CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá, D.C., cinco (5) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Acción de tutela Núm. único de radicación: 110010315000202400923-01 Actora: Cooperativa de Vigilancia y Seguridad Profesional de Antioquia – COOPEVIAN CTA Demandada: Sección Cuarta del Consejo de Estado Tema: Improcedencia de la acción de tutela por falta de cumplimiento del requisito general de procedencia de relevancia constitucional Derechos Fundamentales Invocados: i) Acceso a la administración de justicia y ii) debido proceso Derechos Fundamentales Amparados: Ninguno SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación presentada por la actora contra la sentencia de tutela de 27 de junio de 2024 proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, por medio de la cual negó las pretensiones de la solicitud de tutela.

La presente providencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala y iii) Resuelve; las cuales se desarrollan a continuación. 2 Núm. único de radicación: 110010315000202400923-01 Actora: Cooperativa de Vigilancia y Seguridad Profesional de Antioquia – COOPEVIAN CTA I.

ANTECEDENTES La solicitud 1. La actora, a través de apoderado, presentó solicitud de tutela contra la Sección Cuarta del Consejo de Estado, porque, a su juicio, al proferir la sentencia de 21 de septiembre de 2023, en el proceso adelantado en ejercicio de medio de control de nulidad y restablecimiento del del derecho identificado con el número único de radicación 050012333000202100191-01, vulneró sus derechos fundamentales invocados supra.

Presupuestos fácticos 2. Los presupuestos fácticos en los cuales se fundamenta la acción de tutela, en síntesis, son los siguientes: 3. Señaló que, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Servicio Nacional de Aprendizaje, el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud, y las Empresas Promotoras de Salud (EPS) Mutual Ser, Cajacopi, Coomeva, Coosalud, Fondo de Pasivo Social, Nueva EPS, Salud Total, Sanitas, Savia Salud, SOS y Sura, con el fin de que se les ordenara la devolución de los aportes realizados durante los años 2017, 2018 y enero de 2019, por concepto de pago de lo no debido, en la medida en que al ser declarante del impuesto sobre la renta y pertenecer al Régimen Tributario Especial, estaba exonerada del pago de los aportes parafiscales a favor del SENA e ICBF, así como las cotizaciones al Régimen Contributivo de Salud de los trabajadores que devengaban menos de 10 salarios mínimos legales mensuales vigentes. 4.

Indicó que, el Tribunal Administrativo de Antioquia, profirió sentencia, en primera instancia, el 24 de mayo de 2022, mediante la cual resolvió: “[…]

PRIMERO. SE NIEGAN las pretensiones de la demanda.

SEGUNDO. Se condena en costas a la parte demandante de conformidad con los parámetros definidos en la parte motiva de la presente decisión […]”. 3 Núm. único de radicación: 110010315000202400923-01 Actora: Cooperativa de Vigilancia y Seguridad Profesional de Antioquia – COOPEVIAN CTA 5. Manifestó que, la Sección Cuarta del Consejo de Estado, mediante sentencia de 21 de septiembre de 2023, resolvió: “[…] 1.

Revocar el ordinal segundo de la sentencia de primera instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta de Oralidad, del 24 de mayo de 2022. 2. Confirmar en lo demás la sentencia apelada. […]”. 5.1. Como fundamento de su decisión consideró que: “[…] de la revisión del mencionado cuadro Excel, el cual pretende hacer valer a su favor la cooperativa, se pudo advertir que este documento no da certeza para acceder a la devolución, pues si bien contiene el nombre de varios de sus asociados, su identificación, el salario percibido, el IBC, el número de las planillas de pago, entre otros datos, lo cierto es que dicha prueba, además de la pestaña denominada “pagos”, también se compone de otras tres hojas con la descripción de “no compensados”, “compensados” y “devoluciones aprobadas”, respecto de las cuales en el proceso nunca se explicó de que se trataban o su incidencia con los dineros solicitados en devolución, situación que tampoco fue aclarada por la demandante como interesada.

Adicionalmente, se pone de presente que en ese archivo únicamente se relacionaron los asociados por los que la cooperativa efectuó aportes a salud, pues los datos del cuadro solo hacen referencia a la EPS que recibió el aporte, pero no puede inferirse de esa información que se hubieren efectuado los pagos al SENA e ICBF por esas mismas personas.

Sumado a esto, en la contestación, el ADRES indicó que ese archivo era solamente un histórico, y que reflejaba los aportes a las diferentes subcuentas del FOSYGA, entidad que no tiene la administración de los recursos del SENA e ICBF. Tampoco se le puede dar el carácter de una certificación completa y detallada de los asociados de la cooperativa respecto de los cuales pretende obtener la devolución de las sumas pagadas por aportes, puesto que el ADRES al resolver la petición de la demandante expresamente señaló: “me permito informarle que la ADRES entre sus competencias no contempla la certificación de aportes, dado que, es una tarea que corresponde a las EPS - EOC en quienes el Sistema General de Seguridad Social en Salud delega el recaudo de cotizaciones.

Sin embargo, remitimos los pagos realizados a través de PILA, los cuales son entregados por los operadores de información PILA a la ADRES, mediante el anexo técnico 4 de la Resolución 2388 de 2016”. A esto se suma que la Sala revisó las demás pruebas aportadas por la demandante, tales como las solicitudes y recursos radicados ante las entidades demandadas, las respuestas brindadas por algunas de estas, certificaciones de pago de los aportes, planillas de pago emitidas por el operador ARUS, advirtiendo que en ninguna de estas se identificó con exactitud los empleados que percibieran menos de 10 SMLMV y sobre los cuales se pretendía el reintegro de los valores.

De ahí que no puede verificarse si los trabajadores identificados en el Excel corresponden a los mismos sujetos que originaron las peticiones de devoluciones y si los valores de aportes exonerados son los pagados por estos asociados y no por otros que devenguen más de los 10 salarios, ya que no identificó quiénes son sus asociados y los pagos recibidos por estos como compensación o remuneración […]”. 4 Núm. único de radicación: 110010315000202400923-01 Actora: Cooperativa de Vigilancia y Seguridad Profesional de Antioquia – COOPEVIAN CTA […] “[…] Por lo anterior, se arriba a la conclusión que la demandante no cumplió con el principio general de la carga de la prueba, conforme con el cual le correspondía demostrar el cumplimiento de los requisitos exigidos en la norma para acceder a la devolución de los aportes pretendidos, y no simplemente valerse de un documento aportado con la contestación de la demanda de una de las entidades, el cual como se dijo no da certeza para acceder a la devolución […]”.

La solicitud de tutela Pretensiones 6. La actora solicitó en su escrito de tutela: “[…] PRIMERA: Dejar sin efectos la sentencia proferida el 21 de septiembre de 2023 (notificada el 29 de septiembre de 2023) por la SECCIÓN CUARTA DEL CONSEJO DE ESTADO mediante la cual resolvió revocar sólo el numeral segundo de la sentencia de primera instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia (correspondiente a la condena en costas) en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho (laboral) promovido por la COOPERATIVA DE VIGILANCIA Y SEGURIDAD PROFESIONAL DE ANTIOQUIA - COOPEVIAN CTA. en contra del SENA, ADRES, ICBF y otras.

SEGUNDA: Ordenar a la SECCIÓN CUARTA DEL CONSEJO DE ESTADO proferir una nueva sentencia en la que se le otorgue presunción de veracidad -validez probatoria- al documento de Excel aportado por la ADRES. […]”. 7. La actora en su escrito de tutela indicó lo siguiente1: “[…] Se sostiene como sustento de la tutela que, la SECCIÓN CUARTA DEL CONSEJO DE ESTADO, vulneró los derechos fundamentales de la Cooperativa de Vigilancia y Seguridad Profesional de Antioquia COOPEVIAN CTA al Debido Proceso, al Acceso a la Administración de Justicia y a la igualdad, al proferir una sentencia que claramente contraviene el ordenamiento jurídico, al no darle valor probatorio a la presunción de veracidad del documento de liquidación privada contenido en el archivo de Excel aportado por la ADRES; por considerar que, no era claro al contener otras pestañas ("no compensados", "compensados" y "devoluciones aprobadas") y que hacen relación a conceptos que están en la ley en cuanto a su definición, pero que no modifican las cotizaciones que realizó como pago de lo no debido la que represneto.

Es decir, el archivo de Excel no sólo era una liquidación privada -PILA-, sino que sí contenía la información relevante para acceder a las pretensiones de COOPEVIAN C.T.A., porque, como la Sala Cuarta lo indica en su sentencia, el archivo contiene el nombre de varios de sus asociados, su identificación, el salario percibido (donde se aprecia que su valor era inferior a 10 SMLMV de cada año), el IBC de cada uno de ellos, el número de las planillas de pago, entre otros datos, puesto que la base de la sentencia que absuelve a las demandadas es porque supuestamente no se acreditó el salario de los trabajadores de COOPEVIAN C.T.A. 1 Transcripción literal del texto. 5 Núm. único de radicación: 110010315000202400923-01 Actora: Cooperativa de Vigilancia y Seguridad Profesional de Antioquia – COOPEVIAN CTA En otras palabras, la Sala Cuarta del Consejo de Estado vulneró los derechos fundamentales del actor al desconocer la presunción de veracidad de dicha liquidación privada y, afirmar que el archivo de Excel aportado por la ADRES Contiene el salario percibido por los trabajadores y, simultáneamente, negar las pretensiones porque el mismo documento contiene tres pestañas adicionales, que le resultaban inexplicadas', -cuando la ley es la que define este proceso administrativo entre la demandada que lo aporta y las EPS que no tiene nada que ver con las cotizaciones realizadas y, a pesar de tratarse de un documento expedido por una entidad pública, en cumplimiento de las disposiciones del Decreto 780 de 2016 […]”. […] “[…] Adicionalmente, se negaron nuestras súplicas, porque el archivo de Excel no indicaba que se hubieren efectuado los pagos al SENA e ICBF por esas mismas personas, lo cual también es un equívico; pues si esa fuera la razón, entonces tendría que haberse ordenado la devolución al menos por los pagos correspondientes a la ADRES, puesto que, como se indicó, el documento sí contenia el salario de cada uno de los trabajadores, que, se reitera, en todos los casos es inferior a 10 SMLMV, pues se trata de una cooperativa integrada por vigilantes, que no devengan salarios tan altos (Tal y como se ve en la simple lectura de los valores devengados en cada año allí indicado).

Inlcuso, con respecto al SENA e ICBF, no hay discusión en cuanto a que los aportes que se realizan a salud obligan al pago destinado a todas las entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud y Parafiscales, puesto que así están creadas las Planillas de Aportes de cada uno de los operadores de dicho Sistema y el archivo de Excel aportado por la ADRES contenía información entregada por los operadores de PILA, tal como esa misma entidad lo certificó; dichos operadores administran TODO el Sistema, por lo que la información que entregan sobre el salario es igual para todos los trabajadores, ante todas las entidades que reciben aportes.

Adicionalmente, se niega el acceso a la administración de justicia y el debido proceso, cuando, a pesar de ser claro el derecho a la devolución de aportes, se omite la posibilidad de que sean las mismas entidades a las que se hicieron aportes, las que realicen un proceso de determinación de lo pagado y la suma a devolver. Es asi como, a través de la Resolución No. 3365 del 17 de junio de 2021, el ICBF creó el procedimiento para devolución de aportes por pago de lo no debido, con base en la sentencia de nulidad que originó nuestra acción ordinaria, precisamente porque, como reiteradamente se advirtió en el trámite del proceso ordinario, en los procesos de devolución de aportes por pago de lo no debido, derivados de la exoneración que contiene el artículo 114-1 del Estatuto Tributario, existe un procedimiento administrativo basado en la liquidación privada (para este caso la PILA) que le aportan los administrados a la entidad pública, para que sea ésta la que desvirtúe dicha liquidación, conforme lo establece el artículo 850 y siguientes del Estatuto Tributario (procedimiento que no siguieron las co demandadas, y donde se debía imponer la carga probatoria).

Ahora, descartar la prueba porque la ADRES al emitir el archivo de Excel informó que no tenía dentro de sus competencias la certificación de aportes, resulta abruptamente violatorio de los derechos fundamentales de mi representada, porque lo que se le exigió a la demandante fue evidenciar que los trabajadores por los cuales reclamaba la devolución de aportes devengaban menos de 10 SMLMV, y en dicho archivo estaba la información del Salario y el IBC; es decir, no hacia falta acreditar los aportes que se realizaron, sino el salario que recibía cada trabajador y esta información se encontraba en el archivo enunciado.

Así mismo, la ADRES indicó que entregaba información de los pagos realizados a través de PILA, que correspondía a datos 6 Núm. único de radicación: 110010315000202400923-01 Actora: Cooperativa de Vigilancia y Seguridad Profesional de Antioquia – COOPEVIAN CTA transmitidos por los operadores, con lo que era válido su contenido, pues dichos administradores estaban procesalmente presentes en el proceso jurisdiccional. […]”.

Actuación 8. El Despacho de la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante auto de 23 de abril de 2024: i) inadmitió la solicitud de tutela; y ii) requirió al “[…] señor Carlos Ariel Corredor Silva, para que dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación de la presente providencia allegue toda la documentación necesaria, a la luz de la Ley 79 de 1998, el Decreto Ley 19 de 2012 y demás normas concordantes, que permita demostrar la existencia y representación legal de la Cooperativa de Vigilancia y Seguridad Profesional de Antioquia […]”. 9.

El Despacho de la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante auto de 10 de mayo de 2024: i) admitió la demanda; ii) ordenó notificar a los magistrados de la Sección Cuarta del Consejo de Estado; y iii) vinculó, como tercero con interés legítimo, al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar – ICBF, al Servicio Nacional de Aprendizaje – SENA, a la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud – ADRES, a Mutual Ser EPS, a Cafesalud EPS en Liquidación, a Coomeva EPS, a Coosalud EPS, a Cruz Blanca EPS, a Emdisalud EPS, a Medimas EPS, a la Nueva EPS, a EPS SOS S.A., a Salud Total EPS, a Sanitas EPS, a Savia Salud EPS, a Sura EPS, a Cajacopi EPS, y al Fondo de Pasivo Social EPS, concediéndoles el término de tres (3) días para rendir informe sobre el particular.

Intervención de la demandada y de los terceros con interés legítimo 10. La Sección Cuarta del Consejo de Estado solicitó declarar la improcedencia de la acción de tutela o, en su defecto, negarla. Para tal efecto, manifestó lo siguiente: “[…] Para el caso bajo examen, la solicitud de amparo carece del requisito aludido porque la actora trata de convertir la tutela en una instancia adicional al proceso en la medida que la prueba que aduce como desconocida, fue analizada por la Sala conforme a las reglas de la sana crítica. 7 Núm. único de radicación: 110010315000202400923-01 Actora: Cooperativa de Vigilancia y Seguridad Profesional de Antioquia – COOPEVIAN CTA Es así como en la sentencia del 21 de septiembre de 2023, la Sala explicó las razones por las cuales el archivo aportado por el Adres y otros documentos que reposaban en el expediente fueron insuficientes para acceder a sus pretensiones. […]”. […] “[…] También, en la sentencia se dijo que la prueba discutida únicamente daba cuenta de los trabajadores por los cuales se realizaron aportes a salud, de ahí que era imposible inferir lo pagado a SENA e ICBF por esas mismas personas.

Además, en palabras del ADRES ello se trataba solo de un histórico que reflejaba lo cancelado a las subcuentas del FOSYGA, entidad que no tenía la administración de los recursos de los otros subsistemas respecto de los cuales se pretendía la devolución. A esto se sumó que, de las demás pruebas aportadas allegadas al proceso (solicitudes de devolución y sus respuestas, certificaciones de pago de las contribuciones y planillas emitidas por el operador AURUS), tampoco fue posible identificar con exactitud los empleados que percibieron menos de 10 SMLMV y sobre los que se pretendía la devolución. Lo anterior, llevó a la Sala a concluir que la parte interesada no cumplió con su obligación de probar los requisitos exigidos en la norma para acceder a la devolución de los aportes pretendidos, sino que simplemente se valió de un documento aportado por una de las entidades demandadas con la contestación, el cual, como se explicó, no daba certeza a la Sección para acceder a la devolución, más cuando era la demandante (hoy tutelante) quien tenía la carga de presentar las pruebas que demostraran el derecho invocado.

Así las cosas, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho se valoraron las pruebas obrantes en el expediente, cuestión diferente es que se llegara a una conclusión diferente a la de la cooperativa, lo cual no implica la vulneración de sus derechos fundamentales. […]”. […] “[…] De acuerdo con los argumentos expuestos, se estima que, con la presente acción de tutela, lo que persigue la actora es dar a conocer su inconformidad frente a la valoración de una prueba y otras circunstancias que fueron analizadas en el proceso ordinario, conforme a las reglas de la sana crítica y, en consecuencia, convertir un mecanismo de protección de derechos fundamentales en una tercera instancia. Por tanto, de manera respetuosa solicito que se declare improcedente la acción de tutela por falta de cumplimiento del requisito de relevancia constitucional o, en su lugar, se nieguen las pretensiones de la acción. […]”. 11.

La Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud – ADRES adujo su falta de legitimación en la causa por pasiva y solicitó declarar la improcedencia de la acción de tutela, al considerar que: “[…] se tiene que dentro del proceso ordinario adelantado por la empresa hoy accionante, se pudo evidencias (sic) que dio un debido proceso, garantizando también el acceso a la administración de justicia, no obstante, la parte demandante no cumplió 8 Núm. único de radicación: 110010315000202400923-01 Actora: Cooperativa de Vigilancia y Seguridad Profesional de Antioquia – COOPEVIAN CTA con la carga de la prueba, situación que se vio refleja en las sentencias de primera y segunda instancia. De otro lado, la parte demandante pretendió dar cumplimiento con la carga de la prueba con el Excel aportado por esta Administradora y de esta forma obtener una devolución de aportes, sin embargo, la ADRES fue enfática en indicar que solo se trata de un histórico y no de una certificación de aportes al no tener esa función y estar en cabeza de las EPS y EOC, por lo que el Consejo de Estado sostuvo que este documento no puede ser tenido como tal, pues la Adres no tiene la potestad de certificación de aportes.

El grupo de defensa de esta Entidad indica que es importante mencionar, que el Consejo de Estado en recientes pronunciamientos ha manifestado que las comunicaciones o respuestas proferidas por la Adres a las solicitudes de devolución de aportes, no constituyen actos administrativos toda vez que “( ) no surten efectos jurídicos, esto es, no crean, modifican o extinguen una situación jurídica particular.

Y, en consecuencia, dichos actos no pueden considerarse definitivos ni susceptibles de control judicial.” Finalmente y con fundamento en el artículo 167 del Código General del Proceso que indica que “Incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen. ( )., el Consejo de Estado arribó a la conclusión que “( ) la demandante no cumplió con el principio general de la carga de la prueba, conforme con el cual le correspondía demostrar el cumplimiento de los requisitos exigidos en la norma para acceder a la devolución de los aportes pretendidos, y no simplemente valerse de un documento aportado con la contestación de la demanda de una de las entidades, el cual como se dijo no da certeza para acceder a la devolución.” (subrayado fuera de texto). […]”. […] “[…] Por lo anteriormente expuesto, se solicita al H. Despacho DECLARAR la improcedencia de la presente acción de tutela, pues ha quedado probado que se pretende hacer un uso indebido de la acción constitucional, al utilizar la acción de tutela como tercera instancia contra decisiones adversas a sus intereses.

Tampoco se acreditó el cumplimiento de los requisitos generales para la interposición de acciones de tutela contra providencias judiciales […]”. 12. La Cruz Blanca EPS S.A. Liquidada, a través de ATEB Soluciones Empresariales S.A.S., solicitó su desvinculación, al considerar que: “[…] La anterior situación me permite solicitar ante su honorable Despacho, que se declare que en el presente asunto se ha presentado LA AUSENCIA DE VINCULACION (sic) DIRECTA, teniendo presente que desde el inicio del proceso judicial promovido por el Accionante con radicado 05001 23 33 000 2021 00191 00, conocido por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, mediante Auto 337 de 2021 del 12 de noviembre de 2021, decidió tener como terceros interesados en el resultado del proceso y no como demandadas a las siguientes entidades “.SALUD TOTAL EPS, COOMEVA EPS, ASOCIACIÓN MUTUAL SER EPS, CAFESALUD EPS, CRUZ BLANCA EPS, EPS EMDISALUD, SANITAS EPS, EPS SURA, CAJACOPI EPS, COOSALUD EPS, FONDO DE PASIVO SOCIAL EPS, MEDIMAS EPS, NUEVA EPS, S.O.S EPS Y SAVIA SALUD EPS." 9 Núm. único de radicación: 110010315000202400923-01 Actora: Cooperativa de Vigilancia y Seguridad Profesional de Antioquia – COOPEVIAN CTA En punto a este tema, es importante mencionar que los aportes parafiscales forman parte de las apropiaciones de nómina y básicamente son las contribuciones que por obligación deben hacer mensualmente las empresas por cada colaborador contratado.

Es importante recordar que la totalidad de los aportes parafiscales deben ser asumidos por el empleador. Sin embargo, en el caso de la seguridad social se puede realizar un porcentaje del pago total. […]”. […] “[…] En consideración de la Ausencia de vinculación directa y legitimidad del interés mi representada no se encuentra legitimada por pasiva.

Por tanto, no profiere el fallo de segunda instancia el cual es objeto de Tutela Contra Providencia Judicial, consecuente con lo anterior no vulnera ninguno de los derechos invocados por el accionante dentro del presente asunto. Mi representada no tiene ningún interés en la presente Acción de Tutela Rad. 20240092300. Del mismo modo la entidad la cual represento no vulnero el derecho al DEBIDO PROCESO, ACCESO A LA ADMINISTRACION (sic) DE JUSTICIA Ya que como se menciona con anterioridad mi representada no fue parte ACTIVA dentro del proceso de Rad. 05001 23 33 000 202100191 00, ni fue quien profirió el fallo de primera instancia, ni mucho menos el fallo de segunda instancia el cual confirma la decisión de negar las pretensiones de la demandante en su momento, hoy la actual Accionante en el presente asunto.

Por el contrario, mi representada siempre estuvo atenta en contribuir en el proceso, a su contestación respetando las reglas del debido proceso, la buena fe y la transparencia de las actuaciones procesales que se surtieron en su debido momento, estando dentro del ámbito legal y normativo que rige la materia. […]”. 13. La Entidad Promotora de Salud Servicio Occidental de Salud S.A. – EPS SOS S.A., rindió informe en los siguientes términos: “[…] Previo a un pronunciamiento de los argumentos esbozados por la Accionante es menester resaltar que, la acción de tutela de la referencia es improcedente por no cumplir con los requisitos generales de procedibilidad de RELEVANCIA CONSTITUCIONAL, SUBSIDIARIEDAD E INMEDIATEZ de que trata la jurisprudencia constitucional que regula la materia.

La Corte Constitucional, en su senda jurisprudencia, especialmente en sentencia SU-215 de 2022 fue enfática al establecer la procedencia de este tipo de acción cuando se advierte el requisito de relevancia constitucional, habida consideración que, en el ejercicio se está observando una mala práctica en la interposición de este tipo de acciones, que más allá de ser un recurso excepcional, están siendo interpuestas como si se tratará de una tercera instancia, tal como ocurre en el asunto bajo estudio. […]”. […] “[…] Sumado a lo anterior, se advierte que la acción de la referencia no cumple con el requisito de INMEDIATEZ que tiene establecido la jurisprudencia constitucional, en el sentido que la misma no fue interpuesta dentro de un plazo razonable, máxime si se tiene en cuenta que la decisión hoy objeto de reparo fue proferida el veintiocho (28) de septiembre de 2023.

Bajo este contexto, como se indicó líneas atrás, la presente acción no cumple con los requisitos de relevancia constitucional, subsidiaridad e inmediatez previsto en la norma y, por tanto, no es procedente acceder al amparo deprecado. […]”. […] 10 Núm. único de radicación: 110010315000202400923-01 Actora: Cooperativa de Vigilancia y Seguridad Profesional de Antioquia – COOPEVIAN CTA “[…] Así las cosas, si bien la decisión adoptada por las Accionadas es adversa a las pretensiones deprecadas por la parte accionante, esto no es óbice para concluir que mediante ella se le esté vulnerando un derecho de índole constitucional a la accionante, por el contrario, se observa que la decisión adoptada por este Tribunal se ajusta a la sana crítica y se basa en un análisis en conjunto de todos los materiales probatorios militantes en el plenario.

Conforme los argumentos esbozados, la presente acción constitucional no solo no cumple con los requisitos jurisprudenciales previstos para su procedencia sino también que no carece de fundamentos fácticos, jurídicos y probatorios para su prosperidad. […]”. 14. Mutual Ser EPS Solicitó declarar su desvinculación, al considerar que carece de legitimación en la causa por pasiva, en la medida en que: “[…] En el presente caso, la sociedad accionante solicita que se declare que la sentencia de segunda instancia vulneró sus derechos fundamentales, se deje sin efectos la sentencia proferida el 21 de septiembre de 2023, y, en consecuencia, se emita nueva sentencia dentro del proceso 05001-23-33-000-2021-00191-01.

Por lo anterior, es evidente que, Mutual Ser EPS, carece de legitimación en la causa por pasiva […]”. 15. La Nueva EPS solicitó declarar la improcedencia de la acción de tutela. Para tal efecto, manifestó lo siguiente: “[…] NUEVA EPS no ha vulnerado los derechos constitucionales de carácter fundamental del accionante, ni ha incurrido en una acción u omisión que ponga en peligro, amenace o menoscabe sus derechos.

Todo lo contrario, se ha ceñido en todo momento a la normatividad aplicable en materia de Seguridad Social en Salud. Debido a ello, habida cuenta que no existe vulneración de los derechos fundamentales de la accionante, que fuese atribuible a NUEVA EPS, la solicitud de tutela de la referencia carece de objeto. Prueba de lo anterior, es la ausencia en el expediente de cartas de negación de servicios de salud emitidas por parte de NUEVA EPS, todo lo contrario, se le ha autorizado los servicios en la red de prestadores de servicios de salud que la EPS tiene contratada […]”. […] “[…] El Accionante no aportó prueba que demuestre vulneración del derecho fundamental alegado, del cual la compañía pueda pronunciarse de manera particular, es por ello por lo que consideramos la inexistencia en la vulneración de derechos fundamentales […]”. 16.

El Servicio Nacional de Aprendizaje – SENA solicitó declarar la improcedencia de la acción de tutela, toda vez que: 11 Núm. único de radicación: 110010315000202400923-01 Actora: Cooperativa de Vigilancia y Seguridad Profesional de Antioquia – COOPEVIAN CTA “[…] Nos oponemos a su prosperidad por cuanto las sentencias proferidas tanto en primera como en segunda instancia, contienen la valoración y apreciación de la prueba en su integridad, suficiente y de cara a la línea jurisprudencial sobre el asunto puesto en controversia, que dio como resultado, quedaran probadas las excepciones propuestas por el Servicio Nacional de Aprendizaje- SENA frente a lo que en su momento demandó el accionante, no encontrando punto de quiebre en los pronunciamientos de los jueces.

Por otra parte, el accionante se duele respecto a la presunción de veracidad de un documento aportado por ADRES, pero se advierte que pretende utilizar el mecanismo de la tutela para que se haga un nuevo análisis probatorio improcedente en este momento, no menciona concretamente en qué punto de la sentencia de segunda instancia que confirmó la de primera, se encuentra el defecto fáctico al que alude, limitándose a inferir que el Consejo de Estado no tuvo en cuenta los datos contenidos en aquel, desconociendo que en el trámite del proceso judicial, los jueces valoraron el peso probatorio del documento encontrando dentro de su criterio, que el demandante no explicó ante las instancias correspondientes la relevancia de los datos puestos de presente al Juez, ni la importancia que estos tendrían de cara a que se concedan sus pretensiones.

