1 Radicado: 08001 23 31 000 2011 00554 01 Demandante: Margarita Mejía Pérez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Salvamento de Voto Consejero de Estado: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá, D. C., diecisiete (17) de julio de dos mil veintitrés (2023) Radicación núm.: 08001 23 31 000 2011 00554 01 Actor: Margarita Mejía Pérez Demandado: Área Metropolitana de Barranquilla y otros De manera respetuosa salvo mi voto respecto de la providencia adoptada el 29 de junio de 2023 por la mayoría de la Sala, en la que se confirmó la sentencia del 19 de septiembre de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, mediante la cual se declaró la excepción de falta de legitimación en la causa por activa y se denegaron las pretensiones.

Al respecto, debo advertir que en la Sala de Decisión llevada a cabo el 28 de octubre de 2021, fue improbada la ponencia que presenté en el asunto de la referencia y por ende, son esos argumentos los que sustentan mi disenso en la manera en que los traigo a continuación: I. A efectos de resolver el recurso de alzada, advertí que el Tribunal y el recurrente difieren respecto de la configuración de la excepción de falta de legitimación en la causa por activa, pues, mientras el memorialista considera que toda persona que se sienta afectada por un acto administrativo puede interponer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de aquel, al ser propietario de un vehículo vinculado a una empresa de transporte público colectivo de pasajeros a la que se limitó y revocó la frecuencia y rutas en el AMB, para el Tribunal esa acción está reservada únicamente a la empresa a la que se encuentran vinculados esos vehículos, por cuanto era ésta la que tenía asignada la operación de las rutas que fueron modificadas por las Resoluciones demandadas. 2 Radicado: 08001 23 31 000 2011 00554 01 Demandante: Margarita Mejía Pérez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Bajo tal contexto, correspondía determinar si se encontraba legitimada en la causa para interponer una demanda en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho el propietario de un vehículo de transporte público de pasajeros vinculado a una empresa de transporte, si, a título de restablecimiento, busca la restitución de las rutas y frecuencias asignadas a ésta última, como consecuencia de una eventual sentencia que declare la ilegalidad de los actos administrativos mediante los cuales la autoridad correspondiente modificó la operación de algunas de las rutas, la capacidad transportadora y se revocó un permiso de operación de esa empresa de transporte público de pasajeros.

Adicionalmente, debía precisarse si está legitimado en la causa para impetrar una demanda en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho el propieatrio de un vehículo de transporte público de pasajeros vinculado a una empresa de transporte, si, a título de restablecimiento busca la reparación de los daños que, a su juicio, le han ocasionado los actos administrativos por los cuales la autoridad correspondiente modificó la operación de algunas de las rutas, la capacidad transportadora, y se revocó un permiso de operación de la empresa de transporte público en la que estaba afiliada.

Para resolver tales puntos, el análisis formulado fue el siguiente: II. Legitimación en la causa. Legitimación por activa 2.1. La legitimación en la causa constituye un presupuesto procesal para obtener decisión de fondo. En otras palabras, la ausencia de este requisito enerva la posibilidad de que el juez se pronuncie frente a las súplicas de la demanda1.

En relación con la legitimación en la causa, la Corporación ha sostenido lo siguiente: “La legitimación en la causa -legitimatio ad causam- se refiere a la posición sustancial que tiene uno de los sujetos en la situación fáctica o relación jurídica de la que surge la controversia o litigio que se plantea en el proceso y de la cual según la ley se desprenden o no derechos u obligaciones o se les desconocen los primeros o se les exonera de las segundas.

Es decir, tener legitimación en la causa consiste en ser la persona que, de conformidad con la ley sustancial, se encuentra autorizada para intervenir en el proceso y formular o contradecir las pretensiones contenidas en la demanda por ser sujeto activo o pasivo de la relación jurídica sustancial debatida objeto de la decisión del juez, en el 1 Consejo de Estado.

Sección Tercera. Sentencia del 26 de septiembre de 2012. Proceso número 05001 23 31 000 1995 00575 01(24677). M.P. Enrique Gil Botero. 3 Radicado: 08001 23 31 000 2011 00554 01 Demandante: Margarita Mejía Pérez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co supuesto de que aquélla exista.

Es un elemento de mérito de la litis y no un presupuesto procesal”2. En ese mismo sentido, esta Sección se ha pronunciado, así: “Tal como lo ha venido sosteniendo la Sala en innumerables pronunciamientos, la legitimación en la causa (legitimatio ad causam) la tiene aquella persona que, de conformidad con la ley sustancial, se encuentra jurídicamente habilitada para formular o contradecir las pretensiones contenidas en la demanda, por ostentar la condición de sujeto activo o pasivo en la relación jurídica, en cuyo contexto se desenvuelve la controversia a resolver.”3. 2.2.

Como se aprecia, la legitimación en la causa desde el extremo activo significa ser la persona titular del interés jurídico que se debate en el proceso, mientras que, desde la perspectiva pasiva de la relación jurídico – procesal, supone ser el sujeto llamado a responder a partir de la relación jurídica sustancial, por el derecho o interés que es objeto del litigio.

En ese orden de ideas, la legitimación en la causa por activa supone la verificación de que quien demanda tenga la titularidad para reclamar el interés jurídico que se debate en el proceso4. La Sección Tercera ha expuesto sobre este preciso tópico lo que se transcribe a continuación, siendo reiterado hasta nuestros días: “La legitimación material en la causa, activa y pasiva, es una condición anterior y necesaria, entre otras, para dictar sentencia de mérito favorable al demandante o al demandado; el estar legitimado en la causa materialmente por activa o por pasiva, por sí solo, no otorga el derecho a ganar; si la falta recae en el demandante el demandado tiene derecho a ser absuelto pero no porque él haya probado un hecho nuevo que enerve el contenido material de las pretensiones sino porque quien lo atacó no es la persona que frente a la ley tiene el interés sustantivo para hacerlo -no el procesal-; si la falta de legitimación en la causa es del demandado, de una parte al demandante se le negarán las pretensiones no porque los hechos en que se sustenten no le den el derecho sino porque a quien se las atribuyó no es el sujeto que debe responder; por eso, de otra parte, el demandado debe ser absuelto, situación que se logra con la denegación de las súplicas del demandante”5.

(Subrayas de la Sala). 2 Consejo de Estado. Sección Tercera. Sentencia del 23 de abril de 2008, Expediente número 16.271, M.P. Ruth Stella Correa Palacio. 3 Consejo de Estado. Sección Primera. Sentencia del 18 de noviembre de 2010. Proceso número: 17001-23-31-000-2005-00674-01. M.P. Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta. 4 Consejo de Estado.

Sección Tercera. Sentencia del 26 de septiembre de 2012. Proceso número 05001 23 31 000 1995 00575 01(24677). M.P. Enrique Gil Botero. 5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencias del 22 de noviembre de 2001, exp. 13.356. M.P.: María Elena Giraldo Gómez; de 27 de abril de 2006, exp. 15.352. M.P.: Ramiro Saavedra Becerra, reiteradas por esta Subsección en fallo del 31 de mayo de 2016, exp. 50001-23-31-000-2002-20347-01(34851). 4 Radicado: 08001 23 31 000 2011 00554 01 Demandante: Margarita Mejía Pérez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.3.

Pues bien, revisado el alcance del concepto de la figura tantas veces citada y contrastado ello con el asunto que se examina, lo que advertí es que el accionante sí contaba con los elementos sustanciales y procesales requeridos para acudir a la Jurisdicción con el fin de controlar los actos en cuestión. En efecto, el alcance de las decisiones impugnadas se puede concretar en la modificación de las condiciones en la prestación del servicio público de transporte colectivo en el Área Metropolitana ya enunciada, circunstancia que pudo afectar no sólo a las empresas de transporte, consideradas como personas jurídicas debidamente habilitadas para la prestación de tal servicio, sino también a los propietarios de los vehículos vinculados a dichas empresas, como quiera que de esa actividad derivaban un provecho económico.

Bajo esa perspectiva, lo que exige la ley para impetrar válidamente la acción de nulidad y restablecimiento del derecho es que sea promovida por quien se crea lesionado en un derecho amparado en una norma jurídica (artículo 85 del Código Contencioso Administrativo), lo cual, en el caso concreto, se acredita diáfanamente, debido a que el derecho que se invoca como trasgredido es aquel relacionado la afectación a un contrato de vinculación que había celebrado para destinar un vehículo a prestar el servicio público del transporte colectivo en unas rutas determinadas dentro del Área Metropolitana enunciada, cuya titularidad queda definida en el hecho de que el señor Vidal Ramírez Bernal era la propietario del mismo y que su contratante era la sociedad Transportes Lolaya Ltda., con quien había suscrito el respectivo contrato de vinculación, y respecto de la cual se modificó una situación jurídica.

En ese orden, es claro que la demandante tiene interés en la declaratoria del nulidad del acto; no por cuanto con ello pueda pretender, a título de restablecimiento del derecho, que se revoque la decisión de cancelar la habilitación, pues ese asunto no le incumbe, ya que no es el titular del derecho respectivo; pero sí que se le indemnice el daño irrogado, de prosperar su demanda de nulidad, reconociendo para el efecto que el acto administrativo enjuiciado le causó un perjuicio económico, que corresponde a lo que deja de percibir en desarrollo del contrato de vinculación que, como consecuencia de la cancelación del permiso, le será revocado. 5 Radicado: 08001 23 31 000 2011 00554 01 Demandante: Margarita Mejía Pérez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co A este propósito, conviene recordar que la acción de nulidad y restablecimiento del derecho busca el pronunciamiento de la invalidez del acto con la finalidad exclusiva de procurar la pretensión consecuencial, de restablecimiento o indemnización, por lo que la decisión final tiene claros efectos inter partes.

Lo que significa entonces que, de prosperar las pretensiones, el pronunciamiento de la nulidad no se hace extensivo a terceros, ni tiene efectos erga omnes, como sí sucede en la acción o medio de control de nulidad, que busca la protección del orden jurídico y el interés general. Bajo la premisa indicada, lo que legitima al actor para intentar la nulidad de un acto administrativo en la acción o medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, es el interés que le asiste en el restablecimiento o la indemnización del perjuicio, que pide como pretensión consecuencial, pues la nulidad del acto es el presupuesto obligado para que este interés sea satisfecho; y es esa la razón por la cual no se hace extensiva a terceros, circunscribiéndose en consecuencia a las partes los efectos de una nulidad así decretada.

Atendiendo los parámetros señalados, la legitimación por activa en las acciones o medios de control de nulidad y restablecimiento del derecho debe ser examinada en la pretensión consecuencial de restablecimiento o indemnización, implícita o explícita, pues es ella la que determina si la demandante tiene interés en la demanda, derivada de un derecho afectado y del cual es titular.

Desde esta perspectiva, en el presente caso se observa que la accionante no está legitimado por activa para solicitar a la jurisdicción que se “ordene restablecer el derecho” restituyendo las rutas que fueron modificadas o revocadas, como lo pide en su pretensión segunda, pues el titular del mismo derecho no es él, sino la empresa de transporte destinataria del acto administrativo.

Pero sí tiene legitimación para solicitar que, si es declarada la nulidad de los actos, con efecto inter partes, se le reconozcan los perjuicios que los mismos le hayan ocasionado, y que puedan derivar del hecho de que, por la orden de autoridad competente (que es constitutiva de fuerza mayor para la empresa contratante), sea suspendido, revocado o terminado el contrato de vinculación que tenía con la empresa destinataria del mismo. 6 Radicado: 08001 23 31 000 2011 00554 01 Demandante: Margarita Mejía Pérez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Así las cosas, lo que se imponía era revocar parcialmente la sentencia cuya apelación se surtía en esta instancia y devolver el asunto al Tribunal Administrativo del Atlántico, para que se pronunciara de fondo sobre las pretensiones 1 (en lo que quedó vigente, después de su rechazo parcial), 3 y 4 de la demanda, en orden a garantizar la doble instancia, el debido proceso, el derecho de defensa y el acceso a la administración de justicia, tal y como se ha resuelto por esta Sala en otras oportunidades6.

Sobre la pretensión que se identifica con el número 2, mi criterio era el de confirmar la sentencia de primera instancia, que declaró la falta de legitimación por activa de la actora, pues no es el titular del derecho de las rutas que fueron autorizadas y sobre las cuales pide que sean restablecidas. En consecuencia, salvo mi voto frente a la posición mayoritaria, por las razones antes expuestas.

Fecha ut supra. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado 6 Entre otras, ver la sentencia de 26 de abril de 2013 (Expediente núm. 50001-2331-000-2006-01004- 01), C.P. María Elizabeth García González, en la cual se precisó lo siguiente: “[…] Cabe advertir que esta Corporación, al estudiar en segunda instancia los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera por los Tribunales Contencioso Administrativos, en las cuales no se ha resuelto el fondo del asunto -ello ha sido considerado injustificado-, en su lugar, ha procedido a proferir la providencia de mérito que corresponda, en aplicación del ultimo inciso del artículo 357 del C. de P.C., el cual prevé: || “Cuando se hubiere apelado una sentencia inhibitoria y la revocare el superior, éste deberá proferir decisión de mérito aun cuando fuere desfavorable al apelante”. || Sin embargo, la Sala observa que esta norma resulta incompatible con el texto de los artículos 29 y 31 de la Carta Política, que consagran el principio de la doble instancia. […] Sobre este principio, la Corte Constitucional en sentencia C-095 de 2003 (Expediente D-4172, Magistrado ponente, doctor Rodrigo Escobar Gil), precisó: “… 6.3.

De la doble instancia, del debido proceso y del acceso a la administración de justicia. || 4. El principio de la doble instancia está previsto en el artículo 31 de la Constitución Política, a cuyo tenor: "Toda sentencia podrá ser apelada o consultada, salvo las excepciones que consagre la ley", en armonía con el artículo 29 del mismo ordenamiento, que consagra que toda persona tiene derecho a " impugnar la sentencia condenatoria ". || Dicho principio no sólo se encuentra previsto en los artículos 29 y 31 de la Carta Fundamental, sino que también aparece consagrado en las normas de derecho internacional humanitario, concretamente, en la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José) y en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, los cuales le otorgan el carácter de garantía judicial y de mecanismo de protección, destinado a hacer efectivos los derechos consagrados en el ordenamiento jurídico y a velar por la recta actuación de la administración, máxime en aquellos casos en los cuales a partir del ejercicio de sus funciones puede imponer sanciones (v.gr. en los procesos penales). […] Como quiera que el asunto a que se contrae la sentencia dictada en el proceso de la referencia, no está considerado dentro de los casos que deban ventilarse en única instancia, resolver de fondo la controversia en la segunda instancia, implica reemplazar al a quo en el estudio de los cargos de la demanda que no realizó y equivale a convertirla en única instancia, privando a la parte desfavorecida del derecho fundamental de ejercer legítimamente su defensa, íntimamente ligado al debido proceso y al acceso a la Administración de Justicia.[…]” (Destacado del texto original).

Este criterio fue reiterado recientemente por la Sala en sentencia de 24 de mayo de 2018 (Expediente núm. 25000-23-24-000- 2004-00684-01), C.P. Hernando Sánchez Sánchez. 7 Radicado: 08001 23 31 000 2011 00554 01 Demandante: Margarita Mejía Pérez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El presente salvamento fue firmado electrónicamente por el Consejero en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad y conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.