CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero Ponente: WILLIAM BARRERA MUÑOZ Bogotá D.C., veintidós (22) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) Radicación número: 11001-03-15-000-2024-03788-01 Solicitante: JOSÉ JAVIER CARMONA RENTERÍA Autoridad: CONSEJO DE ESTADO-SECCIÓN SEGUNDA Referencia: ACCIÓN DE TUTELA TUTELA-Legitimación en la causa por activa.
RELEVANCIA CONSTITUCIONAL-Pretensiones netamente económicas. La Sala decide la impugnación interpuesta por el solicitante contra el fallo proferido el 5 de septiembre de 2024 por el Consejo de Estado-Sección Primera, que declaró improcedente la acción de tutela.
ANTECEDENTES 1. Solicitud de tutela El 23 de julio de 2024, José Javier Carmona Rentería, en nombre propio, formuló acción de tutela con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales a la igualdad y a la dignidad humana, que alega vulnerados por el Consejo de Estado- Sección Segunda al proferir la providencia del 29 de mayo de 2024 al interior del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho1, que Ana Victoria Andrade de Quintero adelantó contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social-UGPP.
En virtud del amparo, solicita que los derechos alegados sean tutelados y, en consecuencia, que se infirme la providencia reprochada. También pide que se efectúen una serie de órdenes a la Unidad Administrativa Especial de Gestión 1 Identificado con número de radicado: 41001-23-33-000-2015-00256-01. 2 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-03788-01 Solicitante: José Javier Carmona Rentería Acción de tutela – Segunda instancia Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social-UGPP respecto del reconocimiento y pago de su pensión de gracia: «( ) Ordenar a la UGPP que este reconocimiento se haga desde el 12 de mayo de 1998 cuando adquirí el estatus para mi pensión gracia porque desde entonces lo he reclamado ininterrumpidamente y porque esos dineros fueron incorporados al presupuesto nacional desde cuando la Ley 91 de 1989 fue aprobada por el Congreso de Colombia.
Ordenar a la UGPP desarrollar el proceso de reconocimiento de mi pensión gracia, aceptando la documentación que he presentado sin requerir una nueva y ateniéndose al fallo de tutela del Juzgado 14 Penal del Circuito de Cali, fallo de tutela No. 117, primera instancia de 2 de octubre de 2006, fallo que resolvió el Juez de tutela, ateniéndose debidamente al ordenamiento legal, y también reconociendo la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada ante el Juzgado Segundo Administrativo de Pereira el 5 de octubre de 2007.» 2.
Hechos relevantes Según la solicitud de tutela y los documentos que la soportan, la parte actora fundamenta la petición de amparo en los hechos que se resumen, así: Ana Victoria Andrade de Quintero, en calidad de cónyuge sobreviviente de José Orlando Vega Daza, presentó demanda de nulidad y restablecimiento contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social-UGPP.
Esto, por haber emitido la Resolución RDP 031312 del 11 de julio de 2013 y el Auto ADP 1743 del 24 de febrero de 2014 por medio de los cuales resolvió negar la solicitud de reconocimiento de la pensión gracia post mortem, en su favor. El asunto correspondió al Tribunal Administrativo del Huila quien, por sentencia del 12 de octubre de 2017, accedió a las pretensiones.
La demandada apeló la decisión. El asunto correspondió en segunda instancia al Consejo de Estado-Sección Segunda quien, por sentencia de unificación del 29 de mayo de 2024 revocó la decisión y negó las pretensiones. El accionante manifiesta verse afectado con ocasión a la interpretación efectuada por el Consejo de Estado en la providencia del 29 de mayo de 2024.
Afirma que desde hace veintiséis años se encuentra reclamando su pensión gracia. 3 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-03788-01 Solicitante: José Javier Carmona Rentería Acción de tutela – Segunda instancia 3. Fundamentos de la solicitud El solicitante considera que la autoridad judicial accionada vulneró sus derechos fundamentales invocados al haber proferido la sentencia de unificación reprochada, pues manifiesta ser un maestro nacional afectado con dicha decisión. Sostiene que la interpretación que le dio autoridad accionada al artículo 15 de la Ley 91 de 1989 le suprimió el derecho legítimo a recibir la pensión de gracia. Afirma que en la providencia se estableció que no es dable reconocer esta pensión a un docente nacional, pues solo pueden acceder a esta los docentes que acrediten su vinculación territorial o nacionalizada con anterioridad al 31 de diciembre de 1980.
Aduce que no es cierto que los maestros reciban salarios de la Nación sino de la Fiduprevisora S.A. Hizo referencia a un proyecto de ley que propuso brindar una única interpretación al artículo 15 de la Ley 91 de 1989. Con base en este, afirma, se definió que el derecho a la pensión de gracia debe ser otorgado a todos los maestros que fueron nombrados hasta el 31 de diciembre de 1980 sin importar si su vinculación es nacional.
También hizo alusión a la Corte Constitucional y afirma que esta Corporación ha propendido por defender los derechos que tienen los docentes nacionales a recibir la pensión en cuestión. Plantea que la Ley 43 de 1975 eliminó la figura de los maestros territoriales. Con base en esto planteó que referirse a un maestro nacional o nacionalizado es discriminatorio, pues ambos términos se refieren a la vinculación como maestro de carácter nacional. 4.
Trámite de primera instancia El 31 de julio de 2024 se admitió la acción de tutela y se ordenó su notificación a la autoridad judicial accionada, así como a Ana Victoria Andrade de Quintero y a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social-UGPP, en calidad de terceros con interés. En el escrito de contestación, el Consejo de Estado-Sección Segunda solicitó que se declare improcedente el amparo.
Adujo que el solicitante no cumple con el requisito general de legitimación en la causa por activa y la solicitud no es clara respecto del defecto que alega. Consideró que, de acuerdo con lo planteado por el accionante, es 4 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-03788-01 Solicitante: José Javier Carmona Rentería Acción de tutela – Segunda instancia deducible comprender que se trata de un presunto defecto sustantivo, el cual no se encuentra configurado en la providencia reprochada.
Esgrimió que el accionante puede presentar la reclamación de su pensión de gracia, en sede administrativa, pues la sentencia cuestionada no le impide reclamar su derecho. El Tribunal Administrativo del Huila remitió copia digital del expediente ordinario y solicitó su desvinculación. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social-UGPP solicitó que se denieguen las pretensiones del amparo.
Adujo que el accionante carece de legitimación en la causa para incoar la presente acción constitucional al considerar que no participó al interior del proceso objeto de la providencia que cuestiona. Planteó que el solicitante no ha utilizado los mecanismos judiciales ordinarios con el fin de reclamar el reconocimiento de la pensión que pretende.
Mediante sentencia del 5 de septiembre de 2024, el Consejo de Estado-Sección Primera declaró improcedente la solicitud. Planteó que esta no cumple con el requisito general de legitimación en la causa por activa. Consideró que el accionante no acreditó haber fungido como parte o interesado, al interior del asunto que cuestiona. Sostuvo que no es dable considerar vulnerados derechos fundamentales, con ocasión a una providencia judicial, sin haber acreditado haber sido parte o haber actuado, al interior del proceso en virtud del cual se profirió la providencia cuestionada.
El solicitante impugnó. Reiteró los argumentos de la solicitud. Aclaró que esta se encuentra dirigida contra la interpretación que le dio la autoridad al artículo 15 de la Ley 91 de 1989. Adujo que cuestiona lo planteado en la sentencia de unificación y no lo resuelto como tal en el proceso incoado por la demandante. Sostuvo que lo que pretende es la protección de su derecho a acceder a la pensión de gracia, que manifiesta haber sido reconocida por una orden de tutela.
El 4 de octubre de 2024 se concedió la impugnación. CONSIDERACIONES 5. Problema jurídico 5 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-03788-01 Solicitante: José Javier Carmona Rentería Acción de tutela – Segunda instancia Corresponde a la Sala determinar si se debe confirmar, revocar o modificar la sentencia del 5 de septiembre de 2024, proferida por el Consejo de Estado-Sección Primera, que declaró improcedente el amparo. 6.
Análisis de la Sala El Consejo de Estado conoce de la acción de tutela, de conformidad con los artículos 86 de la C. Pol y 43 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia-LEAJ. La Sala es competente para decidir la impugnación contra el fallo de primera instancia con arreglo a lo dispuesto por el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991 y el Acuerdo n°. 80 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena de la Corporación. Legitimación en la causa por activa El artículo 86 de la C. Pol establece la acción de tutela como un mecanismo constitucional de defensa judicial al que cualquier persona, que considere vulnerados sus derechos fundamentales puede acudir.
En este sentido, quien procure la protección inmediata de sus derechos fundamentales, por considerarlos vulnerados con ocasión a la acción u omisión de autoridades o de particulares, puede acudir y buscar su protección, a través del mencionado amparo constitucional. El artículo 10 del Decreto 2591 de 1991, disposición que regula el artículo constitucional anterior, dispone que cualquier persona vulnerada en sus derechos fundamentales podrá ejercer la acción de tutela, en todo momento y lugar y que el afectado actuará en nombre propio o representante.
Asimismo, establece la agencia en defensa de esos derechos, cuando el titular no esté en condiciones de formular el amparo, circunstancia que deberá manifestar el agente en la solicitud. En línea con lo anterior, la Corte Constitucional ha precisado que carecen de legitimación en la causa por activa, para cuestionar una actuación judicial, quienes pudiendo intervenir al interior de un proceso judicial, no participan en el2.
Es deber del juez constitucional verificar el cumplimiento de este requisito, por lo que debe asegurar que el derecho fundamental que se alega vulnerado sea propio del accionante y no 2 Corte Constitucional, sentencia T-240 del 12 de marzo de 2004. 6 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-03788-01 Solicitante: José Javier Carmona Rentería Acción de tutela – Segunda instancia bajo la titularidad de otra persona.
Debe existir un interés directo del accionante, respecto de las pretensiones que plantea en sede de tutela3. En virtud de lo anterior, el cumplimiento de este requisito es exigible para quien ejerce el derecho a presentar la tutela, sin perjuicio que esta se encuentre dirigida contra una providencia judicial. Quien predica la vulneración de sus derechos con ocasión a una decisión judicial, debe tener un interés particular y concreto respecto de las pretensiones y los reproches que presenta ante el juez constitucional quien, por demás, debe poder establecer, sin mayor dificultad, que lo reclamado es la protección de un derecho fundamental propio y no ajeno4.
Caso concreto El accionante considera que la autoridad incurrió un yerro judicial al haber interpretado, de forma errónea, el artículo 15 de la Ley 91 de 1989 en la providencia reprochada. Afirma que no es dable considerar que la pensión de gracia no corresponde a ser reconocida en favor de los maestros nacionales, como lo hizo la accionada.
La Sala advierte que José Javier Carmona Rentería no acreditó el cumplimiento del requisito de legitimación en la causa por activa. La solicitud de tutela se dirige contra una providencia judicial respecto de la que no es posible predicar un interés directo o concreto de su parte. El accionante no acreditó su actuación al interior del proceso del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que Ana Victoria Andrade de Quintero adelantó contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social-UGPP.
Tampoco fundamentó sus pretensiones en defensa de un derecho ajeno de quien cumpliera con este requisito. En virtud de lo anterior el solicitante carece de interés para actuar y la solicitud no satisface el requisito de legitimación en la causa por activa. Además de lo expuesto el accionante pide que se ordene el reconocimiento de una pensión de gracia en su favor.
Esta pretensión, netamente económica y de naturaleza 3 Corte Constitucional, sentencia T-1191 del 25 de noviembre de 2004. 4 Corte Constitucional, sentencia T-320 del 21 de septiembre de 2021. 7 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-03788-01 Solicitante: José Javier Carmona Rentería Acción de tutela – Segunda instancia legal, escapa la órbita del juez de tutela, que debe verificar la vulneración o amenaza de derechos fundamentales.
La jurisprudencia constitucional ha señalado que ese tipo de pretensiones «deben ser resueltas mediante los mecanismos ordinarios dispuestos para su trámite, toda vez que le está prohibido al juez de tutela inmiscuirse en materias de carácter netamente legal o reglamentario que han de ser definidos por las jurisdicciones correspondientes»5.
Así las cosas, como la solicitud no cumple con el supuesto de legitimación en la causa por activa, ni de representación o de agencia para la defensa de los derechos ajenos, establecidos en el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991, se confirmará la decisión de primera instancia que declaró improcedente el amparo. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 5 de septiembre de 2024, proferida por el Consejo de Estado-Sección Primera, que declaró improcedente la solicitud de tutela, de José Javier Carmona Rentería contra el Consejo de Estado-Sección Segunda.
SEGUNDO: ENVIAR esta actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE NICOLÁS YEPES CORRALES WILLIAM BARRERA MUÑOZ 5 Corte Constitucional, sentencia SU-128 de 2021.