Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá, D.C., cuatro (04) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Asunto: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011 Radicado: 81001 23 39 000 2015 00008 01 (6036-2018) Demandante: Dioselina Zoraida Pinilla Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP)1 Tema: Reconocimiento de pensión gracia. Prescripción de las mesadas en asuntos pensionales donde ha operado el silencio administrativo negativo.

No aplica a este caso el artículo 6 del CPTSS. Decisión: Se revoca parcialmente la sentencia apelada porque en el presente caso no operó la prescripción de mesadas pensionales. La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de primera instancia del 19 de julio de 2018 proferida por el Tribunal Administrativo de Arauca.

I.

ANTECEDENTES Demanda2 1. La actora demandó la nulidad de las resoluciones PAP 023495 del 29 de octubre de 2010 y RDP 025272 del 19 de agosto de 2014, a través de las cuales la extinta CAJANAL y la UGPP, respectivamente, le negaron el reconocimiento de la pensión gracia. 2. A título de restablecimiento del derecho pidió: a) se condene a la entidad demandada a reconocerle la pensión gracia de jubilación equivalente al 75 % del promedio de los salarios y factores salariales devengados durante el último año de servicios, efectiva a partir del 31 de octubre de 2006; b) se apliquen los reajustes y demás beneficios consagrados en la ley, especialmente las mesadas semestral y de navidad; c) se le reconozca el pago de los intereses moratorios a partir de la ejecutoria de la sentencia, conforme al artículo 192 y 195.4 del CPACA; d) se ordene el cumplimiento del fallo que ponga fin al proceso en los términos de los artículos 189, 192, 194 y 195 ibidem; e) se condene a la demandada a pagar las costas procesales. 1 En adelante UGPP. 2 Folios 2 al 12. 2 Radicación: 81001 23 39 000 2015 00008 01 (6036-2018) Demandante: Dioselina Zoraida Pinilla 3.

Como sustento fáctico de sus pretensiones expuso que nació el 31 de octubre de 1956 y que laboró con honradez y prestó sus servicios por más de 20 años como docente oficial nacionalizada en el departamento de Arauca, así: a) desde el 27 de febrero hasta 24 de abril de 1980, en virtud del decreto 101 del 27 de febrero de 1980; b) desde el 14 de mayo hasta el 9 de mayo de 1980, como consecuencia del decreto 221 del 14 de mayo de 1980; c) desde el 8 de septiembre hasta el 28 de octubre de 1980, por el decreto 403 del 3 de septiembre de 1980; d) desde el 11 de septiembre de 1981 hasta el 11 de julio de 2014, en atención al decreto 497 del 10 de septiembre de 1981.

Lo anterior, para un total de 11.219 días laborados, teniendo en cuenta una interrupción de 735 días. 4. Señaló que si bien sus nombramientos a partir de los decretos 221 del 14 de mayo de 1980, 101 del 27 de febrero de 1980, 403 del 3 de septiembre de 1980 y 497 del 10 de septiembre de 1981 fueron suscritos por el entonces intendente nacional de Arauca, ello no significa que su vinculación sea del orden nacional puesto que para la época dicho funcionario era el facultado para nombrar docentes en ese ente territorial; situación que está respaldada por el artículo 1° de la ley 91 de 1989. 5.

Así mismo, adujo que, aunque los mencionados actos de nombramiento también se suscribieron por el entonces delegado del Ministerio de Educación ante el Fondo Educativo Regional (FER), ello no deriva en que su vinculación sea del orden nacional debido a que dicho funcionario nunca tuvo facultades nominadoras docentes pues su competencia se limitaba a vigilar los recursos del FER en virtud de la ley 43 de 1975. 6.

Por lo anterior, el 24 de abril de 2009 solicitó ante CAJANAL el reconocimiento de la pensión gracia, la cual le fue negada mediante la resolución PAP 023495 del 29 de octubre de 2010 al estimarse que los documentos aportados no daban certeza sobre la naturaleza del cargo, sumado a que fueron presentados en copia simple y carentes de valor probatorio.

Dicho acto fue confirmado por la UGPP mediante la resolución RDP 025272 del 19 de agosto de 2014, indicando que los actos administrativos de nombramiento fueron suscritos por el intendente nacional de Arauca lo cual llevaba a concluir que su vinculación fue del orden nacional. 7. La demandante estimó que los mencionados actos incurren en las causales de nulidad de falsa motivación y «error en los motivos indicados».

Contestación de la demanda3 8. La entidad demandada se opuso a las pretensiones argumentando que los tiempos laborados por la demandante fueron del orden nacional ya que los nombramientos fueron suscritos por el intendente nacional de Arauca, el secretario de educación y la delegada del Ministerio de Educación. Por consiguiente, no reúne los 20 años de labores exigidos para el reconocimiento de la pensión gracia deprecada. 9.

Propuso las excepciones de fondo que tituló como «ausencia de vicios del acto administrativo demandado», «inexistencia de la obligación de reconocer la pensión», «prescripción», «cobro de lo no debido», «sobre la indexación» e «imposibilidad de condena en costas». 3 Folios 56 al 61. 3 Radicación: 81001 23 39 000 2015 00008 01 (6036-2018) Demandante: Dioselina Zoraida Pinilla Sentencia apelada 10.

El Tribunal Administrativo de Arauca accedió a las pretensiones de la demanda mediante sentencia del 19 de julio de 2018, ordenando el reconocimiento de una pensión gracia en favor de actora a partir del 29 de enero de 2015; esto, por operar la prescripción trienal. 11. Para tal fin, el a quo argumentó que se acreditó que la vinculación de la accionante fue del orden nacionalizado a pesar de que los actos de nombramiento fueron suscritos por el intendente nacional de Arauca y el delegado regional del Ministerio de Educación ante el FER, pues de acuerdo con el criterio de unificación fijado en la sentencia del 21 de junio de 2018, emitida por la Sección Segunda del Consejo de Estado, esa mera circunstancia no desvirtúa el hecho de la calidad de docente nacionalizada dada la naturaleza de la plaza que ocupó. 12.

En respaldo de esta conclusión, señaló que bajo la vigencia de la Constitución de 1886 la organización territorial se dividía en departamentos, intendencias y comisarías, pero a partir de 1991 estas últimas se erigieron como departamentos, tal como ocurrió con Arauca; lo cual demuestra que sus nombramientos como docente fueron efectuados por el ente territorial. 13.

Aclarado lo anterior, estimó que la actora reúne todos los requisitos legales para el reconocimiento de la pensión gracia, toda vez que cuenta con más de 50 años de vida, acreditó 20 años (exactamente 26 años, 2 meses y 19 días) de servicios educativos del orden nacionalizado, se vinculó antes del 31 de diciembre de 1980 y no cuenta con sanciones disciplinarias. 14.

Entre tanto, con la relación a la prescripción trienal de las mesadas reconocidas, explicó que en vista de que la actora adquirió su derecho pensional a partir del 31 de octubre de 2006 y radicó reclamación laboral con el propósito de su reconocimiento el 24 de abril de 2009, el término prescriptivo se interrumpió por un lapso de 3 años conforme lo establece el artículo 102 del decreto 1848 de 1969, dentro de los cuales no demandó, ya que el medio de control fue presentado el 29 de enero de 2015, por lo que estimó que el aludido fenómeno ocurrió a partir de dicha fecha. 15.

Además, indicó que si bien el 19 de noviembre de 2010 la demandante interpuso el recurso de reposición contra la Resolución PAP 023495 de 2010, lo cierto es que este no era obligatorio para agotar la «vía gubernativa», lo que significa que no era óbice para que demandara dentro de los tres años posteriores a su reclamación, más aún, pudo haber atacado también en vía jurisdiccional el silencio administrativo negativo «[…] una vez tuvo ocurrencia, o simplemente renunciar al recurso de reposición para acudir a la Jurisdicción y evitar la prescripción de sus mesadas pensionales»4. 16.

Por último, se abstuvo de condenar en costas a la UGPP. 4 Página 13 de la sentencia, visible en el folio 294 del expediente. 4 Radicación: 81001 23 39 000 2015 00008 01 (6036-2018) Demandante: Dioselina Zoraida Pinilla Recurso de apelación 17. La parte actora apeló la sentencia en lo relacionado con la prescripción trienal de las mesadas pensionales, argumentando que dicho término fue interrumpido con la solicitud presentada ante la extinta CAJANAL el 24 de abril de 2009.

Según su postura, la prescripción permaneció suspendida mientras la administración resolvía la petición y el recurso interpuesto. Por ello, sostuvo que entre la notificación del acto que agotó la vía gubernativa y la presentación de la demanda no transcurrieron más de tres años. 18. En apoyo de su argumento, solicitó la aplicación del artículo 4 de la ley 712 de 2001, que modificó el artículo 6 del Código de Procedimiento del Trabajo y la Seguridad Social, norma declarada exequible de manera condicionada por la Corte Constitucional en la sentencia C-792 de 2006, en cuanto a la suspensión del término prescriptivo.

II. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA 19. Mediante auto del 6 de junio de 20195 se ordenó devolver el expediente al tribunal de origen para que llevara a cabo la audiencia de conciliación establecida en el artículo 192.4 del CPACA, la cual se celebró el 20 de noviembre de esa anualidad6 20. Subsanado lo anterior, el 12 de noviembre de 20207 se admitió el recurso de apelación y el 22 de abril de 20218 se ordenó correr traslado a las partes para que presentaran por escrito sus alegatos de conclusión y poner a disposición del Ministerio Público el expediente para que emitiera el correspondiente concepto. 21.

En cumplimiento de lo anterior, la demandante9 y la UGPP10 presentaron sus alegatos reiterando los argumentos de la demanda y la contestación, respectivamente. Adicionalmente la entidad demandada solicitó unificar la jurisprudencia con relación a la expresión «planta docente», la cual fue despachada desfavorablemente mediante auto del 17 de noviembre de 202211. 22.

El Ministerio Público guardó silencio en esta etapa procesal. III. CONSIDERACIONES Competencia 23. De acuerdo con lo previsto en el artículo 150 del CPACA, modificado por los artículos 615 del CGP y 26 de la Ley 2080 de 2021, el Consejo de Estado es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos. 5 Folio 311. 6 Folio 329. 7 Folio 333. 8 Folio 335. 9 Índice 19 de SAMAI. 10 Índices 20 y 21 de SAMAI. 11 Folios 337 al 342. 5 Radicación: 81001 23 39 000 2015 00008 01 (6036-2018) Demandante: Dioselina Zoraida Pinilla Problema jurídico 24.

Atendiendo los reparos expuestos en el escrito de apelación12, le corresponde a la Sala establecer si hay lugar a modificar o no la sentencia recurrida respecto de la prescripción trienal de las mesadas que aplicó el Tribunal Administrativo de Arauca. Análisis del problema jurídico 25. La parte actora solicitó modificar la sentencia de primera instancia en lo relativo a la prescripción de las mesadas pensionales por cuanto considera que no es cierto que esta comenzó a contabilizarse a partir del 29 de enero de 2015, fecha en que se presentó la demanda. 26.

Indicó que el libelo introductorio se radicó dentro del plazo legal de 3 años, habida cuenta que la prescripción se interrumpió por la presentación de un recurso de reposición contra la resolución PAP 023495 del 29 de octubre de 2010, el cual fue resuelto por la UGPP el 19 de agosto de 2014, esto es, más de tres años después. 27. Por lo tanto, aduce que durante ese lapso operó una suspensión del término prescriptivo con base en el artículo 6 del Código Procesal del Trabajo y la Seguridad Social (CPTSS), modificado por el artículo 4 de la ley 712 de 2001 y declarado exequible de forma condicionada por la sentencia C-792 de 2006 de la Corte Constitucional. 28.

Pues bien, en materia de prescripción de mesadas, encuentra la Sala que no es posible iniciar el cómputo de la interrupción de dicha figura desde la radicación de su petición de reconocimiento pensional, pues en este caso particular se observa que la entidad demandada no le había dado respuesta de manera oportuna, por lo que decidió esperar la decisión de fondo en lugar de optar por demandar un acto presunto. 29.

Lo expuesto implica que, pese a que los Decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969 en materia prescriptiva señalan expresamente que el solicitante tiene 3 años contados desde la exigibilidad del derecho para pedir su otorgamiento, con una interrupción respectivamente por el mismo tiempo a partir del momento en que presentan una o varias reclamaciones en vía administrativa, esta norma solo lo hizo bajo el supuesto de que se diera una respuesta efectiva y oportuna a la petición, pero no dispuso ninguna consecuencia cuando la entidad dejara de decidir lo propio o lo hiciera de manera tardía. 30.

Por lo mismo, a pesar de que la Sección Segunda en providencias anteriores, como las del 7 de diciembre de 2016 (2686-14), del 9 de febrero de 2017 (3025-15), del 24 de agosto de 2017 (2017-01661-00 AC), y del 28 de junio de 2018 (3165-17), determinó que la configuración del silencio administrativo negativo no interrumpe el término de prescripción al precisar que el reclamante cuenta con la opción de demandar el acto presunto para evitar la configuración de dicho fenómeno, esta Subsección considera que dicha posición debe ser reevaluada con base en otros argumentos que no fueron tenidos en cuenta en su momento. 12 Pues así lo establece el artículo 328 de la Ley 1564 de 2012. 6 Radicación: 81001 23 39 000 2015 00008 01 (6036-2018) Demandante: Dioselina Zoraida Pinilla 31.

Al respecto se estima que, como se indicó acertadamente en las mencionadas sentencias, la prescripción es una “…sanción al titular del derecho por no ejercerlo dentro de los plazos que la ley le otorga, lo que supone, la evidencia de la exigibilidad y una inactividad injustificada del titular del derecho en lograr su materialización…” (Subrayado intencional). 32.

Como se observa, para que opere esta excepción en contra del demandante, se requiere que este no haya exigido su derecho oportunamente por su propia negligencia, sin razón válida para lo mismo. Sin embargo, es claro que cuando el peticionario ha radicado en término su solicitud ante la administración, pero es esta última la que no le da respuesta de fondo pasado el tiempo establecido para ejercer el derecho, resultaría completamente desproporcionado atribuirle consecuencias negativas a la persona que está a la espera de la manifestación estatal, pues sería tanto como premiar a la entidad por su falta de diligencia, al punto de que se desconocería la premisa general del derecho de que nadie puede beneficiarse de su propia culpa. 33.

Debe tenerse en cuenta que la figura jurídica del silencio administrativo negativo no es una garantía para la autoridad, sino una herramienta para el solicitante, la cual de ninguna manera puede generarle consecuencias negativas, por el contrario, es un límite para las arbitrariedades de las entidades públicas, al punto de que la ficción legal del acto presunto es simplemente eventual e hipotética para que el administrado, dentro de su propio ámbito de decisión resuelva si prefiere acudir directamente a la jurisdicción a demandar, o esperar a que se le defina su situación debido a la obligación del Estado de hacerlo,13 incluso ante la ocurrencia del aludido silencio, pues el pronunciamiento de fondo siempre será la concreción del derecho fundamental de petición. 34.

Bajo este contexto, no es posible asegurar que, ante la posibilidad de demandar un acto presunto negativo, esto constituya una obligación para el actor a fin de evitar los efectos de la prescripción, ya que al asumirlo de esta forma se le impondría un requisito que la ley no tiene contemplado, en la medida en que la inactividad del reclamante no sería injustificada. 35.

Por el contrario, encuentra plena justificación en la negligencia de la administración, más aún cuando dicho acto no existe de pleno derecho a los 3 meses de ausencia de respuesta a la petición inicial, sino que, ocurrido este supuesto, el mismo se consolida solo cuando el solicitante lo demande directamente, en la medida en que hasta que no se haya notificado el auto admisorio de la demanda, la entidad conservará la competencia y la obligación de responder a la reclamación, lo cual puede esperarse sin afectaciones al derecho en tensión. 36.

De hecho, esto se corrobora al verificar que no existe término de caducidad cuando se pretenda demandar una decisión como la aludida, según el artículo 164, numeral 1.º, literal d) del CPACA, esto es, ¿si puede acudirse a la jurisdicción en cualquier tiempo cuando se pretenda la nulidad de un acto derivado del silencio administrativo, por qué sí 13 Sobre el particular, el inciso 3º.

Del artículo 83 del CPACA consagra lo siguiente: «[…] La ocurrencia del silencio administrativo negativo no eximirá de responsabilidad a las autoridades. Tampoco las excusará del deber de decidir sobre la petición inicial, salvo que el interesado haya hecho uso de los recursos contra el acto presunto, o que habiendo acudido ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo se haya notificado auto admisorio de la demanda. […]» 7 Radicación: 81001 23 39 000 2015 00008 01 (6036-2018) Demandante: Dioselina Zoraida Pinilla tendría que limitarse el término de interrupción para demandar a fin de evitar la prescripción bajo ese mismo supuesto, pese a que la caducidad y la prescripción, aun con efectos distintos, son consecuencias que se derivan de la misma causa? 37.

Ahora bien, esta excepción a la regla del cómputo de la prescripción se justifica solo en los casos en los que el derecho discutido sea una prestación periódica, ya que dicha naturaleza jurídica de estructuración permanente en el tiempo es la que permite afirmar que el reclamante puede esperar la respuesta de la administración, en lugar de tener que demandar directamente el acto presunto. 38.

Lo expuesto en la medida en que con el paso de los días se genera un retroactivo que no puede verse afectado por la misma negligencia de la entidad pública en detrimento de los intereses del solicitante. A diferencia de las prestaciones unitarias donde ya se sabe el monto definitivo a pagar, en el caso por ejemplo de las mesadas pensionales, si se estableciera la fecha de inicio de la prescripción desde la exigibilidad del derecho cuando la autoridad estatal se abstiene de dar una respuesta, se crearía un incentivo para las autoridades estatales que podría conllevar una eventual arbitrariedad al omitir resolver las peticiones oportunamente de manera deliberada para disminuir el saldo adeudado.) 39.

Definido lo anterior, la Sala encuentra que si bien la fecha de exigibilidad del derecho del actor tuvo lugar el 31 de octubre de 200614 y la petición de reconocimiento pensional fue radicada el 24 de abril de 200915, esta última no puede asumirse como la oportunidad en que se interrumpió el fenómeno prescriptivo, sino que, dada las particularidades de este caso, ante la decisión de esperar la respuesta de fondo de la administración que ocurrió e 19 de agosto de 2014, es decir, mucho después de los 3 años siguientes a la petición, será este último el momento en que deberá iniciarse el cómputo de la interrupción, lo que le permitía a la actora acudir a la jurisdicción para demandar dicha manifestación hasta el 19 de agosto de 2017. 40.

Pues bien, como la demanda fue radicada el 29 de enero de 201516, se estima que la recurrente ejerció su derecho oportunamente y, por tanto, no se configuró la prescripción de las mesadas adeudadas, por lo que estas tendrán que reconocerse y pagarse desde la misma fecha de efectividad del derecho, concretamente, a partir del 31 de octubre de 2006. 41.

En conclusión, se revocará parcialmente la sentencia apelada, específicamente en lo concerniente a la prescripción trienal de las mesadas pensionales. Condena en costas en segunda instancia 42. La modificación del artículo 188 del CPACA, efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos por parte de esta corporación frente a la procedencia de la condena en costas.

A pesar de lo anterior, de una lectura armónica 14 Así se indicó en la demanda y se declaró en la sentencia impugnada, sin que dicho aspecto fuera objeto de controversia. 15 Folio 14. 16 Folio 12. 8 Radicación: 81001 23 39 000 2015 00008 01 (6036-2018) Demandante: Dioselina Zoraida Pinilla y útil de la norma se colige que la aludida reforma de ninguna manera significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia. 43.

La pretensión del legislador, con la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021, fue instar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento legal, respecto de asuntos donde se ventile un interés público; creando así una excepción a la regla general, según la cual no procede dicha imposición en este tipo de procesos.

Ahora bien, tratándose de los demás asuntos, como es el caso de los trámites de nulidad y restablecimiento del derecho, lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA se mantiene incólume; en ese sentido la sentencia dispondrá sobre la condena en costas sobre la parte vencida en el proceso. 44. En tal virtud, la eventual condena se impondrá a la parte vencida; la liquidación y ejecución se regirá conforme al artículo 366 del CGPP teniendo en cuenta la remisión contenida en el primer inciso del artículo 188 del CPACA. 45.

En consecuencia, se impondrán costas a la parte demandada por cuanto se accede totalmente las peticiones del recurso de apelación. Para el efecto, de conformidad con el artículo 366 del CGP, las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la secretaría del Tribunal Administrativo de Arauca.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley IV.

RESUELVE

PRIMERO: MODIFICAR el numeral segundo de la parte resolutiva de la sentencia dictada el 19 de julio de 2018 por el Tribunal Administrativo de Arauca dentro del proceso de la referencia, el cual quedará así: «SEGUNDO. ORDENAR a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP que a título de restablecimiento del derecho le reconozca y pague a Dioselina Zoraida Pinilla, la pensión gracia a partir del 31 de octubre de 2006, fecha en que adquirió el estatus pensional, teniendo en cuenta para su liquidación lo que haya percibido por todo concepto, es decir, durante el año inmediatamente anterior a aquél en que cumplió los requisitos para tener derecho a esa prestación, comoquiera que en el presente asunto no operó la prescripción trienal.

Las sumas sean actualizadas en los términos señalados en la parte motiva de esta providencia.» SEGUNDO. CONFIRMAR en todo lo demás la sentencia del 19 de julio de 2018, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Arauca accedió a las pretensiones de la demanda y dio por probada la prescripción trienal dentro del asunto de la referencia.

TERCERO: CONDENAR en costas de segunda instancia a la parte demandada. Para el efecto, de conformidad con el artículo 366 del CGP, las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la secretaría del 9 Radicación: 81001 23 39 000 2015 00008 01 (6036-2018) Demandante: Dioselina Zoraida Pinilla Tribunal Administrativo de Arauca.

CUARTO. Una vez ejecutoriada esta providencia, por Secretaría, REALIZAR las anotaciones correspondientes y RETORNAR el expediente al tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Firmado electrónicamente CONSTANCIA.: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.