CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Magistrada ponente: Elizabeth Becerra Cornejo Bogotá, D. C., veinticinco (25) de mayo de dos mil veintiséis (2026) Referencia: Acción de tutela Radicado: 11001-03-15-000-2026-01922-01 (5112) Accionante: Jhenifer Mailec Rincón Guevara Accionado: Tribunal Administrativo del Cesar Tema: acción de tutela contra providencia judicial.
Subtema 1: nulidad y restablecimiento del derecho. Subtema 2: ajuste salarial docente. Subtema 3: defectos sustantivo y fáctico. Sentencia de segunda instancia La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado procede a decidir la impugnación interpuesta por la señora Jhenifer Mailec Rincón Guevara contra la sentencia de primera instancia del 26 de marzo de 2026 proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado. 1.
Síntesis del caso La señora Jhenifer Mailec Rincón Guevara presentó acción de tutela con la pretensión de amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, al acceso a la administración de justicia y a la tutela judicial efectiva, así como al principio de favorabilidad, que consideró vulnerados por el Tribunal Administrativo del Cesar, con ocasión de la sentencia del 11 de septiembre de 2025, proferida dentro del proceso con radicado núm. 20001-33-33-003-2024-00240-01. 2.
Antecedentes 2.1. Hechos relevantes 1. A partir del escrito de tutela1 y de los demás elementos aportados por las partes al trámite constitucional, la Sala considera relevantes los siguientes hechos: 1 Samai, expediente núm. 11001-03-15-000-2026-01922-00, índice 2, certificado AC7775EB4B73A8EA 5223BCBBB865FEAF F05821E1AB5C67F7 3681260EC09CA3D2.
Radicado: 11001-03-15-000-2026-01922-01 (5112) Accionante: Jhenifer Mailec Rincón Guevara Accionado: Tribunal Administrativo del Cesar 2 2. La señora Jhenifer Mailec Rincón Guevara es educadora oficial ubicada en la categoría 3CM del escalafón docente, conforme al régimen establecido en el Decreto Ley 1278 de 2002. 3. La accionante mediante sendos escritos radicados en la Secretaría de Educación de Valledupar y en el Ministerio de Educación Nacional, solicitó el reconocimiento y pago de las diferencias salariales derivadas de los incrementos que, a su juicio, fueron «desiguales e injustificados decretados para el año 2008, en los cuales se favoreció a docentes de una categoría inferior (3DM) en detrimento de quienes, como ella, se encontraban en el escalafón 3CM». 4.
La entidad territorial y el Ministerio de Educación Nacional, a través de los oficios VAL2024ER002538 — VAL2024EE006168 del 16 de febrero de 2024 y 2024-EE- 056825 del 27 de febrero de 2024, respectivamente, negaron el requerimiento de la tutelante. 5. La señora Jhenifer Mailec Rincón Guevara presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra el municipio de Valledupar y la Nación, Ministerio de Educación Nacional, con el fin de que: i) se inaplicara por ilegal el Decreto 284 de 2024, que definió la remuneración del personal docente; ii) se dejaran sin efecto los actos administrativos emitidos por las entidades demandadas y, en su lugar, iii) se ordenara pagar a su favor la diferencia salarial causada en los últimos 3 años de servicio, con base en los incrementos porcentuales establecidos por el Gobierno nacional durante el año 2008, conforme el valor reconocido para los docentes pertenecientes al escalafón 3DM, dado que el aplicado al nivel 3CM, fue inferior.
Asimismo, pidió el respectivo ajuste de sus prestaciones sociales. 6. El Juzgado Tercero Administrativo de Valledupar, mediante sentencia del 8 de mayo de 2025, negó las pretensiones de la demanda, al considerar que el grado de escalafón 3CM no se encontraba en un plano de igualdad frente al grado de escalafón 3DM, por lo que existía un criterio objetivo para un trato distinto.
Contra dicha decisión, la parte actora presentó recurso de apelación. 7. El Tribunal Administrativo del Cesar, a través de providencia del 11 de septiembre de 2025, confirmó en todas sus partes el fallo de primera instancia. 2.2. Pretensiones y argumentos de la tutela 8. La parte actora solicitó, en el escrito de tutela, lo siguiente: 1.
Se declare que el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CESAR en la sentencia proferida el día 11 DE SEPTIEMBRE DE 2025, en el expediente radicado bajo número 20-001-33-33-003-202400240-01, transgredió los derechos fundamentales al DEBIDO PROCESO, IGUALDAD, ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA, TUTELA JUDICIAL EFECTIVA y PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD del (la) señor (a) JHENIFER MAILEC RINCON GUEVARA, por considerar que las razones de la decisión no se ajustan a la jurisprudencia emitida por las Altas Cortes, el marco normativo aplicable al caso y, el material probatorio obrante en el proceso ordinario.
Radicado: 11001-03-15-000-2026-01922-01 (5112) Accionante: Jhenifer Mailec Rincón Guevara Accionado: Tribunal Administrativo del Cesar 3 2. Como consecuencia de la anterior declaración, se ordene al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CESAR dejar sin efectos la providencia referida en el numeral anterior y se profiera una nueva con una debida interpretación de la norma aplicable al debate jurídico y, analizando de manera concreta la situación particular del (la) docente JHENIFER MAILEC RINCON GUEVARA a la luz de los argumentos planteados en la demanda ordinaria y, los hechos debidamente probados en el debate jurídico2. 9.
Como fundamento de sus pretensiones, la parte accionante consideró que la providencia del Tribunal Administrativo del Cesar incurrió en defecto sustantivo, porque no efectuó una interpretación adecuada de los postulados normativos que regulan el régimen salarial de los docentes, en tanto se apartó de los lineamientos constitucionales y legales que rigen la materia. 10.
Explicó que la autoridad accionada desconoció de manera arbitraria el alcance del artículo 13 de la Constitución, la Ley 4 de 1992 y el Decreto Ley 1278 de 2002, en tanto justificó un trato desigual en los incrementos salariales de los docentes de las categorías 3CM y 3DM3, que se realizaron en el año 2008, cuando la diferencia carecía de sustento objetivo y produjo una afectación permanente en la base salarial de los docentes de la categoría 3CM. 11.
Asimismo, resaltó que para el Tribunal las diferencias en el incremento salarial del 2008 respondían a criterios razonables previstos en la normativa, tales como la formación académica, la experiencia y la ubicación en el escalafón docente; sin embargo, no tuvo en cuenta los principios de igualdad y progresividad que regulan los aspectos salariales. 12.
Por otra parte, indicó que la decisión cuestionada incurrió en defecto fáctico porque pasó por alto que al interior del expediente de nulidad y restablecimiento del derecho no se aportó prueba alguna que demostrara la existencia de motivos válidos que justificaran la decisión de la administración de otorgar distintos porcentajes de incremento salarial a los docentes ubicados en el escalafón 3CM y 3DM. 2.3.
Trámite Procesal 13. El despacho ponente de la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, a través de auto el 11 de marzo de 20264, admitió la solicitud de amparo, ordenó la notificación al Tribunal Administrativo del Cesar, y puso en conocimiento el escrito de tutela a la Nación, Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, al municipio de Valledupar, Secretaría de Educación y al Juzgado Tercero Administrativo de Valledupar, en su condición de terceros con interés. 2 Se transcribe incluso con errores de texto. 3 En el año 2008 el incremento decretado por el Gobierno Nacional fue del 44.89% para el grado 3DM y de 32.71% para el grado 3CM. 4 Samai, expediente núm. 11001-03-15-000-2026-01922-00, índice 5.
Radicado: 11001-03-15-000-2026-01922-01 (5112) Accionante: Jhenifer Mailec Rincón Guevara Accionado: Tribunal Administrativo del Cesar 4 2.4. Intervenciones 14. El municipio de Valledupar5 pidió que se declarara la improcedencia de la tutela, porque el asunto no cumplió con el presupuesto de relevancia constitucional, en la medida en que la decisión cuestionada no incurrió en alguna irregularidad o defecto que hubiese dado lugar a la vulneración de los derechos fundamentales deprecados por la accionante. 15.
Además, aseveró que la parte actora pretende utilizar este mecanismo constitucional como una tercera instancia, con el fin de insistir en un debate que fue definido por jueces naturales en las oportunidades procesales respectivas. 16. Por otra parte, indicó que la solicitud de amparo no se dirige directamente contra la entidad territorial, por lo que solicitó su desvinculación de esta acción constitucional. 17.
La Secretaría del Tribunal Administrativo del Cesar 6 manifestó que reiteraba y se acogía a los fundamentos de orden constitucional, legal y jurisprudencial expuestos en la providencia del 11 de septiembre de 2025, así como los criterios impartidos por el juez constitucional en el presente trámite. 18. El Ministerio de Educación Nacional 7 adujo que carece de legitimación en la causa por pasiva para responder por las pretensiones de la tutelante, toda vez que la inconformidad se dirige contra una providencia judicial, en cuyo trámite de expedición no tuvo injerencia alguna. 19.
Adicionalmente, refirió que el asunto no tiene relevancia constitucional, en la medida que la parte tutelante no desarrolló una carga argumentativa encaminada a demostrar las posibles falencias probatorias en las que incurrieron las autoridades judiciales accionadas. En consecuencia, pidió que se declare improcedente la tutela. 20. Los demás vinculados, guardaron silencio. 2.5.
Sentencia de tutela de primera instancia 21. La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante sentencia del 26 de marzo de 20268, negó las solicitudes de desvinculación propuestas por el Ministerio de Educación Nacional y el municipio de Valledupar. Además, negó la solicitud de amparo, al considerar que la decisión cuestionada no incurrió en un defecto sustantivo, en la medida que efectuó un análisis detallado de los elementos probatorios conforme a las disposiciones normativas y precedente jurisprudencial vigente aplicable al asunto. 5 Samai, expediente núm. 11001-03-15-000-2026-01922-00, índice 12, certificado CBB1FA444A8256F9 CB3ACBADD267BD5E 0AF14C139C9BABB3 AEFA0234899ECC1E. 6 Samai, expediente núm. 11001-03-15-000-2026-01922-00, índice 13, certificado BC5FB02D6136B002 5902C59589B40F89 F6976B68602B4754 F4CB67ABEB7E1201. 7 Samai, expediente núm. 11001-03-15-000-2026-01922-00, índice 15, certificado AE3DF07C2A320F8B 4C155213AC0F055A D2F35E227D471740 FBB8CD64B0F8D6AF. 8 Samai. exp. núm. 11001-03-15-000-2026-01922-00, índice 19, certificado 56CE30AE0D674738 CAD37AABE36DB0DE 64BAE9ABFD95A9C9 1C8E2D83AF688D0E..
Radicado: 11001-03-15-000-2026-01922-01 (5112) Accionante: Jhenifer Mailec Rincón Guevara Accionado: Tribunal Administrativo del Cesar 5 22. Argumentó que la accionante planteó una inconformidad con la interpretación que la autoridad judicial accionada realizó de la normativa aplicable al asunto. Dicha situación, dada la finalidad prevista para la tutela, escapa de la órbita de competencia del juez constitucional. 23.
Por otro lado, concluyó que la parte accionante no argumentó de qué manera la autoridad judicial accionada incurrió en el defecto fáctico, pues, solo se limitó a referir de forma genérica una indebida valoración probatoria. En consecuencia, destacó que no había lugar a emitir un pronunciamiento de fondo frente a este cargo. 2.6. Impugnación 24.
La tutelante presentó impugnación9 contra la sentencia del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. En su escrito, dijo que la providencia del a quo omitió realizar un análisis de fondo en el que se explicara cómo la decisión cuestionada se ajustaba a los principios de igualdad y progresividad. Además, reiteró los cargos relacionados con la configuración de los defectos sustantivo y fáctico, que su criterio, se presentaron en el fallo del 11 de septiembre de 2025. 3.
Consideraciones 3.1. Competencia 25. La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado tiene competencia para conocer de la impugnación que presentó la parte accionante, en virtud de lo dispuesto en los artículos 86 de la Constitución Política de Colombia y 32 del Decreto 2591 de 1991. 3.2. Legitimación en la causa de las partes 26.
La legitimación en la causa por activa de la señora Jhenifer Mailec Rincón Guevara está acreditada, porque fue la demandante en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en el que fue expedida la sentencia que, a su juicio, desconoció sus derechos fundamentales. 27. También está probada la legitimación en la causa por pasiva del Tribunal Administrativo del Cesar, debido a que fue la autoridad que profirió la providencia, objeto de estudio. 3.3.
Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial 28. La reiterada jurisprudencia del Consejo de Estado10 y de la Corte Constitucional ha destacado que la acción de tutela contra providencia judicial procede de manera excepcional bajo el cumplimiento de requisitos generales y específicos, en procura 9 Samai. exp. núm. 11001-03-15-000-2026-01922-00, índice 23, certificado 36272E2A94457F5B 370CFA2D47C580B3 35EE0516EFC21A88 729FA6BBEAC5EBC3. 10 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, sentencia del 5 de agosto de 2014, expediente núm. 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ).
Radicado: 11001-03-15-000-2026-01922-01 (5112) Accionante: Jhenifer Mailec Rincón Guevara Accionado: Tribunal Administrativo del Cesar 6 de evitar que dentro de los procesos judiciales se haga un uso abusivo de este mecanismo constitucional11. 29. En relación con los requisitos generales de procedibilidad, la parte accionante debe acreditar los siguientes: i) Que el asunto a discutir sea de evidente relevancia constitucional. ii) Que haya agotado todos los recursos ordinarios y extraordinarios de defensa judicial. iii) Que haya interpuesto la acción en un tiempo razonable y proporcionado. iv) Que, si se trata de una irregularidad procesal, esta tenga incidencia directa y determinante sobre el sentido de la decisión objeto de análisis y que afecte un derecho fundamental. v) Que estén identificados los hechos generadores de la vulneración y los derechos afectados y, de ser posible, se aleguen las razones de tal vulneración. vi) Que no se trate de una tutela contra sentencia de tutela. 30.
Por su parte, los requisitos o causales específicas de procedibilidad del recurso de amparo versan comúnmente sobre aspectos que, por su gravedad, hacen incompatible una providencia judicial con los mandatos constitucionales12 y, por lo tanto, constituyen fundamento para conceder o negar la acción de tutela. En otras palabras, estos requisitos hacen referencia a determinados escenarios que afectan la integridad de la decisión judicial y que justifican la intervención del juez constitucional para la salvaguarda de los derechos fundamentales. 31.
De esta manera, para que prospere una tutela contra providencia judicial se requiere que se configure, al menos, uno de los siguientes defectos o causales: i) orgánico; ii) procedimental absoluto; iii) fáctico; iv) material o sustantivo; v) error inducido a la autoridad judicial; vi) decisión sin motivación; vii) desconocimiento del precedente constitucional; o viii) violación directa de la Constitución13. 3.3.1.
Análisis de los requisitos generales de procedibilidad 32. En el caso particular, la cuestión que se discute reviste de relevancia constitucional, toda vez que la parte accionante, más allá de mencionar que existió una afectación de sus derechos fundamentales, indicó expresamente que en la decisión cuestionada se configuró un desconocimiento del ordenamiento jurídico que, a su juicio, impidió que se expidiera una providencia ajustada a derecho. 33.
También, supera la presente acción el requisito de subsidiariedad, porque la parte actora no cuenta con otros mecanismos ordinarios y/o extraordinarios para la protección de sus derechos fundamentales, pues agotó las instancias respectivas dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en el que se profirió la decisión objeto de tutela. 11 Corte Constitucional, sentencia SU-813 de 2007. 12 Corte Constitucional, sentencia SU-024 de 2018. 13 Corte Constitucional, sentencias T-310 de 2009, SU-072 de 2018 y SU-215 de 2022.
Radicado: 11001-03-15-000-2026-01922-01 (5112) Accionante: Jhenifer Mailec Rincón Guevara Accionado: Tribunal Administrativo del Cesar 7 34. Asimismo, el requisito de inmediatez se encuentra satisfecho, toda vez que la sentencia proferida el 11 de septiembre de 2025, por el Tribunal Administrativo del Cesar, fue notificada el 15 de ese mes y año14, y la demanda de tutela se presentó el 9 de marzo de 2026 15, esto es, dentro del plazo de seis meses previsto por la jurisprudencia constitucional16 y del Consejo de Estado17 como razonable. 35.
En cuanto al requisito de identificación de los hechos y argumentos, este se encuentra cumplido en el presente asunto, en la medida en que la parte actora mencionó con claridad los supuestos fácticos y los fundamentos de la afectación alegada, y no resultaba posible que hubiera expuesto la vulneración reclamada en sede del proceso objeto de estudio, precisamente, porque su cuestionamiento está dirigido en contra de la decisión que le puso fin a la actuación judicial. 36.
Finalmente, la providencia reprochada no fue emitida dentro de un trámite de tutela, sino que se dictó al interior de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. 37. De acuerdo con lo expuesto, la Sala encuentra superados los requisitos generales de procedibilidad en relación con los defectos sustantivo y fáctico y, en ese orden, continuará con el análisis de fondo en los términos que planteó la parte actora. 3.4.
Problema jurídico 38. Corresponde a la Sala determinar si ¿el Tribunal Administrativo del Cesar vulneró los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, al acceso a la administración de justicia, a la tutela judicial efectiva y al principio de favorabilidad de la accionante? 39. En particular, deberá establecer si ¿la autoridad accionada incurrió en los defectos sustantivo y fáctico al proferir la sentencia del 11 de marzo de 2025, que confirmó el fallo que negó las pretensiones de la demanda promovida por la accionante contra la Nación, Ministerio de Educación Nacional y el municipio de Valledupar, relacionadas con el ajuste de la diferencia salarial entre su escalafón 3CM con respecto al grado 3DM? 40.
Para el efecto, se estudiarán: i) las generalidades de los defectos invocados; y ii) el caso concreto. 3.4.1. El defecto sustantivo 41. La Corte Constitucional ha reiterado en su jurisprudencia que el defecto sustantivo se presenta cuando la decisión judicial es proferida con fundamento en una norma claramente inaplicable al caso concreto, ya sea porque perdió vigencia, porque su aplicación resulta del todo inconstitucional por haber sido declarada 14 Samai, exp. 20001-33-33-003-2024-00240-01, índice 16. 15 Samai, exp. 11001-03-15-000-2026-01922-00 índice 1. 16 Corte Constitucional, sentencia T-466 de 2022. 17 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, sentencia del 5 de agosto de 2014, expediente núm. 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ).
Radicado: 11001-03-15-000-2026-01922-01 (5112) Accionante: Jhenifer Mailec Rincón Guevara Accionado: Tribunal Administrativo del Cesar 8 inexequible, fue derogada o subrogada o porque su contenido no guarda relación de conexidad material con los presupuestos de hecho a los cuales se ha aplicado18. 42. De este modo, para que se predique tal defecto, es preciso tener en cuenta que la acción de tutela no puede interponerse para controvertir la razonable interpretación de una norma legal o reglamentaria, debido a que los jueces son autónomos para escoger, entre diversas interpretaciones de una disposición legal, la que consideren más acorde con el ordenamiento jurídico en atención a lo dispuesto en el artículo 230 de la Constitución Política. 43.
La Corte Constitucional, se pronunció sobre la limitación del principio de la autonomía de los jueces para aplicar e interpretar las normas, en los siguientes términos: […] Puede, entonces, señalarse que la función otorgada a los funcionarios judiciales en su labor de administrar justicia y concretamente de aplicación e interpretación de las normas jurídicas que encuentra su soporte en el principio de autonomía e independencia judicial no es absoluta por cuanto se encuentra sujeta a los valores, principios y derechos previstos en la Constitución. Por ello, “pese a la autonomía de los jueces para elegir las normas jurídicas pertinentes al caso concreto, para determinar su forma de aplicación y para establecer la manera de interpretar e integrar el ordenamiento jurídico, en esta labor no le es dable apartarse de las disposiciones de la Constitución o la ley, ya que la justicia se administra con sujeción a los contenidos, postulados y principios constitucionales que son de forzosa aplicación […]19. 44.
En este sentido, la Corte ha precisado que la independencia y la autonomía de los jueces para aplicar e interpretar una norma jurídica en la solución del caso sometido a su estudio no es absoluta, pues la actividad judicial debe desarrollarse dentro del parámetro de la efectividad de los principios, derechos y deberes establecidos en la Constitución, que pueden afectarse con la indebida interpretación de una norma, con su inaplicación y con la aplicación de un precepto inexistente. 45.
Así pues, el ejercicio interpretativo de la actividad judicial debe limitarse al carácter normativo de la Constitución (artículo 4º de la CP), la obligación de dar eficacia a los derechos fundamentales (artículo 2º superior), la primacía de los derechos humanos (artículo 5º de la Constitución), el principio de legalidad contenido en el derecho fundamental al debido proceso (artículo 29 de la CP) y la garantía al acceso a la administración de justicia (artículo 228 Superior).20 3.4.2.
El defecto fáctico 46. De acuerdo con la Corte Constitucional, una decisión judicial incurre en defecto fáctico cuando «el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión»21. Este vicio en la valoración probatoria debe ser ostensible, flagrante y manifiesto, y debe tener «incidencia 18 Corte Constitucional, sentencia SU-649 de 2017. 19 Corte Constitucional, sentencia T-284 de 2006, criterio reiterado en la sentencia T-450 de 2018. 20 Corte Constitucional, sentencia SU-050 de 2017. 21 Corte Constitucional, sentencia SU-167 de 2024.
Radicado: 11001-03-15-000-2026-01922-01 (5112) Accionante: Jhenifer Mailec Rincón Guevara Accionado: Tribunal Administrativo del Cesar 9 directa en la decisión22» objeto de tutela. Además, puede configurarse en dos dimensiones: una positiva y otra negativa. 47. La dimensión positiva ocurre en aquellos eventos en los que el juez «[…] aprecia y da valor a elementos materiales probatorios indebidamente recaudados o, efectúa una valoración por “completo equivocada”»23.
Por su parte, la dimensión negativa se presenta cuando los funcionarios judiciales «sin justificación alguna no valoran los medios de convicción existentes en el proceso, los cuales determinan la solución del caso objeto de análisis; […] resuelven el caso sin tener las pruebas suficientes que sustentan la decisión; y […] no ejercen la actividad probatoria de oficio en aquellos casos que las normas procesales y constitucionales así lo determinan»24. 48.
En particular, resulta importante destacar que el defecto fáctico por indebida valoración probatoria se configura en las siguientes hipótesis: (i) cuando el funcionario judicial, en contra de la evidencia probatoria, decide separarse por completo de los hechos debidamente probados y resolver a su arbitrio el asunto jurídico debatido;
(ii) cuando a pesar de existir pruebas ilícitas no se abstiene de excluirlas y con base en ellas fundamenta la decisión respectiva; (iii) en la hipótesis de incongruencia entre lo probado y lo resuelto, esto es, cuando se adoptan decisiones en contravía de la evidencia probatoria y sin un apoyo fáctico claro; (iv) cuando el funcionario judicial valora pruebas manifiestamente inconducentes respecto de los hechos y pretensiones debatidos en un proceso ordinario, no por tratarse en estricto sentido de pruebas viciadas de nulidad sino porque se trata de elementos probatorios que no guardaban relación con el asunto debatido en el proceso; y (v) cuando el juez de conocimiento da por probados hechos que no cuentan con soporte probatorio dentro del proceso25. 49.
Ahora bien, la Corte Constitucional ha precisado que el juez de tutela, en el análisis del defecto fáctico, debe privilegiar los principios de autonomía e independencia judicial26, lo que exige a la parte interesada indicar, de forma concreta, las razones por las cuales el juez ordinario incurrió en el defecto, toda vez que este «no puede convertirse en una instancia revisora de la actividad de evaluación probatoria del juez que ordinariamente conoce de un asunto, según las reglas generales de competencia»27. 50.
Finalmente, la jurisprudencia constitucional ha enunciado, de manera genérica, por lo menos cuatro criterios que le permiten al juez de tutela identificar si la decisión judicial cuestionada fue arbitraria e irrazonable al momento de evaluar las pruebas en cada caso: 50. El primero de ellos exige considerar si la conclusión que se extrae de las pruebas que obran en el expediente es por completo equivocada […] diametralmente opuesta –siguiendo las reglas de la lógica– a la que se desprende del contenido de los materiales probatorios. […] 51.
El segundo requiere examinar si la valoración no cuenta con un fundamento objetivo. Es el caso del juez que resuelve una controversia acudiendo a su propio capricho o voluntad. El tercero impone determinar si las pruebas han sido valoradas 22 Corte Constitucional, sentencia T-442 de 1994, criterio reiterado en la sentencia SU-048 de 2022. 23 Corte Constitucional, sentencia SU-048 de 2022. 24 Corte Constitucional, sentencia SU-167 de 2024. 25 Corte Constitucional, sentencia T-781 de 2011. 26 Corte Constitucional, sentencia SU 289 de 2019. 27 Corte Constitucional, sentencia T-146 de 2010, criterio reiterado en sentencia SU-048 de 2022.
Radicado: 11001-03-15-000-2026-01922-01 (5112) Accionante: Jhenifer Mailec Rincón Guevara Accionado: Tribunal Administrativo del Cesar 10 de manera integral o si, por el contrario, se asigna un mayor o menor valor a alguna prueba en relación con otras, sin que exista justificación para ello. 52. El cuarto criterio ordena considerar si la conclusión se basa en pruebas [impertinentes, inconducentes o ilícitas]28. 3.6.
Caso concreto 51. En el asunto bajo estudio, Jhenifer Mailec Rincón Guevara presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el municipio de Valledupar y la Nación, Ministerio de Educación Nacional, con el fin de que se dejaran sin efectos los oficios VAL2024ER002538 — VAL2024EE006168 del 16 de febrero de 2024 y 2024-EE-056825 del 27 de febrero de 2024 y, en consecuencia, se ordenara pagar la diferencia salarial existente entre el grado que ocupa como educadora ubicada en el nivel 3CM con respecto al 3DM del escalafón nacional docente. 52.
En primera instancia, el Juzgado Tercero Administrativo de Valledupar, mediane sentencia del 8 de mayo de 2025, negó las pretensiones de la demanda. Apelada la anterior decisión, el Tribunal Administrativo del Cesar emitió fallo el 11 de septiembre de 2025, en el que confirmó la decisión. 53. Ahora bien, la parte accionante argumentó en el escrito de tutela, en concreto, que la autoridad judicial accionada, al proferir el fallo del 11 de septiembre de 2025, incurrió en defecto sustantivo, por cuanto no realizó una interpretación adecuada de los postulados normativos que regulan el régimen salarial de los docentes, pues se apartó de los lineamientos constitucionales y legales que rigen la materia, especialmente los principios de igualdad y progresividad. 54.
De este modo, precisó que la autoridad accionada desconoció el alcance del artículo 13 de la Constitución, la Ley 4 de 1992 y el Decreto Ley 1278 de 2002, y otorgó un trato desigual en los incrementos salariales de los docentes ubicados en los niveles 3CM y 3DM, que se realizó en el año 2008, sin tener en cuenta que la diferencia carecía de fundamento objetivo y produjo una afectación permanente en la base salarial de los docentes de la categoría 3CM. 55.
Además, indicó que la decisión cuestionada contiene un defecto fáctico, porque pasó por alto que al interior del expediente de nulidad y restablecimiento del derecho no se aportó prueba alguna que demostrara la existencia de motivos válidos que justificaran de decisión de la administración de otorgar distintos porcentajes de incremento salarial a los docentes ubicados en el escalafón 3CM y 3DM. 56.
Al respecto, se observa que, el Tribunal Administrativo del Cesar efectuó un análisis a partir del marco constitucional y legal que regula las facultades del Congreso de la República y del Gobierno nacional para fijar el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos, incluido el personal docente, y consideró que corresponde al legislador expedir la ley marco que establezca los objetivos y 28 Corte Constitucional, sentencia SU-167 de 2024.
Radicado: 11001-03-15-000-2026-01922-01 (5112) Accionante: Jhenifer Mailec Rincón Guevara Accionado: Tribunal Administrativo del Cesar 11 criterios para dicha determinación, mientras que al ejecutivo le compete desarrollar esos lineamientos mediante decretos, con sujeción a los límites previstos. 57. En ese sentido, destacó que, en desarrollo de dichas competencias, la Ley 4 de 1992 estableció los criterios que debía observar el Gobierno nacional para fijar la remuneración a los servidores públicos, de manera que los actos administrativos que se emitieran para darle cumplimiento podrían «moverse libremente dentro de ese marco, con claro respeto de la norma superior». 58.
De igual forma, expuso que el Decreto Ley 1278 de 2002 reguló el Estatuto de profesionalización docente y estableció un sistema de clasificación de los educadores basado en su formación académica, experiencia, desempeño y competencias, el cual se materializa en una estructura escalafonaria que permite asignar el salario correspondiente. 59.
Así pues, la autoridad accionada explicó que el decreto plantea una estructura del escalafón docente con base en tres grados, cada uno compuesto por cuatro niveles salariales (A, B, C y D), que dependen de la formación académica del educador. De este modo, el ingreso a la carrera y la ubicación dentro del escalafón se hace conforme el título académico y los ascensos o reubicaciones requieren una evaluación de competencias, el cumplimiento de requisitos y un tiempo mínimo de permanencia o experiencia. 60.
También se observa que en la decisión cuestionada se efectuó un análisis del Decreto 624 de 2008, modificado por el Decreto 714 de 2008 y el Decreto 702 de 2009, modificado por el Decreto 1238 de 2009, con el fin de comparar los incrementos salariales asignados a los docentes ubicados en los niveles 3CM y 3DM en el año 2008, lo cual le permitió concluir que no le asistía razón a la parte demandante, cuando consideró que se afectó negativamente su asignación básica, pues dicho valor no fue modificado porcentualmente, sino que el decreto lo fijó en un monto líquido que solo pretendía seguir los preceptos estipulados en la Ley 4 de 1992. 61.
Con relación al monto de liquidación de las asignaciones del personal docente, el Tribunal Administrativo del Cesar desarrolló el siguiente análisis: Ahora bien, para mejor análisis del incremento salarial recibido en los años 2008, 2009 y 2011, a los docentes oficiales de los escalafones 3CM y 3DM, se adjunta la siguiente tabla comparativa de las asignaciones básicas mensuales del año anterior, frente al valor pagado en los años de estudio […] AÑ O GRADO ESCALAFÓ N DECRETO QUE FIJÓ LA ASIGNACIÓ N BÁSICA MENSUAL ASIGNACIÓ N BÁSICA MENSUAL ANTERIOR ASIGNACIÓ N BÁSICA MENSUAL VIGENTE DEL AÑO PORCENTAJ E DEL INCREMENT O SALARIAL 200 8 3-C (CON MAESTRÍA) Decreto 624 de 2008, modificado $1,908,531 $2,532,897 32.71% Radicado: 11001-03-15-000-2026-01922-01 (5112) Accionante: Jhenifer Mailec Rincón Guevara Accionado: Tribunal Administrativo del Cesar 12 por el Decreto 714 de 2008 200 8 3-D (CON MAESTRÍA) Decreto 624 de 2008, modificado por el Decreto 714 de 2008 $2,025,531 $2,934,879 44.89% 200 9 3-C (CON MAESTRÍA) Decreto 702 de 2009, modificado por el Decreto 1238 de 2009 $2,532,897 $2,727,171 7.67% 200 9 3-D (CON MAESTRÍA) Decreto 702 de 2009, modificado por el Decreto 1238 de 2009 $2,934,879 $3,159,985 7.67% 2011 3-C (CON MAESTRÍA) Decreto 1027 de 2011 $2,781,715 $3,094,984 11.26% 2011 3-D (CON MAESTRÍA) Decreto 1027 de 2011 $3,223,185 $3,586,171 11.26% En virtud de la tabla, lo primero que salta a la vista es que la suma fijada como asignación salarial, corresponde a un importe neto, hecho que se repite en cada uno de los decretos posteriores hasta la actualidad, de igual manera, se avizora que los incrementos que se realizaron en los años subsiguientes a partir de 2005 no fueron realizados en aumento porcentual, sino que se fijó en una suma líquida a la que correspondería el salario cada año, como se realizó en el año 2004.
Con base en lo anterior, es posible concluir, en primer lugar, que el valor fijado como asignación salarial en los años posteriores al 2004, no depende porcentualmente del importe pagado el año inmediatamente anterior, pues el incremento no se calcula con un aumento porcentual sobre ese valor; sino que, se determina en un monto líquido, en otras palabras, no se puede confundir el acto de fijar la asignación salarial, con aumentar su valor de manera porcentual anualmente, toda vez que en la primera se determina un monto y en la segunda para llegar a un valor determinado, es necesario sumar el aumento porcentual con base en el salario anterior.
Ahora bien, la Ley 4 de 1992, establece que corresponde al Gobierno Nacional fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, entre ellos la población docente al servicio del Estado, por remisión del artículo 46 del Decreto 1278 de 2002. Bajo esta premisa, para fijar la remuneración de los servidores públicos docentes, se exige que el acto promulgado por el Gobierno Nacional, se ajuste a los límites establecidos por la ley marco, dentro los cuales se destaca (en lo que respecta a la modificación de las asignaciones salariales) que el valor debe aumentarse anualmente con el propósito de contrarrestar el fenómeno inflacionario11 y la imposibilidad de desmejorar los salarios y prestaciones sociales de los servidores públicos, según fue establecido por el artículo 2°12 y 4°13 de la ley marco.
Así las cosas, dista la Sala de la posición planteada por la parte demandante, en la que manifestó que el aumento en un porcentaje desigual que se realizó para los años 2008, 2009 y 2011, afectó negativamente el valor del importe en el año siguiente, pues este valor no es modificado porcentualmente, sino que el decreto lo fija en un monto líquido que sólo debe seguir los preceptos estipulados por la ley marco.
Radicado: 11001-03-15-000-2026-01922-01 (5112) Accionante: Jhenifer Mailec Rincón Guevara Accionado: Tribunal Administrativo del Cesar 13 62. Posteriormente, la providencia acusada examinó la figura del aumento salarial de los servidores públicos conforme los criterios establecidos por la Corte Constitucional en la sentencia C – 1064 de 2001 e indicó que el Gobierno nacional cuenta con amplia potestad de configuración normativa para fijar los valores de incremento salarial cada año y los mismos deben obedecer a razones de política macroeconómica y fiscal de acuerdo con lo estipulado en el artículo 2, literal «h» de la Ley 4 de 1992.
Sobre el particular explicó lo que sigue: […] si bien es necesario aumentar los salarios de los servidores públicos cada año con el fin de contrarrestar el efecto de la inflación, el incremento entre unos y otros puede ser diferente teniendo en cuenta políticas macroeconómicas y fiscales del país. Además, la naturaleza de las leyes marco consiste no solo en establecer unas limitantes para disponer sobre determinadas materias, sino que, dada la complejidad de algunas de ellas y tendencia al cambio, corresponde al Gobierno Nacional reglamentarlas cada cierto tiempo de acuerdo con la realidad del país, como es el caso de las asignaciones salariales de los servidores públicos.
En consecuencia, pretender que los aumentos salariales no dependen de la situación socioeconómica del país sería, por un lado, abstraerse de la realidad, por cuanto las condiciones económicas son mutables por diferentes factores, algunos de ellos intempestivos, y por otro, desconocer la potestad de configuración normativa que ha sido reconocida al ejecutivo por la Constitución Nacional29. 63.
Con base en lo anterior, la providencia cuestionada explicó que la decisión del Gobierno nacional de aumentar las asignaciones salariales de los docentes oficiales de forma diferenciada, en consideración a los grados y a los niveles salariales para los años 2008, 2009 y 2011, se hizo acorde a lo previsto por las normas que rigen la materia, dada la potestad de configuración normativa que fue otorgada por la misma Constitución Política. 64.
En este sentido, el Tribunal destacó que en los decretos expedidos por el Gobierno nacional se evidenciaba una diferencia en el aumento salarial entre los niveles 3CM y 3DM, en tanto a este último le fue asignada una remuneración superior a la prevista para el nivel 3CM. En consecuencia, concluyó que la normativa acató los criterios y objetivos establecidos en el artículo 2 de la Ley 4 de 1992, pues el nivel 3DM corresponde a una categoría superior a la 3CM, circunstancia que, lejos de constituir una irregularidad, reafirma la desigualdad propia de la estructura del escalafón. 65.
Agregó que, si bien el incremento de quienes se encuentran en el escalafón 3DM fue mayor a los miembros del escalafón 3CM, lo cierto es que estos corresponden a niveles salariales diferentes y no podría predicarse de ellos una igualdad, porque no lo son conforme con la estructura de la población docente. 66. Así pues, el Tribunal argumentó que no existe discriminación por aplicar incrementos salariales desiguales entre los docentes, ya que la clasificación en el escalafón docente depende de la formación académica y del cumplimiento de 29 Corte Constitucional, Sentencia C – 608 de 199 MP.
José Gregorio Hernández Galindo. Radicado: 11001-03-15-000-2026-01922-01 (5112) Accionante: Jhenifer Mailec Rincón Guevara Accionado: Tribunal Administrativo del Cesar 14 requisitos establecidos en el artículo 21 del Decreto 1278 de 2002. Por lo anterior, consideró que no se vulneraba el principio de «a trabajo igual salario igual», pues los grupos 3CM y 3DM del escalafón docente tienen requisitos distintos para el acceso y permanencia en el cargo, y por ello no son iguales. 67.
Para la autoridad judicial accionada la diferencia porcentual en el aumento salarial entre los dos grupos de docentes es legal, ya que el Gobierno nacional tiene la potestad para fijar los incrementos conforme a la Ley 4 de 1992, sin estar obligado a aplicar el mismo porcentaje cada año. 68. En este orden de ideas, se observa que la sentencia del 11 de septiembre de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar, realizó un análisis razonable y adecuado de la normativa, la jurisprudencia aplicable al asunto y los documentos aportados al proceso, lo que le permitió concluir que la diferencia salarial existente entre los docentes ubicados en los niveles 3CM y 3DM del escalafón nacional docente se justificaba en criterios objetivos definidos por el legislador (Decreto Ley 1278 de 2002), relacionados con la capacitación y el nivel educativo del docente. 69.
En efecto, se advierte que el Tribunal analizó el contenido del Decreto Ley 1278 de 2002 en conjunto con los decretos salariales 624 y 718 de 2008 y 702 y 1238 de 2009 para verificar la trazabilidad con la que el Gobierno nacional realizó los incrementos salariales durante dichas anualidades para los grados 3 CM y 3 DM y las condiciones que llevaron a definir los valores respectivos. 70.
El estudio normativo y jurisprudencial desarrollado por la autoridad accionada le permitió constatar que la diferencia salarial establecida para los docentes en los grados 3 CM y 3 DM tiene una justificación válida y no es contraria al principio de progresividad y no regresividad en materia salarial, dado que no se demostró una desmejora económica para los educadores ubicados en el grado 3 CM. 71.
Cabe aclarar que el porcentaje que la tutelante aduce fue reconocido para los docentes ubicados en el grado 3CM, en el año 2008, no fue inferior al IPC certificado por el DANE30 para esa anualidad, por lo que no se puede advertir que el valor otorgado represente un acto inequitativo o regresivo frente a sus derechos salariales. 72.
Dicho esto, esta Sala considera que el Tribunal accionado no incurrió en los defectos sustantivo y factico, pues las razones y motivos que dieron origen a la fijación diferenciada del salario entre los grados 3CM y 3DM encuentran fundamento en lo dispuesto en el artículo 46 del Decreto-Ley 1278 de 2002, el cual faculta al ejecutivo para definir los salarios y prestaciones de los educadores en los siguientes términos: El Gobierno Nacional, en desarrollo de la Ley 4ª de 1992, establecerá la escala única nacional de salarios y el régimen prestacional para los docentes escalafonados, de acuerdo con el grado y nivel que acrediten en el Escalafón Docente de conformidad 30 El IPC (Índice de Precios al Consumidor) de Colombia para el año 2008 tuvo una variación anual del 7.67%. y en el año 2009 del 2.0.
Radicado: 11001-03-15-000-2026-01922-01 (5112) Accionante: Jhenifer Mailec Rincón Guevara Accionado: Tribunal Administrativo del Cesar 15 con el presente decreto; y según el título que acrediten, para los docentes nombrados en provisionalidad o en período de prueba; lo mismo que las remuneraciones adicionales para los directivos docentes, de acuerdo con los niveles educativos y el tamaño de la institución educativa que dirijan. 73.
De acuerdo con lo anterior, se observa que la sentencia del Tribunal Administrativo del Cesar de ninguna manera realizó una interpretación sesgada de la normativa aplicable y de los criterios jurisprudenciales que rigen el caso sometido a estudio; por el contrario, lo que se advierte es que los argumentos desarrollados en la providencia objeto de tutela atienden las pautas establecidas por el legislador sobre la forma de definir los incrementos salariales de los docentes. 74.
Adicionalmente, se tiene que el análisis probatorio desarrollado por la autoridad judicial accionada lejos de mostrar una situación indebida por acción u omisión, lo que en realidad revela es que fue estricto, objetivo y apegado al contenido de los documentos aportados a la actuación judicial, por lo que no es posible inferir que la decisión objeto de tutela fue contraria a derecho.
Distinto es que el Tribunal no le haya otorgado el valor probatorio que la tutelante pretendía que se les atribuyera a los medios de prueba allegados al proceso. 75. Sobre el punto, la Corte Constitucional ha precisado que: «las diferencias en la apreciación de las pruebas no constituyen defecto fáctico, pues precisamente la práctica judicial demanda que los jueces adopten posturas en circunstancias en las que se le presentan “dos interpretaciones de los hechos, diversas pero razonables”.
En esos casos, el juez natural es autónomo, su actuación se presume de buena fe y puede valorar los elementos materiales probatorios y decantarse por el que le resulte convincente»31. 76. Por lo expuesto, la Sala advierte que la autoridad accionada, en ejercicio de los principios de autonomía funcional, independencia y sana crítica, efectuó una interpretación coherente y razonable de las normas y los criterios jurisprudenciales aplicables al caso concreto, así como de las pruebas obrantes en el expediente de nulidad y restablecimiento del derecho.
Por estas razones, si bien la providencia objeto de tutela no resultó favorable a la tutelante, esto no significa que se hayan desconocido sus garantías constitucionales. 77. De esta manera, no es de recibo que la parte actora pretenda hacer uso de la acción de tutela como si se tratara de una instancia adicional, con el fin de reabrir el debate jurídico que se surtió dentro del trámite de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, con el único propósito de obtener un pronunciamiento que se acomode a sus intereses y pretensiones. 4.
Conclusión 78. La providencia proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar no vulneró los derechos fundamentales invocados por la accionante, por cuanto no se evidencia en su contenido un análisis arbitrario, infundado o caprichoso, ajeno a preceptos 31 Corte Constitucional, sentencia T-625 de 2016, criterio reiterado en la sentencia SU-048 de 2022.
Radicado: 11001-03-15-000-2026-01922-01 (5112) Accionante: Jhenifer Mailec Rincón Guevara Accionado: Tribunal Administrativo del Cesar 16 jurídicos de orden constitucional y legal, que constituya una vía de hecho por el defecto sustantivo y fáctico, que exija la intervención del juez de tutela. 79. En consecuencia, se confirmará la sentencia del 26 de marzo de 2026, proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado. 5.
Decisión En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley Falla: Primero: Confirmar la sentencia del 26 de marzo de 2026, proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, por los motivos contenidos en esta providencia. Segundo: Notificar a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
Tercero: Remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase. Elizabeth Becerra Cornejo Firmado electrónicamente Juan Enrique Bedoya Escobar Firmado electrónicamente Jorge Edison Portocarrero Banguera Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI.
En consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta a través del siguiente enlace https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspxx