Demandante: Zoraida Mora Terreros Demandado: Banco de la República y otro Radicación No.: 63001-23-33-000-2022-00013-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: PEDRO PABLO VANEGAS GIL Bogotá D.C., cinco (05) de mayo de dos mil veintidós (2022) Referencia: ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO Radicación: 63001-23-33-000-2022-00013-01 Demandante: ZORAIDA MORA TERREROS Demandado: BANCO DE LA REPÚBLICA Y ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES–COLPENSIONES- Tema: Revoca declaratoria de cosa juzgada, declara improcedencia frente a normas constitucionales y confirma rechazo de la acción y denegación de pretensiones – pensión de jubilación, cuotas partes.
SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA Conoce la Sala de la impugnación interpuesta por la demandante contra la sentencia del 7 de abril de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío, que rechazó la demanda frente algunas normas, declaró cosa juzgada parcial en relación con los artículos 78 de la Ley 1753 de 2015 y 1, 2 y 4 del Decreto 1337 de 2016 y negó las pretensiones de la demanda ejercida contra el Banco de la República y la Administradora Colombiana de Pensiones–Colpensiones-.
I.
ANTECEDENTES 1. Demanda 1. La parte actora, mediante apoderado judicial, ejerció acción de cumplimiento contra el Banco de la República y la Administradora Colombiana de Pensiones– Colpensiones-, para que se les ordene acatar los mandatos contenidos en los artículos 11, 12 y 289 de la Ley 100 de 1993; literal b) del artículo 38 de la Ley 31 de 1992; inciso segundo del literal b) del artículo 46 del Decreto 2520 de 1993; 19 y 56 del Código Sustantivo del Trabajo; 78 del Código de Procedimiento Laboral; 8 de la Ley 71 de 1988; 9 del Decreto 1160 de 1989; 78 de la Ley 1753 de 2015; 1, 2, 3, 4 y 6 del Decreto 1337 de 2016; 27, 28, 1626, 1627 y 1649 del Código Civil y en los incisos 7, 9 y el parágrafo transitorio No. 2 del artículo 48 de la Constitución Política de Colombia y, en consecuencia: Demandante: Zoraida Mora Terreros Demandado: Banco de la República y otro Radicación No.: 63001-23-33-000-2022-00013-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 “1.
Que el Banco de la República proceda a pagar en su totalidad la pensión de jubilación con sus propios recursos y que el pago de (sic) efectúe el primer día hábil de cada mes como se venía haciendo el pago antes del 1º de enero de 2020. 2. Que una vez el Banco de la República cumpla con el pago total a su cargo por concepto de la pensión de jubilación que nos reconoció, y siempre y cuando efectivamente lo haga, Colpensiones quede eximido de pagar la pensión de vejez, por así haberlo dispuesto las normas con fuerza de ley sobre supresión de cuotas partes. 3.
Que como consecuencia de la eliminación de las cuotas partes pensionales dispuesta por la ley 1753 de 2015 y las normas del decreto reglamentario 1337 de 2016, se ordene a Colpensiones y al Banco de la República que soliciten la terminación de los procesos existentes entre estas dos entidades y que cursan en juzgados laborales de Bogotá, en los cuales el Banco demanda a Colpensiones por el cobro de cuotas partes” (sic). 1.1.
Hechos 2. En septiembre de 1993 el Banco de la República reconoció a la demandante una pensión mensual vitalicia de jubilación especial por los servicios que por más de 21 años prestó a la institución1. En abril de 2002 el Instituto de Seguros Sociales, hoy Colpensiones, reconoció una pensión de vejez a favor de la señora Mora Terreros2. 3.
La parte actora indicó que el banco accionado siempre pagó en forma completa la mesada de su pensión de jubilación y no por partes y que el Instituto de los Seguros Sociales, hoy Colpensiones, le reembolsaba a este los valores correspondientes a su pensión de vejez3. 4. Señaló que la entidad bancaria informó que a partir del primero de enero de 2020 y, en adelante, Colpensiones pagaría directamente las pensiones legales (vejez, invalidez, sobrevivencia) a su cargo y el Banco de la República, únicamente, desembolsaría el mayor valor, si existiere, entre la pensión de jubilación (o sustitución pensional) y la pensión legal4. 1 Según consta en el Acta de Conciliación de reconocimiento de la pensión de jubilación que obra como anexo al documento “002Demanda.docx” dentro del índice 2 del expediente digital en el aplicativo SAMAI. 2 Según consta en la Resolución No. 008837 de 2002 de Colpensiones a través de la cual se hace el reconocimiento de la pensión por vejez a la asegurado Zoraida Mora Terrero y que obra como anexo al documento “002Demanda.docx” dentro del índice 2 del expediente digital en el aplicativo SAMAI. 3 Según consta en la carta de reclamación que la demandante presentó al Banco de la República (fechada el 18 de febrero 2021) y que obra como anexo al documento “002Demanda.docx” dentro del índice 2 del expediente digital en el aplicativo SAMAI. 4 La decisión fue comunicada por el Banco mediante carta SGG-SC-0465-2019 del 24 de julio de 2019 dirigida a cada uno de los pensionados, en la que manifestó: “El Banco de la República y Colpensiones firmaron desde hace varios años un convenio interadministrativo para que las pensiones compartidas entre estas dos entidades (compartibilidad pensional) fuera pagadas por el Banco de la República, quien le recobra a Colpensiones la parte que le corresponde.
Este convenio finalizará el próximo 31 de diciembre de 2019 y, en consecuencia, a partir del 1º de enero de 2020, Colpensiones pagará directamente las pensiones legales (vejez, invalidez, sobrevivencia) a su cargo y el Banco de la República, únicamente, pagará el mayor valor si lo hay, entre la pensión de Demandante: Zoraida Mora Terreros Demandado: Banco de la República y otro Radicación No.: 63001-23-33-000-2022-00013-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 5.
Por lo anterior, muchos de los pensionados reclamaron a las entidades accionadas cuestionando las razones o fundamentos legales de esa decisión. El Banco de la República y Colpensiones contestaron con base en lo establecido en el Acuerdo del ISS 049 de 1990, aprobado por el Decreto 758 de 19905. 6. La demandante señaló que la entidad bancaria y Colpensiones, tienen un entendimiento equivocado al considerar que la compartibilidad de la pensión de jubilación reconocida por el banco como empleador, era un asunto voluntario a discreción de esas entidades, que por lo mismo podían libremente y a su parecer disponer acerca de la manera de compartir la pensión y de efectuar su pago. 7.
La parte actora sostuvo que la compartibilidad nunca dependió del simple querer de los obligados, sino de lo dispuesto en el ordenamiento legal, expresado en las normas que se citan en la demanda en relación con el debido cumplimiento de las obligaciones y el pago; y últimamente en normas constitucionales y administrativas que regularon sobre las cuotas partes pensionales de las entidades públicas del orden nacional y que inciden en la forma de pago de la pensión. 8.
Con fundamento en estos hechos y consideraciones, la señora Mora Terreros interpuso la acción de la referencia. 3. Actuaciones procesales 9. Mediante providencia del 8 de marzo de 2022 el Tribunal inadmitió la demanda por no cumplir con el requisito formal consagrado en el numeral 1º del artículo 10 de la Ley 393 de 1997 en concordancia con los artículos 160 y 162 del CPACA aplicables por remisión del artículo 30 de la citada Ley 3936. jubilación (o sustitución pensional) y la pensión legal (…)”.
Esta comunicación obra como anexo al documento “002Demanda.docx” dentro del índice 2 del expediente digital en el aplicativo SAMAI 5 El Banco en carta DSGH-C-CA-141-2019 contestó: “En primer término, es importante recordar que, tratándose de pensiones compartidas, la obligación de los empleadores que han reconocido pensiones extralegales a sus trabajadores, de pagar la totalidad de la pensión, cesa, por ministerio de la ley, una vez el pensionado cumple con los requisitos de edad y cantidad de cotizaciones exigidas por el régimen legal para acceder a la pensión de vejez tal como lo establece el Acuerdo ISS 049 de 1990, aprobado por el Decreto 758 de 1990.” Colpensiones en carta BZ2021_2644576-0564732 contestó precisando que: “Por efectos de la compartibilidad de la prestación de la cual usted goza, Colpensiones y el Banco de la República, son dos pagadores independientes; el primero de la pensión de vejez y, el segundo, de la diferencia entre la pensión de jubilación por éste reconocida y la de vejez reconocida por esta Administradora.” 6 Alude el Tribunal que la demanda fue presentada por el abogado Alejandro Escovar Rodríguez en calidad de apoderado-mandatario de la señora Zoraida Mora Terreros, sin embargo, el memorial denominado contrato de mandato-poder; no cumple con lo establecido por el artículo 74 del Código General del Proceso, ello es, con la nota de presentación personal de la demandante ante el juez, oficina judicial de apoyo o notario, indicando que para que el otorgamiento del poder se presuma autentico se hace necesario que se acompañe con el memorial poder, constancia de su envío o transmisión del mensaje entre el poderdante y su apoderado, para lo cual se deberá indicar en el poder el correo electrónico que tiene inscrito el abogado en el Registro Nacional de Abogados.
Demandante: Zoraida Mora Terreros Demandado: Banco de la República y otro Radicación No.: 63001-23-33-000-2022-00013-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 10. Mediante providencia de 14 de marzo de 2022, se admitió la demanda presentada por la señora Zoraida Mora Terreros7. 4.
Contestación 4.1 Del Banco de la República. 11. Su apoderada judicial se opuso a las pretensiones de la demanda, señalando que las normas que se reclaman como incumplidas, no son aplicables a los casos de compartibilidad pensional regulada de manera especial en los Acuerdos del ISS No. 029 de 1985, aprobado por el Decreto 2879 del mismo año, y No. 049 de 1990, aprobado por el Decreto 758 de ese mismo año, así como por el artículo 5 del Decreto 813 de 1994, modificado por el artículo 2 del Decreto 1160 de 1994. 12.
Propuso la excepción de “Inexistencia del incumplimiento mencionado en la demanda: vigencia y cumplimiento estricto de las disposiciones legales sobre compartibilidad pensional” argumentando que la compartibilidad mencionada ha operado con todas las formalidades y exigencias dispuestas en la Ley, por lo que no es dable acusar al Banco de incumplimiento alguno. 13.
También la “Inexigibilidad de las normas de carácter laboral requeridas por la demandante en el presente asunto”, con fundamento en que el asunto no versa sobre un conflicto laboral y de las normas enlistadas por la demandante no existe ninguna que establezca en cabeza de la entidad bancaria la obligación de pagar a favor de la demandante la totalidad de la mesada pensional y mucho menos que deba ser el primer día hábil de cada mes; y otra que denominó como genérica. 14.
Requirió que se declarara la excepción previa de cosa juzgada, señalando que en sentencia de 4 de marzo de 2022 el Tribunal Administrativo de Santander8, con fundamento en decisión de la Sección Quinta del Consejo de Estado9, resolvió en una acción de cumplimiento elevada también por un extrabajador del Banco de la República que requería que se acataran los artículos 78 de la Ley 1753 de 2015 y el Decreto Reglamentario 1337 de 2016; es decir, se trata de un caso con identidad de problema jurídico, pretensiones y causas que aquí se están alegando 15.
Destacó que posterior a esa sentencia se han proferido otras más, lo que implica que nos encontramos frente a la presentación de un nuevo proceso con posterioridad a la ejecutoria de varios fallos que versan sobre el mismo asunto haciendo tránsito a cosa juzgada. 7 Subsanada la demanda, se admitió y se ordenó notificar personalmente a los representantes legales o quienes hagan sus veces del Banco de la República y la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones, a la Agencia Nacional para la Defensa del Estado y al Ministerio Público. 8 – MP.
Solange Blanco Villamizar Rad. 68001-2333-000-2022-00063-00 9 Expediente 25000-23-41-000-2020-00886-01. Demandante: Zoraida Mora Terreros Demandado: Banco de la República y otro Radicación No.: 63001-23-33-000-2022-00013-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 4.2 De Colpensiones 16.
La apoderada judicial se opuso a todas las pretensiones de la demanda porque no existe vulneración en la prestación de jubilación reconocida y pagada a la señora Zoraida Mora Terreros. 17. Señaló que la normatividad citada por la accionante (Artículo 785 de la Ley 1753 de 2015 y el Decreto 1337 de 2016), no es aplicable en este asunto ya que es propia de las cuotas partes pensionales del orden nacional y no de la compartibilidad pensional, figuras que coexisten pero que son diferentes. 18.
Indicó que no se ha desconocido el derecho pensional de la demandante; que en ningún momento la mesada fue dejada de pagar o fue reducida, precisando que el cambio que se dio consistió en que el Banco siguió pagando el primer día hábil la porción que le correspondía y Colpensiones pagaba su porción el último día hábil de cada mensualidad; y que, aunque en las “numerosas reclamaciones” se señala el desacatamiento de múltiples normas, no hubo tal incumplimiento por parte de las demandadas. 19.
La entidad propuso como excepciones la “improcedencia de la acción por existencia de otro instrumento judicial” como es el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho; la “cosa juzgada”, para lo cual refiere el expediente del Consejo de Estado radicado 25000-23-41-000-2020-00886-01 advirtiendo que el litigio consiste en que el pago de la pensión de la accionante pasó a hacerse en forma fraccionada por el Banco de la República y Colpensiones desde el 01 de enero de 2020; el “estricto cumplimiento a los mandatos legales”, sobre el supuesto de que el reconocimiento pensional y forma de pago del mismo se encuentra ajustado a derecho; la “prescripción” y; otra que denominó como “declarables de oficio”. 4.3 Del Ministerio Público 20.
En concepto de la Procuraduría la acción de cumplimiento no es procedente en este caso, porque la misma es subsidiaria, dado que existe un acto administrativo expreso de carácter particular y concreto que le reconoció una pensión de vejez compartida a la actora y, por ende, debe discutir su legalidad en sede de lo contencioso administrativo a través de la acción ordinaria correspondiente. 5.
Sentencia impugnada 21. El Tribunal Administrativo del Quindío, mediante sentencia del 7 de abril de 2022, decidió: Demandante: Zoraida Mora Terreros Demandado: Banco de la República y otro Radicación No.: 63001-23-33-000-2022-00013-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 “PRIMERO: RECHÁCESE la demanda respecto de los artículos 12 de la Ley 100 de 1993; 8 de la Ley 71 de 1988; 3 y 5 del Decreto 1337 de 2016; 27, 28, 1626, 1627 y 1649 del Código Civil; y los incisos 7º y 9º del artículo 48 de la Constitución Política, de los cuales no se exigió en sede administrativa su acatamiento, por tanto, no hicieron parte de la constitución en renuencia, de acuerdo a lo previamente manifestado.
SEGUNDO: DECLÁRESE que en el presente asunto operó el fenómeno de COSA JUZGADA PARCIAL, en relación con la solicitud de cumplimiento respecto de las siguientes disposiciones: artículo 78 de la Ley 1753 de 2015 y artículos 1, 2 y 4 del Decreto 1337 de 2016. Lo anterior de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: NIÉGUESE la acción de cumplimiento intentada por ZORAIDA MORA TERREROS en contra del BANCO DE LA REPÚBLICA y la ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES – COLPENSIONES, por lo expuesto en la parte motiva. En aplicación del inciso final del artículo 21 de la Ley 393 de 1997, ADVIÉRTASE a la actora sobre la imposibilidad de instaurar nueva acción sobre el mismo objeto de la presente.
(…)” 22. Para declarar la cosa juzgada parcial destacó que, al existir un pronunciamiento sobre algunas de las normas que la señora Mora Terreros señala como incumplidas, se estructura dicho fenómeno por tratarse de una materia ya definida por una autoridad judicial en una anterior oportunidad que se encuentra debidamente ejecutoriada, refiriendo la decisión del Consejo de Estado contenida en el fallo del expediente con radicación 25000-23-41-000-2020-00886-01(ACU)10, e indicando que, además, se mencionaron otras decisiones adoptadas por la corporación11 en procesos promovidos por pensionados del Banco de la República que pretendían que se continuara realizando el pago del 100% de la mesada pensional por parte del Banco y no de manera compartida con Colpensiones, en los que se analizó lo dispuesto en el artículo 78 de la Ley 1753 de 2015 y 1° al 4º del Decreto 1337 de 2016, y se negaron las pretensiones de los demandantes. 23.
Manifestó que los argumentos expuestos por la parte actora se basan en la tesis de que la pensión de jubilación otorgada era una pensión de cuotas partes; señalamiento que no resulta cierto en tanto se tratan de dos reconocimientos distintos, 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta. Consejero ponente: Luis Alberto Álvarez Parra.
Sentencia del 4 de marzo de 2021. Radicación número: 25000-23-41-000-2020- 00886-01(ACU). Actor: José Alberto Cruz Ortiz. Demandado: Banco de la República. 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta. Consejera ponente: Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. Sentencia del 11 de marzo de 2021. Radicación número: 25000-23- 41-000-2020-00889-01(ACU).
Actor: Rosa Patricia Rodríguez Mejía. Demandado: Banco de la República. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta. Consejera ponente: Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. Sentencia del 25 de marzo de 2021. Radicación número: 25000-23-41-000-2020-00884-01(ACU). Actor: Alberto Martínez Ávila. Demandado: Banco de la República.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta. Consejero ponente: Luis Alberto Álvarez Parra. Sentencia del 29 de abril de 2021. Radicación número: 25000-23- 41-000-2020-00885-01(ACU). Actor: Gloria María Avendaño Cubillos. Demandado: Banco de la República. Demandante: Zoraida Mora Terreros Demandado: Banco de la República y otro Radicación No.: 63001-23-33-000-2022-00013-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 pues está claro que la señora Zoraida Mora Terrenos percibe sus pensiones de jubilación y vejez, y la entidad en el acto de reconocimiento de esta última no tuvo concurrencia de empleadores. 24.
Concluyó que en el caso concreto ninguna de las normas que se pide hacer cumplir contiene un mandato imperativo e inobjetable que obligue al Banco de la República a asumir el pago del 100% de las pensiones reconocidas y por tanto niega las pretensiones, especialmente si se tiene en cuenta que los demás preceptos - distintos al artículo 78 de la Ley 1753 de 2015 y las reglamentarias- se invocaron como normas de interpretación, por lo que precisa que no son imperativas. 6.
Impugnación 25. Mediante apoderado judicial la demandante impugnó la sentencia de primera instancia, para lo cual reiteró los argumentos expuestos en la demanda. 26. Indicó que la sentencia impugnada extiende indebidamente la fuerza obligatoria de una sentencia dictada en otro proceso con otro objeto y entre partes distintas, a la causa instaurada por la señora Mora Terreros, obrando así por vía de disposición general o reglamentaria, lo que es prohibido por la ley. 27.
Señaló que en el citado proceso del señor José Alberto Cruz se demandó el cumplimiento de normas con fuerza de ley exclusivamente al Banco de la República, mientras que en el presente proceso la demanda se ejerce también contra la Administradora Colombiana de Pensiones -COLPENSIONES-, situación que confirma la inexistencia de la identidad jurídica de las partes, a su vez son distintas y diferentes los preceptos cuyo cumplimiento solicita hacer efectivo 28.
Explicó que el Consejo de Estado, en la sentencia referida como cosa juzgada adoptó un criterio totalmente equivocado expuesto como defensa por el Banco de la República, y conforme al cual se sostiene que existe una presunta diferencia no contemplada ni en la ley, ni en la doctrina, ni en la jurisprudencia, entre pensiones supuestamente compartibles y compatibles, para sostener que las pensiones reconocidas por servicios prestados exclusivamente a entidades del Estado son pensiones por cuotas partes, mientras que la pensión del empleador compartida por Colpensiones no es una pensión de cuotas partes.
II. CONSIDERACIONES 1. Competencia 29. Esta Sección es competente para resolver la impugnación presentada contra la sentencia del 7 de abril de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío, Demandante: Zoraida Mora Terreros Demandado: Banco de la República y otro Radicación No.: 63001-23-33-000-2022-00013-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 de conformidad con lo dispuesto en los artículos 12512, 15013 y 24314 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –CPACA- Ley 1437 de 201115, así como del Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado que establece la competencia de la Sección Quinta de esta Corporación para conocer de “…las apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que se dicten por los Tribunales Administrativos en primera instancia en las acciones de cumplimiento”. 2.
Generalidades sobre la acción de cumplimiento 30. La finalidad de la presente acción, consagrada en el artículo 87 de la Constitución Política, a la cual puede acudir cualquier persona natural o jurídica, es hacer efectivo el cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo que impone determinada actuación u omisión a la autoridad.
Su objeto es la observancia del ordenamiento jurídico existente. 31. En desarrollo de este mandato constitucional, la Ley 393 de 29 de julio de 199716, que reglamenta esta acción, exige como requisito de procedibilidad “la renuencia” (artículo 8°), esto es, haber reclamado en sede administrativa antes de ejercitar la demanda la atención de la norma o del acto administrativo que se considera desacatado, y que la autoridad no responda transcurridos 10 días o se niegue a atender su cumplimiento. 32.
Para que la demanda proceda, se requiere: a) Que la norma legal o acto administrativo contenga un mandato imperativo e inobjetable radicado en cabeza de una autoridad pública o de un particular en ejercicio de funciones públicas, al cual se reclama el cumplimiento; y que, en efecto, se establezca que existe la desatención de la norma o acto; b) Que el actor pruebe que antes de presentar la demanda exigió al que consideró como obligado, el cumplimiento de su deber legal; c) Que el afectado no haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico contenido en el acto administrativo, salvo el caso que, de no proceder el juez, se produzca un perjuicio grave e inminente para 12 Modificado por la Ley 2080 de 2021, artículo 20. 13 Modificado por la Ley 2080 de 2021, artículo 26. 14 Modificado por la Ley 2080 de 2021, artículo 62. 15 “Artículo 150.
El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación por parte de los tribunales, o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia. (…)”. 16 “Por la cual se desarrolla el artículo 87 de la Constitución Política”.
Demandante: Zoraida Mora Terreros Demandado: Banco de la República y otro Radicación No.: 63001-23-33-000-2022-00013-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 quien ejerció la acción; que no se trate de una norma que establezca gastos, ni tampoco del reclamo de un derecho que pueda garantizarse por la vía de la acción de tutela. 3.
Del agotamiento de la renuencia como requisito de procedibilidad 33. La procedencia de la acción de cumplimiento se supedita a la constitución en renuencia de la autoridad, que consiste en el reclamo previo y por escrito que debe elevarle el interesado exigiendo atender un mandato legal o consagrado en acto administrativo con citación precisa de éste 17 y que ésta se ratifique en el incumplimiento o no conteste en el plazo de diez días siguientes a la presentación de la solicitud. 34.
Para el cumplimiento de este requisito de procedibilidad, la Sala ha señalado que “…el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento”18. 35. Sobre este tema, esta Sección19 ha dicho que: “Para entender a cabalidad este requisito de procedencia de la acción es importante tener en cuenta dos supuestos: La reclamación del cumplimiento y la renuencia. El primero, se refiere a la solicitud dirigida a la autoridad o al particular que incumple la norma, la cual constituye la base de la renuencia, que, si bien no está sometida a formalidades especiales, se ha considerado que debe al menos contener: La petición de cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo; el señalamiento preciso de la disposición que consagra una obligación y la explicación del sustento en el que se funda el incumplimiento.
Por su parte, la renuencia al cumplimiento puede configurarse en forma tácita o expresa, puesto que se presenta cuando el destinatario del deber omitido expresamente ratifica el incumplimiento o si transcurridos 10 días desde la presentación de la solicitud, la entidad o el particular guardan silencio con relación a la aplicación de la norma.
Esto muestra que el requisito de procedencia de la acción prueba la resistencia del 17 3. Sobre el particular esta Sección ha dicho: “La Sala también ha explicado que con el fin de constituir en renuencia a una entidad pública o a un particular que actúe o deba actuar en ejercicio de funciones públicas, es necesario haber reclamado de éste el cumplimiento del deber legal o administrativo, para lo cual se deberá precisar la norma o normas en que se consagró su deber inobjetable y, por ende, exigible, pues lo contrario conduce a la improcedencia de la acción por carecer del requisito de renuencia. Como el accionante reclamó de la Superintendencia de Puertos y Transporte el cumplimiento de los artículos 41 del Decreto 101 de 2000; 14 del Decreto 1016 de 2000 y 3, 4 y 10 del Decreto 2741 de 2001, los cuales constan, en su orden, de 4, 14, 4, 6 y 9 numerales, sin indicar con claridad en cuál de ellos se consagra el deber legal que pedía cumplir, en criterio de la Sala, atendiendo la ley y la jurisprudencia que sobre la materia se ha fijado, estima que no se cumplió con el requisito de procedibilidad de la acción, por lo que así se debió declarar por el Tribunal a quo”.
(Negrita fuera de texto) 18 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, providencia del 20 de octubre de 2011, Exp. 2011-01063, M.P. Mauricio Torres Cuervo. 19 Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Sentencia del 9 de junio de 2011, expediente 47001-23-31-000-2011-00024-01. M.P: Susana Buitrago Valencia. Demandante: Zoraida Mora Terreros Demandado: Banco de la República y otro Radicación No.: 63001-23-33-000-2022-00013-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 destinatario de la norma a cumplir con ella.
Así las cosas, para probar la constitución de la renuencia expresa es necesario analizar tanto la reclamación del cumplimiento como la respuesta del destinatario del deber omitido, puesto que la primera delimita el marco del incumplimiento reclamado. Y, para demostrar la renuencia tácita es necesario estudiar el contenido de la petición de cumplimiento que previamente debió formular la demandante, pues, como se dijo, aquella define el objeto jurídico sobre el cual versará el procedimiento judicial para exigir el cumplimiento de normas con fuerza material de ley o actos administrativos20” (Negrillas fuera de texto). 36.
En efecto, el inciso segundo del artículo 8º de la Ley 393 de 1997 establece lo siguiente: “Con el propósito de constituir la renuencia, la procedencia de la acción requerirá que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud”. 37.
Por otra parte, para dar por satisfecho este requisito no es necesario que el solicitante, en su petición, haga mención explícita y expresa que su objetivo es constituir en renuencia a la autoridad, pues el artículo 8° de la Ley 393 de 1997 no lo prevé así; por ello, basta con advertir del contenido de la petición que lo pretendido es el cumplimiento de un deber legal o administrativo y que, de este, pueda inferirse el propósito de agotar el requisito en mención. 38.
En esa medida, el Consejo de Estado no ha dado por demostrado el requisito de procedibilidad cuando la petición “…tiene una finalidad distinta a la de constitución en renuencia”21. 39. En este caso concreto, la actora mediante peticiones del 18 de febrero y del 13 de agosto de 2021, solicitó a las accionadas el cumplimiento del Decreto 2520 de 1993, 2º del Decreto 1160 de 1994; 19 del Código Laboral, 55 y 56 del Código Sustantivo del Trabajo, 48 incisos 2º, 10 y parágrafos transitorios 2º y 4° de la Constitución Política de Colombia; artículo 78 de la Ley 1753 de 2015 y 1, 2, 4 y 6 del Decreto 1337 de 2016; 2.2.4.13.1, 2.2.4.13.2, 2.2.4.13.3, 2.2.4.13.4 y 2.2.4.13.5 del Decreto 1833 de 2016, Cláusula Décimo Tercera del Convenio 076 de 27 de junio de 2019; artículos 1º y 2º de la Constitución Política; y, en consecuencia, que el banco revocará su decisión de cambiar la forma de pago de la pensión de jubilación y continúe pagando en su totalidad la pensión mensual plena de jubilación reconocida; una vez lo haga, que Colpensiones deje de pagar la pensión de vejez y de ser legamente lo indicado reembolse el valor al Banco de la República o quede liberado de esa obligación. 40.
Observa la Sala que, en el expediente, se encuentran las respuestas de las 20 Sobre el tema, Consejo de Estado, Sección Quinta, providencia del 24 de junio de 2004, exp. ACU- 2003-00724, M.P.: Darío Quiñones Pinilla. 21 Sobre el tema, Consejo de Estado, Sección Quinta, providencias del 21 de noviembre de 2002, exp. ACU-1614 y del 17 de marzo de 2011, exp. 2011-00019.
Demandante: Zoraida Mora Terreros Demandado: Banco de la República y otro Radicación No.: 63001-23-33-000-2022-00013-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 entidades a las peticiones referidas 22, en las que explican a la parte actora las diferencias entre cuotas partes pensionales y compartibilidad pensional, precisando que las normas contenidas en la Ley 1753 de 2015 y en el Decreto 1337 de 2016 no le son aplicables a su situación particular e informando que el cambio de fechas en el pago de las mesadas pensionales obedece al propósito de estandarizar y hacer más eficientes los procesos de liquidación de nómina. 41.
Así las cosas, no hay duda de que previo a ejercer la presente acción de cumplimiento, la parte actora agotó en debida forma el requisito de renuencia, toda vez que solicitó a las entidades demandadas el acatamiento de los preceptos legales admitidos con su demanda23, con excepción de los artículos 12 de la Ley 100 de 1993; 8 de la Ley 71 de 1988; 3 y 5 del Decreto 1337 de 2016; de los cuales, como bien lo señaló el A quo no se exigió en sede administrativa su acatamiento, por tanto, no hicieron parte de la constitución en renuencia y se debe confirmar el rechazo de las mismas.
Valga aclarar que los artículos 1, 2 y los incisos 2 y 10 y parágrafo 4 del artículo 48 de la Constitución Política, pese a estar relacionados en las solicitudes de constitución de renuencia no fueron referidos en las pretensiones de la demanda y por tanto no se realizará su estudio en el presente medio de control. 4. De la procedencia de la acción de cumplimiento. 42.
La Sala anticipa que este medio de control no es el procedente para buscar el acatamiento de normas de rango constitucional, razón por la cual declarará la improcedencia de la acción frente al requerido cumplimiento de los incisos 7, 9 y el parágrafo transitorio No. 2 del artículo 48 de la Constitución Política de Colombia. 43. De esta manera esta Sala procederá a estudiar y decidir el asunto en relación con las normas que fueron objeto de la demanda admitida por el A quo que hace referencia al presunto incumplimiento por parte de las entidades demandadas de los artículos 11 y 289 de la Ley 100 de 1993; literal b) del artículo 38 de la Ley 31 de 1992; inciso segundo del literal b) del artículo 46 del Decreto 2520 de 1993; 19 y 56 del Código Sustantivo del Trabajo; 78 del Código de Procedimiento Laboral; 9 del Decreto 1160 de 1989; 78 de la Ley 1753 de 2015; 1, 2, 4 y 6 del Decreto 1337 de 2016; 27, 28, 1626, 1627 y 1649 del Código Civil, preceptos que son actualmente exigibles porque no están derogados ni suspendidos y su acatamiento no implica gasto ni la 22 Según consta en los documentos “8.
Respuesta del Banco de la República a la carta de reclamación, de marzo 2 de 2021”, “10. Respuestas de Colpensiones a carta de reclamación, de septiembre 14 de 2021”, “25. Respuesta del Banco de la República a carta de reclamación sobre fechas en el pago de la pensión” y “27. Respuesta de Colpensiones a carta de reclamación sobre fechas en el pago de la pensión” que obran como anexos al documento “002Demanda.docx” dentro del índice 2 del expediente digital en el aplicativo SAMAI. 23 Los artículos 11, 279 y 289 de la Ley 100 de 1993; 1, 3, 38 y 39 de la Ley 31 de 1992; 46 literal b) del Decreto 2520 de 1993; 2º del Decreto 1160 de 1994; 19, 55 y 56 del Código Sustantivo del Trabajo; 48 incisos 2º, 10 y parágrafos transitorios 2º y 4° de la Constitución Política de Colombia; 78 de la Ley 1753 de 2015 y 1, 2, 4 y 6 del Decreto 1337 de 2016, parágrafo transitorio No. 2 del artículo 48 de la Constitución Política de Colombia.
Demandante: Zoraida Mora Terreros Demandado: Banco de la República y otro Radicación No.: 63001-23-33-000-2022-00013-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 protección de derechos fundamentales, lo que torna procedente la acción de cumplimiento. 5. Del caso concreto. 44.
En la impugnación, la demandante cuestionó la configuración de la cosa juzgada declarada por el Tribunal Administrativo del Quindío, por considerar básicamente que la sentencia del 4 de marzo de 2021 dictada dentro del expediente Nº 25001-2341-000-2020-00886-01 versa sobre un objeto, una causa y unas partes distintas, a los de la acción instaurada por la señora Mora Terreros. 45.
Como lo expuso el a quo, advierte la Sala que en sentencia de 4 de marzo de 2021 dictada dentro del expediente Nº 25001-2341-000-2020-00886-01 24, esta corporación resolvió en segunda instancia una demanda presentada por José Alberto Cruz Ortiz contra el Banco de la República, cuyas pretensiones perseguían el cumplimiento del artículo 78 de la Ley 1753 de 201525 y los artículos 2 (numeral 2.3), 4, 5 y 6 del Decreto reglamentario 1337 de 201626. 46.
Sobre el particular, en aquella oportunidad la Sala consideró lo siguiente: (…) “En el presente caso, la parte actora pretende que la autoridad accionada cumpla con lo previsto en los artículos 78 de la Ley 1753 de 2015 y 2 (numeral 2.3), 4, 5 y 6 del Decreto 1337 de 2016 que reglamentaron el referido artículo 78, con el fin que el Banco de la República pague el 100% de la pensión de jubilación del actor.
Al analizar el artículo 78 de la Ley 1753 de 2015 se advierte que este prevé que “Las entidades públicas del orden nacional que formen parte del Presupuesto General de la Nación, cualquiera sea su naturaleza, y Colpensiones, suprimirán las obligaciones por concepto de cuotas partes pensionales. Esta posibilidad aplicará tanto para las cuotas causadas como a las que a futuro se causen.
(…)” (Subraya la Sala). De acuerdo con lo anterior, para la Sala es claro que la supresión de las cuotas partes pensionales es una posibilidad a la que pueden acudir o no las entidades públicas del orden nacional que formen parte del Presupuesto General de la Nación, cualquiera sea su naturaleza, y Colpensiones, por tanto, dicha norma no prevé un mandato imperativo e inobjetable y mucho menos el que busca el accionante, esto es, que el Banco de la República asuma el 100% del pago de su pensión de jubilación. Lo cual es suficiente para negar las pretensiones de la presente acción de cumplimiento, Máxime si se atiende que las demás normas que se invocaron fueron expedidas para reglamentar dicho artículo 78 de la Ley 1753 de 2015, que se reitera no es imperativo. 24 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta.
Consejero ponente: Luis Alberto Álvarez Parra. Sentencia del 4 de marzo de 2021. Radicación número: 25000-23-41-000-2020- 00886-01(ACU). Actor: José Alberto Cruz Ortiz. Demandado: Banco de la República 25 “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 ´Todos por un nuevo país´” 26 “Por el cual se reglamenta el artículo 78 de la Ley 1753 de 2015.” Demandante: Zoraida Mora Terreros Demandado: Banco de la República y otro Radicación No.: 63001-23-33-000-2022-00013-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Además, la Sala comparte los argumentos expuestos por parte del Banco de la República atinentes a que el accionante incurre en confusión al considerar que las normas que pidió acatar son aplicables a su caso concreto.
En efecto, sobre el concepto de cuotas partes pensionales la Corte Constitucional en sentencia C-895 de 2009 determinó su origen y naturaleza jurídica “(…) han sido consideradas como ´soportes financieros de un sistema de seguridad social en pensiones, cuando el trabajador ha cotizado a diferentes entidades gestoras´”27. En ese sentido, la figura de las cuotas partes pensionales no es aplicable a la situación del actor, por cuanto como lo manifestó solo ha trabajado para el Banco de la República, otra cosa es que en su caso existan dos reconocimientos pensionales, uno de origen convencional y otro de origen legal pero tal circunstancia no se circunscribe a la figura jurídica de financiación pensional de cuotas partes pensionales que prevén las normas que se pidieron cumplir.
En conclusión, para esta Sala la acción de cumplimiento será negada ante la inexistencia del mandato imperativo e inobjetable que pretende el accionante. (…) 47. Observa la Sala que la controversia resuelta por esta corporación en la citada sentencia giró alrededor de la aplicación de las normas contenidas en los artículos 78 de la Ley 1753 de 2015 y 2, 4, 5 y 6 del Decreto 1337 de 2016, que disponen la eliminación de las cuotas partes pensionales y el procedimiento que se debe adelantar para su supresión. 48.
Es decir, corresponde a una parte del debate que la demandante está planteando en la presente acción, pues busca que el banco demandado pague el 100% de su pensión, a partir del cumplimiento de las referidas normas que fueron objeto de estudio en el proceso 25001-2341-000-2020-00886-01 en el que se denegaron las pretensiones de la parte actora, en consideración a que las mismas no resultaban aplicables a su situación particular. 49.
Aunque es claro que los aspectos relacionados con tales disposiciones ya fueron definidos en la sentencia de segunda instancia del 4 de marzo 2021, para esta Sala no se configura la cosa juzgada parcial en el presente caso toda vez que, además, de las normas enunciadas, este proceso se refiere al cumplimiento de los preceptos contenidos en el numeral 1 del Decreto 1337 de 2016, norma que no se consideró en el estudio del proceso 25001-2341-000-2020-00886-01. 50.
Tampoco puede acreditarse que hay identidad jurídica de las partes, toda vez que a diferencia de lo ocurrido en el proceso 25001-2341-000-2020-00886-01, la parte 27 “Corte Constitucional, Sentencia T-235 de 2002.” Demandante: Zoraida Mora Terreros Demandado: Banco de la República y otro Radicación No.: 63001-23-33-000-2022-00013-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 actora también dirigió la acción contra Colpensiones, entidad que no hizo parte del referido expediente, como tampoco la accionante. 51.
De igual forma, no se puede concluir que la causa sea la misma, toda vez que la configuración del derecho pensional de la demandante se concretó en circunstancias similares pero diferentes a las que se advierten en la decisión del 4 de marzo de 2021, lo que impide señalar que se cumplan con los mínimos establecidos en el artículo 30328 del Código General del Proceso para declarar la cosa juzgada, al no verificarse que el nuevo proceso verse sobre el mismo objeto, que exista identidad jurídica de las partes y que se funde en idéntica causa. 52.
Dichas circunstancias conducen a que la decisión del tribunal de declarar la cosa juzgada parcial en relación con la solicitud de los artículos 78 de la Ley 1753 de 2015 y 1, 2 y 4 del Decreto 1337 de 2016 deba revocarse. 53. Resuelto lo anterior, se procede a exponer el contenido de las disposiciones que se dicen desacatadas por las entidades demandadas: a) De la Ley 100 de 1993 “ARTÍCULO
11. CAMPO DE APLICACIÓN. <Artículo modificado por el artículo 1 de la Ley 797 de 2003. El nuevo texto es el siguiente:> El Sistema General de Pensiones consagrado en la presente ley, se aplicará a todos los habitantes del territorio nacional, conservando y respetando, adicionalmente todos los derechos, garantías, prerrogativas, servicios y beneficios adquiridos y establecidos conforme a disposiciones normativas anteriores, pactos, acuerdos o convenciones colectivas de trabajo para quienes a la fecha de vigencia de esta ley hayan cumplido los requisitos para acceder a una Pensión o se encuentren pensionados por jubilación, vejez, invalidez, sustitución o sobrevivientes de los sectores público, oficial, semioficial en todos los órdenes del régimen de Prima Media y del sector privado en general.
Lo anterior será sin perjuicio del derecho de denuncia que le asiste a las partes y que el tribunal de arbitramento dirima las diferencias entre las partes. (…)
ARTÍCULO 289. VIGENCIA Y DEROGATORIAS. La presente Ley rige a partir de la fecha de su publicación, salvaguarda los derechos adquiridos y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias, en especial el artículo 2o. de la Ley 4a. de 1966, el artículo 5o. de la Ley 33 de 1985, el parágrafo del art. 7o. de la Ley 71 de 1988, los artículos 260, 268, 269, 270, 271 y 272 del Código de Sustantivo del Trabajo y demás normas que los modifiquen o adicionen.” 28 “ARTÍCULO 303.
COSA JUZGADA. La sentencia ejecutoriada proferida en proceso contencioso tiene fuerza de cosa juzgada siempre que el nuevo proceso verse sobre el mismo objeto, se funde en la misma causa que el anterior y entre ambos procesos haya identidad jurídica de partes. Se entiende que hay identidad jurídica de partes cuando las del segundo proceso son sucesores por causa de muerte de las que figuraron en el primero o causahabientes suyos por acto entre vivos celebrado con posterioridad al registro de la demanda si se trata de derechos sujetos a registro, y al secuestro en los demás casos.
En los procesos en que se emplace a personas indeterminadas para que comparezcan como parte, incluidos los de filiación, la cosa juzgada surtirá efectos en relación con todas las comprendidas en el emplazamiento. La cosa juzgada no se opone al recurso extraordinario de revisión”. Demandante: Zoraida Mora Terreros Demandado: Banco de la República y otro Radicación No.: 63001-23-33-000-2022-00013-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 b) De la “Ley del Banco de la República”.
“Literal b) del artículo 38 de la Ley 31 de 1992. “Los demás trabajadores del Banco continuarán sometidos al régimen laboral propio consagrado en esta ley, en los Estatutos del Banco, en el reglamento interno de trabajo, en la Convención Colectiva, en los contratos de trabajo y en general a las disposiciones del Código Sustantivo del Trabajo que no contradigan las normas especiales de la presente ley.” c) Del Decreto 2520 de 1993.
“Inciso segundo, aparte final, del del literal b) del artículo 46. Naturaleza de los empleados del Banco. “Las relaciones entre el Banco y sus pensionados continuarán igualmente regulándose por el Código Sustantivo del Trabajo, con las modalidades y peculiaridades del mismo régimen jurídico del Banco.” d) Del Código Sustantivo del Trabajo “ARTÍCULO
19. NORMAS DE APLICACIÓN SUPLETORIA. <Aparte subrayado CONDICIONALMENTE exequible> Cuando no haya norma exactamente aplicable al caso controvertido, se aplican las que regulen casos o materias semejantes, los principios que se deriven de este Código, la jurisprudencia, la costumbre o el uso, la doctrina, los Convenios y Recomendaciones adoptados por la Organización y las Conferencias Internacionales del Trabajo, en cuanto no se opongan a las leyes sociales del país, los principios del derecho común que no sean contrarios a los del Derecho del Trabajo, todo dentro de un espíritu de equidad.
(…)
ARTÍCULO
56. OBLIGACIONES DE LAS PARTES EN GENERAL. De modo general, incumben al empleador obligaciones de protección y de seguridad para con los trabajadores, y a éstos obligaciones de obediencia y fidelidad para con el empleador”. e) Del Código de Procedimiento Laboral “ARTÍCULO
79. OPORTUNIDAD DEL INTENTO DE CONCILIACIÓN. La conciliación podrá intentarse en cualquier tiempo, antes o después de presentarse la demanda”. f) Del Código Civil “Artículo 27 del Código Civil. Interpretación gramatical. “Cuando el sentido de la ley sea claro, no se desatenderá su tenor literal a pretexto de consultar su espíritu.
Pero bien se puede, para interpretar una expresión oscura de la ley, recurrir a su intención o espíritu, claramente manifestados en ella misma o en la historia fidedigna de su establecimiento.” Artículo 28 del Código Civil. Significado de las palabras. “Las palabras de la ley se entenderán en su sentido natural y obvio, según el uso general de las mismas palabras ” (…) Artículo 1626 del Código Civil.
Definición de pago. “El pago efectivo es la prestación de lo que se debe.” Demandante: Zoraida Mora Terreros Demandado: Banco de la República y otro Radicación No.: 63001-23-33-000-2022-00013-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 Artículo 1627 del Código Civil.
Pago ceñido a la obligación. “El pago se hará bajo todos los respectos en conformidad al tenor de la obligación; sin perjuicio de lo que en los casos especiales dispongan las leyes. El acreedor no podrá ser obligado a recibir otra cosa que lo que se le deba, ni aún a pretexto de ser de igual o mayor valor la ofrecida. (…) Artículo 1649 del Código Civil.
Pago de especie o cuerpo cierto. “El deudor no puede obligar al acreedor a que reciba por partes lo que se le deba, salvo el caso de convención contraria; y sin perjuicio de lo que dispongan las leyes en casos especiales. El pago total de la deuda comprende el de los intereses e indemnizaciones que se deban. (…)”. g) De la Ley 1753 de 2015 Artículo 78.
Supresión de cuotas partes pensionales. “Las entidades públicas del orden nacional que formen parte del Presupuesto General de la Nación, cualquiera sea su naturaleza, y Colpensiones, suprimirán las obligaciones por concepto de cuotas partes pensionales. Esta posibilidad aplicará tanto para las cuotas causadas como a las que a futuro se causen.
Para el efecto, las entidades harán el reconocimiento contable y la respectiva anotación en los estados financieros. Lo dispuesto en el inciso anterior también aplicará a las entidades que al primero de abril de 1994 tuvieran la calidad de entidades del orden nacional. ( )” h) Del Decreto 1337 de 2016 Artículo 1º. Objetivo. “Esta disposición tiene por objeto determinar las entidades autorizadas por la ley para llevar a cabo la supresión de las cuotas partes pensionales que se encontraban causadas y no hubieren sido pagadas a la fecha de entrada en vigencia de la Ley 1753 de 2015, es decir, a 9 de junio de 2015, así como las que se causen a partir de dicha fecha.
De la misma manera este decreto establece el procedimiento que deberá surtir cada entidad para la supresión de que habla el artículo 78 de la Ley 1753 de 2015.” Artículo 2º. Campo de aplicación “Para los efectos del artículo 78 de la Ley 1753 de 2015, se entiende que las entidades públicas del orden nacional objeto de la supresión de cuotas partes pensionales son las siguientes: 2.1 ( ) 2.2 La Administradora Colombiana de Pensiones.
COLPENSIONES. 2.3 ( ), y los organismos autónomos del orden nacional tales como el Banco de la República ” (…) Artículo 4º. Pago de las obligaciones pensionales y procesos administrativos. “Como consecuencia de la supresión de cuotas partes pensionales de que trata el Demandante: Zoraida Mora Terreros Demandado: Banco de la República y otro Radicación No.: 63001-23-33-000-2022-00013-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 presente decreto, las entidades objeto de su aplicación que hubieren reconocido pensiones deberán asumir con sus propios recursos el pago total de la obligación pensional, sin que sea procedente el reembolso por parte de las entidades concurrentes.
A pesar de lo anterior, las entidades deberán surtir el procedimiento de consulta de cuota parte pensional tal como lo establecen las normas vigentes que sean aplicables. Si se hubieren iniciado procedimientos administrativos o judiciales de cobro de la obligación en relación con las cuotas partes causadas y no pagadas al 9 de julio de 2015, deberá solicitarse la terminación de dichos procedimientos en virtud de la extinción de la obligación ordenada por Ley.” (…) Artículo 6º.
Vigencia y derogatorias. “El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación. (…)”. 54. De la lectura de la anterior normativa, se advierte que los referidos preceptos de la Ley 100 de 1993, de las leyes que regulan al Banco de la República, del Código Sustantivo del Trabajo y del Código de Procedimiento Laboral establecen de forma general las normas a las que se pueden acudir en temas laborales de manera supletoria en caso de que no exista precepto exactamente aplicable, a las obligaciones generales entre empleadores y trabajadores y a la oportunidad de intentar la conciliación prejudicial o judicial en las controversias laborales. 55.
Los transcritos artículos del Código Civil señalan de forma general algunos mecanismos de interpretación de las leyes y unas definiciones de pago. 56. De estas normas en este caso particular no se advierte una obligación clara, expresa y exigible en cabeza de las demandadas respecto de las pretensiones de la parte actora referidas a que el Banco de la República continúe sufragando la totalidad de su pensión de jubilación, que el desembolso se efectúe el primer día hábil de cada mes y que Colpensiones quede eximido de pagar su pensión de vejez, y como consecuencia que se ordene a las demandadas que requieran la terminación de los procesos existentes entre estas dos entidades y que cursan en juzgados laborales de Bogotá, en los cuales el Banco demanda a Colpensiones por el cobro de cuotas partes, razón por la cual deberá denegarse la solicitud de que se declare el incumplimiento de las mismas. 57.
Por otro lado, las normas contenidas en los artículos 78 de la Ley 1753 de 2015 y 1, 2, 4 y 6 del Decreto 1337 de 2016, disponen la eliminación de las cuotas partes pensionales y el procedimiento que se debe adelantar para su supresión. Demandante: Zoraida Mora Terreros Demandado: Banco de la República y otro Radicación No.: 63001-23-33-000-2022-00013-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 58.
Lo que impone que esta Sala debe explicar, como lo ha hecho en casos similares 29, el concepto de “cuotas partes pensionales”. Al respecto, la Corte Constitucional en la sentencia C-895 de 2009, concluyó que: “…las cuotas partes son un importante soporte financiero para la seguridad social en pensiones, que representan un esquema de concurrencia para el pago de las mesadas pensionales, a prorrata del tiempo laborado en diferentes entidades o de las contribuciones efectuadas.
Las cuotas partes son obligaciones de contenido crediticio a favor de la entidad encargada de reconocer y pagar la pensión, que presentan, entre otras, las siguientes características: (i) se determinan en virtud de la ley, mediante un procedimiento administrativo en el que participan las diferentes entidades que deben concurrir al pago;
(ii) se consolidan cuando la entidad responsable reconoce el derecho pensional; y (iii) se traducen en obligaciones de contenido crediticio una vez se realiza el pago de la mesada al ex trabajador. En otras palabras, si bien nacen cuando una entidad reconoce el derecho pensional, sólo son exigibles por esta última a partir del momento en el que se hace efectivo el desembolso de las respectivas mesadas”.
(Negrillas fuera de texto) 59. Estas normas, que pide hacer cumplir la demandante, se refieren a la figura de las “cuotas partes pensionales” que, como señaló la Corte Constitucional, se configura cuando el peticionario laboró en diversas entidades públicas, lo que implica que todos los empleadores deben concurrir, en el porcentaje que sea del caso, al pago de su pensión de vejez. 60.
Diferente es la situación del caso particular de la actora a quien el Banco de la República en el año 1993 le reconoció una pensión de jubilación después de laborar por más de veinte años para ese único empleador, y a quien posteriormente en el año 2002, después de realizar las respectivas cotizaciones en el sistema general de pensiones y de acreditar los requisitos legalmente exigidos, Colpensiones le reconoció la pensión por vejez, momento a partir del cual el pago de las mesadas pensionales es compartido entre el banco y dicha entidad. 61.
Debe aclararse que este pago compartido de la mesada pensional de la accionante no resulta asimilable al concepto de cuotas partes pensionales, pues es claro que el reconocimiento de la pensión de vejez de la señora Zoraida Mora Terreros, no tuvo concurrencia de empleadores porque ella prestó sus servicios únicamente al Banco de la República. 62.
Lo que ocurre en este caso es que el Banco debe acudir al pago del mayor valor de la mesada pensional a favor de la demandante, pues el monto reconocido por concepto de pensión de vejez por parte de Colpensiones resulta inferior al reconocido 29 En este mismo sentido pueden consultarse las sentencias del Consejo de Estado, Sección Quinta, de 21 de abril de 2022, Rad. 25000-23-41-000-2021-01138-01, M.P. Pedro Pablo Vanegas Gil;
Consejo de Estado, Sección Quinta, de 4 de marzo de 2021, Rad. 25000-23-41-000-2020-00886-01, M.P. Luis Alberto Álvarez Parra; Consejo de Estado, Sección Quinta, de 11 de marzo de 2021, Rad. 25000-23- 41-000-2020-00889-01, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. Demandante: Zoraida Mora Terreros Demandado: Banco de la República y otro Radicación No.: 63001-23-33-000-2022-00013-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 por pensión de jubilación, lo que conlleva que el accionado deba pagar mensualmente dicha diferencia. 63.
Así las cosas, resulta evidente que el mandato que se pide hacer cumplir por la parte actora, referido a que el Banco de la República continúe con el pago total mensual de sus mesadas pensionales no está contenido en los preceptos que señala como desacatados, pues como se demostró la Ley 1753 de 2015 y su decreto reglamentario, regulan e imponen un deber para una situación prestacional que difiere de la reconocida a favor de la señora Zoraida Mora Terreros. 64.
De igual forma no se advierte que de las disposiciones legales referidas como incumplidas se establezca que el Banco de la República tenga que asumir el pago de la pensión de vejez reconocida por Colpensiones y tampoco que los pagos de las mesadas pensionales deban efectuarse el primer día hábil de cada mes, razón por la cual también corresponderá denegarse lo solicitado en ese sentido. 65.
De esta forma, esta Sección puede concluir que ninguna de las normas que la demandante exige que cumplan el Banco de la República y Colpensiones le son aplicables para su preciso y específico caso pensional por lo que corresponde denegar las pretensiones de la demanda. 66. En consecuencia, la Sala revocará el numeral segundo la sentencia impugnada; confirmará parcialmente el rechazo de la demanda respecto de los artículos 12 de la Ley 100 de 1993, 8 de la Ley 71 de 1988 y 3 y 5 del Decreto 1337 de 2016 por lo señalado en el numeral 41 de este fallo; declarará la improcedencia de la acción frente a los incisos 7, 9 y el parágrafo transitorio No. 2 del artículo 48 de la Constitución Política de Colombia por lo señalado en el numeral 42 de esta providencia; y confirmará la denegación de las pretensiones de la demanda, pero por las razones expuestas en esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: REVOCAR el numeral SEGUNDO de la sentencia del 7 de abril de 2022 del Tribunal Administrativo del Quindío, que declaró la COSA JUZGADA PARCIAL, por las razones expuestas en este fallo.
SEGUNDO: CONFIRMAR la sentencia del 7 de abril de 2022 del Tribunal Administrativo del Quindío, que RECHAZA la demanda respecto de los artículos 12 de la Ley 100 de 1993, 8 de la Ley 71 de 1988 y 3 y 5 del Decreto 1337 de 2016 y que DENIEGA las pretensiones de la demanda, pero por las razones expuestas en este Demandante: Zoraida Mora Terreros Demandado: Banco de la República y otro Radicación No.: 63001-23-33-000-2022-00013-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20 fallo.
TERCERO: DECLARAR LA IMPROCEDENCIA de la acción frente a los incisos 7, 9 y el parágrafo transitorio No. 2 del artículo 48 de la Constitución Política de Colombia, por las razones expuestas en este fallo.
CUARTO: NOTIFICAR a las partes en la forma prevista en el artículo 22 de la Ley 393 de 1997.
QUINTO: En firme esta sentencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. PEDRO PABLO VANEGAS GIL Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081”