Por otra parte, el accionante pretende que por vía de tutela se revise una sentencia que ha hecho tránsito a cosa juzgada, como si se tratase de una nueva instancia o recurso, lo cual no es procedente, ya que el apoderado pudo en su momento esgrimir estos argumentos en las oportunidades procesales que tuvo tanto en los alegatos de conclusión de la respetiva (sic) instancia, como el desarrollo del trámite del recurso de apelación, por lo que no se estaría vulnerando el derecho de acceso a la Administración de Justicia.[…]” 17.

El Instituto Colombiano de Bienestar Familiar – ICBF, Cafesalud EPS en Liquidación, Coomeva EPS, Coosalud EPS, Emdisalud EPS, Medimas EPS, Salud Total EPS, Sanitas EPS, Savia Salud EPS, Sura EPS, Cajacopi EPS y el Fondo de Pasivo Social EPS guardaron silencio en esta oportunidad procesal. La sentencia impugnada 18. La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado profirió sentencia de tutela, en primera instancia, el 27 de junio de 2024, por medio de la cual resolvió lo siguiente: “[…] Primero. Denegar el amparo invocado por la Cooperativa de Vigilancia y Seguridad Profesional de Antioquia, de acuerdo con lo expuesto en este proveído […]”. 18.1.

Como fundamento de su decisión consideró que: “[…] Según se expuso en el numeral 1.1.3., ut supra, COOPEVIAN CTA adujo que la sentencia del 21 de septiembre de 2023, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado incurrió en defecto fáctico, ya que no le dio valor probatorio al documento de Excel aportado por la ADRES junto con el escrito de contestación de la demanda, a través de cual, en su criterio, se demostraban los valores que debían devolverse 12 Núm. único de radicación: 110010315000202400923-01 Actora: Cooperativa de Vigilancia y Seguridad Profesional de Antioquia – COOPEVIAN CTA por concepto de pago de lo no debido al Sistema General de Seguridad Social en Salud y por los aportes parafiscales realizados al SENA y al ICBF, ya que era beneficiaria de la exención tributaria prevista en el artículo 114-1 del Estatuto Tributario.

Así mismo, que no se le otorgó al referido documento la presunción de veracidad que establece el artículo 746 ibidem, y, que en caso de que el ad quem tuviera dudas de su contenido, habría podido ejercer su facultad oficiosa para decretar las pruebas necesarias para llegar a la veracidad de los hechos alegados. Sin embargo, como quedó demostrado en el acápite de hechos probados, la Sección Cuarta de esta colegiatura sí analizó el pluricitado archivo de Excel; empero, concluyó que su contenido no le permitía establecer los valores sobre los cuáles debía recaer las sumas a devolver por concepto de pago de lo no debido.

Así mismo, precisó que en este no era dable observar las sumas que se cancelaron por concepto de aportes parafiscales al SENA y al ICBF. Sobre este punto, vale la pena indicar que esta Subsección, al revisar el mencionado documento, se percata de que, en efecto, contiene, entre otros ítems, el nombre de los trabajadores de COOPEVIAN CTA, el número de identificación de cada uno de ellos, el número de la planilla, el nombre del aportante, la eps a la cual se hicieron los aportes y el valor de estos; no obstante, tal como lo afirmó el ad quem, no se pueden extraer los pagos realizados por concepto de aportes parafiscales.

Así mismo, se advierte que la decisión del fallador de segunda instancia no estuvo basada únicamente a la valoración probatoria que hizo sobre el tantas veces citado documento Excel, sino que también impedía la concesión de las pretensiones el hecho de que «en sede administrativa las solicitudes de devolución presentadas ante el ADRES, SENA, ICBF y las demás entidades promotoras de salud, se hizo de manera general, pues en ninguna de estas mencionó los trabajadores que, individualmente considerados percibieron menos de 10 SMLMV, sino que se limitó a señalar las sumas pagadas por aportes y solicitar la devolución de los mismos, sin identificar si todas correspondían a estos trabajadores.

Con relación a salud, es mucho más evidente la necesidad de individualizar los valores a devolver, comoquiera que los pagos efectuados también incluyen el porcentaje que le corresponde al asociado y que no es objeto de exoneración». Ahora bien, en cuanto a que no se le dio al documento la presunción de veracidad que contempla en artículo 746 del Estatuto Tributario, según el cual «[s]e consideran ciertos los hechos consignados en las declaraciones tributarias, en las correcciones a las mismas o en las respuestas a requerimientos administrativos, siempre y cuando que sobre tales hechos, no se haya solicitado una comprobación especial, ni la ley la exija», es válido afirmar que, en momento alguno, en la sentencia se cuestionó la legitimidad del documento de Excel que echa de menos la entidad accionante, sino que, por el contrario, concluyó que en «ese archivo únicamente se relacionaron los asociados por los que la cooperativa efectuó aportes a salud, pues los datos del cuadro solo hacen referencia a la EPS que recibió el aporte, pero no puede inferirse de esa información que se hubieren efectuado los pagos al SENA e ICBF por esas mismas personas».

Además, el mencionado documento no corresponde a hechos consignados en declaraciones tributarias, o a correcciones de estas, o a respuestas a requerimientos administrativos; sino a un histórico allegado por el ADRES sobre los pagos realizados por la accionante. Por último, y sobre el hecho de que el ad quem pudo haber decretado una prueba de oficio para esclarecer las dudas que se originaban del análisis del tantas veces 13 Núm. único de radicación: 110010315000202400923-01 Actora: Cooperativa de Vigilancia y Seguridad Profesional de Antioquia – COOPEVIAN CTA mencionado documento Excel, se debe aclarar que dicha facultad es dispositiva del juez, mas no una obligación, ya que, tal y como lo prevé el artículo 167 del Código General del Proceso, «incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen», norma que se torna aún más fuerte en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo, la cual es considerada como rogada […]”.

La impugnación 19. La actora impugnó la sentencia proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado por las siguientes razones2: “[…] Una de las conclusiones a las que arribó la SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A del CONSEJO DE ESTADO en la sentencia de tutela, es que “la Sección Cuarta de esta colegiatura sí analizó el pluricitado archivo de Excel; empero, concluyó que su contenido no le permitía establecer los valores sobre los cuáles debía recaer las sumas a devolver por concepto de pago de lo no debido.

Así mismo, precisó que en este no era dable observar las sumas que se cancelaron por concepto de aportes parafiscales al SENA y al ICBF.” De esta conclusión se extrae, nuevamente, que se ha vulnerado el derecho de acceso a la administración de justicia de mi representada, puesto que sí se incurrió en defecto fáctico en la valoración del archivo de Excel que aportó la ADRES al expediente.

Es cierto que el archivo de Excel se mencionó en la sentencia de la Sección Cuarta del Consejo de Estado; sin embargo, se omitió tenerlo en cuenta como prueba de que ningún trabajador devengaba más de 10 SMLMV, con el argumento fútil de contener pestañas adicionales a la que se solicitaba revisar (Salario), lo que constituyó una valoración ostensiblemente deficiente e inexacta, del documento de Excel, conclusión que debe llevar a determinar que se está vulnerando un derecho fundamental […]”. […] “[…] Además, la referencia que hizo el fallo de tutela a que en Segunda Instancia se determinó que el contenido del documento de Excel no le permitía al fallador establecer los valores sobre los cuáles debían recaer las sumas a devolver por concepto de pago de lo no debido, confirma la vulneración de nuestro derecho al acceso a la administración de justicia, pues lo que se pretendía no era que el juez determinara los valores a devolver, esto hace parte de un proceso administrativo independiente y reglado al que desafortunadamente no se hizo ninguna referencia en sede de instancia, invirtiendo la carga de la prueba, en un claro desfavorecimiento para mi representada […]”. […] “[…] La razón para acudir a la acción constitucional fue que no se tuvo en cuenta que el archivo de Excel sí contenía los salarios de los trabajadores de la demandante - COOPEVIAN CTA- y este era el elemento fundamental por el cual desde el fallo de primera instancia se determinó que no se logró probar que los trabajadores tuvieran 2 Transcripción literal del texto. 14 Núm. único de radicación: 110010315000202400923-01 Actora: Cooperativa de Vigilancia y Seguridad Profesional de Antioquia – COOPEVIAN CTA ingresos inferiores a los 10 SMLMV, como para que resultara procedente la exoneración […]”.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia de la Sala 20. Esta Sección es competente para conocer de este proceso, de conformidad con los artículos 1.º y 32 del Decreto 2591 de 19 de noviembre de 19913, por el cual se reglamenta la acción de tutela establecida en el artículo 86 de la Constitución Política; en concordancia con el artículo 1.º del Decreto núm. 333 de 6 de abril de 20214 y con el artículo 13 del Acuerdo núm. 80 de 12 de marzo de 20195, que asigna a esta sección el conocimiento de las acciones de tutela.

Generalidades de la acción de tutela 21. La acción de tutela ha sido instituida como instrumento preferente y sumario, destinado a proteger de manera efectiva e inmediata los derechos constitucionales fundamentales, cuando hayan sido violados o amenazados por las autoridades públicas, o por los particulares, en los casos expresamente indicados.

Procede, a falta de otro medio de defensa judicial, a menos que se utilice como mecanismo transitorio, para prevenir un perjuicio irremediable. Cuestión previa 22. Advierte la Sala que, si bien la solicitud de desvinculación por falta de legitimación en la causa por pasiva formulada por la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud – ADRES, Cruz Blanca EPS S.A. Liquidada y Mutual Ser EPS, no fue objeto de pronunciamiento por parte del a quo en el trámite de la primera instancia, esta Sala entrará a realizar el respectivo análisis. 3 “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política'' 4 “Por medio del cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 5 Reglamento Interno del Consejo de Estado. 15 Núm. único de radicación: 110010315000202400923-01 Actora: Cooperativa de Vigilancia y Seguridad Profesional de Antioquia – COOPEVIAN CTA 23.

Ahora bien, el artículo 13 del Decreto 2591 frente a la legitimación en la causa por pasiva, señala expresamente lo siguiente: “[…] La acción se dirigirá contra la autoridad pública o el representante del órgano que presuntamente violó o amenazó el derecho fundamental. Si uno u otro hubiesen actuado en cumplimiento de órdenes o instrucciones impartidas por un superior, o con su autorización o aprobación, la acción se entenderá dirigida contra ambos, sin perjuicio de lo que se decida en el fallo.

De ignorarse la identidad de la autoridad pública, la acción se tendrá por ejercida contra el superior. Quien tuviere un interés legítimo en el resultado del proceso podrá intervenir en él como coadyuvante del actor o de la persona o autoridad pública contra quien se hubiere hecho la solicitud […]”. 24. De igual manera la Corte Constitucional, mediante sentencia T-1001 de 30 de noviembre de 20066, se refirió a la falta de legitimación en la causa por pasiva en los siguientes términos: “[…] En relación con la falta de legitimidad por pasiva, esta Corporación en la Sentencia T-416/97 M.P. José Gregorio Hernández, dijo lo siguiente: “2.1.

La legitimación en la causa es un presupuesto de la sentencia de fondo porque otorga a las partes el derecho a que el juez se pronuncie sobre el mérito de las pretensiones del actor y las razones de la oposición por el demandado, mediante sentencia favorable o desfavorable. En resumen, la legitimación en la causa es una calidad subjetiva de las partes en relación con el interés sustancial que se discute en el proceso.

(…). La legitimación pasiva se consagra como la facultad procesal que le atribuye al demandado la posibilidad de desconocer o controvertir la reclamación que el actor le dirige mediante la demanda sobre una pretensión de contenido material. Si bien la tutela se establece por la Constitución como un proceso preferente y sumario, con ello no se quiso consagrar un instrumento judicial carente de garantías procesales, en donde la brevedad y celeridad procesal sirvan de excusa para desconocer los derechos de las partes o de los terceros, de manera que en dicho proceso, como en cualquier otro, el juez debe lograr que la actuación se surta sin vulnerar los principios de legalidad y contradicción. La identificación cabal del demandado es una exigencia que tanto la Constitución como del decreto 2591 de 1991 avalan.

Según aquélla, la acción de tutela se promueve contra autoridad pública y, en ciertos casos, contra los particulares por la acción u omisión que provoque la violación de los derechos fundamentales de las personas, y lo mismo señala el segundo estatuto."[7]. (Negrilla fuera de texto). 6 Corte Constitucional, sentencia T-1001 de 30 de noviembre de 2006, M.P. Jaime Araújo Rentería. 7 “Esta posición, fue reiterada, entre otras, por la sentencia: T-213 de 2.001 M.P. Carlos Gaviria Díaz y T-562 de 2.002 M.P. Álvaro Tafur Galvis, T-959 de 2.002 M.P. Eduardo Montealegre Lynett”. 16 Núm. único de radicación: 110010315000202400923-01 Actora: Cooperativa de Vigilancia y Seguridad Profesional de Antioquia – COOPEVIAN CTA Y más adelante, en sentencia T-519 de 2.001 M.P. Clara Inés Vargas esta misma Corporación anotó que: " cuando del trámite procesal se deduce que el demandado no es responsable del menoscabo de los derechos fundamentales del actor, no puede, bajo ninguna circunstancia, concederse la tutela en su contra.

La legitimación por pasiva de la acción de tutela se rompe cuando el demandado no es el responsable de realizar la conducta cuya omisión genera la violación, o cuando no es su conducta la que inflige el daño […]”. 25. La Sala advierte que la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud – ADRES, Cruz Blanca EPS S.A. Liquidada y Mutual Ser EPS solicitaron su desvinculación de la acción de tutela, toda vez que, en su criterio, carecen de legitimación en la causa por pasiva. 26.

Al respecto, es preciso indicar que, por un lado, la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud es parte demandada dentro del proceso adelantado en ejercicio de medio de control de nulidad y restablecimiento del del derecho identificado con el número único de radicación 050012333000202100191-01; y, por otra parte, Cruz Blanca EPS S.A. Liquidada y Mutual Ser EPS, fueron vinculados como terceros con interés legítimo en el proceso ordinario mencionado supra, es decir que les asiste interés en el resultado del proceso de la referencia. 27.

En ese orden de ideas, de conformidad con el Decreto 2591 y la jurisprudencia anteriormente citada, la Sala concluye que a la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud – ADRES, Cruz Blanca EPS S.A. Liquidada y Mutual Ser EPS les asiste interés en la decisión de tutela que esta Sala profiera. 28.

En tal virtud, la Sala declarará no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva formulada respecto de la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud – ADRES, Cruz Blanca EPS S.A. Liquidada y Mutual Ser EPS. Problemas jurídicos 29. En el caso sub examine, corresponde a la Sala establecer: i) si, en efecto, es procedente la acción de tutela, acreditándose el cumplimiento de los requisitos 17 Núm. único de radicación: 110010315000202400923-01 Actora: Cooperativa de Vigilancia y Seguridad Profesional de Antioquia – COOPEVIAN CTA generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, concretamente si se cumplió con el requisito general de procedencia de relevancia constitucional. 30.

Para resolver el presente problema jurídico esta Sala analizará los siguientes temas: i) procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, ii) requisitos generales de procedencia de la acción de tutela cuando se dirige contra providencias judiciales; iii) marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho fundamental al debido proceso; iv) marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia; procediendo posteriormente a resolver el caso concreto, adentrándose en el fondo del asunto, siempre y cuando, se satisfagan los requisitos generales.

Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales 31. Con ocasión de la acción de tutela instaurada por la señora Nery Germania Álvarez Bello, en un asunto que fue asumido por importancia jurídica por la Sala Plena8, en sentencia de 31 de julio de 2012, consideró necesario admitir que debe acometerse el estudio de fondo de la acción de tutela cuando se esté en presencia de providencias judiciales – sin importar la instancia y el órgano que las profiera - que resulten violatorias de derechos fundamentales, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente y los que en el futuro determine la ley y la propia doctrina judicial.

Requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales 32. Esta Sección adoptó9 como parámetros a seguir los señalados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 200510, proferida por la Corte Constitucional, sin perjuicio de los demás pronunciamientos que esta Corporación elabore sobre el tema. 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 31 de julio de 2012, C.P. Dra. María Elizabeth García González, Expediente identificado con número de radicación: 2009-01328. 9 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 31 de julio de 2012, C, P. María Elizabeth García González, número único de radicación 2009-01328 10 Corte Constitucional, Sentencia de 8 de junio de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño. 18 Núm. único de radicación: 110010315000202400923-01 Actora: Cooperativa de Vigilancia y Seguridad Profesional de Antioquia – COOPEVIAN CTA 33.

Por lo anterior, y con el fin de hacer operante la nueva posición jurisprudencial, estableció como requisitos generales de procedencia de esta acción constitucional, cuando se dirige contra decisiones judiciales: i) la relevancia constitucional del asunto; ii) el uso de todos los medios de defensa judiciales salvo la existencia de un perjuicio irremediable; iii) el cumplimiento del principio de inmediatez; iv) la existencia de una irregularidad procesal con efecto decisivo en la providencia objeto de inconformidad; v) la identificación clara de los hechos causantes de la vulneración y su alegación en el proceso, y vi) que no se trate de tutela contra tutela. 34.

De lo expuesto, la Sala advierte que, cuando el juez constitucional conoce una demanda impetrada en ejercicio de la acción de tutela y en la que se alega la vulneración de derechos fundamentales con ocasión de la expedición de una providencia judicial: en primer lugar, debe verificar la presencia de los requisitos generales y, en segundo término, le corresponde examinar si en el caso objeto de análisis se configura uno de los defectos especiales, permitiéndole de esta manera “dejar sin efecto o modular la decisión”11 que encaje en dichos parámetros. 35.

Se trata, entonces, de una rigurosa y cuidadosa constatación de los presupuestos de procedencia, por cuanto resulta a todas luces necesario evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios y valores constitucionales tales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial que gobiernan todo proceso jurisdiccional. 36.

El criterio expuesto fue reiterado en pronunciamiento de la Sala Plena de la Corporación, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 201412. Análisis del cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela en el caso concreto 37. La Sala estudiará la procedencia de la acción de tutela bajo la premisa del 11 Corte Constitucional.

Sentencia T- 225 del 23 de marzo de 2010, M.P. Mauricio González Cuervo. 12 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 4 de agosto de 2014, C.P Jorge Octavio Ramírez Ramírez, número único de radicación: 11001031500020120220101. 19 Núm. único de radicación: 110010315000202400923-01 Actora: Cooperativa de Vigilancia y Seguridad Profesional de Antioquia – COOPEVIAN CTA cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, dispuestos por la sentencia C-590 de 2005, proferida por la Corte Constitucional, en especial, el cumplimiento del requisito general de procedencia de relevancia constitucional.

Acerca del requisito general de procedencia de relevancia constitucional 38. Sobre este asunto en particular, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en la citada Sentencia de Unificación de 5 de agosto de 201413, al referirse al requisito general de procedencia de relevancia constitucional, consideró lo siguiente: “[…] 3.3.5.

Relevancia constitucional. La “relevancia constitucional” es un asunto que puede ser desarrollado desde dos puntos de vista: i) para efectos de la revisión eventual realizada por la Corte Constitucional y, ii) como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales para evitar que se convierta en una tercera instancia. El segundo aspecto, esto es, la relevancia constitucional como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, es el que interesa para efectos de esta sentencia. La relevancia constitucional como requisito de procedibilidad tiene dos cometidos fundamentales.

Por un lado, protege “el principio constitucional de la autonomía funcional de los jueces (artículos 228 y 230 de la Carta)” [14]; por otro, evita que la acción de tutela se torne en un instrumento para “involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones” [15]. Que el asunto “tenga relevancia constitucional”, que afecte “derechos fundamentales de las partes”, es un requisito de la acción de tutela que supone la conjunción de dos elementos necesarios [16].

El primer elemento dice relación con la carga argumentativa del actor para demostrar en sede de tutela que el asunto es de relevancia constitucional por la afección de sus derechos fundamentales. No basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales.

A juicio de la Sala, si bien es cierto que el Juez de Tutela debe motivar su decisión, explicando por qué ella es de “relevancia constitucional”, no es menos cierto que el actor tiene la carga de argumentar el por qué su pretensión tiene tal atributo, para 13 Ut supra página 6. [14] “Sentencia T-173 de 1993. M.P. José Gregorio Hernández Galindo.” [15] “Literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005.” [16] “Esta exigencia se deriva del requisito general de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, contemplado en el literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005.” 20 Núm. único de radicación: 110010315000202400923-01 Actora: Cooperativa de Vigilancia y Seguridad Profesional de Antioquia – COOPEVIAN CTA que el Juez pueda determinar si se cumple tal requisito, so pena del rechazar o declarar improcedente el amparo constitucional [17].

El segundo elemento supone que el procedimiento de tutela no puede erigirse en una instancia procesal adicional. En consecuencia, en caso que de la acción de tutela se derive que esa es la pretensión del actor, la decisión será rechazarla o declararla improcedente. La tutela contra providencias judiciales supone siempre una discusión en torno a derechos fundamentales.

No está concebida para cuestiones de mera legalidad o de apreciación judicial que no involucre aquellos. Dichas cuestiones carecerían de relevancia constitucional. En este sentido, la Corte Constitucional, en la sentencia T-061 de 2007, Magistrado Ponente: Humberto Sierra Porto, señaló lo siguiente: “En primer lugar la jurisprudencia ha señalado que la cuestión que se pretende discutir por medio de la acción de tutela debe ser una cuestión de evidente relevancia constitucional.

Teniendo en cuenta que la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, es necesario que la causa que origina la presentación de la acción suponga el desconocimiento de un derecho fundamental. En otras palabras, la tutela contra decisiones judiciales debe fundarse en un asunto de evidente relevancia constitucional y no puede ser utilizada para discutir asuntos de mera legalidad [18].

Si bien no siempre es fácil delimitar los asuntos de relevancia constitucional de aquellos que no lo son, también lo es que esta Corporación ha sido particularmente cuidadosa al intentar establecer criterios de diferenciación razonables. Así por ejemplo, basada en los antecedentes originados en la Asamblea Nacional Constituyente de 1991, ha reconocido la existencia de dos ámbitos del derecho al debido proceso.

El primero que emerge de la propia Constitución y que es el denominado debido proceso constitucional, y otro que es fruto de la labor legislativa, al que se denomina simplemente debido proceso [19]. En palabras de la Corte, el debido proceso constitucional - art. 29 CN-, aboga por la protección de las garantías esenciales o básicas de cualquier proceso.

En criterio de la Corte, tales garantías esenciales son el derecho al juez natural [20]; el derecho a presentar y controvertir las pruebas; el derecho de defensa –que incluye el derecho a la defensa técnica-; el derecho a la segunda instancia en el proceso penal; el principio de predeterminación de las reglas procesales o principio de legalidad; el derecho a la publicidad de los procesos y decisiones judiciales y la prohibición de juicios secretos. […]”. […] “[…] Atendiendo el precedente constitucional, sería válido predicar la relevancia constitucional de un caso, por violación al debido proceso, por ejemplo, cuando el asunto que se estudia hace parte de su núcleo esencial o cuando se presentan [17] “En España por ejemplo, de tiempo atrás, esta es una carga del demandante, avalada por el Tribunal Constitucional, contenida en el último requisito establecido en numeral 1 del artículo 49 (“la demanda justificará la especial trascendencia constitucional del recurso”) y en el literal a) del numeral 1 del artículo 50 (“el contenido del recurso justifique una decisión sobre el fondo por parte del Tribunal Constitucional en razón de su especial trascendencia constitucional, que se apreciará atendiendo a su importancia para la interpretación de la Constitución, para su aplicación o para su general eficacia, y para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales”) de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), respecto de la procedencia de la acción de amparo en general y, en particular, contra providencias judiciales.” [18] “Corte Constitucional.

Sentencia T-173/93.” [19] “Ver sentencias: SU-159 de 2002, SU-1159 de 2003, T-685 de 2003.” [20] “Sobre este derecho y su configuración constitucional, ver sentencia SU-1184 de 2001.” 21 Núm. único de radicación: 110010315000202400923-01 Actora: Cooperativa de Vigilancia y Seguridad Profesional de Antioquia – COOPEVIAN CTA desvíos caprichosos y arbitrarios del Juez que conduzcan a la inexistencia de defensa y contradicción dentro del proceso, anulándose o restringiéndose de manera grave el equilibrio procesal entre las partes. 3.4.- No sobra reiterar que la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales impone un estudio riguroso de los requisitos de procedibilidad y de prosperidad de la acción, más cuando se trata de atacar las providencias de las altas Cortes, tal como lo ha manifestado la Corte Constitucional en la sentencia SU-917 de 2013: […]”.

(Resaltado por la Sala). 39. De la misma manera frente al tema la Corte Constitucional consideró21: “[…] La Corte Constitucional ha venido exigiendo como requisito general de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales ‘que el asunto objeto de debate sea de evidente relevancia constitucional’ es decir, que el asunto puesto a consideración de esta Corporación, revista una gran trascendencia para la interpretación del estatuto superior, para su aplicación o en procura de su desarrollo eficaz, así como para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales.”22 Este tribunal, en un caso similar al ahora dilucidado, decidió declarar la improcedencia de la acción al no revestir el estudio del reconocimiento de los intereses moratorios, un asunto de relevancia constitucional.

En aquella ocasión la Corte advirtió: “En el presente caso, se cuestiona una sentencia de la Corte Suprema de Justicia – Sala Laboral-, por cuanto se negó el reconocimiento y pago de los intereses moratorios de que trata el artículo 141 de la Ley 100 de 1993. La Corte Suprema de Justicia –Sala Laboral-, en reiterada jurisprudencia, ha venido sosteniendo que los mencionados intereses no proceden cuando se trata de reajustes pensionales, sino que los mismos sólo se causan cuando la entidad obligada al pago de la pensión entra en mora de reconocer la prestación o una vez reconocida la misma, retrasa el pago de las mesadas correspondientes.

Más allá de las condiciones personales del actor, quien no demuestra la calidad de sujeto de especial protección, la primera apreciación que puede hacerse, es que el asunto que nos ocupa tiene, en principio, una relevancia de tipo legal, y que aún haciendo una interpretación armónica del artículo 141 de la Ley 100 de 1993 junto con las disposiciones constitucionales contenidas en los artículos 13 (derecho a la igualdad), artículo 25 (derecho al trabajo), artículo 48 (derecho a la seguridad social) y el artículo 53 (derecho a la situación más favorable al trabajador y al pago oportuno y reajuste de las pensiones) del Estatuto Superior, se llegaría a la conclusión de que el contenido de dicho artículo, por el sólo hecho de derivarse de postulados constitucionales no tiene ‘per se’ vocación de derecho fundamental.”23 En esta ocasión, la Corte acoge y reitera el citado pronunciamiento máxime teniendo en cuenta que el sujeto que aduce la vulneración no demuestra, ni siquiera sumariamente, un perjuicio irremediable que haga de este caso, un asunto de relevancia constitucional que permita el estudio de fondo, menos aún si se tiene en cuenta que los jueces ordinarios laborales reconocieron la indexación de la mesada 21 Corte Constitucional, Sentencia T-586 de 2012.

Magistrado ponente: Dr. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. 22Corte Constitucional, sentencia T-635 de 2010, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. 23 Ibidem. 22 Núm. único de radicación: 110010315000202400923-01 Actora: Cooperativa de Vigilancia y Seguridad Profesional de Antioquia – COOPEVIAN CTA pensional y negaron, bajo argumentos sólidos y no caprichosos, los intereses moratorios sobre la indexación […]”. 40.

En ese orden de ideas, el requisito general de procedencia de relevancia constitucional se acredita cuando: i) en el caso bajo estudio por parte del juez constitucional se involucra la amenaza o vulneración de derechos fundamentales y ii) cuando el actor en su escrito de tutela cumple con satisfacer una carga argumentativa mínima de establecer las razones jurídicas por las cuales la autoridad judicial demandada incurrió en algunas de las causales especiales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, y trajo como consecuencia la afectación de los derechos fundamentales. 41.

La Corte Constitucional en la sentencia SU – 215 de 202224 precisó, en relación con el alcance del requisito general de procedencia de relevancia constitucional, cuáles eran los deberes del juez constitucional: “[…] [E]l juez debe analizar: (i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental;

(ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales. Finalmente, cuando la acción de tutela se dirige contra una providencia judicial de una alta corte, se exige advertir, además, una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales.

(…) a. El caso no tiene la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental 42. Con respecto a este requisito, la accionante no explicó cómo la resolución del caso ayuda a interpretar, aplicar o desarrollar la Constitución Política o el núcleo esencial de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. (…) b. El caso involucra un debate jurídico eminentemente legal 45.

Aunque la acción de tutela interpuesta por PRTI hace referencia a la violación de derechos fundamentales, principalmente al debido proceso y al acceso efectivo a la administración de justicia, lo cierto es que la solicitud de amparo está construida sobre lo que el demandante considera es una mejor interpretación de una norma de naturaleza legal y, en particular, sobre la pretensión de que se acoja su lectura con respecto a la exención definida en literal e) del artículo 481 del Estatuto Tributario. 24 Corte Constitucional, sentencia SU-215 de 2022, M.P. Natalia Ángel Cabo. 23 Núm. único de radicación: 110010315000202400923-01 Actora: Cooperativa de Vigilancia y Seguridad Profesional de Antioquia – COOPEVIAN CTA (…) c. El caso plantea una discusión preponderantemente económica 65.

Como ya se mencionó la Corte ha sido clara en señalar que un asunto carece de relevancia constitucional cuando el contenido de la controversia es exclusivamente económico pues esta no involucra el interés general sino uno estrictamente privado o particular. Esto no significa, claro está, que jamás proceda la tutela contra sentencias en un asunto de naturaleza económica, pues eventualmente en este tipo de casos se puede llegar a comprometer algún derecho fundamental.

Así, por ejemplo en acciones de tutela formuladas contra providencias judiciales en las que se discute: (i) el reconocimiento de derechos pensionales; (ii) pretensiones de reparación directa; (iii) laudos arbitrales (…) entre otras materias que implican pretensiones económicas, la Corte ha reconocido la relevancia constitucional del asunto siempre que se advierta con claridad que la acción de tutela está dirigida a obtener la protección de un derecho fundamental y no a reabrir la discusión definida ante los jueces ordinarios.

(…) d. La acción de tutela no cumple con la carga argumentativa y explicativa rígida pues no se demuestra una grave violación de los derechos fundamentales 69. Como ya se indicó, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales proferidas por una alta corte debe ser examinada con especial rigurosidad. Por ende, se requiere demostrar que en la providencia atacada se presenta una afectación desproporcionada a un derecho fundamental, producto de una actuación arbitraria.

Por este motivo, no basta con mencionar una vulneración a los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, sino que se requiere demostrar: (i) su existencia, (ii) su carácter desproporcionado y (iii) su carácter arbitrario, para entender acreditado el requisito general de procedencia de relevancia constitucional […]”.

(Resaltado por la Sala). Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho fundamental al debido proceso 42. Visto el artículo 29 de la Constitución Política de Colombia de 1991, que establece que: “[…]

ARTÍCULO 29. El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio. En materia penal, la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable. […]”. 24 Núm. único de radicación: 110010315000202400923-01 Actora: Cooperativa de Vigilancia y Seguridad Profesional de Antioquia – COOPEVIAN CTA 43.

Atendiendo a que, la Corte Constitucional25 ha definido el derecho al debido proceso, como “[…] el conjunto de garantías previstas en el ordenamiento jurídico, a través de las cuales se busca la protección del individuo incurso en una actuación judicial o administrativa, para que durante su trámite se respeten sus derechos y se logre la aplicación correcta de la justicia. […]”, y ha recordado que “[…] En virtud del citado derecho, las autoridades estatales no podrán actuar en forma omnímoda, sino dentro del marco jurídico definido democráticamente, respetando las formas propias de cada juicio y asegurando la efectividad de aquellos mandatos que garantizan a las personas el ejercicio pleno de sus derechos[…]” de manera que ha resaltado que el derecho al debido proceso tiene como propósito “[…] la defensa y preservación del valor material de la justicia, a través del logro de los fines esenciales del Estado, como la preservación de la convivencia social y la protección de todas las personas residentes en Colombia en su vida, honra, bienes y demás derechos y libertades públicas (preámbulo y artículos 1° y 2° de la C.P) […]”.

Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia 44. Visto el artículo 229 de la Constitución Política de Colombia de 1991, que establece que: “[…]

ARTÍCULO 229. Se garantiza el derecho de toda persona para acceder a la administración de justicia. La ley indicará en qué casos podrá hacerlo sin la representación de abogado. […]”. 45. Atendiendo a que, la Corte Constitucional26 ha entendido el derecho de acceso a la administración de justicia, “[…] como la posibilidad reconocida a todas las personas de poder acudir, en condiciones de igualdad, ante las instancias que ejerzan funciones de naturaleza jurisdiccional que tengan la potestad de incidir de una y otra manera, en la determinación de los derechos que el ordenamiento jurídico les reconoce, para propugnar por la integridad del orden jurídico y por la debida protección o restablecimiento de sus derechos e intereses legítimos, con estricta sujeción a los procedimientos previamente establecidos y con plena 25 Corte Constitucional, Sentencia C-980 de 1º. de diciembre de 2010, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. 26 Corte Constitucional, Sentencia T-799 de 21 de octubre de 2011, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto 25 Núm. único de radicación: 110010315000202400923-01 Actora: Cooperativa de Vigilancia y Seguridad Profesional de Antioquia – COOPEVIAN CTA observancia de las garantías sustanciales y procedimentales previstas en la Constitución y la ley […]”.

Análisis del caso concreto 46. La actora, a través de apoderado, presentó solicitud de tutela contra la Sección Cuarta del Consejo de Estado, porque, a su juicio, al proferir la sentencia de 21 de septiembre de 2023, en el proceso adelantado en ejercicio de medio de control de nulidad y restablecimiento del del derecho identificado con el número único de radicación 050012333000202100191-01, vulneró sus derechos fundamentales invocados supra. 47.

Visto el marco normativo y los desarrollos jurisprudenciales en la parte considerativa de esta sentencia, la Sala procede a realizar el análisis del acervo probatorio, para posteriormente, en aplicación del silogismo jurídico, concluir el caso concreto. 48. La Sala procederá a apreciar y valorar todas las pruebas decretadas y aportadas, de conformidad con las reglas de la sana crítica y en los términos del artículo 176 del Código General del Proceso, aplicando para ello las reglas de la lógica y la certeza que sobre determinados hechos se requiere para efectos de decidir lo que en derecho corresponda, en relación con los problemas jurídicos planteados en la acción de tutela y en la impugnación. Acervo y análisis probatorios 49.

Dentro del expediente que contiene la acción de tutela se encuentra lo siguiente: 49.1 Copia digital del expediente del proceso adelantado en ejercicio de medio de control de nulidad y restablecimiento del del derecho identificado con el número único de radicación 050012333000202100191-01. 26 Núm. único de radicación: 110010315000202400923-01 Actora: Cooperativa de Vigilancia y Seguridad Profesional de Antioquia – COOPEVIAN CTA Solución del caso concreto 50.

Para la Sala, el presente asunto no se encuentra comprendido dentro de los que la jurisprudencia constitucional ha identificado como de clara relevancia constitucional. 51. Como fundamento de su solicitud, la actora en su escrito de tutela señaló que27: “[…] Se sostiene como sustento de la tutela que, la SECCIÓN CUARTA DEL CONSEJO DE ESTADO, vulneró los derechos fundamentales de la Cooperativa de Vigilancia y Seguridad Profesional de Antioquia COOPEVIAN CTA al Debido Proceso, al Acceso a la Administración de Justicia y a la igualdad, al proferir una sentencia que claramente contraviene el ordenamiento jurídico, al no darle valor probatorio a la presunción de veracidad del documento de liquidación privada contenido en el archivo de Excel aportado por la ADRES; por considerar que, no era claro al contener otras pestañas ("no compensados", "compensados" y "devoluciones aprobadas") y que hacen relación a conceptos que están en la ley en cuanto a su definición, pero que no modifican las cotizaciones que realizó como pago de lo no debido la que represneto.

Es decir, el archivo de Excel no sólo era una liquidación privada -PILA-, sino que sí contenía la información relevante para acceder a las pretensiones de COOPEVIAN C.T.A., porque, como la Sala Cuarta lo indica en su sentencia, el archivo contiene el nombre de varios de sus asociados, su identificación, el salario percibido (donde se aprecia que su valor era inferior a 10 SMLMV de cada año), el IBC de cada uno de ellos, el número de las planillas de pago, entre otros datos, puesto que la base de la sentencia que absuelve a las demandadas es porque supuestamente no se acreditó el salario de los trabajadores de COOPEVIAN C.T.A. En otras palabras, la Sala Cuarta del Consejo de Estado vulneró los derechos fundamentales del actor al desconocer la presunción de veracidad de dicha liquidación privada y, afirmar que el archivo de Excel aportado por la ADRES Contiene el salario percibido por los trabajadores y, simultáneamente, negar las pretensiones porque el mismo documento contiene tres pestañas adicionales, que le resultaban inexplicadas', -cuando la ley es la que define este proceso administrativo entre la demandada que lo aporta y las EPS que no tiene nada que ver con las cotizaciones realizadas y, a pesar de tratarse de un documento expedido por una entidad pública, en cumplimiento de las disposiciones del Decreto 780 de 2016 […]”. […] “[…] Adicionalmente, se negaron nuestras súplicas, porque el archivo de Excel no indicaba que se hubieren efectuado los pagos al SENA e ICBF por esas mismas personas, lo cual también es un equívico; pues si esa fuera la razón, entonces tendría que haberse ordenado la devolución al menos por los pagos correspondientes a la ADRES, puesto que, como se indicó, el documento sí contenia el salario de cada uno de los trabajadores, que, se reitera, en todos los casos es inferior a 10 SMLMV, pues se trata de una cooperativa integrada por vigilantes, que no devengan salarios tan altos (Tal y como se ve en la simple lectura de los valores devengados en cada año allí indicado). 27 Transcripción literal del texto. 27 Núm. único de radicación: 110010315000202400923-01 Actora: Cooperativa de Vigilancia y Seguridad Profesional de Antioquia – COOPEVIAN CTA Inlcuso, con respecto al SENA e ICBF, no hay discusión en cuanto a que los aportes que se realizan a salud obligan al pago destinado a todas las entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud y Parafiscales, puesto que así están creadas las Planillas de Aportes de cada uno de los operadores de dicho Sistema y el archivo de Excel aportado por la ADRES contenía información entregada por los operadores de PILA, tal como esa misma entidad lo certificó; dichos operadores administran TODO el Sistema, por lo que la información que entregan sobre el salario es igual para todos los trabajadores, ante todas las entidades que reciben aportes.

Adicionalmente, se niega el acceso a la administración de justicia y el debido proceso, cuando, a pesar de ser claro el derecho a la devolución de aportes, se omite la posibilidad de que sean las mismas entidades a las que se hicieron aportes, las que realicen un proceso de determinación de lo pagado y la suma a devolver. Es asi como, a través de la Resolución No. 3365 del 17 de junio de 2021, el ICBF creó el procedimiento para devolución de aportes por pago de lo no debido, con base en la sentencia de nulidad que originó nuestra acción ordinaria, precisamente porque, como reiteradamente se advirtió en el trámite del proceso ordinario, en los procesos de devolución de aportes por pago de lo no debido, derivados de la exoneración que contiene el artículo 114-1 del Estatuto Tributario, existe un procedimiento administrativo basado en la liquidación privada (para este caso la PILA) que le aportan los administrados a la entidad pública, para que sea ésta la que desvirtúe dicha liquidación, conforme lo establece el artículo 850 y siguientes del Estatuto Tributario (procedimiento que no siguieron las co demandadas, y donde se debía imponer la carga probatoria).

Ahora, descartar la prueba porque la ADRES al emitir el archivo de Excel informó que no tenía dentro de sus competencias la certificación de aportes, resulta abruptamente violatorio de los derechos fundamentales de mi representada, porque lo que se le exigió a la demandante fue evidenciar que los trabajadores por los cuales reclamaba la devolución de aportes devengaban menos de 10 SMLMV, y en dicho archivo estaba la información del Salario y el IBC; es decir, no hacia falta acreditar los aportes que se realizaron, sino el salario que recibía cada trabajador y esta información se encontraba en el archivo enunciado.

Así mismo, la ADRES indicó que entregaba información de los pagos realizados a través de PILA, que correspondía a datos transmitidos por los operadores, con lo que era válido su contenido, pues dichos administradores estaban procesalmente presentes en el proceso jurisdiccional. […]”. 52. Al respecto, es preciso indicar que el asunto controvertido por la actora ya fue objeto de estudio por la Sección Cuarta del Consejo de Estado y el Tribunal Administrativo de Antioquia, y la acción de tutela contra providencia judicial no constituye una tercera instancia que permita reabrir el debate resuelto por el juez natural, sino que tiene por objeto verificar si las entidades accionadas incurrieron en la vulneración de derechos fundamentales. 53.

Además de lo anterior, para la Sala, la actora planteó una afectación de sus derechos fundamentales que tiene su origen en últimas en un debate estrictamente legal y probatorio, el cual ya fue expuesto dentro del proceso nulidad y restablecimiento del derecho y fue decidido por el juez natural de la causa, por lo que no le corresponde al juez constitucional hacer un pronunciamiento adicional, 28 Núm. único de radicación: 110010315000202400923-01 Actora: Cooperativa de Vigilancia y Seguridad Profesional de Antioquia – COOPEVIAN CTA toda vez que ello implicaría desconocer el principio de autonomía e independencia judicial y desnaturalizaría el mecanismo constitucional convirtiéndolo en una instancia adicional. 54.

Además, la Sala debe hacer énfasis que cuando se trata de interponer una acción de tutela contra providencias proferidas por una Alta Corte como lo es el Consejo de Estado, el juez constitucional debe efectuar un análisis de procedencia de los requisitos generales de manera más rigurosa y exigente. En ese orden de ideas, la Corte Constitucional frente al tema ha considerado lo siguiente28: “[…] Dado que “la garantía de que cada órgano goce de autonomía, en el sentido que debe poder desenvolverse y desplegar su actividad por sí mismo, y autogobernarse, son actividades que resultan básicas para definir el equilibrio en el ejercicio del poder público”29, los órganos judiciales de cierre “tienen entre sus competencias ‘la unificación de jurisprudencia como forma de precisar con autoridad y vocación de generalidad el significado y alcance de las diferentes áreas del ordenamiento jurídico”30.

Por tanto, en el evento en que se cuestione una sentencia dictada por una Alta Corte, el examen de la relevancia constitucional debe ser más estricto que el que pudiera hacerse en los demás eventos de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. En tales términos, la acreditación de esta exigencia, más allá de la mera adecuación del caso a un lenguaje que exponga una relación con derechos fundamentales, supone justificar razonablemente la existencia de una restricción prima facie desproporcionada a un derecho fundamental, que no es lo mismo que una simple relación con aquel […]”. 55.

Ahora bien, precisado lo anterior, se advierte que a través de la sentencia de unificación SU – 215 de 2022, señaló que la simple enunciación de la vulneración de un derecho fundamental y la asociación de dicha afectación con la configuración de un defecto es insuficiente para tener por acreditado el cumplimiento del requisito general de procedencia de relevancia constitucional.

A juicio del máximo Tribunal de lo Constitucional es indispensable que el caso en cuestión: (i) tenga la “[…] entidad de interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental […]; (ii) que el alcance de la controversia “[…] no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas […]”; y (iii) que en el escrito de tutela se “[…] justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales […]”. 28 Corte Constitucional, sentencia SU-573 de 27 de noviembre de 2019, M.P. Carlos Bernal Pulido. 29 Sentencia SU-050 de 2018. 30 Sentencia SU-354 de 2017. 29 Núm. único de radicación: 110010315000202400923-01 Actora: Cooperativa de Vigilancia y Seguridad Profesional de Antioquia – COOPEVIAN CTA 56.

Así las cosas, esta Sección, siguiendo el precedente precisado por la Corte en la sentencia SU – 215 de 2022, considera que la controversia que nos ocupa carece de relevancia constitucional porque la discusión planteada por la actora no gira en torno al alcance, aplicación y/o desarrollo de un derecho fundamental; a lo que se agrega que la actora no justificó el motivo por el cual dicha decisión constituye una afectación desproporcionada de sus derechos fundamentales. 57.

En este aspecto, la Sala debe precisar que, si bien la actora aduce que fueron desconocidos sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, lo cierto es que no existe una mayor explicación acerca de las razones por las cuales se afectó, en forma desproporcionada, el núcleo esencial de los derechos fundamentales de la actora con ocasión de la sentencia de 21 de septiembre de 2023 proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado 58.

Asimismo, la Sala considera que la discusión que se expone a través del escrito de tutela, siguiendo lo expuesto por la Corte Constitucional en la sentencia antes transcrita, no tiene trascendencia constitucional porque el núcleo de la controversia se encuentra limitado a asuntos legales y probatorios cuya competencia se encuentran en cabeza del juez de lo contencioso administrativo. 59.

Igualmente, el conflicto que subyace en esta oportunidad tiene un alcance de contenido particular y meramente legal, esto es así porque la discusión y los argumentos que se extraen de la acción de tutela, más que develar la necesidad de protección de un derecho fundamental, buscan que el juez de tutela valide la tesis jurídica de la actora y, con ello, acceda a las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, sin que de esta discusión se pueda evidenciar una clara trascendencia o relevancia constitucional. 60.

De conformidad con lo anteriormente expuesto, para la Sala no se cumple con el requisito general de procedencia de relevancia constitucional dentro del marco de la acción de tutela contra providencias judiciales, en la medida que, si bien la actora enuncia la trasgresión de sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, esa presunta afectación tiene su origen en un debate estrictamente legal y probatorio. 30 Núm. único de radicación: 110010315000202400923-01 Actora: Cooperativa de Vigilancia y Seguridad Profesional de Antioquia – COOPEVIAN CTA Conclusiones de la Sala 61.

Con fundamento en lo anterior, la Sala revocará la sentencia de tutela de 27 de junio de 2024, proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, por medio de la cual negó la solicitud de tutela y, en su lugar, declarará la improcedencia de la acción de tutela. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III.

RESUELVE

PRIMERO: DECLARAR no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva formulada por la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud – ADRES, Cruz Blanca EPS S.A. Liquidada y Mutual Ser EPS, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: REVOCAR la sentencia de tutela de 27 de junio de 2024, proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado y, en su lugar, DECLARAR la improcedencia de la acción de tutela, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: NOTIFICAR esta providencia por el medio más expedito, en los términos de los artículos 16 y 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.

CUARTO: De conformidad con lo dispuesto en el artículo 32 del Decreto Ley núm. 2591 de 1991, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta sentencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. 31 Núm. único de radicación: 110010315000202400923-01 Actora: Cooperativa de Vigilancia y Seguridad Profesional de Antioquia – COOPEVIAN CTA CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE,

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidente Consejero de Estado Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejera de Estado Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.