobre el particular, la Corte Constitucional, en sentencia T-125 de 2010, consideró que «[ ] la taxatividad de las causales de nulidad significa que solo se pueden considerar vicios invalidadores de una actuación aquellos expresamente señalados por el legislador y, excepcionalmente, por la Constitución, como el caso de la nulidad que se presenta por la práctica de una prueba con violación del debido proceso». 52 En sentencia de la Sección Segunda, Subsección B; de 18 de febrero de 2010; radicado 2001 00450 01, (2597-07);

M.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila, esta corporación lo precisó de la siguiente manera: «Estas restricciones propias del recurso de revisión, aplicables también en materia civil y penal, apuntan a evitar que el perdedor pueda a su antojo reanudar el debate concluido, so pretexto de volver la mirada a la prueba para pretender que se haga un nuevo supuesto mejor juicio respecto de ella, o para reclamar una más aguda interpretación de la ley.

En suma, el recurso de revisión es un medio extraordinario de impugnación encaminado a desvirtuar la operatividad del instituto jurídico de la cosa juzgada. Por tal razón, conforme lo han reiterado la jurisprudencia y la doctrina nacional, la aplicabilidad de tal instrumento está sujeta a la estricta, rigurosa y ajustada configuración de las causales que expresamente ha consagrado el legislador como fundamento del mismo, con lo cual se busca, precisamente, evitar que se convierta en una tercera instancia, utilizada para remediar supuestas equivocaciones en que hubiera podido incurrir el Tribunal por obra suya o de una de las partes». 27 Radicación: 11001-03-25-000-2021-00605-00 (2888-2021) Demandante: Beatriz Mina Mina Conforme lo expuesto, la Sala no encuentra configurada la causal de nulidad originada en la sentencia prevista por el numeral 5.° del artículo 250 del CPACA, razón por la cual el recurso extraordinario de revisión se declarará infundado. 3.

De la condena en costas De acuerdo con el artículo 255 del CPACA, modificado por el artículo 70 de la Ley 2080 de 2021, el cual establece que «[s]i se declara infundado el recurso, se condenará en costas y perjuicios al recurrente», la Sala condenará en costas. 4. Conclusión Con base en los anteriores argumentos, en los derroteros jurisprudenciales trazados por el Consejo de Estado en casos de contornos análogos jurídicamente al que ahora es objeto de estudio y en el acervo probatorio, la Sala concluye que los argumentos esbozados por la recurrente para invocar el numeral 5.° del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011, no se adecuan a las causales señaladas en dicha normativa, comoquiera que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca no obró con violación del debido proceso, razón por la cual se impone declarar infundado el presente recurso extraordinario de revisión. Con condena en costas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Declarar infundado el recurso extraordinario de revisión, que en virtud de la causal 5ª del artículo 250 del CPACA, la señora Beatriz Mina Mina, presentó contra la sentencia del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, del 23 de agosto de 2019 y de la providencia complementaria del 3 de julio de 2020, por las razones expuestas en la parte motiva de la providencia. Segundo. Condenar en costas a la recurrente y a favor de la parte demandada.

Tercero. Una vez en firme esta providencia, devolver el expediente de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 76001 33 33 007 2014 00341 01 al tribunal 28 Radicación: 11001-03-25-000-2021-00605-00 (2888-2021) Demandante: Beatriz Mina Mina de origen y archivar el recurso extraordinario de revisión, previas las anotaciones en el sistema SAMAI.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. SBZ