CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SALA DE CONJUECES CONJUEZ PONENTE: NÉSTOR RAÚL CORREA HENAO Bogotá, D. C, seis (6) de abril de dos mil veintidós (2022) Referencia: Expediente N° 25000-23-25-000-2010-01039-02 Número interno: 1748 - 2020 Demandante: Adriana María Guzmán Rodríguez Demandado: Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho BONIFICACIÓN POR COMPENSACIÓN (Decreto 610 de 1998) Procede la Sala de Conjueces a proferir sentencia de segunda instancia en la que resuelve el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el día 28 de junio de 2019 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en la cual se resolvió en forma desfavorable a las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES La demanda Se trata de una acción de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por Adriana María Guzmán Rodríguez en contra de la Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, presentada el día 9 de noviembre de 2010, tendiente a declarar, como pretensiones principales, y en primer lugar, la nulidad de la Resolución 2679 del 27 de mayo de 2010, que resuelve no acceder a la petición del actor formulada por escrito el día 13 de abril de 2010.

Y también en la demanda se solicita: SEGUNDA: Que a título de Restablecimiento del Derecho y como consecuencia de la nulidad del acto administrativo atrás expresado, se ordene a la NACIÓN – CONSEJO SUPERIOR DE LA JDICATURA – DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL, que reconozcan, liquidan y paguen a la Ex–Directora de la Unidad de Planeación y Ex–Coordinadora de Direcciones Seccionales de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, Doctora ADRIANA MARÍA GUZMÁN RODRÍGUEZ, las diferencias salariales a ella adeudadas por concepto de Bonificación por compensación, teniendo en cuenta que de conformidad con el Decreto Nacional 610 de 1998… el 80% de lo que por todo concepto devengan los Magistrados de las Altas Cortes de Justicia, quienes a su vez… deben recibir un salario o remuneración mensual igual a los ingresos que por todo concepto devenga un Congresista.

Así mismo solicita el pago de intereses, en los términos del artículo 177 de CCA, la actualización de las sumas adeudadas de conformidad con el artículo 178 del CCA y el cumplimiento de la sentencia en los términos de los mismos artículos. La demanda se interpuso luego de agotar el requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial, la cual resultó fallida, en la audiencia celebrada el 14 de octubre de 2010.

La contestación de la demanda La entidad demandada al contestar la demanda se opone a las pretensiones con base en el argumento según el cual ella actuó de conformidad con el marco legal vigente. Propone las excepciones de ausencia de causa petendi, prescripción trienal y la innominada. La sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en Sala de Conjueces, a través de sentencia del 28 de junio de 2019, decidió: PRIMERO.- Declarar la excepción de inconstitucionalidad del Acuerdo 254 de 1996 proferido por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva.

SEGUNDO. - Deniéguense las súplicas de la demanda. El fundamento para arribar a esta conclusión es que “el cargo de Coordinador de Direcciones Seccionales de la Rama Judicial no aparece enlistado” en el Decreto 4040 de 2004. Fue la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura la que, a través del Acuerdo Nº 254 del 2 de octubre de 1996, dispuso en su artículo 5º que dicho cargo “tendrá las mimas prerrogativas salariales y prestacionales que el Director de Unidad”.

Agrega que, en tal calidad, Guzmán Rodríguez tendría derecho al reconocimiento y pago de la bonificación por compensación, “sin embargo se advierte que esta modificación del régimen salarial no es competencia de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura”. Es por lo anterior que la sentencia de primera instancia, con fundamento en el artículo 4º de la Constitución, recurre al instituto de la excepción de inconstitucionalidad para inaplicar el Acuerdo 354 de 1996 y, con ello, negar las pretensiones de la demanda.

El recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia La parte demandante formuló recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia. Para ello afirma que la sentencia está errada “porque el Acuerdo no establece la equivalencia con el cargo de Director Seccional, sino con el cargo de Director de Unidad”. Agrega que “la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura sí tenía claramente la facultad de establecer” dicha equivalencia; así las cosas, la Judicatura entonces “no invadió la órbita del Congreso de la República”.

CONSIDERACIONES DE LA SALA Nota preliminar El Consejo de Estado, en calidad de superior funcional, es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos. Los Magistrados de la Sección Segunda del Consejo de Estado expresaron su impedimento para conocer de este proceso, el cual fue aceptado.

Luego, agotado el respectivo sorteo de Conjueces, le ha correspondido a esta Sala conocer en segunda instancia de este proceso. La Sala de Conjueces, al no encontrar causal de nulidad que invalide lo actuado, procede de conformidad. Y al momento dar traslado para alegar de conclusión, solo la parte demandante, por conducto de su nueva apoderada, presentó alegato de conclusión. El problema jurídico En esencia el debate jurídico gira en torno a las siguientes preguntas: Primera, el cargo de Coordinadora de Seccionales Despacho del Director de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial fue válidamente creado y asimilado al régimen de los Directores de Unidad por parte del Acuerdo 254 de 1996 de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura o, por el contrario, dicho Acuerdo invadió la órbita del Congreso y debe ser inaplicado? Segunda, ¿tiene derecho, sí o no, Adriana María Guzmán Rodríguez al reajuste salarial solicitado, consistente en la diferencia entre el valor reconocido por la demandada y el valor que resultaría de reconocerle la bonificación por compensación consagrada en el Decreto 610 de 1998, equivalente al 80% de los ingresos salariales de los magistrados de las Altas Cortes? Y tercera, en caso afirmativo, ¿desde cuándo?, esto es, ¿cómo opera la prescripción? Estudio sobre la constitucionalidad del Acuerdo 254 de 1995 de la Judicatura que estableció el régimen del cargo desempeñado por la demandante A título introductorio hay que recordar que para resolver un litigio laboral o prestacional es necesario partir de la base según la cual la dignidad de la persona es el objetivo esencial del Estado social de derecho (art. 1º CN); y si se trata de establecer la constitucionalidad o legalidad del ejercicio de una potestad normativa, como en este caso, es necesario respetar el principio de supremacía constitucional (art. 4º CN) y el principio de legalidad (art. 29 CN).

Descendiendo al caso concreto, esta Sala considera que es necesario distinguir dos temas: De un lado, la potestad para “fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos” (art. 150 numeral 19, literal e), que solo la tiene el Congreso de la República a través de leyes marco. De otro lado, la potestad para crear cargos, puestos, empleos, que la tienen todas las entidades públicas, pero que debe ser ejercida dentro del marco normativo y sin exceder el presupuesto anual.

Observa la Sala que la sentencia de primera instancia confundió estos dos temas, motivo por el cual será revocada. En efecto, el Acuerdo 354 de 1996 de la Judicatura crea cargos pero no regímenes salariales ni prestacionales. Asunto diferente es que un cargo, una vez creado, debe encajar en alguno de los múltiples regímenes que sobre la materia ha fijado una ley marco.

La anterior afirmación hace entrar en línea de cuenta la pregunta acerca de si el Consejo Superior de la Judicatura tenía potestad para crear cargos. Y la respuesta es afirmativa. Ciertamente, la Ley 270 de 1996, Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, en su artículo 85 numeral 7º, dispone: Artículo 85. Corresponde a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura: …7.

Determinar la estructura y la planta de personal del Consejo Superior de la Judicatura. En ejercicio de esta atribución el Consejo no podrá establecer con cargo al Tesoro, obligaciones que excedan el monto global fijado para el respectivo servicio en la ley de apropiaciones iniciales… En consecuencia, el Acuerdo 354 de 1996 es conforme a derecho y no ha debido ser inaplicado por el a quo sino, por contrario, ha debido ser aplicado.

Establecido lo anterior, entra la Sala a estudiar si la Judicatura podía, sí o no, equiparar salarial y prestacionalmente el cargo de Coordinador de Seccionales Despacho del Director de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial con el cargo de Director de Unidad o con el cargo de Magistrado Auxiliar. Y aquí de nuevo la respuesta es afirmativa.

En efecto, el Decreto 64 de 1998, “por el cual se dictan normas sobre el régimen salarial y prestacional para los servidores públicos de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar y se dictan otras disposiciones”, expedido por “El Presidente de la República de Colombia, en desarrollo de las normas generales señaladas en la Ley 4ª de 1992”, en su artículo 2º, numeral 1º, señala: Artículo 2°.

A partir del 1° de enero de 1998, la remuneración mensual de los empleos de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar será la siguiente:     1. Para los siguientes empleos del Consejo Superior de la Judicatura, incluida la Dirección Ejecutiva de la Administración Judicial, la Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado:        El Consejo Superior de la Judicatura establecerá las equivalencias del cargo de Magistrado Auxiliar…  Destáquese esa última parte: la Judicatura “establecerá las equivalencias del cargo de Magistrado Auxiliar”.

Fue lo que hizo el Acuerdo 354 de 1996, por tanto la Judicatura sí podía equiparar el cargo de Coordinador de Seccionales Despacho del Director de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial con el cargo de Director de Unidad o con el cargo de Magistrado Auxiliar. Establecido lo anterior, esto es, que el Acuerdo 354 de 1996 de la Judicatura no invade la órbita del Congreso ni tampoco la del Ejecutivo y, por tanto, es conforme a derecho y no debe ser inaplicado en el caso concreto, es entonces necesario ocuparse ahora de la pregunta acerca de si el cargo de “Coordinadora de Seccionales Despacho del Director de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial”, creado en dicho Acuerdo, tiene derecho, o no, a la bonificación por compensación. Es lo que se hace a continuación. El derecho a la bonificación por compensación Observa la Sala que (i) si el cargo de “Coordinadora de Seccionales Despacho del Director de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial” tiene el mismo régimen salarial y prestacional del cargo de Director de Unidad y del cargo de Magistrado Auxiliar y (ii) si el cargo de Magistrado Auxiliar tiene derecho a la bonificación por compensación, no queda sino concluir que Adriana María Guzmán Rodríguez tiene derecho a la bonificación por compensación. En consecuencia Adriana María Guzmán Rodríguez tiene derecho al reconocimiento y pago de la bonificación por compensación consagrada en el Decreto 610 de 1998, o sea al 80% de lo que por todo concepto salarial recibe un magistrado de Alta Corte.

Y un magistrado de Alta Corte, a su vez, tiene derecho a recibir el 100% de la remuneración y prestaciones sociales que recibe un congresista de la República por todo concepto, incluido el auxilio de cesantía. Esta solución es acorde con las reglas de unificación expuestas en la sentencia del 2 de septiembre de 2019, proferida por la Sala Plena de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en la que se ordenó lo siguiente en el numeral primero de la parte resolutiva: 6.

La bonificación por compensación para magistrados y cargos equivalentes no podrá superar en ningún caso el 80% de lo que por todo concepto devenguen anualmente los Magistrados de Alta Corte, que es igual a lo que por todo concepto reciben los congresistas, incluido el auxilio de cesantías. Ese 80% es un piso y un techo. La reliquidación de la bonificación por compensación procede respecto a los magistrados de tribunal y cargos equivalentes, siempre que, en la respectiva anualidad, sus ingresos anuales efectivamente percibidos NO hayan alcanzado el tope del ochenta por ciento (80 %) de lo que por todo concepto devenga un magistrado de alta corte, incluido en ello las cesantías de los congresistas.

Sin embargo, en ese caso, la reliquidación debe efectuarse únicamente hasta que se alcance el tope del 80% señalado. La prescripción trienal Ahora bien, en cuanto a la prescripción, su medición exige ver la evolución que ha tenido en el tiempo la fluctuante normatividad nacional, intervenida por la jurisprudencia, para poder establecer su conteo.

Para ello se presente a continuación una gráfica que permite una fácil visualización de esa evolución: En consecuencia, en cada caso concreto habrá que establecer en qué momento se interrumpió la prescripción, mediante derecho de petición presentado por el servidor público, y qué régimen regía en ese momento, y a partir de ahí contar tres años hacia atrás. Esta evolución es también recogida en la misma sentencia de unificación arriba citada, en la que se anotó lo siguiente: 7.

Procede la prescripción de la bonificación por compensación entre el 5 de septiembre de 2001 y el 2 de diciembre de 2004. Lo anterior es la regla general. Esta regla tiene una excepción que consiste en que si la persona logra demostrar en el expediente, con pruebas (sic) documental, que antes del 3 de diciembre de 2004 había interrumpido la prescripción conforme a la ley.

En este caso la prescripción va más allá del 4 de diciembre de 2004 y se retrotraería hasta la fecha de presentación de esa interrupción, fecha entonces que debe ser posterior al 25 de septiembre de 2001 y anterior al 3 de diciembre de 2004. Esta excepción, como toda excepción, es de aplicación restrictiva. Ahora bien, está probado en el expediente, respecto de Adriana María Guzmán Rodríguez: Que trabajó como “Coordinadora de Seccionales Despacho del Director de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial” – y también como Directora de la Unidad de Planeación de la DEAJ - entre el 21 de octubre de 2002 al 1º de abril de 2009 y del 30 de agosto de 2010 hasta el momento de presentar la demanda.

Que percibió como remuneración el 70% de lo que devengan los magistrados de las Altas Cortes, con base en la bonificación por gestión judicial consagrada en el Decreto 4040 de 2004. Que el día 13 de abril de 2010 solicitó el reconocimiento y pago de la bonificación por compensación. En consecuencia, Adriana María Guzmán Rodríguez tiene derecho a que se le pague la diferencia entre lo efectivamente recibido y lo dejado de percibir, desde el día 4 de diciembre de 2020, fecha en que empezó a regir el Decreto 4040 de 2004 y en la cual no corría la prescripción trienal por la ausencia de exigibilidad del derecho.

Y desde ese día en adelante, hasta la fecha de su retiro del cargo. Si bien la prescripción fue interrumpida por el derecho de petición ejercido el día 13 de abril de 2010, o sea que los tres años hacia atrás se remontarían hasta el 13 de abril de 2007, para este año 2007 estaba vigente el Decreto 4040 de 2004, durante el cual no corría la prescripción, como se anotó en la jurisprudencia citada.

En otras palabras, Guzmán Rodríguez se beneficia de una extensión de su derecho a solicitar la bonificación por compensación, por el principio de favorabilidad de los derechos del trabajador, de que trata el art. 53 de la Constitución. Las diferencias porcentuales reconocidas serán indexadas tomando como base la variación porcentual de los índices de precios al consumidor certificada por el DANE, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 178 del C.C.A., modificado por el artículo 187 de la Ley 1437 de 2011, a saber: ÍNDICE FINAL R = R.H. x -------------------- ÍNDICE INICIAL En esta fórmula el valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (R.H.), que es lo dejado de percibir por el actor por concepto de la bonificación por compensación desde la fecha en que se hizo exigible la obligación, por el guarismo que resulte de tomar el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE, vigente a la fecha de ejecutoria de esta providencia, y dividirlo luego por el índice inicial que es el vigente en la fecha en que se causaron las sumas adeudadas.

Por tratarse de pagos de tracto sucesivo, esta fórmula se aplicará separadamente, mes a mes, comenzando desde la fecha de su causación. De conformidad con lo anterior, se procederá a revocar la sentencia de primera instancia, pues hay lugar a reconocer la bonificación por compensación. Esta Sala se abstendrá de condenar en costas y agencias en derecho, porque no se aprecia una mala fe o una deslealtad procesal de la demandada.

DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala de Conjueces de la Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA: PRIMERO.- REVOCAR la sentencia del 28 de junio de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y, en su lugar, CONCEDER las pretensiones de la demanda presentada por Adriana María Guzmán Rodríguez en contra la Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial.

SEGUNDO. - ORDENAR que prospera la excepción de prescripción, interpuesta por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, pero en los términos expuestos en la parte motiva, de manera que la bonificación por compensación se le reconocerá y pagará a la demandante a partir del día 4 de diciembre de 2004 y de ahí en adelante, hasta la fecha de su retiro.

TERCERO. - ORDENAR a la parte demandada que dé cumplimiento a esta sentencia dentro del término previsto en los artículos 176 y 177 del Código Contencioso Administrativo, para lo cual deberá proferir una resolución mediante la cual se adopten las medidas necesarias para su cumplimiento. CUARTO.- ORDENAR realizar los descuentos de ley para seguridad social a la parte demandante, respecto de las diferencias no cotizadas.

QUINTO. - NO CONDENAR en costas. SEXTO.- ORDENAR que una vez ejecutoriado este fallo se expidan las copias previstas en el artículo 114 del Código General del Proceso. SÉPTIMO.- Ejecutoriada esta providencia, regístrese en la plataforma SAMAI y devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cópiese, notifíquese y cúmplase Firmado electrónicamente NÉSTOR RAÚL CORREA HENAO Conjuez Ponente Firmado electrónicamente firmado electrónicamente JORGE IVÁN ACUÑA ARRIETA JORGE IVÁN RINCÓN CÓRDOBA Conjuez Conjuez CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala de Conjueces en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA