Radicado: 23001-23-31-000-2010-00207-02 (52747) Demandante: María Teresa Zabala Otero CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Bogotá D.C., diecinueve (19) de octubre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Acción de reparación directa Radicación: 23001-23-31-000-2010-00207-02 (52747) Demandante: María Teresa Zabala Otero Demandado: Municipio de Montelíbano Tema: Contrato de prestación de servicios profesionales.

Se confirma la decisión de declarar probada la indebida escogencia de la acción de reparación directa porque las pretensiones de la demanda tienen fundamento en las obligaciones nacidas de un contrato. SENTENCIA Verificada la inexistencia de irregularidades que invaliden la actuación, la Sala resuelve el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la sentencia dictada el 24 de julio de 2014 por el Tribunal Administrativo de Córdoba, Sala Segunda de Decisión, que se inhibió de proferir un fallo de fondo por indebida escogencia de la acción. La Sala es competente para proferir esta providencia de acuerdo con los artículos 129 y 132, numeral 6, del Código Contencioso Administrativo (CCA), por tratarse de un recurso de apelación contra una sentencia proferida por un tribunal administrativo1.

El recurso de apelación fue admitido el 27 de noviembre de 2014 y se corrió traslado para alegar en auto del 9 de febrero de 2015. La demandante presentó alegatos. El demandado y el Ministerio Público guardaron silencio. I.

ANTECEDENTES A.- Posición de la parte demandante 1.- La demanda que dio origen al proceso fue presentada el 13 de julio de 2010 por María Teresa Zabala Otero. Se dirigió contra el Municipio de Montelíbano, Córdoba (en adelante, el <<Municipio>>) para obtener la indemnización de los perjuicios 1 El tribunal conoció el proceso en primera instancia en razón de la cuantía estimada en la demanda: cuatrocientos cincuenta millones de pesos ($450.000.000), que para ese momento superaban los quinientos salarios mínimos legales mensuales vigentes (500 SMLMV).

Radicado: 23001-23-31-000-2010-00207-02 (52747) Demandante: María Teresa Zabala Otero 2 causados por la suspensión y terminación unilateral de un contrato de prestación de servicios profesionales. 2.- En la demanda se formularon las siguientes pretensiones: <<Primera.- El Municipio de Montelíbano no ha cumplido con la obligación contraída en el Contrato en su cláusula tercera, en donde se obliga a pagar al contratista, en este caso a mi cliente MARÍA TERESA ZABALA OTERO, el 10% del valor a recaudar a título de indemnización por la decisión unilateral de la administración de no continuar su ejecución. O sea, la cantidad de cuatrocientos cincuenta millones de pesos moneda legal ($450.000.000).

Segunda.- Que el Municipio de Montelíbano le adeuda a mi cliente esa suma, más los intereses moratorios sobre ella, dado su manifiesto incumplimiento>>. 3.- Las pretensiones se fundaron en las siguientes afirmaciones: 3.1.- El 5 de septiembre de 2006 el Municipio de Montelíbano celebró un contrato de prestación de servicios profesionales con la demandante, cuyo objeto era recaudar la contribución por valorización para la pavimentación de la vía que conduce de Montelíbano a la ‘Y’ de Puerto Libertador. 3.2.- El 29 de octubre de 2007 el Municipio informó a la demandante su decisión de suspender unilateralmente el contrato porque la comunidad ubicada en la zona de influencia de la vía enfrentaba una situación económica precaria. 3.3.- El 17 de junio de 2010 el Municipio comunicó a la demandante la terminación unilateral del contrato porque estaba prohibido recaudar tributos mediante contratos de prestación de servicios profesionales. 4.- Según la demandante, el daño fue causado por el <<defectuoso funcionamiento de la Administración>>, que suspendió y terminó unilateralmente el contrato sin razones jurídicas.

Este hecho constituyó una <<falla del servicio>> que causó un detrimento patrimonial a la contratista. La demandante pidió hacer efectiva la cláusula tercera del contrato, que dispone que <<en caso de que el municipio desee cancelar unilateralmente el contrato deberá cancelar a título de indemnización al contratista, el 10% del monto a recaudar, que para estos efectos se estima en la suma de cuatro mil quinientos millones de pesos ($4.500.000.000) M.cte. correspondientes al aporte hecho por el Municipio en el asfalto>>.

B.- Posición del demandado 5.- El Municipio se opuso a las pretensiones de la demanda. Entre otros argumentos de defensa expuso que, como el daño fue causado en el marco de un contrato estatal, la acción procedente para reclamar su reparación era la de controversias contractuales. Radicado: 23001-23-31-000-2010-00207-02 (52747) Demandante: María Teresa Zabala Otero 3 C.- Sentencia recurrida 6.- En la sentencia del 24 de julio de 2014 el Tribunal Administrativo de Córdoba declaró la indebida escogencia de la acción por las siguientes razones: 6.1.- El Consejo de Estado ha señalado que la indebida escogencia de la acción debe llevar al rechazo de la demanda y, si esta no fue advertida al momento de admitirla, debe proferirse un fallo inhibitorio. 6.2.- El perjuicio cuya indemnización pretende la demandante se deriva de un presunto incumplimiento contractual; además, solicita el pago de la suma acordada en la cláusula tercera del contrato de prestación de servicios profesionales.

La declaratoria de incumplimiento y la indemnización de perjuicios debían solicitarse mediante la acción de controversias contractuales. 6.3.- Al momento de dictar la sentencia el juez no puede interpretar la demanda para adecuarla a la acción correspondiente porque implicaría variar su causa petendi y vulnerar el derecho de defensa del demandado.

D.- Recurso de apelación 7.- La demandante solicita que se revoque la sentencia de primera instancia y se condene al demandado. Su inconformidad se centra en los siguientes puntos: 7.1.- El fallo inhibitorio constituye una denegación de justicia porque ha transcurrido un tiempo considerable desde la presentación de la demanda. 7.2.- El tribunal debió hacer uso de sus facultades de control de legalidad y saneamiento del proceso, contenidas en la Ley 1285 de 2009, el Código de Procedimiento Civil (CPC) y la Ley 1437 de 2011 (CPACA), para evitar que el trámite terminara sin sentencia de fondo. 7.3.- En todo caso, no existió una indebida escogencia de la acción. Las pretensiones buscan la indemnización de los perjuicios causados por la terminación unilateral del contrato, para lo cual está prevista la acción de reparación directa.

II. CONSIDERACIONES E.- Indebida escogencia de la acción 8.- La Sala confirmará la decisión de declarar la indebida escogencia de la acción porque las pretensiones de la demanda tienen fundamento en la suspensión y terminación de un contrato de servicios profesionales, es decir, la demandante pretende que se condene al pago de una obligación contractual.

La acción de reparación directa no es el mecanismo previsto por la ley para obtener Radicado: 23001-23-31-000-2010-00207-02 (52747) Demandante: María Teresa Zabala Otero 4 declaraciones y condenas que tengan origen en relaciones contractuales. En el contrato están previstas las obligaciones entre las partes, y acudir a una acción de reparación directa consagrada para daños por hechos u omisiones implica desconocer estos límites. 9.- El artículo 86 del CCA establece que la acción de reparación directa procede para obtener la reparación del daño <<cuando la causa sea un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquiera otra causa>>.

Por su parte, en los términos del artículo 87 del CCA, mediante la acción de controversias contractuales las partes del contrato estatal pueden pedir <<que se declare su existencia o su nulidad y que se hagan las declaraciones, condenas o restituciones consecuenciales, que se ordene su revisión, que se declare su incumplimiento y que se condene al responsable a indemnizar los perjuicios y que se hagan otras declaraciones y condenas>>. 10.- El contrato celebrado entre las partes contiene las obligaciones y derechos de cada una de ellas y la parte no puede desconocer ese marco para formular su reclamo de perjuicios como si proviniera de un hecho, una omisión o una operación administrativa.

Los hechos y pretensiones de la demanda muestran que los reclamos de la demandante tienen origen en el contrato de prestación de servicios profesionales celebrado con el Municipio, el cual no puede ser desestimado para entender que se trata de una <<falla del servicio>> o de un <<defectuoso funcionamiento de la administración>> que puedan tramitarse mediante la acción de reparación directa. 11.- La Sala advierte que no es cierto que la indebida escogencia de la acción constituya una irregularidad procesal que pueda sanearse mediante el ejercicio del control de legalidad al que se refieren los artículos 25 de la Ley 1285 de 2009, 37 del CPC, y 180 y 207 del CPACA2, citados en la apelación. Además de que el CPACA no es aplicable a este asunto, en vigencia del CCA la jurisprudencia de esta Corporación ha sido insistente en señalar que la adecuada escogencia de la acción es un presupuesto indispensable para que el juez pueda pronunciarse de fondo.

El análisis que hace el juez al admitir la demanda no sustituye su deber de hacerlo, necesariamente, en la sentencia3: <<(…) corresponde al juez, al momento de dictar sentencia, analizar aquellos presupuestos de la acción que le permitan decidir el fondo del asunto, razón por la cual el tema relacionado con la escogencia de la acción procedente no puede, ni 2 Esto, sin perjuicio de que el artículo 171 indica que <<ARTÍCULO 171.

ADMISIÓN DE LA DEMANDA. El juez admitirá la demanda que reúna los requisitos legales y le dará el trámite que le corresponda aunque el demandante haya indicado una vía procesal inadecuada, mediante auto (…)>>. 3 Artículo 164 del CCA: <<(…) en la sentencia definitiva se decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada (…)>>.

Artículo 306 del CPC: <<Cuando el juez halle probados los hechos que constituyen una excepción, deberá reconocerla oficiosamente en la sentencia, salvo las de prescripción, compensación y nulidad relativa, que deberán alegarse en la contestación de la demanda (…)>>. Radicado: 23001-23-31-000-2010-00207-02 (52747) Demandante: María Teresa Zabala Otero 5 debe entenderse clausurado por virtud de dicho pronunciamiento, ( ) el Juez está facultado para declarar de oficio su configuración e incluso está en el deber de hacerlo, así no hubiese sido objeto de apelación por alguna de las partes>>4.

F.- Costas 12.- En vista de que no se observa en este caso temeridad o mala fe en el actuar de las partes, la Sala se abstendrá de condenar en costas, de conformidad con el artículo 171 del CCA, modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998. III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

RESUELVE

PRIMERO: CONFÍRMASE la sentencia proferida el 24 de julio de 2014 por el Tribunal Administrativo de Córdoba, Sala Segunda de Decisión.

SEGUNDO: SIN CONDENA en costas.

TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, por Secretaría DEVUÉLVASE el expediente a su tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Con firma electrónica ALBERTO MONTAÑA PLATA Presidente Con firma electrónica MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado Con firma electrónica FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado 4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 20 de mayo de 2013, exp. 27278, M.P. Hernán Andrade Rincón.