CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO–ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Magistrada ponente: Elizabeth Becerra Cornejo Bogotá D.C., cinco (5) de febrero de dos mil veintiséis (2026) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 05001-23-33-000-2021-02093-02 (3221-2024) Demandante: Universidad de Antioquia Demandada: María Haydée Marín Álvarez Tema: subrogación parcial de la mesada pensional –reiteración jurisprudencial–.

Subtema 1: Expresión «y que estén en curso», prevista en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024. Subtema 2: competencia para el reconocimiento y liquidación de la pensión de jubilación de los servidores públicos de las universidades, a partir de la implementación del Sistema General de Pensiones en el nivel territorial. Subtema 3: acto administrativo por medio del cual la Universidad de Antioquia asumió la diferencia por la inclusión de factores adicionales generada en el cálculo del IBL.

Sentencia de segunda instancia La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Sexta de Oralidad, el 31 de julio de 2023, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. 1.

Síntesis del caso La Universidad de Antioquia solicitó la declaración de nulidad del acto administrativo por medio del cual asumió el pago de la diferencia en la mesada pensional reconocida por el Instituto de Seguros Sociales1 —en adelante ISS— a la demandada, generada por la inclusión de las primas de navidad, de vacaciones y semestral en el cálculo del IBL, mientras la beneficiaria adelantaba las actuaciones administrativas y judiciales pertinentes para que la administración reliquide la pensión teniendo en cuenta dichas prestaciones.

Según indicó, no tiene competencia para asumir una obligación pensional que, en este caso, fue subrogada al ISS por la entrada en vigor del Sistema General de Pensiones en el nivel territorial. La Sala confirmará la sentencia apelada que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda (salvo la petición de devolución de las sumas pagadas con ocasión del 1 Hoy Colpensiones.

Radicación: 05001-23-33-000-2021-02093-02 (3221-2024) Demandante: Universidad de Antioquia Demandada: María Haydée Marín Álvarez 2 acto acusado), al concluir que la Universidad de Antioquia no tenía competencia para asumir el pago de diferencias pensionales posteriores a la entrada en vigor de la Ley 100 de 1993. Además, se precisa que la demanda se dirigió exclusivamente contra un acto administrativo particular, sin que Colpensiones fuera parte necesaria de la controversia; y que no se configuró ineptitud sustancial de la demanda.

No obstante, se adicionará la providencia en el sentido de inaplicar por inconstitucional la Resolución Rectoral 12094 de 1999, por cuanto sirvió de fundamento al acto cuya nulidad se solicita y el Tribunal no efectuó un pronunciamiento expreso sobre dicho aspecto. 2. Antecedentes 2.1. Demanda 1. La Universidad de Antioquia (en adelante la Universidad), mediante apoderado judicial, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la parte accionada, con las siguientes pretensiones2: (a) Que se declare la nulidad de la Resolución 424 del 23 de septiembre de 2004, mediante la cual la Universidad ordenó pagarle el mayor valor de la mesada pensional generada por la inclusión de las primas de navidad, vacaciones y semestral en el cálculo del IBL pensional liquidado por el ISS al reconocer la pensión de jubilación a la demandada.

(b) Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, solicitó condenar a la parte demandada a restituir el pago de la diferencia de las mesadas pensionales que la Universidad asumió, «que corresponden a la suma de $235.725.634, más los valores que se generen con posterioridad hasta que la sentencia se encuentre en firme».

(c) Se condene a su contraparte al pago de las costas procesales. 2.1.1. Hechos 2. Como fundamento de las pretensiones, la Universidad expuso, en síntesis, los siguientes hechos: (a) La señora María Haydée Marín Álvarez estuvo vinculada como empleada pública en la Universidad de Antioquia. (b) Con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 100 de 1993, la Universidad reconocía las pensiones de sus empleados conforme a los regímenes dispuestos en las leyes 6 de 1945 y 4 de 1966, y los decretos 1743 de 1966 y 1848 de 1969, con un 2 Escrito de demanda, visible en: Samai, índice 02, contenido en la carpeta «5ED_EXP DIGITA_000202102093DIGITALz(.zip) NroActua 2», documento «001 DEMANDA SUBROGACION MARÍA HAYDÉE MARÍN ÁLVAREZ».

Radicación: 05001-23-33-000-2021-02093-02 (3221-2024) Demandante: Universidad de Antioquia Demandada: María Haydée Marín Álvarez 3 ingreso base de liquidación que incluía «todos los factores efectivamente devengados por el servidor». (c) Con ocasión de la entrada en vigor del Sistema General de Pensiones en el nivel territorial, de acuerdo con lo previsto en el artículo 151 de la Ley 100 de 1993 ⎯30 de junio de 1995⎯, la Universidad afilió a todos los servidores al ISS, entidad que desde ese momento asumió la carga pensional subrogada.

(d) Posteriormente, mediante la Resolución Rectoral 12094 del 4 de mayo de 1999, la Universidad asumió el pago de una diferencia en la mesada pensional de sus servidores, causada por la inclusión de factores adicionales a los tenidos en cuenta por el ISS en el cálculo del IBL pensional, bajo la consideración de que la jurisprudencia permitía la inclusión de todo lo devengado por el servidor.

La institución educativa asumió el pago de esta diferencia «mientras gestionaba las acciones administrativas y judiciales necesarias para que el ISS» reliquidara las pensiones con la inclusión de todo lo devengado por el trabajador. Este acto general fue reglamentado por la Resolución núm. 16628 del mismo año, que estableció como destinatarios de la subrogación a los empleados públicos docentes y no docentes de la Universidad.

(e) La Universidad de Antioquia reconoció y ordenó el pago de un bono pensional a favor de la accionada, a través de la Resolución 613 del 12 de diciembre de 2003, por la suma de $347.236.000. (f) El ISS reconoció la pensión de jubilación a la señora María Haydée Marín Álvarez mediante la Resolución 10233 del 22 de junio de 2004, en cuantía mensual de $2.589.668, a partir del 26 de abril de 2004, sin incluir en el IBL las primas de vacaciones, navidad y semestral.

(g) Mediante la Resolución 424 del 23 de septiembre de 2004 la Universidad ordenó pagar a la accionada la diferencia de la mesada pensional reconocida y pagada por el ISS, generada por la inclusión de las primas de navidad, vacaciones y semestral en el cálculo del IBL, mientras el citado Instituto asumía la obligación en sede administrativa o judicial.

(h) Finalmente, por Resolución núm. 35823 del 17 de octubre del 2012, la Universidad derogó la resolución rectoral por medio de la cual asumió el pago de la diferencia en la mesada pensional de los empleados públicos del ente universitario, causada por la inclusión de factores que, a su juicio, formaban parte del IBL pensional calculado por el ISS. 2.1.2.

Normas violadas y concepto de la violación 3. La parte demandante citó como normas vulneradas los siguientes artículos: (a) 48 de la Constitución Política, adicionado por el Acto Legislativo 01 de 2005; (b) 10 de la Ley 4 de 1992; (c) 18 (inciso 3), 131 y 151 de la Ley 100 de 1993; (d) 5 del Decreto 1068 de 1995; y (e) 4 del Decreto 2337 de 1996.

Radicación: 05001-23-33-000-2021-02093-02 (3221-2024) Demandante: Universidad de Antioquia Demandada: María Haydée Marín Álvarez 4 4. Afirmó que la Resolución 12094 de 1999 desconoció las normas constitucionales y legales que imponen la obligación de liquidar las pensiones con los factores sobre los cuales se realizaron cotizaciones.

Además, puso de presente que la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado precisa que el régimen de transición no incluye entre sus beneficios la determinación del IBL, razón por la cual, la liquidación de la pensión debe atender lo dispuesto en los artículos 21 ⎯factores de cotización⎯ y 36 de la Ley 100 de 1993 ⎯régimen de transición⎯. 5.

Señaló que el fondo de pensiones es el único competente para reconocer, liquidar y pagar las pensiones de los empleados de la Universidad, de manera tal que la resolución cuya nulidad se pretende fue dictada sin competencia, tal y como lo ha reiterado el Consejo de Estado en las sentencias proferidas en asuntos con supuestos de hecho y de derecho semejantes al presente. 2.2.

Contestación de la demanda 6. La parte demandada propuso las excepciones de: «culpa de la demandante», «responsabilidad de un tercero», «cosa juzgada», «falta de legitimación de la causa por pasiva», «buena fe de la parte demandada» y «prescripción extintiva». Por lo anterior, solicitó que se nieguen las pretensiones de la demanda3. 7.

En su criterio la demanda carece de sustento, pues la Universidad no reconoció una pensión a la demandada, simplemente asumió la diferencia entre lo que Colpensiones paga y lo que legalmente corresponde, debido a su incumplimiento histórico en el pago de aportes. Explicó que la Universidad, como empleadora, era la obligada exclusiva al pago de cotizaciones ante el sistema pensional, según el artículo 22 de la Ley 100 de 1993.

En consecuencia, si el fondo de pensiones no recibió los aportes completos para garantizar una mesada acorde al régimen de transición contemplado en el artículo 36 de la misma ley, es la institución educativa quien debía asumir las consecuencias jurídicas y económicas de su omisión. 8. La demandada al momento de entrar en vigor la Ley 100 de 1993 le faltaban menos de diez años para adquirir el estatus pensional, lo que la ubicaba dentro del régimen de transición, generándole una expectativa legítima de que su pensión sería liquidada con base en los factores salariales devengados en ese periodo.

Aunque Colpensiones solo puede liquidar la pensión sobre la base reportada y cotizada, ello no elimina la responsabilidad del empleador de garantizar un aporte completo que refleje el salario real. Por lo tanto, si la anterior entidad liquida una mesada inferior, la diferencia debía ser asumida por la Universidad, sin que ello implique el reconocimiento de una pensión nueva o paralela, sino el cumplimiento de un deber de reparación derivado de su propia omisión. 9.

Asimismo, adujo que no pueden acogerse los argumentos basados en el artículo 3 Samai, índice 02, contenido en la carpeta «5ED_EXP DIGITA_000202102093DIGITALz(.zip) NroActua 2», documento «017 CONTESTACION A LA DEMANDA». Radicación: 05001-23-33-000-2021-02093-02 (3221-2024) Demandante: Universidad de Antioquia Demandada: María Haydée Marín Álvarez 5 48 de la Constitución o en el artículo 10 de la Ley 4 de 1992, pues tales disposiciones no se refieren al caso concreto.

El artículo 48 protege los derechos adquiridos y regula el principio de cotización como base para la liquidación pensional; sin embargo, no derogó el régimen de transición ni impidió la materialización de expectativas legítimas. De igual manera, la prohibición de crear regímenes salariales o pensionales distintos no aplica cuando la obligación del empleador consiste en subsanar un déficit derivado de su propio incumplimiento histórico en materia de aportes. 10.

Argumentó que una interpretación armónica del régimen constitucional, legal, reglamentario y de las normas internas de la Universidad confirma el derecho de la demandada a una pensión calculada conforme al artículo 36, inciso 3, de la Ley 100 de 1993. Dado que la Universidad incumplió su obligación legal de cotizar de manera completa y oportuna —y que dicho incumplimiento impidió que Colpensiones reconociera una mesada ajustada al régimen de transición— corresponde a la institución educativa asumir la diferencia entre la pensión que recibe la demandada y la que jurídicamente le corresponde.

Este pago no constituye una pensión nueva, sino una subrogación derivada de la responsabilidad del empleador. 11. En conclusión, sostuvo que la Universidad de Antioquia, como empleadora y responsable directa del pago de aportes, debe garantizar la efectividad del derecho pensional de la demandada, asumiendo la diferencia que resulte necesaria para ajustar la mesada a lo que habría correspondido conforme al régimen anterior y a la expectativa legítima protegida por el régimen de transición. Esta obligación encuentra soporte adicional en figuras análogas vigentes en el ordenamiento, como la «compartibilidad pensional», reconocida a través de los decretos 758 de 1990, 813 y 1160 de 1994. 2.3.

Sentencia de primera instancia 12. El Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Sexta de Oralidad, mediante sentencia dictada el 31 de julio de 2023, accedió parcialmente a las súplicas de la demanda al declarar la nulidad de la Resolución 424 del 23 de septiembre de 20044. 13. Consideró que no era competencia de la Universidad de Antioquia, en su calidad de empleadora de la accionada, atribuirse el reconocimiento de derechos pensionales, máxime cuando la propia entidad había precisado, tanto en el acto administrativo demandado como en la Resolución Rectoral 12094 de 1999, que los pagos asumidos se realizaban de manera voluntaria, transitoria y condicionada a que el Instituto de los Seguros Sociales asumiera dicha obligación. 14.

Advirtió que la Resolución Rectoral 12094 de 1999, que sirvió de sustento al acto acusado, no se encontraba vigente, toda vez que fue expresamente derogada mediante la Resolución 35823 del 17 de octubre de 2012 expedida por la Rectoría de 4 Samai, índice 02, contenido en la carpeta «5ED_EXP DIGITA_000202102093DIGITALz(.zip) NroActua 2», documento «044 Sentencia Primera Lesividad- Universidad de Antioquia- Subrogación pensional (1)».

Radicación: 05001-23-33-000-2021-02093-02 (3221-2024) Demandante: Universidad de Antioquia Demandada: María Haydée Marín Álvarez 6 la Universidad de Antioquia. Esta última fue objeto de control jurisdiccional y declarada ajustada al ordenamiento jurídico por la Sala Segunda de Oralidad del Tribunal, mediante sentencia del 17 de octubre de 2013.

En consecuencia, al encontrarse vigente la Resolución 35823 de 2012, la Resolución 12094 de 1999 se encontraba derogada, razón por la cual no era necesario que fuera objeto de impugnación dentro del presente proceso. 15. Argumentó que la Universidad de Antioquia carecía de competencia para asumir la obligación derivada de la reliquidación de una pensión que fue reconocida, liquidada y pagada por la entidad administradora de pensiones a la que se afiliaron los empleados de la institución educativa por la entrada en vigor del Sistema General de Pensiones, que en el nivel territorial tuvo como plazo máximo el 30 de junio de 1995. 16.

Concluyó que los actos mediante los cuales la Universidad de Antioquia asumió el pago de la diferencia en la mesada pensional causada por la inclusión de las «primas de servicios, de navidad y de vacaciones» en el IBL, hasta que el ISS realizara la reliquidación de la prestación con los factores mencionados, son nulos por falta de competencia, pues la carga pensional de los servidores de la institución universitaria recaía, únicamente, en el fondo de pensiones. 17.

Asimismo, concluyó que la Universidad no puede ampararse en el principio de autonomía universitaria ni en la existencia de supuestos derechos adquiridos para justificar el acto demandado, pues la subrogación realizada excedió sus competencias y vulneró atribuciones exclusivas del legislador y del Gobierno Nacional. Al tratarse de una actuación contraria a la ley, dicha subrogación no genera derechos válidos a favor de la beneficiaria, dado que tanto la autonomía universitaria como los derechos adquiridos solo son reconocidos cuando se fundamentan en actos ajustados al ordenamiento jurídico. 18.

De otro lado, el Tribunal negó la pretensión de devolución de las sumas de dinero pagadas a la parte demandada, al considerar que no medió una conducta fraudulenta o engañosa para obtener el pago, que desvirtuara la presunción de buena fe que la ampara. 2.4. Recurso de apelación 19. La señora María Haydée Marín Álvarez solicitó la revocatoria de la sentencia de primera instancia5 al considerar que esta incurrió en vicios de motivación, por cuanto la Sala omitió pronunciarse sobre algunas de las excepciones de mérito propuestas, en específico las correspondientes a culpa de la demandante y responsabilidad de un tercero. En su criterio, la sentencia desconoció el deber de resolver integralmente los argumentos de defensa. 5 Samai, índice 02, contenido en la carpeta «5ED_EXP DIGITA_000202102093DIGITALz(.zip) NroActua 2», documento «046 MEMORIAL – RECURSO DE APELACIÓN».

Radicación: 05001-23-33-000-2021-02093-02 (3221-2024) Demandante: Universidad de Antioquia Demandada: María Haydée Marín Álvarez 7 20. Sostuvo que el Tribunal erró al estimar innecesaria la solicitud de nulidad contra la Resolución 12094 de 1999 emitida por la Rectoría de la Universidad de Antioquia, pues dicho acto constituye el fundamento «genético» de la resolución demandada.

En su criterio, ambas conforman un complejo decisorio inseparable que debía ser cuestionado en su integridad. 21. Enfatizó que la propia demanda reconoce la vinculación entre la Resolución 12094 de 1999 y la resolución cuya nulidad se solicitó, cuyo contenido se limita a ejecutar lo establecido en la primera. Añade que la Resolución 12094 fue demandada en un proceso previo (rad. 2009-01178), tramitado ante el Tribunal Administrativo de Antioquia y confirmado por el Consejo de Estado el 16 de abril de 2015, en el cual no se declaró su nulidad; por tanto, dicho acto conserva plena validez. 22.

Aun cuando la Universidad alegó que dicha resolución fue derogada por la Resolución 35823 de 2012, el apelante sostuvo que la derogatoria no elimina los efectos jurídicos ya producidos. Afirmó que la Resolución 12094 de 1999 continúa generando efectos ultractivos y creó situaciones jurídicas consolidadas que no pueden desconocerse. Citó además jurisprudencia del Consejo de Estado (sentencia del 28 de agosto de 2018, rad. 52001-23-33-000-2012-00143-01), en la cual se indica que los casos en los que ya operó la cosa juzgada son inmodificables en virtud del principio de seguridad jurídica. 23.

Posteriormente, afirmó que la decisión de primera instancia consideró que la Universidad no estaba obligada a asumir la subrogación por haber afiliado a la demandada al ISS, que la subrogación fue asumida de manera voluntaria y que la Universidad carecía de competencia para reconocer o pagar total o parcialmente la pensión. Precisó que nunca se ha discutido la competencia del empleador para reconocer la pensión, sino que la controversia se centra en la responsabilidad derivada del incumplimiento en el pago completo de los aportes al Sistema. 24.

La apelante sostuvo que la Universidad al asumir el pago de la diferencia pensional se subrogó en los términos del artículo 1666 del Código Civil6, en virtud de lo cual pasó a ocupar la posición jurídica del pensionado frente a la administradora del régimen de prima media. Desde esta perspectiva, la institución educativa habría adquirido los derechos que originalmente correspondían al pensionado para exigir de Colpensiones el pago íntegro de la prestación. En consecuencia, afirmó que la legitimación en la causa por pasiva recaería en Colpensiones, entidad contra la cual debió dirigirse la demanda, por ser quien, en criterio del apelante, debía garantizar el reconocimiento y pago completo de la pensión en debida forma. 25.

Afirmó que la Universidad asumió la obligación de efectuar los aportes pensionales sobre la totalidad de los factores salariales devengados para el correcto 6 «ARTÍCULO 1666. <DEFINICIÓN DE PAGO POR SUBROGACIÓN>. La subrogación es la transmisión de los derechos del acreedor a un tercero, que le paga». Radicación: 05001-23-33-000-2021-02093-02 (3221-2024) Demandante: Universidad de Antioquia Demandada: María Haydée Marín Álvarez 8 reconocimiento de la pensión. En consecuencia, si omitió realizar dichas cotizaciones en forma completa, o no logró que la administradora del régimen las recibiera y las incorporara en la liquidación pensional, debe asumir las consecuencias jurídicas de tal omisión. Ello se traduce en la obligación de pagar la diferencia entre la mesada reconocida y la que habría correspondido de haberse liquidado la pensión con todos los factores legales, como efectivamente lo viene haciendo.

Esta circunstancia no desvirtúa, sino que confirma, la legalidad del acto administrativo acusado, en cuanto se limita a ejecutar una obligación derivada del incumplimiento del empleador, sin que se configure vulneración del ordenamiento jurídico. 26. La apelante señaló que la Universidad se impuso, mediante la Resolución 12094 de 1999, la obligación de adelantar las gestiones administrativas y judiciales necesarias ante el ISS para corregir la omisión en los aportes, carga que no cumplió. Adujó que, pese a contar con herramientas legales para lograr la recepción de los aportes omitidos y la correcta reliquidación pensional, la Universidad no promovió acción alguna contra la administradora, incumpliendo el deber previsto en el artículo 22 de la Ley 100 de 19937. 27.

Finalmente, afirmó que la Universidad asumió legítimamente la responsabilidad derivada de su incumplimiento en el pago de los aportes al sistema pensional, sin necesidad de una condena judicial, y que debe continuar sufragando la diferencia pensional como consecuencia directa de su omisión. Reiteró que, conforme al artículo 36 de la Ley 100 de 1993, la demandada tenía derecho a que su pensión se liquidara con base en lo devengado durante el período faltante para pensionarse, y que correspondía al empleador garantizar las cotizaciones completas que permitieran dicho reconocimiento. 28.

Concluyó indicando que no existe vulneración del ordenamiento jurídico en el pago de la subrogación y que la responsabilidad por la diferencia pensional recae en la Universidad, por lo cual solicitó la revocatoria de la sentencia y que se nieguen las pretensiones de la demanda. 2.5. Solicitud posterior de la parte demandada 29. Posteriormente8,,la,demandada,solicitó,dar,aplicación,al, «artículo,86,de,la,ley, 2381,de,2024,(si,encuentra,ese,órgano,judicial,que,el,proceso,actual,se,encuadra,en, la, previsión, normativa), en, virtud, de, que, según, los, hechos, relatados, por, la, demandante,el,acto,administrativo,cuya,nulidad,se,pide,fue,demandado,más,de,cinco, años,después,de,su,expedición,y,ejecutoria». 7 «ARTÍCULO

22. OBLIGACIONES DEL EMPLEADOR. El empleador será responsable del pago de su aporte y del aporte de los trabajadores a su servicio. Para tal efecto, descontará del salario de cada afiliado, al momento de su pago, el monto de las cotizaciones obligatorias y el de las voluntarias que expresamente haya autorizado por escrito el afiliado, y trasladará estas sumas a la entidad elegida por el trabajador, junto con las correspondientes a su aporte, dentro de los plazos que para el efecto determine el Gobierno. El empleador responderá por la totalidad del aporte aun en el evento de que no hubiere efectuado el descuento al trabajador». 8 Samai, índice 11, documento «9_MemorialWeb_PeticiOn-MEMORIAL4(.pdf)».

Radicación: 05001-23-33-000-2021-02093-02 (3221-2024) Demandante: Universidad de Antioquia Demandada: María Haydée Marín Álvarez 9 30. La,Universidad,de,Antioquia9,se,opuso,a,la,anterior,petición,argumentando,en, síntesis,que,la,anterior,norma,aplica,para,actos,de,reconocimiento,pensional,decisión, que, no, se, adoptó, en,la, resolución, cuestionada,a, través, del, cual, simplemente, se, subrogó,en,el,pago,de,una,obligación.,Asimismo,sostuvo,lo,siguiente:, (…),si,bien,la,Subsección,A,de,la,Sección,Segunda,del,Consejo,de,Estado,se,pronunció, respecto,a,la,aplicación,de,la,norma,en,cuestión,en,la,sentencia,del,2,de,octubre,de, 2024,dicha,providencia,no,constituye,un,precedente,vinculante,para,el,presente,caso, puesto,que,en,aquella,ocasión,se,controvertía,directamente,el,acto,que,reconoció,una, pensión,por,parte,de,la,entidad,competente,para,tal,fin,lo,cual,como,se,ha,expuesto, no, se, configura, en, el, asunto, que, nos, ocupa;, es, decir, los, supuestos, fácticos, y, normativos,en,uno,y,otro,evento,son,disímiles,y,con,ello,las,pretensiones,también,lo, son., 2.6.

Trámite procesal en segunda instancia 31. Esta corporación, mediante auto del 27 de agosto de 2024, admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, conforme a lo previsto en el numeral 3 del artículo 247 de la Ley 1437 de 2011 y ordenó notificar personalmente al Ministerio Público quien guardó silencio. De igual forma, prescindió del traslado para alegar de conclusión, en aplicación de la Ley 2080 de 2021, toda vez que no se solicitaron pruebas en segunda instancia10. 3.

Consideraciones 3.1. Competencia 32. Corresponde al Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso—Administrativo, el conocimiento del presente asunto en atención a la competencia que el inciso primero del artículo 150 del CPACA le confiere para conocer de los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias proferidas en primera instancia por los tribunales administrativos. 3.2.

Cuestión previa 3.2.1. Sobre el término de caducidad del artículo 86 de la Ley 2381 de 2024 33. Antes de abordar el estudio de fondo de los argumentos expuestos en el recurso de apelación es necesario pronunciarse sobre la petición de aplicar el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024 que realizó la parte demandada. 34. Sobre el particular, en primer lugar, debe precisarse que la Ley 2381 de 2024 entró en vigor el 16 de julio de 2024, por lo que para la fecha en que se profirió el fallo de 9 Samai, índice 13, documento «10_MemorialWeb_Otro-Pronunciamientosoli(.pdf) NroActua 13». 10 Samai, índice 5, archivo «6Autoqueadmite_532212024Admiteapela(.docx) NroActua 5».

Radicación: 05001-23-33-000-2021-02093-02 (3221-2024) Demandante: Universidad de Antioquia Demandada: María Haydée Marín Álvarez 10 primera instancia por parte del Tribunal Administrativo de Antioquia, esto es, el 31 de julio de 2023, dicha normativa no existía. 35. En segundo lugar, se destaca que la Corte Constitucional, mediante el Auto 841 de 202511, suspendió los efectos de la Ley 2381 de 2024, al disponer expresamente lo siguiente:

QUINTO. SUSPENDER a partir de la fecha de esta decisión la entrada en vigencia de las normas de la Ley 2381 de 2024 hasta el día hábil siguiente a la fecha en la cual la Sala Plena decida definitivamente sobre la constitucionalidad de dicha ley, salvo lo que se refiere a lo dispuesto en los artículos 12, parágrafo transitorio y 76 de la citada ley.

El Congreso de la República, en el marco del trámite legislativo correspondiente, podrá definir un nuevo término de entrada en vigencia integral de la Ley 2381 de 2024. 36. Así las cosas, la norma cuya aplicación se solicita se encuentra suspendida hasta que la Sala Plena de la Corte Constitucional se pronuncie de manera definitiva sobre la constitucionalidad de la ley que la contiene. 37.

Aunque las anteriores razones resultan suficientes para negar la solicitud de la parte actora, en la medida que no es procedente dar aplicación a una norma que se encuentra suspendida, también vale la pena subrayar que esta Subsección frente a casos similares al de autos, ha considerado que el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, que previó un término de caducidad de 5 años, no resulta consonante con el ordenamiento superior frente a situaciones que surgieron con anterioridad a su entrada en vigor, como ocurre con el asunto de la referencia, por las siguientes razones: 38.

El artículo,86,de,la,Ley,2381,de,2024,en,su,primera,parte,estableció,un,término, de, caducidad, de, 5, años, «para, ejercer, acciones, administrativas, y, contencioso- administrativas, respecto, de, las, pensiones, reconocidas», contado, a, partir, del, reconocimiento,de,la,referida,prestación.,Así,se,observa,en,el,texto,del,citado,artículo, 86,ibidem:, «Artículo, 86., Término, para, ejercer, acciones, administrativas, y, contencioso, administrativas,respecto,de,las,pensiones,reconocidas.,Las acciones administrativas y contencioso administrativas, no podrán ser ejercidas después de cinco (5) años a partir del reconocimiento de las pensiones otorgadas por las entidades facultadas para ello,a,excepción,y,cuando,se,trate,de,fraude,o,con,ocurrencia,de,algún, delito, a, las, pensiones, reconocidas, sobre, las, cuales, se, hayan, iniciado, acciones, administrativas,y/o,contencioso,administrativas,después,de,cinco,(5),años,de,haber,sido, reconocidas,y,que,estén,en,curso,se,les,aplicará,la,caducidad,a,partir,de,la,vigencia,de, esta, ley., Los, procesos, con, respecto, a, los, cuales, se, hayan, ejercido, acciones, 11 Según constancia expedida por la Secretaría General de la Corte Constitucional el 21 de agosto de 2025, el Auto 841 de 2025 fue notificado y publicado el 14 de agosto de 2025 en la página web de la institución. Asimismo, el término de ejecutoria transcurrió los días 15, 19 y 20 de agosto de 2025.

La constancia puede consultarse en: https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/expediente?proceso=1&expediente=D0015989, consultar la pestaña de archivos. Radicación: 05001-23-33-000-2021-02093-02 (3221-2024) Demandante: Universidad de Antioquia Demandada: María Haydée Marín Álvarez 11 administrativas,y/o,contenciosas,y,respecto,a,las,cuales,ya,se,haya,decidido,podrán, ser,susceptibles,del,recurso,Extraordinario,de,Revisión,para,lo,cual,se,tendrá́,un,término, de,cinco,(5),años,a,partir,de,la,vigencia,de,esta,ley»,[destacado,por,fuera,del,texto]. 39.

Ahora bien, en el presente asunto, la Universidad de Antioquia solicitó la declaración de nulidad de la Resolución 424 del 23 de septiembre de 2004, razón por la cual habría lugar a determinar si respecto de la anterior petición es pertinente el referido término de caducidad, sin perder de vista las reglas previstas en el ordenamiento jurídico en materia de tránsito legislativo, tratándose de leyes que regulan la sustanciación y las ritualidades propias de los juicios. 40.

En efecto, el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024 en tanto prescribe un término de caducidad de 5 años para el ejercicio de las «acciones administrativas y contencioso- administrativas respecto de las pensiones reconocidas», se considera de aquellas normas mediante las cuales se establecen las reglas de sustanciación y ritualidades propias de los juicios, por lo que para efectos de su aplicación, en el tránsito legislativo anunciado, es menester acudir a lo dispuesto en el artículo 40 de la Ley 153 de 188712. 41.

Lo anterior, porque si bien el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024 señala que el referido término de caducidad aplicará incluso para las «acciones administrativas y/o contencioso administrativas» en curso, lo cierto es que la regulación legal de la caducidad como instituto procesal, mediante el cual se limita el derecho de acción, guarda una íntima relación con las formas propias de los juicios, esto es, con la sustanciación y ritualidades previstas para regular el derecho de acceso a la administración de justicia. 42.

En tal sentido, aunque, por regla general las normas procesales se consideran de orden público y de inmediata aplicación, lo cierto es que el legislador de 1887 no pasó por alto la necesidad de garantizar los principios de confianza legítima y seguridad jurídica estableciendo una serie de excepciones que hacen posible, aun frente a cambios normativos sobrevinientes, aplicar las reglas que gobiernan la sustanciación y ritualidades en los asuntos judiciales vigentes al momento en que son interpuestos los recursos, se practican pruebas, se realizan audiencias y empiezan a contabilizarse términos como el establecido para la caducidad de los medios de control. 43.

Esos mismos principios, de confianza legítima y seguridad jurídica, que inspiraron la adopción de este tipo de reglas en materia de tránsito legislativo en el siglo XIX, siguen presentes en el texto constitucional de 1991, según puede verse en los 12 «Artículo 40. Modificado por el artículo 624, Ley 1564 de 2012. Las leyes concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que deben empezar a regir.

Sin embargo, los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, se promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones.

La competencia para tramitar el proceso se regirá́ por la legislación vigente en el momento de formulación de la demanda con que se promueva, salvo que la ley elimine dicha autoridad.» [destacado fuera del texto]. Radicación: 05001-23-33-000-2021-02093-02 (3221-2024) Demandante: Universidad de Antioquia Demandada: María Haydée Marín Álvarez 12 artículos 1, 2, 4, 5, 6 y 8313.

Así las cosas, el carácter preconstitucional de la Ley 153 de 1887 en nada contradice el espíritu de la Constitución de 1991, por el contrario, las reglas previstas en esta ley siguen siendo una importante herramienta que contribuye a la interpretación y aplicación de las distintas disposiciones que integran el ordenamiento jurídico vigente. 44.

En este orden de ideas, de acuerdo con el inciso segundo del artículo 40 de la Ley 153 de 1887, al caso concreto resulta aplicable la regulación en materia de caducidad prevista en el texto original del numeral 1, literal c), del artículo 164 del CPACA, dado que, a la fecha en que se presentó la demanda, 30 de noviembre de 202114, era la disposición que en materia de oportunidad para presentar la demanda se encontraba vigente y en la cual, vale la pena precisar, no se tenía previsto término de caducidad alguno. 45.

Esta consideración, no solo encuentra sustento en la aplicación de las reglas de sustanciación y ritualidades propias de los juicios, previstas en la Ley 153 de 1887, sino también en la necesidad de garantizar plenamente el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia de quien motivado por un interés general persigue la nulidad de un acto administrativo que estima ilegal y que compromete recursos públicos. 46.

En este punto, no puede perderse de vista que, ante la imposibilidad de revocar sus propios actos, sin el consentimiento del interesado, la administración debe estar provista de mecanismos judiciales que le permitan discutir su legalidad como ocurre con el presente medio de control, en el que el titular del derecho prestacional cuestionado, en todo caso, ha visto garantizados sus derechos de defensa y contradicción durante el trámite procesal impartido. 47.

Adicionalmente, es importante recordar que la Corte Constitucional en sentencia C-1049 de 200415, ya había señalado que «exceptuar una determinada acción del régimen general de la caducidad no vulnera por sí sola los deberes estatales de protección ni otras normas de la Constitución, a condición de que se trate de una medida justificada y razonable». 48.

Por último, la Sala advierte que el término de caducidad establecido en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024 persigue dotar de firmeza las decisiones administrativas, a través de las cuales se reconocen derechos pensionales, sin embargo, dicho propósito no cobija los actos de reconocimiento pensional que a la fecha de entrada en vigor de la mencionada Ley 2381 ya han sido cuestionados mediante acciones judiciales ejercidas bajo reglas procesales desprovistas de caducidad.

En tal sentido, 13 «La seguridad jurídica es un principio central en los ordenamientos jurídicos occidentales. La Corte ha señalado que este principio ostenta rango constitucional y lo ha derivado del preámbulo de la Constitución y de los artículos 1, 2, 4, 5 y 6 de la Carta». Corte Constitucional, sentencia T-502 de 2002. 14 Samai, índice 02, contenido en la carpeta «5ED_EXP DIGITA_000202102093DIGITALz(.zip) NroActua 2», documento «006 CONSTANCIA PRESENTACION DEMANDA». 15 En esa oportunidad la Corte Constitucional declaró la exequibilidad de la expresión «en cualquier tiempo» prevista en el numeral 2 del artículo 136 del Código Contencioso-Administrativo.

Radicación: 05001-23-33-000-2021-02093-02 (3221-2024) Demandante: Universidad de Antioquia Demandada: María Haydée Marín Álvarez 13 corresponde al juez de lo contencioso–administrativo determinar la aplicación de este término en atención a las particularidades de cada caso. 49. En estos términos, la expresión «[…] y que estén en curso […]»,prevista,en,el, artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, se considera incompatible con los artículos 29 y 229 de la Constitución Política y los principios constitucionales de confianza legítima y seguridad jurídica16. 50.

En el mismo sentido, esta Subsección frente a casos como el de autos, se ha pronunciado sobre la aplicación del artículo 86 de la Ley 2381 de 2024 únicamente frente a actos administrativos expedidos con posterioridad a la entrada en vigor de dicha norma17. Ahora bien, no se desconoce que otras autoridades judiciales18, han adoptado decisiones contrarias en controversias similares; sin embargo, esta Subsección se aparta de estas, en consideración a que la aplicación retroactiva de la señalada disposición debe compaginarse al ordenamiento superior, de carácter prevalente. 51.

En suma, debido a la suspensión de los efectos de la ley que contiene el artículo cuya aplicación solicita la parte demandada, y al criterio de esta Subsección sobre su impertinencia frente a situaciones que surgieron con anterioridad, como ocurre con la presente controversia, se estima que no resulta aplicable el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024. 3.3.

Problemas jurídicos 52. A partir de los motivos de inconformidad contra el fallo impugnado, la Sala estima que los problemas jurídicos a resolver son los siguientes: (a) ¿Existe falta de legitimación en la causa por pasiva, en la medida que las pretensiones de la Universidad de Antioquia, en su condición de subrogante de los derechos de los pensionados de la institución educativa, debieron dirigirse contra Colpensiones, por ser, en criterio de la apelante, quien debía garantizar el reconocimiento y pago completo de la pensión? 16 En sentencia C-054 de 2016, la Corte Constitucional precisó que: «el artículo 4º C.P. implica que en todo caso debe preferirse la vigencia sustantiva de la Constitución cuando entre en contradicción con el contenido de una norma jurídica de inferior jerarquía. Según lo han sostenido diferentes vertientes de la teoría del derecho, dicha compatibilidad no solo se predica de las previsiones constitucionales comprendidas como reglas, sino también de los principios, valores y postulados de moralidad política que dan sentido a la Carta Política». 17 Ver, entre otras, Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B sentencias del: 10 de abril de 2025, rad. 05001-23-33-000-2021-01247-02 (0801-2023), M.P. Juan Enrique Bedoya Escobar; del 6 de junio de 2025, rad. 05001-23-33-000-2021-01294-03 (6689-2024) y rad. 05001-23-33-000-2019-0274-03 (6668-2024), M.P. Elizabeth Becerra Cornejo; del 10 de abril de 2024, rad. 05001-23-33-000-2021-01294-013 (6689-2024) y; del 6 de junio de 2025, rad. 05001-23-33-000-2021-01294-013 (6689-2024), M.P. Jorge Edison Portocarrero Banguera. 18 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 2 de octubre de 2024, rad. 50001-23-33-000- 2019-00253-01 (6637-2022).

Radicación: 05001-23-33-000-2021-02093-02 (3221-2024) Demandante: Universidad de Antioquia Demandada: María Haydée Marín Álvarez 14 (b) ¿La demanda incurre en ineptitud sustantiva por no haber solicitado la nulidad de la Resolución Rectoral 12094 de 1999, acto administrativo de carácter general que constituye el fundamento jurídico del acto particular demandado? (c) ¿La Universidad de Antioquia tenía competencia para asumir el pago de la diferencia en la mesada pensional reconocida por el ISS a la demandada, generada por la inclusión de las primas de vacaciones, navidad y semestral en el cálculo del IBL, que el ente educativo consideró procedente mientras la beneficiaria iniciaba las actuaciones administrativas y judiciales para el pago de la obligación? En el análisis del anterior problema, también se tendrán en cuenta los argumentos expuestos por la parte demandada, tendientes a ilustrar que la Universidad de Antioquia supuestamente debía dictar el acto acusado en atención al presunto incumplimiento de sus obligaciones en materia de seguridad social en pensiones, y que obró en consonancia de la Resolución Rectoral 12094 de 1999, que a pesar de haber sido derogada produjo efectos jurídicos y al amparo de la cual se consolidaron situaciones que no puede desconocerse. 53.

Antes de resolver los interrogantes planteados, la Sala abordará los siguientes temas: (a) reconocimiento y pago de la pensión de los servidores públicos; (b) régimen de transición de la Ley 100 de 1993; y (c) subrogación asumida por la Universidad de Antioquia. 3.4. Marco normativo y jurisprudencial 3.4.1. Reconocimiento y pago de la pensión de los servidores públicos 54.

Antes de la entrada en vigor de la Ley 100 de 199319, la obligación de reconocer y de pagar la pensión de jubilación a los servidores públicos concernía a la entidad de previsión a la que estuviesen afiliados, esto es, la última entidad pública empleadora, según lo disponía el artículo 75 del Decreto 1848 de 1969. 55. La Ley 100 de 1993 que creó el Sistema de Seguridad Social Integral, previó en el numeral 1 del artículo 15, la obligatoriedad de afiliar a dicho Sistema a todas las personas vinculadas mediante contrato de trabajo o como servidores públicos.

Disposición en virtud de la cual se expidió el Decreto 691 de marzo 29 de 199420, que incorporó (artículo 1) a estos últimos, clasificándolos así: a) los servidores públicos de la Rama Ejecutiva del orden nacional, departamental, municipal o distrital, así como de sus entidades descentralizadas; y b) los servidores públicos del Congreso de la República, de la Rama Judicial, el Ministerio Público, la Fiscalía General de la Nación, la organización electoral y la Contraloría General de la República. 19 Por la cual se crea el Sistema de Seguridad Social Integral y se dictan otras disposiciones. 20 Por el cual se incorporan los servidores públicos al Sistema General de Pensiones y se dictan otras disposiciones.

Radicación: 05001-23-33-000-2021-02093-02 (3221-2024) Demandante: Universidad de Antioquia Demandada: María Haydée Marín Álvarez 15 56. En cuanto a los efectos de la afiliación al Sistema de Seguridad Social en Pensiones, el artículo 14 del Decreto 692 del 29 de marzo de 199421 precisó que el responsable del pago de las pensiones sería la administradora que hubiese recibido o le corresponda recibir las cotizaciones del período en el cual ocurrió el siniestro o hecho que dio lugar al pago de la pensión, y el Decreto 1068 del 23 de junio de 199522 fijó el límite temporal para que los servidores públicos del orden departamental, municipal y distrital seleccionaran el régimen al cual se afiliarían, esto es, prima media con prestación definida o ahorro individual con solidaridad, señalando en el parágrafo 2 del artículo 2 que la afiliación a cualquiera de los dos regímenes previstos en la Ley 100 de 1993 debía hacerse a más tardar el 30 de junio de 1995. 57.

Posteriormente, se profirió el Decreto 2337 del 24 de diciembre de 1996 que tuvo por objeto establecer el régimen general para el reconocimiento del pasivo pensional de las universidades oficiales y de las instituciones oficiales de educación superior de naturaleza territorial. Esta normativa fue enfática en atender el límite temporal con que contaban los servidores públicos para afiliarse a uno de los dos regímenes pensionales establecidos en la Ley 100 de 1993, según el Decreto 1068 de 1995. 58.

De acuerdo con lo anterior, se concluye que, para el 30 de junio de 1995, todos los servidores públicos que prestaban sus servicios en las universidades e instituciones oficiales de educación superior debían estar afiliados al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones, comoquiera que estos hacían parte de la categoría de afiliados obligatorios en los términos del artículo 15 de la referida Ley 100 de 1993. 59.

Así, y siguiendo los pronunciamientos de esta Sección sobre el tema23, se precisa que después de la entrada en vigencia de los dos regímenes pensionales de la Ley 100 de 1993, las universidades de carácter oficial perdieron competencia para el reconocimiento de pensiones de sus servidores y, en virtud de la afiliación obligatoria de los servidores públicos al Sistema General de Pensiones, de conformidad con lo establecido en el artículo 14 del Decreto 692 del 29 de marzo de 1994, es la administradora de pensiones que hubiese recibido las cotizaciones quien debe efectuar el reconocimiento respectivo o proceder a la reliquidación de ser el caso. 3.4.2.

Régimen de transición de la Ley 100 de 1993 60. El Sistema General de Pensiones, en virtud del régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, permitió a quienes estaban próximos a pensionarse 21 Por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 100 de 1993. 22 Por el cual se reglamenta la entrada en vigencia del Sistema General de Pensiones en los niveles departamental, municipal y distrital, la constitución de los Fondos de Pensiones del Nivel Territorial y la declaratoria de solvencia de las cajas, fondos o entidades de previsión social del sector público del nivel territorial. 23 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 21 de abril de 2017, Rad. 05001233300020140019401(0804-2016), M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez; sentencia del 22 de octubre de 2018, Rad. 05001-23-33-000-2014-00063-02(1074-15), M.P. Carmelo Perdomo Cuéter; sentencia del 29 de julio de 2021, Rad. 05001-23-33-000-2019-00556-01(1601-19), M.P. César Palomino Cortés;

Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 22 de julio de 2021, Rad. 05001-23-33-000-2014-01418-02(5945-19), M.P. William Hernández Gómez. Radicación: 05001-23-33-000-2021-02093-02 (3221-2024) Demandante: Universidad de Antioquia Demandada: María Haydée Marín Álvarez 16 mantener las condiciones previstas en el régimen anterior, siempre que reunieran los requisitos de edad o tiempo de servicio exigidos para la fecha de entrada en vigencia de la nueva normativa, con la precisión de que los beneficios de esa transición solo salvaguardaban las condiciones de edad, tiempo de servicio y monto o tasa de reemplazo establecidos en la norma con la que el servidor tenía la expectativa de pensionarse. 61.

La norma citada establece que, para los beneficiarios del régimen de transición, el ingreso base de liquidación será, si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, (a) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (b) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. 62.

Al respecto, el Decreto 1158 de 1994, por medio del cual se modificó el Decreto 658 de 1994 que incorporó a los servidores públicos al Sistema General de Pensiones, dispone lo siguiente:

ARTÍCULO 1. Base de cotización. El salario mensual base para calcular las cotizaciones al Sistema General de Pensiones de los servidores públicos incorporados al mismo, estará constituido por los siguientes factores: a) La asignación básica mensual; b) Los gastos de representación; c) La prima técnica, cuando sea factor de salario; d) Las primas de antigüedad, ascensional de capacitación cuando sean factor de salario; e) La remuneración por trabajo dominical o festivo; f) La remuneración por trabajo suplementario o de horas extras, o realizado en jornada nocturna; g) La bonificación por servicios prestados; 63.

El Acto Legislativo 01 de 2005, al adicionar el artículo 48 de la Constitución Política, determinó de manera expresa que «para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado cotizaciones», precepto que se encontraba incluido en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, conforme con el cual se entiende por ingreso base para liquidar las pensiones «el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado». 64.

En este orden, es válido afirmar que los beneficiarios del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 tenían derecho al reconocimiento de la pensión de acuerdo con los requisitos de edad, tiempo de servicio y monto o tasa de reemplazo prevista en el régimen anterior, sin incluir el IBL, pues este debe calcularse con los factores salariales que sirvieron de base para los aportes, devengados en el lapso fijado en la transición, esto es, durante los últimos 10 años de servicio o todo el tiempo que le hiciera falta al beneficiario para pensionarse cuando fuese inferior a este periodo.

Radicación: 05001-23-33-000-2021-02093-02 (3221-2024) Demandante: Universidad de Antioquia Demandada: María Haydée Marín Álvarez 17 65. Ahora bien, la Corte Constitucional, en el primer análisis de constitucionalidad del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, consideró que la salvaguarda de los derechos pensionales derivada de una transición normativa constituye «[…] una plausible política social que, en lugar de violar la Constitución, se adecua al artículo 25 que ordena dar especial protección al trabajo».

En este marco, afirmó que la regla de liquidación del IBL aplicable a los beneficiarios de la transición es el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para pensionarse, siempre que fuera menor de diez años o el cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior; actualizado anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor24.

En sentencias posteriores de constitucionalidad, la Corte decidió estarse a lo resuelto en la providencia que declaró parcialmente exequible el artículo 36 de la Ley 100 de 199325. 66. Por otra parte, la jurisprudencia de la Sección Segunda de esta corporación, al establecer el alcance del régimen de transición, fijó como primera tesis interpretativa que los servidores públicos que cumplieran los requisitos del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 podían pensionarse al cumplir los presupuestos de edad, tiempo de servicio y monto previstos en el régimen pensional general anterior —Ley 33 de 1985—, con la precisión de que el último elemento protegido por la transición (monto) incluía el beneficio de calcular el IBL con los factores y el periodo de liquidación previstos en la norma precedente, no con los señalados en el régimen general. 67.

En este orden, la Sección Segunda, mediante sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, dispuso que el régimen de transición debía aplicar el principio de inescindibilidad normativa, en el entendido de que el «monto», salvaguardado en virtud del cambio legislativo, constituía una unidad con el período de liquidación y los factores enunciativos, no taxativos, previstos en el régimen pensional anterior26. 68.

En un segundo momento, la Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, por medio de sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, replanteó la tesis aplicada por las subsecciones de la Sección Segunda y, en su lugar, consideró que la transición establecida en el artículo 36 de la Ley 100 solo preservó los presupuestos de edad, tiempo de servicio y porcentaje o tasa de reemplazo dispuestos en el régimen anterior para quienes estaban próximos a pensionarse, sin que se pueda entender que el último elemento incluye la aplicación del periodo y factores previstos en ese régimen, por no formar parte del beneficio de la transición. En el anterior fallo se indicó lo siguiente: Para la Sala Plena de esta Corporación esa es la lectura que debe darse del artículo 36 de la Ley 100 de 1993.

El artículo 36 contiene todos los elementos y condiciones para que las personas beneficiarias del régimen [de] transición puedan adquirir su pensión de vejez con la edad, el tiempo de servicios o semanas de cotización y la tasa de reemplazo 24 Corte Constitucional, sentencia C-168 de 20 de abril de 1995. 25 Corte Constitucional, sentencias C-058 de 1998 y C-146 de 1998. 26 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, exp. 0112-2009.

Radicación: 05001-23-33-000-2021-02093-02 (3221-2024) Demandante: Universidad de Antioquia Demandada: María Haydée Marín Álvarez 18 del régimen anterior y con el IBL previsto en el mismo artículo 36, inciso 3, y en el artículo 21 de la Ley 100 de 199327. 69. La Sala Plena de esta corporación indicó en esta sentencia que las reglas de unificación «son obligatorias para todos los casos en discusión tanto en vía administrativa, como, judicial, (…), De igual manera, debe precisarse que los casos respecto de los cuales ya ha operado la cosa juzgada, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables.

Las pensiones que han sido reconocidas o reliquidadas en el régimen de transición, con fundamento en la tesis que sostenía la Sección Segunda del Consejo de Estado, no pueden considerarse que lo fueron con abuso del derecho o fraude a la ley». 70. Sobre el particular, es oportuno precisar que el marco normativo y jurisprudencial citado resultaba aplicable a los servidores de la Universidad de Antioquia, que por virtud del artículo 151 de la Ley 100 de 1993 fueron vinculados al Sistema General de Pensiones a partir del 30 de junio de 1995, con la afiliación al ISS, entidad que asumió la obligación pensional con cargo al bono que expidió el ente demandante en cada caso28.

La competencia para reconocer y pagar las pensiones de los servidores de la Universidad está a cargo del fondo de pensiones al que se afiliaron en forma obligatoria desde esa fecha29. 71. En este orden, se observa que la parte demandante asumió el pago temporal de la diferencia en la mesada pensional de sus servidores como tercero interviniente en la obligación pensional que el ISS tenía a su cargo a partir de la afiliación de los empleados del nivel territorial al régimen general de pensiones, arguyendo la necesidad de «procurar la efectividad de los derechos y principios constitucionales» de sus empleados y bajo la condición de que los pensionados surtieran las actuaciones administrativas y judiciales necesarias para que el fondo de pensiones asumiera la mesada por el valor que el ente demandante consideraba ajustado a la legalidad. 3.4.3.

Subrogación asumida por la Universidad de Antioquia 72. La Universidad de Antioquia, mediante la Resolución Rectoral 12094 del 4 de mayo 27 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, sentencia 00143 de 28 de agosto de 2018, exp. 2012-00143-01. 28 ARTICULO 15. Afiliados. Serán afiliados al Sistema General de Pensiones: 1.

En forma obligatoria: Todas aquellas personas vinculadas mediante contrato de trabajo o como servidores públicos. Así mismo, las personas naturales que presten directamente servicios al Estado o a las entidades o empresas del sector privado, bajo la modalidad de contratos de prestación de servicios, o cualquier otra modalidad de servicios que adopten, los trabajadores independientes y los grupos de población que por sus características o condiciones socioeconómicas sean elegidos para ser beneficiarios de subsidios a través del Fondo de Solidaridad Pensional, de acuerdo con las disponibilidades presupuestales.

También serán afiliados en forma obligatoria al Sistema General de Pensiones creado por la Ley 100 de 1993, y se regirán por todas las disposiciones contenidas en esta ley para todos los efectos, los servidores públicos que ingresen a Ecopetrol, a partir de la vigencia de la presente ley. 29 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencias del 21 de abril de 2017, exp. 05001233300020140019401 (0804-2016); del 27 de abril de 2017, exp. 05001233300020140157301(0802-2016) y 050012333000201500110 01 (2366-2016); del 31 de enero de 2018, exp. 05001-23-33-000-2014-00058-02 (0341-17), y del 23 de octubre de 2020, exp. 05001-23-33-000-2014-00061-01(1088-17).

Radicación: 05001-23-33-000-2021-02093-02 (3221-2024) Demandante: Universidad de Antioquia Demandada: María Haydée Marín Álvarez 19 de 1999, asumió el pago de la diferencia de la mesada pensional de los servidores docentes y no docentes de la institución educativa, generada por la inclusión de las primas de navidad, vacaciones y semestral que, a su juicio, formaban parte del IBL pensional calculado por el ISS en el acto de reconocimiento por medio del cual ordenó el pago de la prestación a su cargo, por motivo de la afiliación de los empleados del orden territorial al Sistema General de Pensiones dispuesta en el artículo 151 de la Ley 100 de 1993. 73.

En las consideraciones del acto general, la Universidad afirmó que, si bien el ISS asumió el reconocimiento y pago de las pensiones, aquella debía proteger los derechos de sus servidores para dar cumplimiento a lo dispuesto en el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, conforme al cual el ingreso base de liquidación de las pensiones de jubilación de los beneficiarios de la transición a quienes les faltaba menos de diez (10) años para adquirir el derecho, debía computarse con el promedio de «todo lo devengado» en ese periodo. 74.

Para la Universidad, el ISS desconoció la norma referida al calcular el IBL pensional con los factores sobre los cuales el pensionado hubiera realizado cotizaciones, dado que, en su opinión, constituía «certeza jurídica» la fórmula de liquidación según la cual el cálculo debía incluir todo lo devengado, inclusive, las primas de navidad, vacaciones y semestral.

Bajo esta consideración, la institución educativa afirmó que «no se podía negar o complicar el acceso a los derechos conseguidos por servicios prestados al Estado, más aún cuando la pensión era un salario diferido». Asimismo, afirmó que realizó diferentes gestiones ante el ISS para que liquidara las pensiones según el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, sin lograr una respuesta positiva. 75.

En este orden, la Universidad dispuso en el acto general de subrogación que debía darle cumplimiento a la ley, en el sentido de cubrir la diferencia causada por motivo de la liquidación de la pensión, mientras el ISS asumía esta obligación con la inclusión de todos los factores devengados por el pensionado. Así, dispuso que se «subrogaría en la cuota parte de la obligación» que el ISS no reconocía, para «procurar la efectividad de los derechos y principios constitucionales de sus servidores». 76.

Este acto fue reglamentado por la Resolución 16628 del 25 de junio de 1999, en el sentido de determinar que los destinatarios de esta subrogación serían los empleados públicos docentes y no docentes beneficiarios del régimen de transición, que les faltara menos de diez años para adquirir el derecho al momento de entrar en vigor la Ley 100 de 1993.

La Universidad pagaría a los jubilados la obligación de reliquidación que se encontraba a cargo del ISS con las consecuencias previstas en el artículo 1670 del Código Civil30. En este orden, asumió el pago de la diferencia que resultó de aplicar el 75% al promedio de todo lo devengado durante el último año de servicio y el valor de 30 «La subrogación, tanto legal como convencional, traspasa al nuevo acreedor todos los derechos, acciones y privilegios, prendas e hipotecas del antiguo, así contra el deudor principal, como contra cualesquiera terceros, obligados solidaria y subsidiariamente a la deuda».

Radicación: 05001-23-33-000-2021-02093-02 (3221-2024) Demandante: Universidad de Antioquia Demandada: María Haydée Marín Álvarez 20 la pensión que liquidó el ISS, solo por el tiempo que tardara el instituto en asumir la obligación en el trámite administrativo o en cumplimiento de una orden judicial. 77. El acto de subrogación general fue derogado por la Resolución rectoral 35823 del 17 de octubre de 2012, al considerar que la Universidad partió del supuesto equivocado de que existía certeza jurídica sobre el derecho a la reliquidación pensional con la inclusión de todo lo devengado por sus servidores, sin tener en cuenta que la obligación estaba a cargo del ISS, en forma exclusiva, y que la tesis referida fue objeto de modificaciones jurisprudenciales que desvirtuaron esa afirmación. 78.

El acto revocatorio de la «subrogación» puso de presente que el pago asumido por la Universidad fue temporal, pues era el ISS el obligado a asumir la obligación reclamada en las actuaciones administrativas y judiciales. 3.5. Análisis del caso concreto 3.5.1. Legitimación en la causa por pasiva 79. En el presente asunto, la apelante sostuvo que la Universidad de Antioquia al asumir el pago de la diferencia pensional, en el marco de la subrogación prevista en el artículo 1666 del Código Civil, pasó a ocupar la posición jurídica de los pensionados frente a la administradora del régimen de prima media. 80.

Desde esta perspectiva, en criterio de la apelante, la Universidad habría adquirido los derechos que originalmente correspondían a los pensionados para exigir de Colpensiones el pago íntegro de la prestación. Por esto, afirmó que la legitimación en la causa por pasiva recaía en Colpensiones, entidad contra la cual debió dirigirse la demanda, por ser quien debía garantizar el reconocimiento y pago completo de la pensión. 81.

Del análisis de las razones expuestas por el apoderado de la señora Marín Álvarez para justificar la supuesta legitimación en la causa por pasiva de Colpensiones, se destaca el hecho de que estima que la anterior entidad es la que debe garantizar el pago completo de la pensión, circunstancia que motivó la expedición del acto acusado, en virtud de la cual la institución educativa asumió por iniciativa propia el pago de la diferencia. 82.

A juicio de la Sala la demandada pierde de vista que la institución educativa con el proceso de la referencia en manera alguna pretende que Colpensiones le pague a la señora Marín Álvarez su mesada pensional en un monto superior al reconocido y/o que se reliquide esta. Tampoco que sea Colpensiones quien en adelante asuma la obligación que se arrogó la institución educativa con el acto acusado.

En suma, no formuló alguna pretensión contra la referida administradora del régimen de prima media, que permita considerar que la demanda está dirigida contra ella, o que resulta indispensable su comparecencia para la resolución de la controversia. Radicación: 05001-23-33-000-2021-02093-02 (3221-2024) Demandante: Universidad de Antioquia Demandada: María Haydée Marín Álvarez 21 83.

Es más, al analizar el acto cuya nulidad se solicita – la Resolución 424 del 23 de septiembre de 2004–, tampoco se evidencia que haya adoptado alguna decisión respecto del ISS, hoy Colpensiones, como para considerar que al cuestionarse su legalidad se está afectando a la anterior entidad. Simplemente se evidencia que a través de aquel la institución educativa se comprometió a pagar una suma de dinero en favor de la señora Marín Álvarez, hasta que el ISS por iniciativa propia u orden judicial lo haga.

Para mayor ilustración se transcribe la parte resolutiva de la resolución controvertida31: 84. Vale la pena aclarar, que las afirmaciones consistentes en que la Universidad asume el referido pago hasta que el ISS lo haga por iniciativa propia u orden judicial, no suponen la imposición de una obligación o el reconocimiento de un derecho en cabeza de la administradora del régimen de prima media, sino simplemente la condición temporal que la institución educativa se fijó al asumir motu proprio una carga prestacional en favor de la demandada, de manera que la petición de nulidad del acto acusado afecta única y exclusivamente a su beneficiaria, es decir, a la referida ciudadana, más no a Colpensiones. 85.

Es esta decisión unilateral de la Universidad de Antioquia, y no el acto de reconocimiento pensional expedido por el ISS, la que constituye el núcleo del debate judicial. Así se desprende con claridad de las pretensiones de la demanda, que se dirigen a: (1) obtener la nulidad de la Resolución 424 de 2004 expedida por la Universidad de Antioquia, y (2) lograr, como restablecimiento del derecho, la restitución de las sumas que la Universidad pagó con base en dicho acto.

En ningún momento se solicita que Colpensiones asuma el pago de las diferencias reclamadas, ni se controvierte la legalidad de la resolución mediante la cual el ISS reconoció la pensión de jubilación. 31 Samai, índice 02, contenido en la carpeta «5ED_EXP DIGITA_000202102093DIGITALz(.zip) NroActua 2», documento «1. Resolución 424 del 23 de septiembre de 2004».

Radicación: 05001-23-33-000-2021-02093-02 (3221-2024) Demandante: Universidad de Antioquia Demandada: María Haydée Marín Álvarez 22 86. Desde esta perspectiva, Colpensiones no es destinataria de las pretensiones ni resultaría afectada por la eventual declaratoria de nulidad del acto acusado, pues el efecto del fallo se limita a determinar si la Universidad podía o no asumir válidamente una obligación. 87.

En consecuencia, no existe falta de legitimación en la causa por pasiva derivada de la no vinculación de Colpensiones, dado que no es parte necesaria para la resolución del litigio, no es el sujeto llamado a responder, a partir de la relación jurídica sustancial, por el derecho o interés que es objeto de controversia32. 3.5.2. De la supuesta ineptitud de la demanda 88.

Frente a este asunto, la parte demandada a través del recurso de alzada sostuvo que el Tribunal erró al estimar innecesaria la solicitud de nulidad contra la Resolución 12094 de 1999 emitida por la Rectoría de la Universidad de Antioquia, pues dicho acto constituye el fundamento «genético» de la resolución demandada. 89. En criterio de la apelante, ambas conforman un complejo decisorio inseparable que debía ser cuestionado en su integridad.

Afirmó que la Resolución 12094 de 1999, a pesar de que fue derogada, continuó generando efectos ultractivos y consolidó situaciones jurídicas que no podían desconocerse sin su previa anulación. 90. En ese orden de ideas, le corresponde a la Sala resolver si la demanda incurrió en ineptitud sustantiva por no haber solicitado la nulidad de la Resolución Rectoral 12094 de 1999, acto administrativo de carácter general que, según la apelante, constituye el fundamento del acto particular demandado. 91.

Desde la perspectiva del control de legalidad, es pertinente resaltar que según el artículo 138 del CPACA se podrá pedir que se declare la nulidad de un acto administrativo particular y se restablezca el derecho cuando una persona se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica. Asimismo, se recuerda que los actos particulares pueden ser demandados de forma autónoma cuando contienen una decisión propia, que generan efectos jurídicos directos y no se limitan a ejecutar mecánicamente un acto general. 92.

En este caso, la Resolución 424 de 2004 no se limita a reproducir el contenido normativo del acto general de subrogación, sino que define la situación particular y concreta de la señora María Haydée Marín Álvarez, estableciendo en su favor una suma mensual de dinero a la que se comprometió a pagar la Universidad, y las 32 Sobre la legitimación en la causa por pasiva esta corporación ha señalado: «La legitimación material en la causa vincula a las partes demandante –legitimación activa– y demandada –legitimación pasiva– con el objeto de la litis y es condición necesaria para, según corresponda, obtener decisión favorable a las pretensiones y/o a las excepciones.(…),Desde la perspectiva pasiva de la relación jurídico procesal, la legitimación supone la condición de ser el sujeto llamado a responder, a partir de la relación jurídica sustancial, por el derecho o interés que es objeto de controversia».

Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, providencia del 21 de mayo de 2021, Rad. 11001-03-26-000-2012-00033-00(43710), M.P. Marta Nubia Velásquez Rico. Radicación: 05001-23-33-000-2021-02093-02 (3221-2024) Demandante: Universidad de Antioquia Demandada: María Haydée Marín Álvarez 23 condiciones de reconocimiento de esta.

Esto como producto de analizar en detalle su situación pensional y el monto exacto que se omitió al liquidar la pensión, de manera tal que se está frente una decisión de la administración que produjo efectos jurídicos, y no ante un mero acto de ejecución, pese a que la institución educativa con anterioridad, en la referida resolución rectoral, indicó que se subrogaría en beneficio de empleados como la demandada. 93.

Desde luego, no se pasa por alto que el acto acusado como parte de su fundamento hizo alusión a la Resolución Rectoral 12094 de 1999, indicando que mediante esta «la Universidad resolvió subrogarse en la parte de la obligación que tiene y no reconoce el Instituto de Seguros Social con los servidores de la Universidad en régimen de transición, que al momento de entrar en vigencia el Sistema les faltaba menos de 10 años para adquirir su derecho, de liquidarle sus pensiones según el promedio de lo devengado en el tiempo que le hiciere falta para ello». 94.

Sin embargo, debe distinguirse que una circunstancia es el hecho de que la institución educativa en un primer momento haya decidido asumir la referida carga respecto de los empleados en las anteriores condiciones a través de un acto general, y otra que con posterioridad haya analizado la situación particular de cada uno de estos, por ejemplo, la demandada, en aras de fijar de manera concreta la suma de dinero que se comprometía a pagar, dependiendo de la situación pensional de cada uno de ellos. 95.

Esta distinción es relevante, en la medida que permite identificar dos tipos de decisiones, que aunque están relacionadas tienen finalidades y efectos distintos, una de carácter general mediante la cual la Universidad expone las razones por las cuales decidió asumir una obligación respecto de un sector de sus empleados, y otra que se ocupa del análisis de cada uno de ellos, asumiendo obligaciones precisas y concretas frente estos, a partir de las cuales se cancelaron sumas determinadas de dinero, y, por ende, que produjo efectos jurídicos frente a ciudadanos específicos, decisiones cuya nulidad puede solicitarse para garantizar la legalidad del ordenamiento jurídico y eventualmente reparar los daños causados, análisis para el cual no es indispensable solicitar la nulidad del referido acto administrativo de carácter general, esto es, que se defina sobre la permanencia de este en el ordenamiento jurídico. 96.

Esto es así en la medida que el acto administrativo particular surgió a la vida jurídica y produjo efectos jurídicos frente a la institución educativa y la demandada, en el instante que la primera se comprometió en términos claros y precisos a pagar una suma de dinero en favor de la segunda, obligación que se materializó, se concretó con la resolución acusada, no con el acto general, debido a que a través de este no se abordó la situación particular de la señora María Haydée Marín Álvarez, de manera tal que es viable decidir sobre la legalidad del primero, sin que necesariamente deba pedirse la nulidad del segundo. Radicación: 05001-23-33-000-2021-02093-02 (3221-2024) Demandante: Universidad de Antioquia Demandada: María Haydée Marín Álvarez 24 97.

Dicho de otro modo, en términos de permanencia en el ordenamiento jurídico de los actos administrativos, es posible únicamente decidir sobre la nulidad de la decisión de carácter particular, es decir, la que se circunscribe a la situación de la anterior ciudadana, sin que para tal efecto también deba definirse si el acto general debe o no anularse. 98.

En este punto vale la pena recordar que la petición de declaratoria de nulidad de un acto administrativo, a través de los distintos medios de control previstos en el CPACA, conlleva la depuración del ordenamiento jurídico, a fin de que la decisión cuestionada deje de hacer parte de este con efecto erga omnes, es decir, frente a todos o respecto de todos, como lo indica el artículo 189 del CPACA33.

Distinto ocurre como la petición o la posibilidad que existe de inaplicar por inconstitucional o ilegal un acto administrativo, escenario en el que no se está buscando la depuración del ordenamiento jurídico en término generales y frente a todas las personas, sino simplemente que una decisión de la administración no se aplique a una situación particular y respecto de personas concretas, como lo señala el artículo 148 del mismo estatuto34. 99.

Se realizan las anteriores consideraciones en aras de precisar que la intención de la Universidad de Antioquia es que se defina la permanencia en el ordenamiento jurídico de la Resolución 424 de 2004, que se circunscribe a la situación de una de sus empleadas, más no que dicha pretensión se extienda a la Resolución Rectoral 12094 de 1999.

También, en aras de reiterar que para decidir sobre la nulidad del acto administrativo particular, no es imperativo que se defina la permanencia en el ordenamiento jurídico, con efecto erga omnes, del acto general que es fundamento del primero. 100. Ahora bien, lo anterior no significa que en el análisis de legalidad del acto administrativo particular no puedan revisarse sus fundamentos, entre ellos la Resolución Rectoral 12094 de 1999, pero sin perder de vista dos situaciones: (1) que en los términos del debate planteado por las partes –en especial la demandante–, no se está discutiendo sobre la anulación del acto general, esto es, su exclusión del ordenamiento jurídico con efectos para todas las personas.

(2) que es posible, a la luz del artículo 148 del CPACA, que se analice a petición de parte o de oficio, sobre la necesidad inaplicar el acto administrativo general, única y exclusivamente para el caso concreto. 33 «ARTÍCULO 189. EFECTOS DE LA SENTENCIA. La sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo en un proceso tendrá fuerza de cosa juzgada erga omnes.

(…)» 34 «ARTÍCULO 148. CONTROL POR VÍA DE EXCEPCIÓN. En los procesos que se adelanten ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, el juez podrá, de oficio o a petición de parte, inaplicar con efectos interpartes los actos administrativos cuando vulneren la Constitución Política o la ley. La decisión consistente en inaplicar un acto administrativo sólo producirá efectos en relación con el proceso dentro del cual se adopte.» Radicación: 05001-23-33-000-2021-02093-02 (3221-2024) Demandante: Universidad de Antioquia Demandada: María Haydée Marín Álvarez 25 101.

En suma, resultaba válido que la parte demandante, a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, únicamente solicitara la nulidad del acto administrativo particular sobre la situación de la señora Marín Álvarez. Dicho de otro modo, no incurrió en error alguno al formular las pretensiones y no incluir la exclusión del ordenamiento jurídico, con efectos erga omnes, de una de las decisiones que hace parte de los fundamentos del acto enjuiciado. 102.

Perder de vista la distinción entre los actos administrativos particulares y los generales que fundamentan los primeros, así como la posibilidad de acudir a la jurisdicción únicamente para solicitar la nulidad de los primeros, supondría considerar que toda decisión con efectos particulares y concretos que dicte la administración, invocando como sustento una decisión de naturaleza general, no es susceptible de control judicial de forma independiente, que siempre debe requerirse para su estudio la petición de nulidad de los actos administrativos generales que eventualmente tuvo en cuenta, aunque los medios de control previstos en el CPACA, mediante los cuales es procedente la nulidad de los actos administrativos particulares35, no imponen dicha exigencia para emprender el estudio correspondiente. 103.

Por el contrario, al revisar el anterior estatuto salta a la vista la intención del legislador de distinguir entre actos administrativos particulares y generales, y la posibilidad de solicitar de forma conjunta o independiente la nulidad de ambos o solo uno de ellos, desde luego, teniendo en cuenta las particularidades del caso concreto y las exigencias legalmente previstas para emprender su estudio, por ejemplo, el término de caducidad cuando sea exigible. 104.

Por esto, no se configura la ineptitud sustancial de la demanda por el hecho de no haberse demandado la resolución general que sirvió de antecedente a la expedición del acto particular acusado. Ello, por cuanto la Resolución 424 del 23 de septiembre de 2004 constituye un acto administrativo particular y concreto, dotado de autonomía jurídica, mediante el cual la Universidad de Antioquia creó una situación jurídica individual al ordenar el pago de una diferencia en la mesada pensional a favor de la señora María Haydée Marín Álvarez. 105.

Adicionalmente, se reitera que los cargos formulados por la parte demandante se dirigen exclusivamente contra la legalidad del acto particular, en ningún momento se pretende la anulación de la Resolución Rectoral 12094 de 1999, ni de la Resolución 16628 del mismo año que la reglamentó, ni se formulan reproches autónomos contra su contenido general y abstracto. 106.

Por tanto, exigir la nulidad del acto general como presupuesto para el control del acto particular implicaría imponer una carga procesal no prevista en el ordenamiento jurídico y contraria al principio de acceso a la administración de justicia. El juez 35 Ver por ejemplo los artículos 137, 138 y 139 del CPACA. Radicación: 05001-23-33-000-2021-02093-02 (3221-2024) Demandante: Universidad de Antioquia Demandada: María Haydée Marín Álvarez 26 contencioso-administrativo puede y debe examinar la legalidad del acto particular acusado a la luz del ordenamiento superior, incluso valorando de manera indirecta el acto general que le sirve de fundamento, sin que ello suponga la necesidad de su anulación previa. 107.

En este orden de ideas, el estudio de fondo de la legalidad de la Resolución 424 del 23 de septiembre de 2004 puede adelantarse, sin que la omisión de demandar la resolución general configure ineptitud de la demanda. 3.5.3. De la falta de competencia para dictar el acto acusado 108. Resueltos los dos primeros problemas jurídicos planteados, corresponde a la Sala analizar el aspecto principal de la controversia, la competencia o no de la Universidad de Antioquia para dictar el acto acusado, mediante la cual motu proprio decidió asumir el pago de una parte de la mesada pensional de la demandada mientras el ISS, hoy Colpensiones, por iniciativa propia u orden judicial realizaba el pago correspondiente de manera total.

Sobre el particular, se observa lo siguiente: 109. La Universidad de Antioquia, mediante la Resolución 424 del 23 de septiembre del 200436, en cumplimiento de lo dispuesto en la Resolución rectoral 12094 del 4 de mayo de 199937, ordenó pagar a favor de la demandada el valor del resultado de la aplicación del IBL establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, por la suma de $649.908 mensuales a partir del 26 de abril de 2004.

Esto como consecuencia de considerar que las primas de navidad, de vacaciones y semestral debían incluirse para calcular el monto de la pensión. 110. El cálculo de la diferencia pensional que la Universidad de Antioquia asumió de manera temporal por la inclusión de las primas de navidad, de vacaciones y semestral devengadas por la demandada durante el periodo que le hacía falta para pensionarse, fue realizado por la institución educativa conforme a lo previsto en el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, así: Acto de reconocimiento pensional ISS Resolución 10233 del 22 de junio de 200438 Acto de subrogación Universidad de Antioquia – caso en concreto Resolución 424 del 23 de septiembre de 2004 Semanas cotizadas: 1.375,7.

Monto: 75%. IBL: $3.452.890 (factores de cotización). Monto: 75%. 36 Samai, índice 02, contenido en la carpeta «5ED_EXP DIGITA_000202102093DIGITALz(.zip) NroActua 2», documento «1. Resolución 424 del 23 de septiembre de 2004». 37 Samai, índice 02, contenido en la carpeta «5ED_EXP DIGITA_000202102093DIGITALz(.zip) - 002 PRUEBAS APORTADAS CON LA DEMANDA», documento «5.

RESOLUCION RECTORAL 12094 DE 1999». 38 Disponible en: Samai, índice 02, contenido en la carpeta «5ED_EXP DIGITA_000202102093DIGITALz(.zip) NroActua 2», documento «4. Apartes hoja de vida - María Haydée Marín Álvarez», p. 4-8. Radicación: 05001-23-33-000-2021-02093-02 (3221-2024) Demandante: Universidad de Antioquia Demandada: María Haydée Marín Álvarez 27 Cuantía de la prestación: $2.589.668 (a partir del 26 de abril de 2004).

IBL de las primas de servicios, vacaciones y de navidad que no fueron incluidas al reconocer la pensión: $866.544. 75% de la anterior cifra: $649.908 Diferencia que se subrogó la Universidad: $649.908 a partir del 26 de abril de 2004. Tabla 1. Actos de reconocimiento pensional ISS y subrogación Universidad de Antioquia (elaboración propia) 111.

Ahora bien, según se analizó en el marco normativo y jurisprudencial de esta sentencia, de acuerdo con el parágrafo 2 del artículo 2 del Decreto 1068 de 1995, a más tardar el 30 de junio de 1995 todos los servidores públicos, incluido el personal de las universidades oficiales e instituciones de educación superior, debían estar afiliados a uno de los dos regímenes pensionales creados por la Ley 100 de 1993.

Por ende, a partir de esa fecha, la entidad competente para reconocer y pagar las pensiones, de acuerdo con el artículo 14 del Decreto 692 de 1994, era la administradora de pensiones que recibiera las cotizaciones de dichos servidores, ya fuera el ISS como administrador del régimen de prima media o los fondos privados que hacían lo propio con el régimen de ahorro individual. 112.

En este orden de ideas, se advierte que la Universidad de Antioquia carecía de competencia para pronunciarse acerca del reconocimiento del derecho pensional de la demandada y específicamente, en lo relacionado con el presunto derecho que le asistía a una mesada mayor a la otorgada por el ISS con base en la inclusión de factores salariales devengados por ella no computados por la administradora de pensiones.

Ello, en tanto la obligación concernía al ISS, como ente de previsión al que se realizaban las respectivas cotizaciones a pensión. 113. Al respecto, se destaca que esta última entidad fue la que reconoció a favor de la accionada una pensión de jubilación, a través de la Resolución 10233 del 22 de junio de 2004. Por consiguiente, era el ISS quien tenía la competencia para definir si a la demandada se le debía incluir en el IBL lo correspondiente a las primas de navidad, de vacaciones y semestral, en los términos de la Ley 100 de 1993 y la normativa anterior a esta, aplicable en virtud del régimen de transición del artículo 36 ibidem. 114.

Por otra parte, en cuanto a los efectos de la Resolución rectoral 12094 de 1999 expedida por la Universidad de Antioquia, sobre la subrogación parcial en la obligación pensional a cargo del ISS, y en la cual se fundamentó el acto acusado, se advierte que, aun cuando esta no fue objeto de declaratoria de nulidad en el presente caso, así como tampoco ha sido anulada por la jurisdicción de lo contencioso-administrativo, Radicación: 05001-23-33-000-2021-02093-02 (3221-2024) Demandante: Universidad de Antioquia Demandada: María Haydée Marín Álvarez 28 esta Subsección en sentencia del 22 de octubre de 201839 decidió inaplicarla por inconstitucional en un asunto similar, al señalar que: […], pese a que el acto administrativo, que aquí se demanda, tuvo además como fundamento la Resolución rectoral 12094 de 4 de mayo de 1999 de la misma Universidad de Antioquia, la cual, como lo aduce el accionado, no fue objeto del presente medio de control ni ha sido anulada por parte de la jurisdicción contencioso-administrativa, lo cierto es que en virtud de la excepción de inconstitucionalidad resulta dable inaplicarla para el caso concreto, conforme al artículo 4º superior, («En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales»), comoquiera que la función de establecer el régimen prestacional de los servidores públicos está reservada al Congreso de la República y al Gobierno Nacional, pero este último bajo los lineamientos del legislador, por lo que el ente universitario carecía de atribución para asumir una obligación de carácter pensional motu proprio, sin que mediara norma emitida por la autoridad constitucionalmente competente frente,a,la,materia,que,así,lo,determinara.,[…]. 115.

Sobre el punto, la Constitución Política de 1991 prevé en el artículo 150 numeral 19, literal e, que el Congreso de la República tiene la competencia de dictar normas generales en relación con la fijación de los regímenes salariales y prestacionales de los servidores públicos, entre otros, y en ejercicio de dicha potestad expidió la Ley 4 de 199240, que reglamentó en sus artículos 10 y 12 lo siguiente:

ARTÍCULO 10. Todo régimen salarial o prestacional que se establezca contraviniendo las disposiciones contenidas en la presente Ley o en los decretos que dicte el Gobierno Nacional en desarrollo de la misma, carecerá de todo efecto y no creará derechos adquiridos.

ARTÍCULO 12. El régimen prestacional de los servidores públicos de las entidades territoriales será fijado por el Gobierno Nacional, con base en las normas, criterios y objetivos contenidos en la presente Ley. En consecuencia, no podrán las corporaciones públicas territoriales arrogarse esta facultad.

PARÁGRAFO. El Gobierno señalará el límite máximo salarial de estos servidores guardando equivalencias con cargos similares en el orden nacional. 116. Por su parte, la Corte Constitucional declaró la exequibilidad condicionada de la última,norma,«[…],siempre,que,se,entienda,que,las,facultades,conferidas,al,gobierno, se refieren, en forma exclusiva, a la fijación del régimen prestacional de los empleados 39 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 22 de octubre de 2018, Rad. 05001233300020140006302 (1074-15), M.P. Carmelo Perdomo Cuéter. 40 Mediante la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública y para la fijación de las prestaciones sociales de los Trabajadores Oficiales y se dictan otras disposiciones, de conformidad con lo establecido en el artículo 150, numeral 19, literales e) y f) de la Constitución Política.

Radicación: 05001-23-33-000-2021-02093-02 (3221-2024) Demandante: Universidad de Antioquia Demandada: María Haydée Marín Álvarez 29 públicos territoriales, al régimen prestacional mínimo de los trabajadores oficiales territoriales y al límite máximo salarial de los empleados públicos de las entidades territoriales,[…]»41. 117.

Conforme lo expuesto, se considera que la Resolución Rectoral 12094 de 1999 emitida por la Universidad de Antioquia es inconstitucional, por cuanto se expidió con desconocimiento de las competencias que la Constitución Política le confiere al Congreso de la República y al Gobierno nacional en materia de prestaciones sociales de los servidores públicos del orden territorial.

Por tal motivo, al haberse expedido en contravía de lo dispuesto en la Carta Política, resulta procedente su inaplicación. 118. La anterior precisión es relevante en la medida que cuando se profirió el acto acusado la referida resolución rectoral que era su fundamento estaba vigente, pues solo fue derogada en el año 2012, como se expuso en el marco normativo de esta providencia. 119.

Así las cosas, le asiste razón al Tribunal al haber declarado la nulidad del acto acusado, toda vez que se profirió sin competencia, comoquiera que, la Universidad de Antioquia no tenía la facultad legal ni constitucional para reconocer, en todo o en parte, pensión alguna a sus empleados con posterioridad a la entrada en vigor de la Ley 100 de 1993, ni asumir obligación alguna en forma de subrogación; máxime cuando adoptó tal decisión con sustento en un acto administrativo contrario a la Constitución Política, como se ha indicado en anteriores oportunidades. 120.

Ahora bien, frente a la conclusión de la falta de competencia de la Universidad de Antioquia para dictar el acto acusado, a la que también llegó el juez de primera instancia, la parte demandante expuso algunas consideraciones tendientes a justificar la necesidad y/o validez de aquel, entre las que se destaca que la institución educativa no realizó de manera completa los aportes a seguridad social a favor de sus empleados, o que no adelantó las acciones administrativas y judiciales pertinentes para que el ISS recibiera las cotizaciones correspondientes o se responsabilizara de pagar las mesadas pensionales teniendo en cuenta las referidas primas. 121.

Sobre el particular, advierte la Sala que el correcto proceder o no de la Universidad de Antioquia o del ISS –hoy Colpensiones– sobre la situación pensional de los empleados de la primera, no suple reemplaza o inhabilita la competencia de las administradoras de pensiones para definir las situaciones atinentes a su reconocimiento o reliquidación, pues tal facultad deviene directamente de la ley, de manera tal que la buena intención que pudo tener la Universidad de brindar un margen de protección sus trabajadores, y/o el presunto incumplimiento de las obligaciones a su cargo, no constituyen razones avaladas por el ordenamiento jurídico para arrogarse la potestad de definir parcialmente situaciones pensionales que dejaron de ser de su resorte, como se expuso con anterioridad. 41 Sentencia C-315 de 1995.

Radicación: 05001-23-33-000-2021-02093-02 (3221-2024) Demandante: Universidad de Antioquia Demandada: María Haydée Marín Álvarez 30 122. La misma conclusión se predica de las consideraciones desarrolladas sobre la existencia del acto acusado al amparo del Resolución Rectoral 12094 de 1999 mientras estuvo vigente, debido a su falta de consonancia con el ordenamiento superior, por lo que tampoco es de recibo que a partir de una actuación contraria a este pretenda mantenerse válido el acto acusado, lo que implicaría que la demandada continúe recibiendo una suma de dinero relacionada con su mesada pensional, cuyo reconocimiento no le compete efectuarlo a la institución educativa demandante. 123.

Además, se recuerda que en primera instancia solo se declaró la nulidad de la resolución mediante la cual la Universidad asumió frente a la demandada la obligación de pagarle una suma de dinero atinente a una presunta diferencia en su mesada pensional, más no se ordenó que aquella devolviera lo que percibió por tal concepto, debido a que no se acreditó que lo devengó de mala fe, lo que se acompasa con el artículo 164 numeral 1 literal c) del CPACA, que prevé que cuando la demanda «[s]e dirija contra actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas,[…],no,habrá,lugar,a,recuperar,las,prestaciones,pagadas,a,particulares,de, buena fe». 124.

Lo anterior significa que el fallo de primera instancia al anular el acto acusado pero negar la devolución de las sumas pagadas, no desatiende el contexto en el que se dictó, como se estima en la apelación, por el contrario, en consideración a él subrayó que fue producto de la decisión que por iniciativa propia en su momento adoptó la Universidad de Antioquia, sin que se evidencie que en ella haya tenido injerencia indebida la demandada, de manera tal que no es procedente condenarla a devolver lo que recibió de buena fe.

Sin embargo, esto no significa que a partir de esa circunstancia se permita que continúe percibiendo una acreencia que es producto de una decisión dictada sin competencia, fundada en un acto general que debe inaplicarse porque no se acompasa al ordenamiento superior. 125. Finalmente, vale la pena precisar que, en el escrito de apelación, en relación con la resolución rectoral y las decisiones dictadas con ocasión a esta –como la controvertida en esta oportunidad–, se hace alusión a situaciones inmodificables respecto de las cuales operó la cosa juzgada, para lo cual se señala que la Resolución 12094 de 1999 no fue declarada nula por el Consejo de Estado, luego de analizarla en la sentencia del 16 de abril de 2015, proceso 2009-01178. 126.

Al revisar la anterior providencia42, se observa que se ocupó de una demanda de simple nulidad contra el artículo 1.º de la Resolución 12094 de 4 de mayo de 1999 proferida por el Rector de la Universidad de Antioquia, porque la referida subrogación solo amparaba a los empleados del régimen de transición que les faltara menos de 10 años para pensionarse, circunstancia que la asociación de profesores de la institución 42 Dictada por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, Rad. 05001-23-31-000-2009-01178- 01(1235-14), M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez.

Radicación: 05001-23-33-000-2021-02093-02 (3221-2024) Demandante: Universidad de Antioquia Demandada: María Haydée Marín Álvarez 31 educativa consideraba discriminatoria frente a los empleados que les faltara más tiempo para adquirir la pensión. 127. Dicha demanda fue negada en primera y segunda instancia, debido a que no se advirtió trato discriminatorio porque la resolución rectoral solo se ocupara de la situación de los empleados que les faltarán más de 10 años para pensionarse43, análisis en el que en forma alguna se abordó la situación que se destaca en el presente proceso, esto es, la competencia de la Universidad para asumir una obligación pensional después de la Ley 100 de 1993, razón por la cual a partir de dicho antecedente no puede predicarse la existencia de un pronunciamiento con fuerza de cosa juzgada que habilite a la institución educativa a continuar con el pago de una acreencia pensional después de la entrada en vigor de la anterior norma. 128.

Es más, se destaca que el fallo del 16 de abril de 2015 aclaró que el análisis se circunscribía al presunto trato discriminatorio alegado, sin entrar en «consideraciones sobre la legalidad de la norma en general», porque «no es materia de debate en este proceso», por lo que no es de recibo inferir a partir de él la existencia de una decisión que haya avalado la competencia de la Universidad de Antioquia para dictar resoluciones como la cuestionada en esta oportunidad, pues se insiste, tal aspecto no fue abordado en el proceso que dio lugar a la anterior sentencia. 3.6.

Conclusión de la decisión 129. En suma, la Sala reitera, a partir del régimen pensional de los servidores públicos con posterioridad a la entrada en vigor de la Ley 100 de 1993, que la Universidad de Antioquia carecía de competencia para asumir el pago de las presuntas diferencias en las mesadas pensionales a favor de la accionada. 130.

Asimismo, concluye que la demanda se dirige exclusivamente contra la legalidad del acto administrativo particular expedido por la Universidad de Antioquia, sin que Colpensiones sea destinataria de las pretensiones ni parte necesaria para la resolución del litigio, por lo que no se configura falta de legitimación en la causa por pasiva. 131.

De igual forma, no existe ineptitud sustancial de la demanda, toda vez que la legalidad del acto particular puede examinarse de manera autónoma, sin que resulte jurídicamente exigible la petición de nulidad del acto general que le sirve de 43 Sobre el particular, el mencionado fallo del 16 de abril de 2015 concluyó: «Como lo advirtió el Tribunal Administrativo de Antioquia, los apartes de la norma que se demanda al momento de expedirse - 4 de mayo de 1999 -, en ningún momento estaba creando una discriminación o vulnerando el principio de la igualdad, dado que estaba dando un tratamiento igualitario a un grupo de personas que se encontraban en los supuestos fácticos establecidos en el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, y que para la Universidad existía la absoluta certeza que esos servidores tenían derecho a que su pensión se liquidase en forma diferente a como lo estaba haciendo el Seguro, y que para la época en que se emitió el acto era plenamente justificable dicha interpretación. Si bien con posterioridad a la expedición del acto, las altas Cortes se han pronunciado sobre la interpretación que debe dársele al artículo 36 de la Ley 100 de 1993, y las normas que gobiernan el régimen de transición, verbi gracia como lo menciona el recurrente Acto Legislativo No. 01 de 2005; cualquier tipo de interpretación no conllevaría a la nulidad de los apartes del acto administrativo demandado, se repite, porque las consideraciones sobre la legalidad de la norma en general, no es materia de debate en este proceso».

Radicación: 05001-23-33-000-2021-02093-02 (3221-2024) Demandante: Universidad de Antioquia Demandada: María Haydée Marín Álvarez 32 antecedente. 132. Por consiguiente, se confirmará la sentencia que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, aunque se adicionará en el sentido de inaplicar por inconstitucional la Resolución Rectoral 12094 de 1999 expedida por la Universidad de Antioquia, debido a que el Tribunal no efectuó un pronunciamiento expreso sobre el particular. 4.

Costas 133. La presente providencia acoge el criterio de interpretación mayoritario 44 de la Subsección sobre el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, consistente en que para decretar la condena en costas debe verificarse que la parte vencida actuó de manera temeraria o de mala fe. Por lo tanto, no hay lugar en el caso de autos a imponer dicha condena, en atención a que no se advierte que aquella haya incurrido en las anteriores conductas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso - Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA Primero. Confirmar parcialmente la sentencia proferida el 31 de julio de 2023 por el Tribunal Administrativo de Antioquia.

Segundo. Adicionar la sentencia mencionada, en el sentido de inaplicar por inconstitucional la Resolución Rectoral 12094 de 1999 expedida por la Universidad de Antioquia, por las razones expuestas en esta providencia. Tercero. Sin condena en costas en esta instancia. 44 La magistrada ponente considera que para condenar en costas a la parte vencida debe acudirse a un criterio objetivo valorativo por varias a razones, a saber: (a) El artículo 188 del CPACA mantiene vigente la regla de procedencia en materia de costas para el proceso de lo contencioso - administrativo.

(b) Dicho artículo 188 no excluye la aplicación del CGP, por ejemplo, el artículo 365, según el cual solo habrá lugar a costas «cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación». (c) La temeridad o mala fe deben ser valoradas por el juez en el escenario previsto en el artículo 80 del CGP, con el propósito de determinar la eventual responsabilidad patrimonial de las partes, «sin perjuicio de las costas».

(d) El inciso segundo del artículo 188 no morigera el criterio objetivo, por el contrario, amplía su espectro al considerar que en los asuntos en los que se ventila un interés público, antes exceptuados, es posible imponer condena en costas «cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». Los parámetros antes enunciados son producto de una interpretación finalista y sistemática de las normas citadas, sin perjuicio de las de carácter especial como los artículos 265 a 269 del CPACA.

Lo expuesto en consonancia con la sentencia SU-241 de 2024 de la Corte Constitucional, que a propósito del régimen de costas en el CPACA indicó que «puede concluirse que para imponer la condena en costas el juez ya no tiene en cuenta la conducta temeraria o de mala fe de las partes a la hora de condenar en costas, sino la derrota en el proceso y la prueba de su causación, esto es, un criterio objetivo- valorativo.”.

En el mismo sentido: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso–Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 7 de abril de 2016, Rad. 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-14), M.P. William Hernández Gómez. Radicación: 05001-23-33-000-2021-02093-02 (3221-2024) Demandante: Universidad de Antioquia Demandada: María Haydée Marín Álvarez 33 Cuarto. Ejecutoriada esta providencia, devolver el expediente al tribunal de origen.

La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. Notifíquese y cúmplase. Elizabeth Becerra Cornejo Firmado electrónicamente Juan Enrique Bedoya Escobar Firmado electrónicamente Jorge Edison Portocarrero Banguera Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI.

En consecuencia, conforme a lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, a través del siguiente enlace https://Samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx