Radicado: 08001-23-33-000-2025-00152-01 Demandante: Estiben Rafael Capdevilla Pacheco 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: WILSON RAMOS GIRÓN (E) Bogotá D.C., tres (3) de julio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 08001-23-33-000-2025-00152-01 Demandante: ESTIBEN RAFAEL CAPDEVILLA PACHECO Demandado: PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN Y OTROS Tema: Tutela contra providencia judicial.

Debido proceso. Falta de cumplimiento del requisito general de subsidiariedad. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación presentada por el señor Estiben Rafael Capdevilla Pacheco contra la providencia de 20 de mayo de 2025, dictada por el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión Oral, Sección B que resolvió: «Primero. Declarar improcedente la acción de tutela instaurada por Estiben Rafael Capdevilla Pacheco, contra el Juzgado Segundo (2°) Administrativo Oral del Circuito de Barranquilla y la Procuraduría General de la Nación. (…).» I.

ANTECEDENTES 1. Pretensiones El 6 de junio de 2025, el señor Estiben Rafael Capdevilla Pacheco, en nombre propio, interpuso acción de tutela contra el Juzgado Segundo Administrativo Oral de Barranquilla y la Procuraduría General de la Nación Regional del Atlántico por estimar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: «PRIMERO: Con fundamento en lo anteriormente expuesto solicito al Señor Juez, se proteja la vulneración a mi derecho fundamental consagrado en el artículo, 29 de constitución colombiana; debido proceso y acceso a la administración de justicia, en los que incurre la procuraduría general de la nación seccional atlántico y el Juzgado segundo administrativo del circuito de Barranquilla a través de sus funcionarios.

SEGUNDO: Ordenar a La Procuraduría General de la Nación Seccional Atlántico y el Juzgado Segundo Administrativo Del Circuito de Barranquilla, se de sus funcionarios que me impiden acceder al debido proceso y acceso a la justicia, para que le den continuidad a la demanda presentada por nulidad y restablecimiento del derecho.» (se transcribe con posibles errores) 2.

Hechos De la lectura del expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes: El 15 de mayo de 2024, la Secretaría de Transito de Barranquilla notificó al señor Estiben Rafael la Resolución 156 de 2024, que confirmó la sanción por negarse a que Radicado: 08001-23-33-000-2025-00152-01 Demandante: Estiben Rafael Capdevilla Pacheco 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co se practicara una prueba de embriaguez, consistente en la cancelación de la licencia de conducción y una multa de 1.440 salarios mínimos legales diarios vigentes.

El 10 de septiembre de 2024, el apoderado de la parte actora presentó ante la Procuraduría General de la Nación, por medio de la plataforma DOKUS, solicitud de conciliación para agotar el requisito de procedibilidad. A juicio del actor, al no obtener respuesta en el término de tres meses, se configuró lo dispuesto en el artículo 56 de la Ley 2220 de 2022, por lo que los términos procesales se reanudaron.

El 17 de diciembre de 2024, el señor Estiben Rafael ejerció el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Distrito Especial Industrial y Portuario de Barranquilla – Secretaría Distrital de Tránsito y Seguridad Vial De Barranquilla, con el fin de que se declarara la nulidad de la Resolución 1983 del 20 de junio del 2023, proferida por la Inspección Novena de Tránsito, de la Secretaria Distrital de Tránsito y Seguridad Vial de Barranquilla y la Resolución 156 del 3 de mayo del 2024, expedida por la Jefe de Procesos Contravencionales de la Secretaría de Tránsito de Barranquilla.

Indicó que el 21 de enero de 2025 recibió comunicación de su abogado, quien le indicó que el Juzgado Segundo Administrativo de Barranquilla, en auto del 20 de enero de 2025, rechazó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho por falta del requisito de procedibilidad de la conciliación prejudicial. El señor Estiben Rafael afirmó que el 17 de febrero de 2025, mediante apoderado, ejerció derecho fundamental de petición ante la Procuraduría General de la Nación a fin de que informara al Juzgado Segundo Administrativo de Barranquilla sobre la validez del trámite de la conciliación. Que, el 26 de febrero del 2025, la Procuraduría 15 Judicial II para la conciliación administrativa dio respuesta a la solicitud en el sentido de indicar que «el trámite bajo radicado E-2024-609370, no fue cargado de manera correcta como una solicitud de conciliación sino como una PQRDSF, lo cual imposibilitó que la solicitud de conciliación fuera conocida y estudiada por la dependencia de las Procuradurías Judiciales Administrativas de Barranquilla.» 3.

Argumentos de la acción de tutela La parte actora consideró que se vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, sostuvo que la tutela es procedente porque no dispone de otros medios jurídicos legales de defensa que protejan sus derechos de forma inmediata y eficaz. A su juicio, la respuesta de la Procuraduría 15 Judicial II para la conciliación administrativa desconoció lo previsto en la Ley 1755 de 2015 y el artículo 23 Constitucional, sobre «redireccionamiento de las peticiones y respuesta al usuario dentro de los 15 días a la radicación».

Agregó que, la herramienta tecnológica DOKUS es nueva y la radicación presencial no fue admitida por ser una nueva disposición del nivel central. Afirmó que pertenece a una población vulnerable por ser una persona de bajos recursos y encontrarse en el estrato 1. 4. Trámite previo Radicado: 08001-23-33-000-2025-00152-01 Demandante: Estiben Rafael Capdevilla Pacheco 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El 7 de mayo de 2025, el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión Oral - Sección “B” admitió la acción de tutela y ordenó notificar al accionante, al Juzgado Segundo Administrativo Oral de Barranquilla y a la Procuraduría 15 Judicial II para Asuntos Administrativos, en calidad de accionados. 5.

Oposiciones El Juzgado Segundo Administrativo de Barranquilla solicitó que se niegue por improcedente la acción de tutela porque no se vulneraron los derechos del actor, toda vez que el 20 de enero de 2025 rechazó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho por no haberse agotado el requisito de conciliación extrajudicial, exigido por la Ley 2220 de 2022 y el artículo 161 de la Ley 1437 de 2011.

Notificado el 21 de enero de 2025, el cual no fue objeto de recursos. La Procuraduría General de la Nación solicitó que se declare la improcedencia de la acción de tutela porque la solicitud de conciliación radicada por la parte actora con el núm. E-2024-609370 (10 de septiembre de 2024) fue tramitada por la Procuraduría 138 Judicial II; tras inadmitirla y requerir dos veces al solicitante la subsanación -sin obtener respuesta- decretó su archivo y desistimiento.

En cuanto al radicado núm. E-2025-073496, indicó que la Procuraduría 15 Judicial II para la Conciliación Administrativa (Coordinación de Procuradurías Judiciales Administrativas) aclaró que la aparente duplicidad o confusión en el estado del trámite se debió a una incidencia del sistema documental. En concreto, señaló que, aunque se presentó una falla en el sistema de gestión documental, sí se le dio trámite a la solicitud de conciliación radicada por el accionante.

Finalmente, pidió se declare la improcedencia de la acción de tutela por inexistencia de vulneración del derecho fundamental invocado por el accionante, habida cuenta de que su apoderado incumplió con la carga y el deber procesal de subsanar la solicitud de conciliación radicada con el núm. E-2024-609370. 6. Sentencia de primera instancia El 20 de mayo de 2025, el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión Oral, Sección B profirió sentencia de primera instancia en la que declaró improcedente la acción de tutela, porque existen otros recursos o medios de defensa judicial, porque, contra la providencia del 21 de enero de 2025, que rechazó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho procedía el recurso de reposición y en subsidio apelación; por lo tanto, no se encontró acreditado el requisito de subsidiariedad.

Luego, realizó el examen de procedencia excepcional de la acción de tutela frente a la Procuraduría General de la Nación, el tribunal consideró que la decisión cuestionada por el actor no se materializó con la respuesta enviada por la Procuraduría 15 Judicial II, sino con la determinación previamente adoptada por el Ministerio Público, la cual no fue oportunamente comunicada al solicitante por el área competente.

Destacó que, en respuesta a la acción de tutela, la Procuraduría General de la Nación informó que la solicitud de conciliación radicada con el núm. E-2024-609370 (10 de septiembre de 2024) fue tramitada por la Procuraduría 138 Judicial II, quien la inadmitió, requirió en dos oportunidades al solicitante la subsanación -sin obtener respuesta- y, posteriormente, decretó su archivo y desistimiento.

Radicado: 08001-23-33-000-2025-00152-01 Demandante: Estiben Rafael Capdevilla Pacheco 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Que, en cuanto al radicado núm. E-2025-073496, la Procuraduría 15 Judicial II para la Conciliación Administrativa (Coordinación de Procuradurías Judiciales Administrativas) aclaró que la aparente duplicidad o confusión en el estado del trámite se debió a una incidencia del sistema documental.

Finalmente, señaló que «cualquier eventual amparo del derecho fundamental al debido proceso -o al derecho de petición, si se quiere carecería de efecto práctico, en la medida en que, antes de acudir a este mecanismo, el actor ya conocía la razón del rechazo de su solicitud -a saber, la errónea radicación y/o errores del sistema-; y porque la causa judicial traída a colación no puede ser reencauzada por el actor, debido a la ejecutoria de la decisión que rechazó la demanda.

Ello configura un daño consumado, causal de improcedencia según el artículo 6.4 del Decreto 2591 de 1991 y la sentencia SU-522 de 2019, que limita la procedencia de la acción de tutela cuando el perjuicio alegado ya se ha materializado». 7. Impugnación El señor Estiben Rafael impugnó la sentencia de primera instancia y expresó que la Procuraduría no dio respuesta a la solicitud de conciliación, que no fue notificado de los requerimientos para subsanar y que no existe prueba documental al respecto.

Asimismo, señaló que la decisión del Juzgado Segundo Administrativo de Barranquilla no es coherente con la legislación vigente y la jurisprudencia, porque la demanda es rechazada por falta del requisito de procedibilidad lo cual explicó en el escrito de demanda en el numeral “IX. requisito de procedibilidad” y, allegó el oficio de rechazo contenido en el numeral 3.5.

Se refirió al artículo 230 de la Constitución Política y refirió que la decisión de negar sus pretensiones se centró únicamente en el requisito de procedibilidad. Finalmente, señaló que no existe otro mecanismo inmediato de defensa judicial. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA La acción de tutela está consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, reglamentado por el Decreto 2591 de 1991, que en el artículo 1 establece: «Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto».

Esta acción procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Problema jurídico Corresponde determinar si, en los términos de la impugnación presentada por la parte actora, resulta procedente revocar o modificar la sentencia de primera instancia que declaró improcedente la solicitud de amparo.

Radicado: 08001-23-33-000-2025-00152-01 Demandante: Estiben Rafael Capdevilla Pacheco 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La Sala anticipa que confirmará la decisión de tutela de primera instancia, porque, de un lado, no se acreditó el desconocimiento del derecho al debido proceso administrativo, del otro, lo relacionado con el rechazo de la demandada no cumplió con el requisito general de subsidiariedad, porque el actor contaba con los recursos procesales idóneos previstos en la Ley 1437 de 2011.

Para llegar a esa conclusión, la Sala se referirá a los siguientes asuntos: (i) el requisito general de subsidiariedad y; (ii) el análisis del caso concreto. (i) Del requisito general de subsidiariedad La subsidiariedad consiste en impedir que la acción de tutela, que tiene un campo restrictivo de aplicación, se convierta en un mecanismo principal de protección de los derechos fundamentales, pues eso sería tanto como desconocer que la Constitución y la ley estipulan una serie de mecanismos judiciales igualmente eficaces e idóneos para garantizar el ejercicio pleno de los derechos.

No en vano los artículos 86 de la Constitución Política y el 6, numeral 1, del Decreto 2591 de 1991 prevén como causal de improcedencia de la acción de tutela la existencia de otros medios de defensa para la protección de los derechos invocados. De manera que la acción de tutela sólo puede utilizarse cuando se han agotado los mecanismos de protección que el ordenamiento jurídico ha dispuesto para la protección idónea y eficaz de los derechos fundamentales.

En ese sentido, la Corte Constitucional manifestó1: «La acción de tutela ha sido concebida únicamente para dar solución eficiente a situaciones de hecho creadas por actos u omisiones que implican la transgresión o amenaza de un derecho fundamental, respecto de las cuales el sistema jurídico no tiene previsto otro mecanismo susceptible de ser invocado ante los jueces a objeto de lograr la protección del derecho.

La tutela no puede converger con vías judiciales diversas por cuanto no es un mecanismo que sea factible de elegir según la discrecionalidad del interesado, para esquivar el que de modo específico ha regulado la ley; no se da la concurrencia entre éste y la acción de tutela porque siempre prevalece —con la excepción dicha— la acción ordinaria.

La acción de tutela no es, por tanto, un medio alternativo, ni menos adicional o complementario para alcanzar el fin propuesto. Tampoco puede afirmarse que sea el último recurso al alcance del actor, ya que su naturaleza, según la Constitución, es la de único medio de protección, precisamente incorporado a la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca con el fin de llenar los vacíos que pudiera ofrecer el sistema jurídico para otorgar a las personas una plena protección de sus derechos esenciales (…)».

Entonces, para que el juez estudie una solicitud de tutela, el interesado debe, por lo menos, probar que se agotaron los recursos que tenía a su disposición, pues, de lo contrario, la tutela deviene improcedente. El requisito de subsidiariedad no solo involucra la interposición de los recursos que proceden, sino también que en éstos se cuestionen las decisiones que, en concreto, se atacan en la acción de tutela.

De la subsidiariedad respecto de los argumentos expuestos contra las actuaciones proferidas por la Procuraduría 15 Judicial Administrativa II para la Conciliación Administrativa La parte actora consideró que la Procuraduría vulneró sus derechos fundamentales porque no tramitó la solicitud de conciliación radicado núm. E-2024-609370 del 10 de septiembre de 2024.

Situación que dio origen a que en auto del 20 de enero de 2025, 1 Sentencia C-543 de 1992. Magistrado ponente: José Gregorio Hernández Galindo. Radicado: 08001-23-33-000-2025-00152-01 Demandante: Estiben Rafael Capdevilla Pacheco 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co el Juzgado Segundo Administrativo de Barranquilla rechazara la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho por no cumplir con el requisito de procedibilidad.

Con ocasión al rechazo de la demanda ordinaria, el 17 de febrero de 2025 el actor presentó petición ante la Procuraduría General de la Nación, a fin de solicitar que se informara al juzgado el agotamiento de la conciliación como requisito de procedibilidad en la presentación de la demanda. El 26 de febrero de 2025, en respuesta, la Procuraduría 15 Judicial II para la Conciliación Administrativa, señaló que no encontró solicitud de conciliación radicada bajo el numero E-2024-609370; «bajo ese radicado fue cargada en la página de la Sede electrónica de la Procuraduría General de la Nación como un formulario de PQRSDF, tal como se observó en los soportes adjuntos al derecho de petición. Por esta razón, dicho trámite fue anulado, ya que los documentos ingresados por esta opción siguen un procedimiento distinto al de conciliación extrajudicial», lo cual imposibilitó que la conciliación fuera conocida y estudiada por la dependencia de Procuradurias Judiciales Administrativas de Barranquilla.

Al tiempo que, le indicó que el medio para radicar las solicitudes de conciliación era por medio de la opción “Trámites”. Sin embargo,en respuesta a la acción de tutela, la Procuraduría indicó que la solicitud de conciliación radicada con el núm. E-2024-609370 (10 de septiembre de 2024), no continuó bajo ese radicado, razón por la cual se procedió a su radicación por medio del sistema SIGDEA, al cual le correspondió el numero SIGDEA E-2024-582721 asignado a la Procuraduría 138 Judicial II Para la conciliación Administrativa Bogotá. Que esta última la inadmitió, requirió al solicitante el 12 y el 27 de noviembre de 2024 a la dirección electrónica atli.ltda@hotmail.com para que subsanara la solicitud de conciliación, sin obtener respuesta, por lo que, posteriormente, decretó su archivo y desistimiento.

Información suministrada por la mesa de ayuda de la Procuraduría General de la Nación, el 27 de febrero de 2025. Verificado el escrito de tutela, se advierte que la dirección de correo electrónico suministrada para efecto de notificaciones coincide con la señalada por la Procuraduría General de la Nación, esto es, atli.ltda@hotmail.com.

Asimismo, de la contestación que allegó la autoridad demandada, se evidencia que el auto de 12 de noviembre de 2024 fue enviado por correo electrónico y reenviado el 27 de noviembre de 2024, según da cuenta la siguiente captura de pantalla: Ante la ausencia de cumplimiento del requerimiento, se dispuso tener por no presentada la solicitud y declarar desistida la solicitud de conciliación con fundamento en el inciso 3 del artículo 102 de la Ley 2220 de 2022, el cual también fue notificado a esa misma dirección de correo electrónico: Radicado: 08001-23-33-000-2025-00152-01 Demandante: Estiben Rafael Capdevilla Pacheco 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Lo anterior, permite evidenciar que, contrario a lo que afirmó la parte actora en el escrito de impugnación, no se trató de dar credibilidad a los dichos de la entidad demandada, sino que, los mismos fueron respaldados con las constancias de envío pertinentes.

De manera que, no cabe duda que, pese a que la Procuraduría 15 Judicial II para la Conciliación Administrativa requirió al apoderado del accionante de manera previa para que subsanara la solicitud de conciliación prejudicial, no lo hizo, por lo que la omisión en cumplir con dicho requerimiento condujo a que se declarara el desistimiento de la solicitud.

Sin que el apoderado tampoco ejerciera el recurso de reposición contra la anterior decisión, en los términos del artículo 114 de la Ley 2220 de 2022. De acuerdo con lo anterior, no existe fundamento para alegar vulneración de los derechos fundamentales, toda vez la Procuraduría notificó del cambio del número de radicación de la solicitud de conciliación y de los requerimientos para subsanarla, a través del correo electrónico atli.ltda@hotmail.com, suministrado por el señor Estiben en la plataforma de la Procuraduría. Requisito general de subsidiariedad respecto de los argumentos expuestos contra el auto del 20 de enero de 2025, proferido por el Juzgado Segundo Administrativo de Barranquilla La parte actora alegó que el Juzgado Segundo Administrativo de Barranquilla vulneró sus derechos fundamentales al proferir el auto del 20 de enero de 2025, notificado el 21 de enero de 2025, mediante el cual se rechazó de plano la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió el señor Estiben Rafael para controvertir la legalidad de las Resoluciones 1983 del 20 de junio del 2023 y 156 del 3 de mayo de 2024, que lo sancionaron con la imposición de una multa por valor de 1.440 SMLDV y la cancelación de la licencia de conducción. El Juzgado Segundo Administrativo de Barranquilla señaló que el requisito de conciliación extrajudicial exigido por el numeral 1° del artículo 161 de la Ley 1437 de 2011 en concordancia con la Ley 2220 de 2022, no estaba colmado, lo que significaba que la parte no cumplió con la carga de presentar con la demanda la conciliación extrajudicial, la cual, constituye requisito de procedibilidad de toda demanda en que se formulen pretensiones relativas a nulidad con restablecimiento del derecho, sin la cual, no podía el accionante acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

Cabe señalar que de acuerdo con los artículos 242 y 243 del CPACA, contra el auto que rechaza la demanda procede el recurso de reposición y el de apelación. Sin Radicado: 08001-23-33-000-2025-00152-01 Demandante: Estiben Rafael Capdevilla Pacheco 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co embargo, de acuerdo con las contestaciones allegadas al presente trámite y de la revisión de la plataforma de SAMAI no se observa que el señor Estiben Rafael ejerciera los recursos ordinarios que tenía a su alcance.

Era en esa etapa procesal donde le correspondía controvertir las apreciaciones del juez natural y manifestar que conforme al numeral 3 del artículo 94 de la Ley 2220 de 2022, el requisito de procedibilidad ya se encontraba satisfecho. En conclusión, la acción de tutela presentada por el contrario el Juzgado Segundo Administrativo de Barranquilla es improcedente debido a que no cumple con el requisito de subsidiariedad, toda vez que el actor contó con la posibilidad cuestionar, en uso de los recursos previstos en el CPACA la decisión y no lo hizo.

En suma, en el presente caso la acción de tutela no es procedente por falta de cumplimiento del requisito general de subsidiariedad para cuestionar las decisiones de la Procuraduría 15 Judicial Administrativa II para la Conciliación Administrativa y del Juzgado Segundo Administrativo de Barranquilla. En esa medida, se confirmará la sentencia de primera instancia del 20 de mayo de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de decisión oral, Sección B, objeto de impugnación. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, por medio de la Sección Cuarta – Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1.

Confirmar la sentencia del 20 de mayo de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de decisión oral, Sección B, objeto de impugnación. 2. Notificar la presente decisión a las partes, tal y como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 3. Publicar la presente providencia en la página web del Consejo de Estado. 4.

Enviar el expediente de tutela a la Corte Constitucional para lo de su cargo. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha. Notifíquese y cúmplase. (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Presidente (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO La validez e integridad pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador