Consejero ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., cinco (5) de diciembre de dos mil veintitrés (2023) Procede la Sala a decidir la impugnación formulada por la accionante contra el fallo del 7 de septiembre de 2023, emitido por el Consejo de Estado, Sección Primera, que declaró improcedente el trámite constitucional de la referencia.
ANTECEDENTES Contexto fáctico. De manera preliminar, esta Sala procederá a enunciar los hechos probados en el expediente, así como los argumentos expuestos por el actor frente a la providencia judicial objeto de censura. Luego, se revisará lo relativo a la procedencia general de la acción de tutela y, finalmente, se determinará lo que, en Derecho corresponda en torno a las pretensiones de la demandante.
Hechos probados. a) Mediante el Acuerdo 041 del 20 de enero de 1961, la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares – CREMIL reconoció una asignación de retiro en favor del señor Maximiliano Carreño Blanco. Con ocasión de su fallecimiento, la accionante mediante escritos del 7 de diciembre de 2012, del 25 de enero, 11 de junio y 1 de agosto de 2013, solicitó a la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares el reconocimiento de la sustitución de la asignación de retiro de su compañero permanente, la cual le fue negada a través de la Resolución 4902 del 23 de agosto de 2013, decisión confirmada mediante la Resolución 8073 del 26 de noviembre de 2014. c) En consecuencia, según se desprende del expediente, formuló demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares, con el fin de que se declarara la nulidad de las resoluciones referidas, y se accediera a su solicitud de sustitución de la asignación de retiro.
El trámite se adelantó en primera instancia por la Sección Segunda -Subsección “B”- del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que, mediante sentencia del 12 de junio de 2020, declaró la nulidad de los actos administrativos enjuiciados y, ordenó la sustitución de la asignación de retiro del señor Maximiliano Carreño Blanco, desde el 15 de mayo de 2014. d) Contra la sentencia de primera instancia fue formulado recurso de apelación por ambas partes, el cual fue resuelto por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A” que, a través de sentencia del 9 de marzo de 2023 revocó la decisión del a quo y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda, al concluir que la demandante no logró comprobar el requisito de convivencia durante los últimos 5 años de vida del causante.
Precisó que, cuando las parejas no viven bajo el mismo techo, resulta necesario valorar las razones que motivan tal situación y los demás factores determinantes de la convivencia. Sin embargo, estimó que, del material probatorio analizado en el proceso, se entrevé una presunta relación afectiva entre la señora Rosalba Ulloa Galindo y el causante, sin que se pueda entender la misma como una unión marital de hecho, o que garantice la intención de formar una familia fundada en una cohabitación continua y estable bajo el mismo techo, ni lazos de apoyo y socorro recíproco durante los últimos años de existencia del causante.
La demanda de tutela. La señora Rosalba Ulloa Galindo, quien actúa en nombre propio, interpuso el presente recurso de amparo, con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y a la seguridad social, presuntamente vulnerados por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”. Censura que la accionada incurrió en los siguientes defectos: (i) error inducido, en atención a la participación malintencionada y dolosa del señor Maximiliano Carreño Vanegas, hijo del causante;
(ii) desconocimiento del precedente jurisprudencial, al apartarse de la ratio decidendi contenida en la Sentencia SU-108 de 2020 proferida por la Corte Constitucional y, la Sentencias del 6 de octubre de 2020, del 20 de octubre de 2020 y del 12 de octubre de 2022, proferidas por la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia y, (iii) violación directa de la Constitución. Por consiguiente, solicitó: (i) dejar sin efectos la sentencia de segunda instancia proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”, dentro del proceso promovido contra la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares y, (ii) ordenar a la accionada emitir una decisión de reemplazo tomando como referente los defectos o vicios denunciados.
Contestaciones de la acción. Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”. Afirmó que la señora Ulloa Galindo no acreditó una convivencia real y efectiva con el causante en los 5 años previos al fallecimiento de éste, por lo que se negaron sus pretensiones. Agregó que la accionante intentaba emplear la acción de tutela como una tercera instancia por cuanto, para que se configure la indebida valoración probatoria alegada, debe demostrar que la decisión judicial se produjo con desconocimiento de las reglas de la sana crítica o mediante interpretaciones arbitrarias, lo cual, a su juicio no aconteció. Finalmente adujo que la acción de tutela debía ser negada porque no se trasgredió derecho fundamental alguno ya que la providencia fue debidamente sustentada.
La Caja de Retiro de las Fuerzas Militares. Actuando por intermedio de apoderada judicial, solicitó no acceder a las peticiones de la accionante, al considerar que no existe defecto por error inducido. Argumentó que en el trámite del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho se tuvo en cuenta el precedente jurisprudencial aplicable al caso y que la señora Ulloa Galindo pretende con la acción de tutela, reabrir temas evacuados y estudiados por el Consejo de Estado.
Así mismo, solicita la desvinculación del trámite constitucional. 1.3 Sentencia de primera instancia. Mediante fallo del 7 de septiembre de 2023, el Consejo de Estado, Sección Primera, declaró improcedente la acción de tutela, por considerar que no satisface el requisito de relevancia constitucional, toda vez que carece de carga argumentativa mínima para fundamentar los defectos invocados, pues la accionante no señaló las reglas específicas que presuntamente desconoció la autoridad judicial accionada, ni arguyó cuales fueron las normas constitucionales que considera desatendidas o dejadas de aplicar en el caso concreto, por lo que concluyó que pretende utilizar el mecanismo de amparo como una tercera instancia. Referente al defecto por violación directa de la Constitución Política, indicó que se echa de menos una exposición de las normas constitucionales transgredidas o dejadas de aplicar para el caso en concreto y, respecto al error inducido, consideró que no es más que la inconformidad de la accionante con el testimonio rendido por el señor Maximiliano Carreño Vanegas, hijo del causante, sin que se aprecien justificaciones para demostrar que la autoridad judicial fue inducia a un yerro o, la razón por la cual la información bridada por el citado testigo, es contraria a la verdad. 1.4 La impugnación. Inconforme con la anterior providencia, la tutelante la impugnó, al estimar que el asunto si reviste relevancia constitucional, ya que “(…) en todo el desarrollo de la acción constitucional se hizo énfasis por qué la providencia objeto de acción de tutela había ido en contravía de derechos de índole fundamentales, dejando entre ver más bien, que lo que hubo fue una carencia de voluntad para revisar de fondo la acción constitucional (…) se tiene por satisfecho si se tiene que en evidencia, no se está discutiendo aspectos económicos o inconformidad desde el punto de vista legal como si de una tercera instancia se tratara, por el contrario, al estar involucrados aspectos pensionales por sí solo ya hace satisfecho el requisito de relevancia constitucional, máxime si se pone de relieve la vulneración de los derechos fundamentales con la expedición de la sentencia objeto de tutela, como en debida forma y explicita se abordó desde la presentación de la acción constitucional”.
Por otro lado, asegura que, si bien no discriminó las reglas y subreglas dejadas de aplicar, si puso en evidencia la no aplicación de la línea jurisprudencial de las sentencias destacadas, en la medida en que estas apuntan a la indebida observancia de decisiones judiciales referentes al enfoque de género. Aduce que no intenta reabrir un debate probatorio, sino la protección de sus derechos fundamentales, por lo que solicita la revocatoria de la decisión de primera instancia. II.
CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1 Competencia. En virtud de los artículos 32 del Decreto ley 2591 de 1991 y 25 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019 expedido por la Sala Plena del Consejo de Estado, esta Subsección es competente para conocer de la presente impugnación. 2.2 Análisis general de procedencia de la acción de tutela. Para determinar la procedencia de esta acción constitucional, se debe precisar que la jurisprudencia constitucional ha establecido para tal propósito los siguientes requisitos generales: Adicionalmente, es necesario precisar que, el Consejo de Estado, mediante sentencia del 5 de agosto de 2014, expediente 11001-03-15-000-2012-02201-01, en cuanto al presupuesto de la inmediatez, precisó como término razonable para ejercer la acción de tutela contra providencias judiciales dictadas por la jurisdicción contencioso-administrativa, seis (6) meses contados a partir de su notificación o ejecutoria.
Para arribar a la anterior conclusión, el Consejo de Estado sostuvo que, aunque el presupuesto de inmediatez es exigible para todas las acciones de tutela, lo cierto es que, cuando se trata de un recurso de amparo contra providencias judiciales, el lapso de seis (6) meses se justifica como resultado de la garantía de los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica, sin contar que, con ello se pueden vulnerar derechos de terceros.
Sin perjuicio de lo expuesto, en dicha providencia se advirtió que resulta indispensable analizar la situación concreta sometida al juez de tutela, en particular, «(…) (i) si existe un motivo válido para la inactividad de los accionantes; (ii) si la inactividad justificada vulnera el núcleo esencial de los derechos de terceros afectados con la decisión;
(iii) si existe un nexo causal entre el ejercicio tardío de la acción y la vulneración de los derechos fundamentales del interesado; (iv) si el fundamento de la acción de tutela surgió después de acaecida la actuación violatoria de los derechos fundamentales, de cualquier forma en un plazo no muy alejado de la fecha de interposición.”». De igual modo, aceptó que, conforme a la jurisprudencia constitucional, existen dos excepciones a la aplicación del requisito de inmediatez, estas son: «(i) cuando se demuestre que la vulneración es permanente en el tiempo y que, pese a que el hecho que la originó por primera vez es muy antiguo respecto de la presentación de la tutela, la situación es continua y actual.
Y (ii) cuando la especial situación de aquella persona a quien se le han vulnerado sus derechos fundamentales, hace desproporcionado el hecho de adjudicarle la carga de acudir a un juez; por ejemplo, el estado de indefensión, interdicción, abandono, minoría de edad, incapacidad física, entre otros». Situaciones que deberán ser analizadas en cada caso, en el evento en que se acuda a la tutela en un término superior al mencionado (6 meses).
Esbozado el anterior panorama, debe examinarse si los anteriores presupuestos se configuran en el asunto bajo estudio, para proseguir así con el estudio de las causales específicas de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial, de la siguiente manera: De lo anterior se evidencia que la presente acción de tutela no cumple los presupuestos generales de procedibilidad contra providencia judiciales, tal como lo expuso el Consejo de Estado, Sección Primera en providencia del 7 de septiembre de 2023.
El requisito de la relevancia constitucional La jurisprudencia constitucional ha comprendido que la interposición de la acción de tutela en contra de providencias dictadas por los jueces de la República se traduce en un especial “juicio de validez” y no como un estricto “juicio de corrección”. En ese sentido, ha señalado que dicha interpretación “impide que el mecanismo de amparo constitucional sea utilizado indebidamente como una instancia adicional para discutir los asuntos de índole probatorio o de interpretación de la ley que dieron origen a la controversia judicial”.
(Énfasis fuera de texto) En esa medida, es preciso recordar y reiterar que, la procedencia de la acción de tutela contra fallos judiciales ha sido concebida como un mecanismo residual y excepcional que se interpone cuando, eventualmente, una vez agotado el ordenamiento jurídico, pueden presentarse determinaciones lesivas de los derechos fundamentales.
Lo anterior, en la medida en que, dentro de cada proceso, “las partes cuentan con los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios dispuestos por el legislador para combatir las decisiones de los jueces que estimen arbitrarias o incompatibles con sus derechos. Si luego de agotar dichos recursos persiste una clara arbitrariedad judicial, solo en ese caso se encuentra habilitada la tutela contra providencias judiciales.
En ese sentido, la Corte Constitucional en la Sentencia SU-033 de 2018, sostuvo que era necesario precisar en cada caso concreto “que la acción de tutela no esté siendo utilizada como una instancia adicional para remplazar las vías judiciales ordinarias. El contenido de la solicitud de amparo debe buscar resolver cuestiones que trascienden la esfera legal, el carácter eminentemente económico de la controversia y la inconformidad con las decisiones adoptadas por los jueces naturales, lo que implica la existencia de “un probado desconocimiento de los derechos fundamentales al debido proceso o al acceso a la administración de justicia”.
Posteriormente, esa misma Corporación en la Sentencia SU-573 de 2019, indicó que “la acreditación de esta exigencia, más allá de la mera adecuación del caso a un lenguaje que exponga una relación con derechos fundamentales, supone justificar razonablemente la existencia de una restricción desproporcionada a un derecho fundamental, que no es lo mismo que una simple relación con aquel”.
Luego, en la Sentencia SU-128 de 2021, la Sala Plena de la Corte Constitucional añadió a dicha argumentación, que, “no es suficiente con que la parte actora alegue la violación del derecho fundamental al debido proceso para entender acreditado el requisito general de procedencia de relevancia constitucional”. (Énfasis fuera de texto) Lo anterior, tal y como se pudo de presente en líneas precedentes, porque la relevancia constitucional se adecúa a partir de tres finalidades: (i) preservación de la competencia y de la independencia de los jueces, para evitar que se sometan ante la acción de tutela la discusión de asuntos de mera legalidad: (ii) restricción del ejercicio del recurso de amparo frente a cuestiones de relevancia constitucional que, en definitiva, afecten los derechos fundamentales; e (iii) impedir que la acción de tutela sea utilizada como un recurso adicional o tercera instancia para controvertir, sin argumentos constitucionales, las decisiones de los jueces.
En ese sentido, en atención a la naturaleza especial de la acción de tutela, incluso, desde el mismo propósito de su creación, el requisito de relevancia constitucional se constituye como un parámetro a partir del cual se retoma la finalidad de una herramienta cuyo objetivo es la real protección de los ciudadanos ante la amenaza o vulneración sus derechos fundamentales, de ahí que esta no proceda para cuestionar asuntos que involucren debates de connotación legal y/o económico.
Frente a los debates de índole legal, el ordenamiento jurídico, justamente, diseñó todo un andamiaje procesal para que, en cada una de las especialidades de la justicia se garantice el respeto por el acceso a la administración de justicia y, por supuesto, el debido proceso, razón por la cual es ese el escenario idóneo para establecer y fijar las respectivas líneas interpretativas, básicamente, a través del precedente judicial dictado por los organismos de cierre como la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado y no a través de la acción de tutela.
Ahora bien, en línea con lo expuesto por la Corte Constitucional, un asunto carece de relevancia constitucional, cuando: “(i) la discusión se limita a la mera determinación de aspectos legales de un derecho, como, por ejemplo, la correcta interpretación o aplicación de una norma procesal, salvo que de ésta se desprendan claramente violaciones de derechos fundamentales; o (ii) sea evidente su naturaleza o contenido económico, por tratarse de una controversia estrictamente monetaria con connotaciones particulares o privadas, “que no representen un interés general”.
De ese modo, resulta claro comprender que la acción de tutela interpuesta en contra de providencias judiciales, “no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios”, por cuanto la competencia del juez de tutela se circunscribe “a los asuntos de relevancia constitucional y a la protección efectiva de los derechos y no a problemas de carácter legal”.
Así entonces, a partir de lo expuesto y, como se indicó en el cuadro que antecede, se evidencia que la presente acción de tutela no cumple el presupuesto de relevancia constitucional en los términos que exige la actual doctrina constitucional para este este tipo de procesos. Lo anterior, por cuanto el reproche fundamental de la acción de tutela es, justamente, controvertir el ámbito de aplicación normativa de conformidad a lo establecido en la Ley 923 de 2004 y el Decreto 4433 de 2004, so pretexto de una violación a sus garantías constitucionales.
En ese sentido, para esta Subsección es claro que el debate formulado no tiene relación alguna con aspecto de índole constitucional. En ese punto, es necesario reiterar que, la sola mención de vulneración de derechos fundamentales o la supuesta presencia de una causal específica de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales no es suficiente para que el amparo sea procedente, dado que, para ello, es necesario que se presenten argumentos tendientes a demostrar que, las autoridades judiciales actuaron al margen de la Constitución. En síntesis, la controversia planteada en el escrito de tutela no es constitucionalmente relevante debido a que: (i) versa sobre la inconformidad frente al análisis probatorio efectuado de cara a las normas que regulan la sustitución pensional, y (ii) busca reabrir un debate ya concluido en la jurisdicción contenciosa, en el que no se advierte, a primera vista, una actuación arbitraria o ilegítima por parte de las autoridades judiciales.
Por lo tanto, esta Corporación debe reiterar que, la inconformidad con las decisiones adoptadas por los jueces de la República no se traduce, per se, en la procedencia excepcional de la acción de tutela contra estas, pues quien considere vulnerados sus derechos como resultado de una sentencia judicial, tiene la carga de presentar argumentos en los cuales se demuestre que, en efecto, el asunto es constitucionalmente relevante y, por consiguiente, se requiere la intervención del mecanismo de amparo.
En este orden de ideas, en el sub lite se confirmará la sentencia del 7 de septiembre de 2023, mediante el cual el Consejo de Estado, Sección Primera, declaró improcedente la acción de tutela por no satisfacer el requisito de relevancia constitucional. III. DECISIÓN Por anterior, la Sala considera que, en el presente asunto la parte actora no acreditó el cumplimiento del requisito de relevancia constitucional, razón por la cual, se confirmará la decisión de primer grado que declaró la improcedente de la presente acción por no satisfacer el requisito de la relevancia constitucional.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Constitución Política, FALLA: 1º. CONFIRMAR la sentencia del 7 de septiembre de 2023, a través de la cual el Consejo de Estado, Sección Primera, declaró improcedente la acción de tutela, conforme a lo indicado en la parte motiva de esta providencia. 2º.
NOTIFÍQUESE este fallo a las partes por el medio más expedito, en la forma y término previstos en el Decreto 2591 de 1991. 3º.
COMUNÍQUESE la presente decisión a la Subsección “B” de la Sección Tercera de esta Corporación y remítasele copia. 4º. Ejecutoriada esta providencia, como lo prevé el artículo 32 del Decreto ley 2591 de 1991 envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha.
(Firmado electrónicamente) JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR