Consejero de Estado: Jorge Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., veinticuatro (24) de junio de dos mil veinticuatro (2024) Decide la Sala acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, y desarrollada en los Decretos 2591 de 1991, 1069 de 2015 y 333 de 2021; formulada por Alejandro Arturo Villarraga Diaz.
ANTECEDENTES Contexto fáctico De manera preliminar, esta Sala procederá a enunciar los argumentos expuestos por Alejandro Arturo Villarraga Diaz frente a la omisión objeto de censura, luego se revisará lo relativo a la procedencia de la solicitud de tutela y, finalmente, se resolverá lo pertinente en torno a las pretensiones de este mecanismo constitucional. 1.1.1 La demanda de tutela Alejandro Arturo Villarraga Diaz interpuso recurso de amparo con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales a la igualdad, libre escogencia y ejercicio de la profesión de abogado, debido proceso, trabajo, libre desarrollo de la personalidad y petición, presuntamente vulnerados por el Consejo Superior de la Judicatura.
Por consiguiente, solicitó la expedición de «la tarjeta profesional de abogado definitiva a [su] favor». 1.1.2 Hechos Como fundamento de la solicitud de amparo expuso lo siguiente: Que, durante el segundo semestre del año 2020, inició sus estudios de pregrado para obtener el título de abogado en la Institución de Educación Superior Universitaria de Colombia, por lo que es destinatario de la Ley 1905 de 2018 que estableció la presentación y aprobación del examen de Estado para la obtención de la tarjeta profesional correspondiente.
El 19 de diciembre de 2023 obtuvo su título de abogado, cuando aún no se había implementado el examen de Estado, por lo que el 27 de diciembre siguiente presentó solicitud de expedición de su tarjeta profesional. Arguye que le fue otorgada su tarjeta profesional de abogado con la anotación “provisional”; por esta razón, el 22 de mayo de 2024 radicó derecho de petición ante el Consejo Superior de la Judicatura, con el fin de que se expidiera su tarjeta profesional, pero de manera definitiva. 1.2 Contestaciones de la solicitud de tutela 1.2.1.
Consejo Superior de la Judicatura, Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia. Solicitó que se niegue el amparo constitucional, toda vez que «el accionante realizó la solicitud de inscripción y expedición de la tarjeta profesional de abogado, el 30 de diciembre de 2023, por tanto, se puede concluir que no hace parte de los usuarios amparados por el fallo constitucional».
II. CONSIDERACIONES 2.1 Competencia Esta Corporación es competente para resolver la presente solicitud de tutela en virtud de las reglas de reparto contenidas en los Decretos 1382 de 2000, 1983 de 2017 y 333 de 2021. 2.2 La acción. Como se sabe, la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Carta Política y reglamentada por los Decretos 2591 de 1991, 306 de 1992, 1382 de 2000 y 1983 de 2017, como mecanismo directo y expedito para la protección de los derechos constitucionales, permite a las personas reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un trámite preferente y sumario, la protección inmediata de ellos cuando quiera que resulten amenazados o vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares, siempre que no se disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se trate de impedir un daño irremediable, en cuyo evento procede como mecanismo transitorio. 2.2.1 Sobre el derecho a la igualdad Se encuentra establecido en el artículo 13 de la Constitución Política, así como en diversos instrumentos internacionales de derechos humanos que, según el artículo 93 numeral 2°, forman parte del bloque de constitucionalidad.
Este derecho implica dos mandatos fundamentales: (i) tratar de manera igual a situaciones que son equivalentes; y (ii) tratar de manera diferente a situaciones que son distintas. La Corte Constitucional estableció tres etapas de análisis para determinar si se presenta igualdad en situaciones de hecho. La primera consiste en establecer el criterio de comparación, con el fin de «examinar si la clasificación del legislador agrupa realmente a personas diferentes a la luz de la norma acusada, en otras palabras, si las clases fueron racionalmente configuradas o si lo fueron caprichosamente.
La racionalidad de la medida diferenciadora obedece al grado de acierto en incluir a todas las personas similarmente situadas para los fines de la ley. Así, la determinación de si dos grupos son comparables depende de su situación vista a la luz de los fines de la norma». La segunda implica definir si existe realmente un trato igual o diferenciado en el plano fáctico y en el plano jurídico, o si el reclamo por la supuesta vulneración del derecho a la igualdad se basa en una comprensión o interpretación incorrecta de la medida analizada.
Si las personas o grupos pueden ser asimilados, en tercer lugar, se debe determinar si la diferencia de trato se encuentra constitucionalmente justificada. En este caso, el análisis puede realizarse en intensidades distintas. De conformidad con lo anterior, el máximo órgano de cierre constitucional puede otorgar efectos inter pares a las decisiones que adopte en sede de revisión para garantizar que la manera de resolver un problema jurídico se ajuste a la Constitución en todos los casos y que se proteja el derecho a la igualdad de quienes están en condiciones similares. 2.2.2 Sobre el derecho a la libre escogencia y ejercicio de la profesión de abogado.
Está regulado en el artículo 26 de la Constitución Política, es considerado fundamental ya que permite a las personas diseñar libremente su proyecto de vida en un aspecto esencial para la condición humana. La Corte Constitucional ha establecido que «[…] el derecho a elegir profesión u oficio se puede entender desde dos perspectivas: la elección y el ejercicio.
En la primera de estas dimensiones, […] la injerencia del Legislador es mínima y los límites vienen dados por la legalidad de la actividad que se elige desarrollar. […] La segunda dimensión hace referencia al derecho a ejercer la actividad […]. Dado que el ejercicio de la profesión incide en los derechos de los demás y en la tutela del interés general, admite la imposición de límites, a través de tres vías: (i) la exigencia de títulos de idoneidad;
(ii) la inspección del ejercicio; y (iii) la vigilancia sobre el ejercicio de la actividad». En resumen, el derecho fundamental de escoger libremente y ejercer profesión u oficio tiene dos dimensiones. La primera, referida a la elección de la profesión u oficio, el Legislador tiene una interferencia mínima, mientras que la segunda dimensión, que implica el ejercicio de la actividad elegida, está sometida a límites más estrictos como la exigencia de títulos de idoneidad, en atención al impacto que el ejercicio profesional tiene sobre los derechos de terceros y el interés general. 2.2.3 Sobre el derecho fundamental de petición. Ha sido consagrado en el artículo 23 de la Constitución Política en los siguientes términos: Toda persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de interés general o particular y a obtener pronta resolución. El legislador podrá reglamentar su ejercicio ante organizaciones privadas para garantizar los derechos fundamentales.
Por su parte, la Corte Constitucional, respecto del derecho de petición, ha sostenido: Frente a las características esenciales del derecho de petición, ha sido abundante y reiterativa la jurisprudencia de la Corte Constitucional, al considerar que el núcleo esencial de este derecho reside en la resolución pronta y oportuna de la solicitud.
En este sentido, esta Corporación ha manifestado: (i) El derecho de petición es fundamental y determinante para la efectividad de los mecanismos de la democracia participativa, garantizando a su vez otros derechos constitucionales, como los derechos a la información, a la participación política y a la libertad de expresión; (ii) el núcleo esencial del derecho de petición reside en la resolución pronta y oportuna de la cuestión;
(iii) la petición debe ser resuelta de fondo, de manera clara, oportuna, precisa y congruente con lo solicitado; (iv) la respuesta debe producirse dentro de un plazo razonable, el cual debe ser lo más corto posible; (v) la respuesta no implica aceptación de lo solicitado ni tampoco se concreta siempre en una respuesta escrita; (vi) este derecho, por regla general, se aplica a entidades estatales, y en algunos casos a los particulares;
(vii) el silencio administrativo negativo, entendido como un mecanismo para agotar la vía gubernativa y acceder a la vía judicial, no satisface el derecho fundamental de petición pues su objeto es distinto. Por el contrario, el silencio administrativo es la prueba incontrovertible de que se ha violado el derecho de petición; (viii) el derecho de petición también es aplicable en la vía gubernativa;
(ix) la falta de competencia de la entidad ante quien se plantea, no la exonera del deber de responder; y (x) ante la presentación de una petición, la entidad pública debe notificar su respuesta al interesado. De los anteriores componentes jurisprudenciales cabe destacar que el derecho de petición exige, por parte de las autoridades competentes, una decisión de fondo a lo requerido por el ciudadano, lo cual implica la prohibición de respuestas evasivas o abstractas, sin querer decir con ello que la respuesta deba ser favorable.
La respuesta de fondo implica un estudio sustentado del requerimiento del peticionario, acorde con las competencias de la autoridad frente a la que ha sido presentada la petición. Asimismo, la aludida Corporación ha expresado que “una respuesta es suficiente cuando resuelve materialmente la petición y satisface los requerimientos del solicitante, sin perjuicio de que la respuesta sea negativa a sus pretensiones; es efectiva si la respuesta soluciona el caso que se plantea (artículos 2, 86 y 209 constitucionales); y es congruente si existe coherencia entre lo respondido y lo pedido, de tal manera que la respuesta a lo solicitado verse acerca de lo preguntado y no sobre un tema semejante o relativo al asunto principal de la petición, sin que se excluya la posibilidad de suministrar información adicional que se encuentre relacionada con la solicitud formulada”.
De acuerdo con el anterior derrotero jurisprudencial, el derecho de petición es vulnerado cuando la autoridad (i) no resuelve de fondo lo pedido o (ii) no emite una pronta respuesta, conforme a los términos que directamente fija el legislador. 2.3 Problema jurídico Se contrae a determinar si la Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia vulneró los derechos fundamentales de Alejandro Arturo Villarraga Diaz al expedirle tarjeta profesional de abogado con la anotación de “provisional”, exigiendo la presentación y aprobación del examen de Estado para otorgarla de manera definitiva. 2.4.
Caso concreto Alejandro Arturo Villarraga Diaz acudió ante el juez de tutela con el fin de lograr el amparo de sus derechos fundamentales, en razón a que la Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia le expidió la tarjeta profesional de abogado “provisional”, pese a que, solicitó su tarjeta profesional de abogado con vigencia definitiva conforme a lo dispuesto en la sentencia de unificación SU 128 del 2024 del Corte Constitucional, en la que resolvió asuntos de contornos similares.
En este punto, respecto a la situación fáctica de Alejandro Arturo Villarraga Diaz, de las pruebas aportadas al expediente, se evidencia que obtuvo su grado de abogado el 19 de diciembre del 2023, y el 28 siguiente solicitó a través de correo electrónico ante la demandada la expedición de licencia temporal. Ese mismo día, el Consejo Superior de la Judicatura, Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia le solicitó aclarar su solicitud, toda vez que ya se había graduado y disponía de acta de grado, por lo que debía solicitar la inscripción y expedición de tarjeta profesional de abogado.
Posteriormente, el 30 de diciembre siguiente, realizó la preinscripción del trámite de inscripción y expedición de tarjeta profesional de abogado en el SIRNA, y mediante correo electrónico del 11 de enero de 2024, adjuntó los siguientes documentos: Formulario único para múltiples trámites diligenciado con foto fondo azul, firma y huella legibles.
Copia legible, por ambas caras, de la cédula de ciudadanía o cédula de extranjería vigente o permiso por protección temporal (PPT) vigente. Una (1) fotografía digital reciente tipo documento, fondo azul, preferiblemente en formato JPG, JPEG, PNG o BMP. Copia legible del acta de grado. Recibo de consignación por el valor establecido y vigente para la expedición de la Tarjeta Profesional de Abogado.
En respuesta a lo anterior, la Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia le expidió la tarjeta profesional de abogado “provisional”. Debido a lo anterior, el 22 de mayo de 2024, el accionante elevó petición ante el Consejo Superior de la Judicatura, solicitando la expedición de su tarjeta profesional de abogado con carácter definitivo.
Al respecto, consideró que solo hasta el 9 de abril del 2024, el Consejo Superior de la Judicatura expidió el Acuerdo PCSJA24-12163, por el cual se reglamenta la presentación del Examen de Estado de la Ley 1905 de 2018. De conformidad con lo anterior, el 24 de mayo de 2024, la accionada dio respuesta a dicha solicitud, manifestándole que no se encontraba dentro de los beneficiarios destinatarios de la sentencia SU-128 del 18 de abril de 2023 y que debía presentarse a la aplicación del examen de Estado para la obtención de su tarjeta profesional con vigencia definitiva.
En este punto, la Sala recuerda que, en oportunidad anterior, al desatar un asunto de proporciones similares, accedió a la solicitud de amparo, bajo las siguientes consideraciones: […] En este orden, para la Sala es evidente que, con miras a lograr la finalidad que impulsó al legislador al establecer examen de estado de que trata la Ley 1905 de 2018, el requisito de la referida norma, debe exigirse por la autoridad competente de manera previa y anticipada a la concesión de cualquier tipo de licencia profesional y no valorarse de forma posterior, como lo plantea el Acuerdo N° PCSJA22-11985 de 29 de agosto de 2022, toda vez que ello, no solo desconoce el objeto de la ley, sino que además vulnera el principio de confianza legítima del profesional del derecho y de las personas que acuden a sus servicios en procura de una buena representación de sus derechos.
En este sentido, no es de recibo para la Sala que el Consejo Superior de la Judicatura – Unidad de Registro Nacional de Abogados, habilite el ejercicio restringido de la profesión con la expedición de una tarjeta “provisional”, sujeta a un determinado tiempo de 2 años, hasta el 30 de abril de 2024; para luego suspenderla, mientras se examinan las capacidades académicas y aptitudes profesionales del abogado, pues tal situación puede llevar a transgredir la relación y la confianza que en el marco del ejercicio de la abogacía debe existir entre mandante y mandatario, y, en consecuencia, el derecho al trabajo y a la libre escogencia de profesión y oficio del profesional del derecho; por lo que la posterior validación de su idoneidad profesional no resulta ser consecuente con los fines e intereses que persigue la Ley 1905 de 2018.
Así las cosas, la Sala considera que la medida transitoria establecida por el Consejo Superior de la Judicatura, en los parágrafos transitorios 1 y 2 del artículo 2º del Acuerdo N° PCSJA22-11985 de 29 de agosto de 2022, no se compadece con la finalidad de la Ley 1905 de 2018, ni se ajusta a los instrumentos existentes en el Decreto 196 de 1971, por lo que no es válido que la entidad accionada pretenda subsanar su falta de diligencia en el cumplimiento de sus deberes de realización del examen de estado de que trata la referida ley, con la expedición de una tarjeta profesional de abogado, con vigencia provisional.
En ese mismo sentido, se debe precisar que no hay justificación alguna desde el punto de vista constitucional para que el Consejo Superior de la Judicatura otorgue un tratamiento distinto a los profesionales del derecho que solicitan la expedición de su tarjeta profesional en vigencia de la Ley 1905 de 2018, por cuanto que la denominación de “provisional” de dicho documento, no solamente no se ajusta a los parámetros y fines de dicha ley, sino que responde a una figura extraña que crea una carga para el particular que no le corresponde soportar.
Así pues, ante las ausencia de un marco regulatorio de orden jurídico y administrativo que permita la materialización del mencionado examen de Estado y las inadecuadas medidas adoptadas por la entidad accionada, la Sala estima que en virtud del principio de igualdad y en aras de garantizar los derechos fundamentales del señor Felipe Hernando Ortiz Padilla, no es posible exigirle que cumpla con un presupuesto o una carga que es ajena a sus capacidades actuales, por lo que la Unidad de Registro Nacional de Abogados deberá darle nuevamente trámite a la solicitud de expedición de la Tarjeta Profesional de Abogado, promovida por el actor el 9 de mayo de 2022, sin tener en cuenta el requisito contenido en el literal e) del artículo 2° del Acuerdo N° PCSJA22-11985 de 29 de agosto de 2022, consistente en el “certificado expedido por el Consejo Superior de la Judicatura que acredita la aprobación Examen ordenado por la Ley 1905 de 2018”.
En consecuencia, proceder a expedir la tarjeta profesional de abogado sin la denominación de “provisional”, que establece los parágrafos transitorios 1 y 2 del referido Acuerdo. […] Por su parte, la Corte Constitucional en sentencia SU 128 de 2024, unificó la jurisprudencia en asuntos referentes a las personas destinatarias de la Ley 1905 de 2018, y la exigencia de realizar el respectivo examen para obtener su tarjeta profesional definitiva, consideró: «[…] No obstante, y como se explicó antes, este requisito de aprobación del examen de Estado es inexigible para quienes, al momento de solicitar su tarjeta profesional, no pudieron satisfacerlo ante la inexistencia del referido examen.
Si bien estas personas en principio eran destinatarias de la Ley 1905 de 2018, dicha ley no era susceptible de producir efectos jurídicos para ellas, lo que implica que los requisitos exigibles para la expedición de su tarjeta profesional sean aquellos existentes antes de la entrada en vigor de la mencionada ley. 234. A lo anterior se suma la carga desproporcionada que para estas personas ha implicado afrontar que se imponga una anotación sobre la vigencia de su tarjeta profesional, pese a que el Examen de Estado no les fue practicado al obtener su título profesional y solicitar la tarjeta, sin que esta última circunstancia les fuera atribuible a ellos. […] » Con fundamento en tales consideraciones, con efecto inter pares ordenó la expedición de la tarjeta profesional de abogado definitiva «frente a (i) todas aquellas personas graduadas del pregrado en Derecho y destinatarias de la Ley 1905 de 2018, a quienes el Consejo Superior de la Judicatura hubiere expedido tarjeta profesional provisional, y que presentaron la solicitud antes de las cero horas (0:00) del 26 de diciembre de 2023 y (ii) todas las personas graduadas del pregrado en Derecho y destinatarias de la Ley 1905 de 2018 que presentaron la solicitud de tarjeta profesional antes de las cero horas (0:00) del 26 de diciembre de 2023, siempre y cuando satisfagan los demás requisitos vigentes para la expedición de la tarjeta profesional. […]».
Sobre el particular, se recuerda que con Acuerdo PCSJA23-12127 del 22 de diciembre del 2023, el Consejo Superior de la Judicatura dio apertura a la etapa de inscripciones para la presentación del examen de Estado en el marco de la Ley 1905 de 2018, por lo que, sin mayor esfuerzo, es evidente que pese a que el demandante se graduó el 19 de diciembre del 2023, optó por solicitar la expedición de su tarjeta profesional el 30 siguiente, y mediante correo electrónico del 11 de enero de 2024, allegó los documentos requeridos para dicho trámite, momento en el que ya se había implementado debidamente el examen y le resultaba exigible dicho requisito legal.
De acuerdo con lo expuesto, es evidente que la situación de Alejandro Arturo Villarraga Diaz no se acompasa a ningún supuesto planteado por el Tribunal Constitucional, pues, solicitó la expedición de su tarjeta profesional después del 26 de diciembre del 2024, por lo que no hace parte de las personas amparadas por el fallo constitucional.
Dicho ello, la actuación de la entidad demandada es acorde a la sentencia SU-128 del 18 de abril de 2024, emitida por la Corte Constitucional, por lo que no es posible acceder a la pretensión de expedir la tarjeta profesional con vigencia definitiva al señor Alejandro Arturo Villarraga Díaz sin el lleno de los requisitos legales que le devienen obligatorios.
Ahora bien, respecto de la petición presentada el 22 de mayo de 2024, refulge necesario analizar si la presunta vulneración del derecho fundamental de petición invocado en el caso sub examine aún persiste o si, por el contrario, la pretensión planteada para procurar su defensa ha sido satisfecha. De acuerdo con las pruebas aportadas, se tiene que el 22 de mayo del 2024 el actor solicitó al Consejo Superior de la Judicatura «la expedición de [su] tarjeta profesional de abogado con carácter definitivo.»; el 24 siguiente, el Consejo Superior la Judicatura, mediante correo electrónico, dio respuesta clara, precisa y fondo al actor, la cual fue notificada ese mismo día al correo electrónico suministrado por el peticionario alejovilladiaz@gmail.com.
En este contexto, la Sala considera que en el asunto no se presentó vulneración al derecho de petición, toda vez que el Consejo Superior de la Judicatura dio respuesta de fondo a la solicitud del actor dentro del término legal, esto es, 15 días hábiles. III. DECISIÓN Por las razones expuestas, la Sala considera que no existe vulneración de derechos fundamentales, por tal motivo se negará la solicitud de amparo formulada por Alejandro Arturo Villarraga Diaz.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Constitución Política, FALLA: 1°. NIÉGASE el amparo de los derechos fundamentales a la igualdad, libre escogencia y ejercicio de la profesión de abogado, debido proceso, trabajo, libre desarrollo de la personalidad y petición invocados por el señor Alejandro Arturo Villarraga Diaz, conforme a la parte motiva de esta providencia. 2°.
NOTIFÍQUESE esta sentencia a las partes por el medio más expedito, en la forma y término previstos en el Decreto 2591 de 1991. 3°. Si el presente fallo no fuere impugnado dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación como lo prevé el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha.
(Firmado electrónicamente) JORGE PORTOCARRERO BANGUERA