Radicado: 76001-23-33-000-2018-01091-01 (27019) Demandante: Red de Salud del Oriente ESE Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: WILSON RAMOS GIRÓN Bogotá, D. C., veintitrés (23) de marzo de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 76001-23-33-000-2018-01091-01 (27019) Demandante: Red de Salud del Oriente ESE Demandada: Municipio de Santiago de Cali Temas: Cobro coactivo.

Reparos contra el título ejecutivo objeto de cobro. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 31 de marzo de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la parte vencida (índice 28)1.

ANTECEDENTES DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA Mediante la Resolución nro. 4131.3.21.0094, del 25 de enero del 2016, la demandada libró mandamiento de pago a cargo de la actora por el monto fijado en la Resolución nro. 4131.1.12.6-1324, del 29 de enero del 2014, por concepto de retención en la fuente de la estampilla pro-desarrollo urbano del año 2009 (f. 68).

La demandante interpuso la excepción de prescripción de la acción de cobro y planteó otros reparos relacionados con la legalidad del título objeto de cobro, los cuales fueron negados mediante Resolución nro. 4131.032.21.10845, del 18 de diciembre del 2017 (ff. 69 a 72 y 74 a 76). Dicha decisión fue objeto de recurso de reposición, el cual fue resuelto desfavorablemente por la Administración, mediante Resolución nro. 4131.032.21.8862, del 03 de mayo del 2018 (ff. 79 a 81).

ANTECEDENTES PROCESALES Demanda En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 del CPACA (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011), la actora formuló las siguientes pretensiones (ff. 147 y 148): 1.1. Que se declare nula la Resolución nro. 4131.3.21.0094 de enero 25 de 2016, "por medio de la cual se expide un mandamiento de pago", suscrita por la subdirectora de tesorería de rentas del 1 Del repositorio informático SAMAI del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.

Radicado: 76001-23-33-000-2018-01091-01 (27019) Demandante: Red de Salud del Oriente ESE Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Departamento Administrativo de Hacienda del municipio de Santiago de Cali2. 1.2. Que se declare nula la Resolución nro. 4131.032.211.0845 [SIC] de diciembre 18 de 2017, "por la cual se resuelve un escrito de excepciones propuesto contra la Resolución nro. 4131.3.21.0094 de 25 de enero de 2016 que expide un mandamiento de pago", suscrita por el jefe de Oficina Técnica Operativa de Cobro Coactivo. 1.3.

Que se declare nula la Resolución nro. 4131.032.21.8862 de mayo 3 de 2018. "Por medio de la cual se resuelve recurso de reposición contra la Resolución nro. 4131.032.211.10845 [SIC] de 2017 por medio de la cual se resolvió un escrito de excepciones", proferida por el jefe de Oficina Técnica Operativa de Cobro Coactivo (Folios 79 al 81). 1.4.

Que, como consecuencia de las anteriores declaraciones, la Red de Salud del Oriente, Empresa Social del Estado, no está obligada a pagar al municipio de Santiago de Cali, la suma de ciento cuatro millones novecientos veinte mil pesos [SIC] seiscientos setenta y cuatro pesos ($104.920.674) mcte, por concepto de retención del valor de la estampilla de prodesarrollo a los contratos celebrados en la vigencia 2019, a que se refieren los actos declarados nulos, ni sanciones e interés aplicados a este concepto. 1.5.

Que, como consecuencia de las anteriores declaraciones, el municipio de Santiago de Cali deberá reintegrar a la Red de Salud del Oriente -ESE-, debidamente indexados, los valores que hubiese pagado por concepto de la estampilla prodesarrollo de la vigencia de 2009, en cumplimiento de los actos declarados nulos, de haberse realizado el pago antes de la sentencia que así lo declare. 1.6.

Que se ordene el cumplimiento de la sentencia en la forma y términos previstos en el Código Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y en el Código General del proceso, en lo que le sea aplicable. A los anteriores efectos, invocó como vulnerados los artículos 2.°, 4.°, 29, 48 y 120 de la Constitución; y 714 del ET (Estatuto Tributario), bajo el siguiente concepto de violación (ff. 154 a 162): Sostuvo que los actos censurados violaron el derecho de defensa y desconocieron las normas en que debían fundarse, porque omitieron pronunciarse respecto de los cargos de ilegalidad que, mediante el escrito de excepciones, planteó en contra del acto administrativo que determinó la deuda a cobrar.

Adujo que de su análisis la demandada debió concluir la imposibilidad de seguir adelante con la ejecución del título. Ello, puesto que, de conformidad con el artículo 48 de la Constitución, de la jurisprudencia de la Corte Constitucional y de las circulares de la Superintendencia Nacional de Salud, los recursos de las entidades integrantes del SGSSS (Sistema General de Seguridad Social en Salud) no están gravados con ningún tributo, razón por la cual, los contratos que celebró con particulares y que se financian con dichos recursos no causaron la estampilla pro- desarrollo urbano del año 2009 y, por ende, no estaba obligado a retener por dicho concepto.

Además, adujo que, en todo caso, el título ejecutivo objeto de cobro fue proferido de forma extemporánea, porque para el año 2014 ya habían transcurrido más de tres años desde la presentación de las declaraciones de retención del tributo en discusión. Contestación de la demanda La demandada se opuso a las pretensiones de la actora (ff. 182 a 190), para lo cual resaltó que los cargos traídos por su contraparte pretendían controvertir el acto administrativo en firme que sirvió de título para el cobro objeto de debate, de modo que no podían ser estudiados dentro del proceso de cobro coactivo.

Sin perjuicio a lo anterior, 2 En el auto admisorio del 07 de diciembre de 2018, el tribunal rechazó la demanda respecto del acto relacionado en el ordinal 1.1 de las pretensiones, mandamiento de pago, al concluir que respecto de este estaba probada la ineptitud sustantiva de la demanda por no ser un acto susceptible de control judicial.

Radicado: 76001-23-33-000-2018-01091-01 (27019) Demandante: Red de Salud del Oriente ESE Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 aseguró que, no transgredió la prohibición de gravar los recursos del SGSSS, pues su contraparte fungía como agente de retención de la estampilla pro-desarrollo urbano, de suerte que dicho impuesto no gravó sus recursos.

Adujo que, el dies a quo para proferir el acto de determinación de la obligación en discusión no es el vencimiento del término para declarar, puesto que la actora no estaba obligada a cumplir con dicha obligación formal. Agregó que, era improcedente la excepción de prescripción de la acción de cobro, porque cuando libró la orden de pago no habían transcurrido más de cinco años desde la ejecutoria del acto administrativo de determinación. Sentencia apelada El tribunal negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la demandada (índice 28).

Juzgó que tenía vedado pronunciarse respecto de los cargos asociados a la inexistencia de la obligación de retener el valor de la estampilla, y a la prohibición de gravar los recursos del SGSSS, porque controvertían el acto que determinó la deuda a cobrar, lo que escapaba del objeto del litigio que solo versaba sobre la legalidad de los actos propios del proceso de cobro coactivo.

Desestimó la falta de competencia temporal de la Administración para proferir los actos de liquidación del tributo, en razón a que la actora no estaba obligada a cumplir con el deber de presentar declaraciones. Igualmente, concluyó el tribunal que no operó la prescripción de la acción de cobro, pues los actos de determinación y/o discusión (Resoluciones 4131.1.12.6-1324 del 29 de enero de 2014 y 4131.1.1.21-0555 del 24 de febrero de 2015), fueron proferidos el 29 de enero de 2014 y el 24 de febrero de 2015, respectivamente, mientras que el acto administrativo por medio del cual se libró mandamiento de pago, fue expedido al año siguiente, esto es, el 25 de enero de 2016, sin que hubieran transcurrido los 5 años señalados en el artículo 817 del Estatuto tributario y artículo 166 del Decreto 139 de 2012.

Por último, condenó en costas a la parte vencida. Recurso de apelación La demandante apeló la decisión del tribunal (índice 31). Al efecto planteó que, contrario a lo resuelto por el a quo, para el pago de la estampilla aplicaba la modalidad de la declaración privada y no la «coercitiva» (cobro con factura), porque cada mes mediaba un acto de liquidación privada, con base en el cual, la administración desplegó la fiscalización sobre la retención en la fuente de la estampilla pro-desarrollo urbano; de suerte que, el proceso de cobro coactivo únicamente podía iniciarse cuando aquella declaración se modificara dentro del término de ley (dos años siguientes), lo cual no ocurrió. Por el contrario, el acto de determinación fue expedido en forma tardía (29 de enero de 2014), oportunidad para la cual, ya habían adquirido «firmeza» las liquidaciones privadas.

Controvierte que el cómputo del término para la acción de cobro se haga a partir del acto de determinación. Señaló que, de concluirse que no tenía la obligación de presentar declaraciones de retención, esto es, bajo la modalidad coercitiva, el término para la acción coactiva se computaría a partir del momento en que se produce el hecho generador, esto es cada vez que se celebre un contrato, o el acto que genere el tributo.

Y bajo la modalidad de liquidación privada, el término de cinco años se alargaba, porque previamente debía requerirse al administrado, dentro de los dos años siguientes a que de generó la retención en la fuente o se debió efectuar la retención. También reiteró que los actos enjuiciados fueron contrarios al derecho de defensa porque omitieron pronunciarse respecto a todos las ilegalidades que propuso en contra del acto Radicado: 76001-23-33-000-2018-01091-01 (27019) Demandante: Red de Salud del Oriente ESE Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 administrativo que determinó la deuda a cobrar e insistió en los argumentos expuestos en la demanda respecto a que su contraparte desconoció la prohibición de gravar con cualquier tributo los recursos de la seguridad social.

Pronunciamientos sobre el recurso3 La actora reiteró los mismos argumentos expuestos en el escrito de apelación (índice 13). La demandada y el ministerio público no se pronunciaron en esta etapa procesal. CONSIDERACIONES DE LA SALA Juzga la Sala la legalidad de los actos acusados, atendiendo los cargos de apelación planteados por la actora, en calidad de apelante única, contra la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la parte vencida.

En síntesis, el recurso de la apelante tiene como planteamiento que los actos administrativos demandados deben ser declarados nulos, porque: (i) inobservaron la imposibilidad de adelantar el proceso de cobro, porque el acto que determinó oficialmente la obligación se notificó de manera tardía, en tanto las liquidaciones privadas de las retenciones presentadas cada mes, habían adquirido «firmeza» (ii) desconocieron la prohibición de gravar con cualquier impuesto los recursos de la seguridad social; y (iii) procedía declarar la excepción de «prescripción de la acción de cobro», porque de concluirse que no tenía la obligación de presentar declaraciones de retención, el mandamiento de pago se notificó cuando el término para hacerlo había fenecido, por haber transcurrido más de cinco años desde la causación del hecho generador de la estampilla y iv) los actos contrariaron el derecho de defensa porque omitieron pronunciarse respecto a todos las ilegalidades que propuso en contra del acto administrativo que determinó la deuda a cobrar.

Respecto de los cargos de apelación, advierte la Sala lo siguiente: 1. En relación con el reproche que formuló la apelante respecto a la imposibilidad de adelantar el proceso de cobro, por notificarse de manera tardía el acto administrativo que determinó la obligación que se pretende ejecutar, la Sala resalta que este cargo de impugnación está dirigido a provocar el estudio de legalidad del acto que liquidó la obligación objeto de cobro, lo cual no es objeto de control en el proceso sub examine.

Específicamente, porque la apelante sustenta la procedencia de su cuestionamiento en la verificación del método de determinación de la obligación (con declaración o coercitivo), y en la extemporaneidad en su notificación. De suerte que, está vedado para la Sala realizar un pronunciamiento respecto de este cargo, puesto que es criterio reiterado de esta corporación que en el proceso de cobro coactivo no puede discutirse aspectos propios del proceso de determinación del tributo4. 2.

Respecto del cargo de apelación relacionado con el desconocimiento por parte de la Administración de la prohibición de gravar con cualquier impuesto los recursos de la seguridad social, la Sala resalta que el cuestionamiento no se dirige a controvertir la motivación de la decisión de primera instancia, comoquiera que el a quo se abstuvo de estudiar dicho cargo, porque al ser un reparo que versaba sobre la legalidad del acto que 3 El recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia fue presentado con posterioridad a la reforma introducida al CPACA por la Ley 2080 de 2021, es decir, después del 25 de enero de 2021. 4 Sentencias del 26 de julio del 2018 y del 12 junio del 2019 (exps. 22031 y 24214, CP: Julio Roberto Piza Rodríguez); del 03 de septiembre de 2020 (exp. 24421, CP: Stella Jeannette Carvajal Basto); del 22 de octubre de 2020 (exp. 23656, CP: Milton Chaves García); y del 13 de septiembre del 2021 y del 14 de junio de 2022 (exps. 25868 y 26049, CP: Myriam Stella Gutiérrez Argüello).

Radicado: 76001-23-33-000-2018-01091-01 (27019) Demandante: Red de Salud del Oriente ESE Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 determinó la obligación se escapaba del objeto del litigio en el sub examine. Por consiguiente, la Sala se abstendrá de analizar este cargo de impugnación, puesto que la apelante no expuso las razones por las cuales, contrario a lo decidido por el tribunal, sí era procedente su estudio.

Una interpretación contraria acarrearía exceder la competencia del juzgador de segunda instancia, la cual se circunscribe a los reparos formulados por el apelante que sean congruentes con la decisión del tribunal (artículo 320 del CGP). 3.-En relación con el cargo atinente a la prescripción, aduce la apelante que bajo la conclusión que prohija el Tribunal de que no tenía la obligación de presentar declaraciones de retención (modalidad coercitiva), la fecha máxima para el cobro, era el 31 de diciembre de 2014, comoquiera que, el término para la acción coactiva debía computarse a partir del momento en que se produjo el hecho generador, esto es cada vez que se celebró un contrato, o el acto generador del tributo.

Y añadió que, bajo la modalidad de liquidación privada, el término de cinco años “se alargaba”, porque previamente debía requerirse al administrado dentro de los dos años siguientes, transcurrido el cual, la administración no podía modificar lo liquidado por el contribuyente y mucho menos iniciar un proceso coactivo sobre modificaciones extemporáneas.

Advierte la Sala que la apelante plantea el cómputo del término de prescripción desde el hecho generador del tributo, que no desde el acto administrativo de determinación, lo cual no resulta procedente, comoquiera que el proceso en cuestión, se fundamenta en el acto administrativo de determinación de la retención en la fuente de la estampilla pro- desarrollo urbano del año 2009, el cual se encuentra en firme.

Precisado lo anterior, observa la Sala que el mandamiento de pago (Resolución nro. 4131.3.21.0094, el 25 de enero del 2016) fue notificado por la demandada, dentro del término de cinco años contados a partir de la ejecutoria del acto de determinación del tributo, lo que para el caso bajo análisis correspondía a la Resolución 4131.1.12.6-1324 del 29 de enero de 2014 y su confirmatoria, Resolución 4131.1.1.21-0555 del 24 de febrero de 2015, lo cual pone de manifiesto la improcedencia de la excepción de prescripción de la acción de cobro, conforme se concluyó por el A quo.

En consecuencia, el cargo debe ser desestimado. 4. Finalmente reprocha la apelante que los actos enjuiciados fueron contrarios al debido proceso por omitir realizar algún pronunciamiento respecto a los dos cargos de ilegalidad contra el acto de determinación de la obligación objeto de cobro que se mencionaron. Al respecto, encuentra la Sala que no se quebró la máxima invocada por la actora, pues lo cierto es que tal como concluyó el tribunal y se decidió en el presente fallo, los cuestionamientos planteados por la demandante tenían como finalidad controvertir los actos administrativos objeto de ejecución, razón por la cual, la Administración tenía vedado su estudio dentro del proceso de cobro coactivo.

En todo caso, contrario a lo afirmado por la actora, su contraparte sí se pronunció respecto de aquellos reparos en los actos censurados, al indicar que «dentro del proceso administrativo de cobro coactivo no podrán debatirse cuestiones que debieron ser objeto de discusión en la vía gubernativa» (f. 75). No prospera el cargo de apelación. En vista de que las anteriores consideraciones bastan para avalar la decisión del tribunal de rechazar las pretensiones de la demanda, la Sala confirmará la sentencia de primer grado por las razones expuestas en esta providencia. 3- Por no estar probadas en el expediente, la Sala se abstendrá de condenar en costas en segunda instancia, conforme con lo establecido en el artículo 365.8 del CGP.

Radicado: 76001-23-33-000-2018-01091-01 (27019) Demandante: Red de Salud del Oriente ESE Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA 1.

Confirmar la sentencia apelada, por las razones expuestas en esta providencia. 2. Sin condena en costas en esta instancia. Cópiese, notifíquese, comuníquese. Devuélvase al tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Presidenta (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Radicado: 76001-23-33-000-2018-01091-01 (27019) Demandante: Red de Salud del Oriente ESE Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7