CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero Ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá, D.C., veinticinco (25) de abril de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 11001-03-15-000-2025-00281-01 Accionante: Nélida Ballén Sierra y otros Accionado: Departamento del Tolima, Secretaría de Educación Asunto: Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia La Sala decide la impugnación presentada en contra de la sentencia proferida el 13 de febrero de 2025 por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. I.
ANTECEDENTES 1. La solicitud de tutela El 21 de enero de 20251 Nélida Ballen Sierra, Olga Lucía Méndez Ramírez, Derly Yaneth Prada Useche, Melva Betancourth Varón, Cecilia Aristizábal Arcila, María Donelia Duque Giraldo, María del Carmen Gómez Conde, Luz Ángela Villalobos Palacio, Mercedes Masmela Hernández, Amparo Lucía Rosas Lozada, Mercedes Volayes Ibarguen, Natividad Quiñonez de Prada, Luz Analida Valencia Zapata, Diana Isabel Lozano Zabala, Lucero Muñoz Muñoz, Héctor Arcesio Sáenz Cardozo, Mauricio Burbano Duque, Yolanda Rivera, Gloría Inés Moreno Gordillo, Ismelda Tocora Calderón, Beatriz Vilma Vallejo y María del Rosario Tique, representados por el señor Yohan Alberto Reyes Rosas, interpusieron acción de tutela2 en procura de la protección de sus derechos fundamentales de petición, debido proceso y acceso a la administración de justicia, los que consideraron vulnerados por el departamento del Tolima, Secretaría de Educación con ocasión a la falta de respuesta de la solicitud elevada en torno al cumplimiento de sentencias emitidas a su favor. 2.
Hechos 2.1. Los accionantes manifiestan que, en su calidad de docentes, interpusieron demandas con el fin de obtener el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación 1 Conforme consta en la anotación visible a índice 2 de SAMAI del expediente de primera instancia. 2 Índice 2 de SAMAI del expediente de primera instancia, certificado 8DD8676BEEA4F58E A34CB1CD5A191A73 66548AF90539DA8F B23E5F3D764895E0. 2 Sentencia de segunda instancia Radicación: 11001-03-15-000-2025-00281-01 Accionante: Nélida Ballén Sierra y otros Accionado: Departamento del Tolima, Secretaría de Educación bajo el régimen anterior por ser beneficiarios de la transición prevista en el artículo 81 de la Ley 812 de 2003. 2.2.
Posteriormente, en los años 2023 y 2024 radicaron, a través de la plataforma digital denominada sistema humano en línea, las siguientes solicitudes ante la Secretaría de Educación del Tolima, en aras de pedir el cumplimiento de las sentencias proferidas a su favor: 2.3. Afirman que el 27 de agosto de 2024 elevaron solicitud ante la Secretaría de Educación del departamento del Tolima tendiente a que se les informara sobre el estado actual de los escritos previamente radicados, sin embargo, a la fecha de la presentación de esta acción de tutela no han recibido pronunciamiento alguno. 3.
Fundamentos de la acción de tutela La parte accionante sostuvo que la autoridad accionada vulneró sus derechos fundamentales por las siguientes razones: 3.1. La entidad accionada con su conducta omisiva desconoce que la materialización de la tutela judicial efectiva no se limita a la resolución de las controversias que son sometidas ante la jurisdicción, sino también implica que las decisiones adoptadas sean ejecutadas y produzcan los efectos jurídicos a los que están destinadas. 3 Sentencia de segunda instancia Radicación: 11001-03-15-000-2025-00281-01 Accionante: Nélida Ballén Sierra y otros Accionado: Departamento del Tolima, Secretaría de Educación 3.2.
La Corte Constitucional ha señalado que los plazos con que cuentan las autoridades públicas para dar respuesta a solicitudes son, entre otros, a. 15 días hábiles para aquellas que sean en materia pensional, incluidas las de reajustes, por ejemplo, cuando el interesado haya solicitado información sobre el trámite o los procedimientos relativos a la pensión; y b. 4 meses calendario para dar respuesta de fondo a las solicitudes en materia pensional.
No obstante, afirman, la Secretaría de Educación del departamento del Tolima negligentemente inobservó dichos plazos, toda vez que ha guardado silencio frente a las solicitudes de cumplimiento de las sentencias judiciales que reconocieron pensiones de jubilación a los accionantes. 4. Pretensiones de la acción de tutela La parte accionante solicitó textualmente lo siguiente: “PRIMERO: TUTELAR los derechos fundamentales de DERECHO DE PETICIÓN, DEBIDO PROCESO, ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA Y TUTELA JUDICIAL EFECTIVA a favor de los docentes NÉLIDA BALLEN SIERRA, OLGA LUCÍA MÉNDEZ RAMÍREZ, DERLY YANETH PRADA USECHE, MELVA BETANCOURTH VARÓN, CECILIA ARISTIZÁBAL ARCILA, MARÍA DONELIA DUQUE GIRALDO, MARÍA DEL CARMEN GÓMEZ CONDE, LUZ ÁNGELA VILLALOBOS PALACIO, MERCEDES MASMELA HERNÁNDEZ, AMPARO LUCÍA ROSAS LOZADA, MERCEDES VOLAYES IBARGUEN, NATIVIDAD QUIÑONEZ DE PRADA, LUZ ANALIDA VALENCIA ZAPATA, DIANA ISABEL LOZANO ZABALA, LUCERO MUÑOZ MUÑOZ, HÉCTOR ARCESIO SAENZ CARDOZO, MAURICIO BURBANO DUQUE, YOLANDA RIVERA, GLORIA INÉS MORENO GORDILLO, ISMELDA TOCORA CALDERÓN, BEATRIZ VILMA VALLEJO Y MARÍA DEL ROSARIO TIQUE que están siendo vulnerados por el DEPARTAMENTO DEL TOLIMA - SECRETARÍA DE EDUCACIÓN.
SEGUNDO: ORDENAR a la parte demandada, DEPARTAMENTO DEL TOLIMA – SECRETARÍA DE EDUCACIÓN, que en el término perentorio de cuarenta y ocho (48) horas contadas a partir de la notificación de la presente sentencia, proceda a dar trámite a las solicitudes de cumplimiento de la sentencia judicial radicadas por los accionantes, emitiendo la respuesta de fondo correspondiente y realizando su debida y correcta notificación.”3 (Resaltado original del texto). 5.
Trámite de la acción de tutela y fundamento de la oposición 5.1. Mediante auto del 24 de enero de 20254 se admitió la acción de tutela y se requirió a la parte accionante para que dentro de los 2 días siguientes a la 3 Índice 2 de SAMAI del expediente de primera instancia, certificado 8DD8676BEEA4F58E A34CB1CD5A191A73 66548AF90539DA8F B23E5F3D764895E0, folio 5. 4 Índice 5 de SAMAI del expediente de tutela digital de primera instancia, certificado 0474FEF5D6B253BF FC19285169585833 5BA10A5F71E14DDE 0074D2816C0CED2E. 4 Sentencia de segunda instancia Radicación: 11001-03-15-000-2025-00281-01 Accionante: Nélida Ballén Sierra y otros Accionado: Departamento del Tolima, Secretaría de Educación notificación de aquella providencia allegara poder con el lleno de los requisitos legales para interponer la presente acción de tutela. 5.2.
La Secretaría de Educación del departamento del Tolima no se pronunció.5 6. Fallo de tutela de primera instancia El 13 de febrero de 20256 el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A declaró improcedente la acción de tutela por falta de legitimación en la causa por activa. El a quo constitucional concluyó que de conformidad con lo aportado en el expediente, los poderes conferidos por los docentes al abogado Yohan Alberto Reyes Rosas no incluyen la facultad de interponer esta acción constitucional en contra de la autoridad accionada y tampoco relacionan los derechos reclamados.
En consecuencia, si bien el señor Reyes Rosas era el apoderado de los docentes para adelantar ante la Administración el trámite del cumplimiento de las decisiones judiciales, lo cierto era que la personería adjetiva que allí se le reconoció no lo facultaba para promover también la presente solicitud de amparo, toda vez que para ello requiere un poder especial conferido en debida forma por los titulares de los derechos.
Finalmente, advirtió que mediante providencia del 24 de enero de 2025 se requirió a la parte accionante para que allegara poder especial para radicar esta acción de tutela, sin embargo, transcurrió el término otorgado sin que se recibiera pronunciamiento alguno. 7. Razones de la impugnación Inconforme con la decisión, la parte accionante presentó escrito de impugnación7, en el que argumentó lo siguiente: 7.1.
El a quo constitucional incurre en error manifiesto al desconocer la suficiencia de los poderes conferidos, porque no solo habilitaban al señor Reyes Rosas para 5 Luego de efectuar la consulta en SAMAI, no se encontró registro alguno de que la Secretaría de Educación del departamento del Tolima hubiera rendido informe, pese a la notificación electrónica surtida, que obra en índice 8 de SAMAI, ibid. 6 Índice 11 de SAMAI, certificado 948FBD14C5BD5023 35D9956FCA5F611D E851D99A329F288D 3C2CDDE9A9D1B84C, ibid. 7 Índice 15 de SAMAI, certificado 725F2ECAD615127E 55F5514031E32BA6 9646EC3A437C4E11 404DB5C7F0D5C83A, ibid. 5 Sentencia de segunda instancia Radicación: 11001-03-15-000-2025-00281-01 Accionante: Nélida Ballén Sierra y otros Accionado: Departamento del Tolima, Secretaría de Educación llevar a cabo todas las gestiones administrativas y judiciales necesarias en defensa de los intereses de los docentes, sino también expresamente otorgaban la facultad de interponer recursos y en general todo tipo de acciones cuando ello fuera indispensable para la protección efectiva de sus derechos. 7.2.
Los poderes aportados establecen que el señor Reyes Rosas estaba autorizado para adelantar “todas las acciones tendientes a obtener la defensa de [los] derechos” de los accionantes, lo que incluye de manera inequívoca la posibilidad de presentar una acción de tutela, razón por la cual aquellos reflejan un mandato expreso y suficiente.
Una interpretación diferente resultaría rígida y contraria a la naturaleza de la acción de amparo. 8. Trámite de la acción de tutela en segunda instancia Mediante auto del 26 de febrero de 20258 el a quo concedió la impugnación. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia De conformidad con lo establecido en los artículos 86 de la Constitución Política, 32 del Decreto 2591 de 1991 y 25 del Acuerdo de la Sala Plena del Consejo de Estado 080 de 2019 esta Sala es competente para conocer de la impugnación presentada en contra del fallo proferido el 13 de febrero de 2025 por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. 2.
De la legitimación en la causa 2.1. La legitimación en la causa consiste, de una parte, en que quien promueve la acción sea el titular del derecho o del interés que se invoca como fundamento de las pretensiones que se aducen y, de otra, en que el accionado sea el sujeto frente a quien deben reclamarse y controvertirse estas. De esa manera estarían definidas la legitimación en la causa por activa y por pasiva, respectivamente.
En materia de tutela, la legitimación en la causa tiene fundamento en el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991, que dispone que toda persona amenazada o vulnerada 8 Índice 17 de SAMAI, certificado 0E30871F80F508BA 6F53237CC7AFD830 B72EE885BDFED6F0 5166BA043A509C0C, ibid. 6 Sentencia de segunda instancia Radicación: 11001-03-15-000-2025-00281-01 Accionante: Nélida Ballén Sierra y otros Accionado: Departamento del Tolima, Secretaría de Educación en sus derechos fundamentales podrá ejercer la aludida acción, por sí mismo o a través de un representante judicial; o mediante un agente oficioso cuando el titular de las prerrogativas no esté en condiciones de promover su propia defensa.
Así también, el artículo 13 del mismo cuerpo normativo señala que el mecanismo constitucional se debe dirigir en contra de la autoridad pública que presuntamente hubiere amenazado o vulnerado el derecho fundamental invocado. La Corte Constitucional ha establecido que la legitimación en la causa por activa es un requisito sine qua non para que el juez constitucional pueda pronunciarse de fondo sobre el asunto puesto en su conocimiento9 y ha hecho énfasis en la titularidad de los derechos fundamentales reclamados.10 Asimismo, en tratándose de profesionales del derecho que actuaron en asuntos previos a la interposición de una acción de tutela, para que pueden invocar la causa tuitiva o representar a los reclamantes, requieren de un poder especial, pues así lo ha sostenido la Corte Constitucional, entre otras, en la Sentencia T-658 de 2002: “la falta de poder especial para adelantar el proceso de tutela por parte de un apoderado judicial, aun cuando tenga poder específico o general en otros asuntos, no lo habilita para ejercer la acción de amparo constitucional a nombre de su mandante y, por lo tanto, en estos casos, la tutela debe ser declarada improcedente ante la falta de legitimación por activa.” Posteriormente, en cuanto a la especificidad del poder para ejercer la acción de tutela, la Corte Constitucional estableció lo siguiente: “La Corte, en reiterados fallos, ha señalado los elementos del apoderamiento en materia de tutela, así: (i) acto jurídico formal que se concreta en un escrito, llamado poder, el cual se presume auténtico;
(ii) tratándose de un poder especial, debe ser específico, de modo que aquel conferido para la promoción o para la defensa de los intereses en un determinado proceso no se entiende otorgado para la promoción de procesos diferentes, así los hechos que le den fundamento a estos tengan origen en el proceso inicial; (iii) el destinatario del acto de apoderamiento sólo puede ser un profesional del derecho habilitado con tarjeta profesional.
Es decir, la legitimación por activa se configura si quien presenta la demanda de tutela acredita ser abogado titulado y se anexa el respectivo poder especial, de modo que no se puede pretender hacer valer un poder otorgado en cualquier proceso para solicitar el amparo constitucional”.11 Pues bien, en el caso concreto se tiene que, las pretensiones, en su totalidad, están enfocadas en la protección de los derechos de los señores Nélida Ballen Sierra, 9 Corte Constitucional, sentencia T-416 de 1997. 10 Corte Constitucional, sentencias T-086 de 2010, T-176 de 2011 y T-511 de 2017. 11 Corte Constitucional, sentencia T-194 de 2012. 7 Sentencia de segunda instancia Radicación: 11001-03-15-000-2025-00281-01 Accionante: Nélida Ballén Sierra y otros Accionado: Departamento del Tolima, Secretaría de Educación Olga Lucía Méndez Ramírez, Derly Yaneth Prada Useche, Melva Betancourth Varón, Cecilia Aristizábal Arcila, María Donelia Duque Giraldo, María del Carmen Gómez Conde, Luz Ángela Villalobos Palacio, Mercedes Masmela Hernández, Amparo Lucía Rosas Lozada, Mercedes Volayes Ibarguen, Natividad Quiñonez de Prada, Luz Analida Valencia Zapata, Diana Isabel Lozano Zabala, Lucero Muñoz Muñoz, Héctor Arcesio Sáenz Cardozo, Mauricio Burbano Duque, Yolanda Rivera, Gloría Inés Moreno Gordillo, Ismelda Tocora Calderón, Beatriz Vilma Vallejo y María del Rosario Tique y, por ende, ellos son los legítimos titulares de las prerrogativas iusfundamentales que se aducen vulneradas y que se pretenden salvaguardar con esta acción tuitiva.
No obstante, revisado el expediente, no se observa que obre mandato otorgado por aquellos en favor del abogado Yohan Alberto Reyes Rosas para interponer, específicamente, la acción constitucional objeto de estudio. Ahora, pese a que con el escrito de tutela se aportaron 13 poderes12 otorgados a Yohan Alberto Reyes Rosas para adelantar los trámites administrativos necesarios con el fin de obtener el cumplimiento de las sentencias emitidas a favor de los accionantes, no se puede pretender que estos se hagan extensivos al ejercicio de la presente acción, pues se advierte que aquellos lo facultan en estos precisos términos: “[…] Para que en mi nombre y representación inicie y lleve hasta su terminación el trámite de CUMPLIMIENTO DE FALLO de la sentencia […] queda ampliamente facultado para recibir, desistir, transigir, sustituir, conciliar, renunciar, reasumir, solicitar copias de los actos administrativo; pedir inspecciones judiciales, e interponer los recursos a que haya lugar y en general de las acciones tendientes a obtener las defensas de mis derechos de conformidad con el artículo 77 del C.G. del P. […]”13 (Resaltado original del texto).
Bajo esta línea argumentativa, esta Subsección precisa que si bien la acción de tutela se caracteriza por su informalidad, lo cierto es que también establece unos requisitos mínimos de estricto cumplimiento relacionados con las calidades que debe ostentar quien, como en el presente caso, pretende apoderar a los presuntos afectados dentro de esta acción constitucional. 12 Suscritos por Nélida Ballén Sierra, Derly Yaneth Prada Useche, Melva Betancourth Varón, Cecilia Aristizábal Arcila, María Donelia Duque Giraldo, Amparo Lucía Rosas Lozada, Mercedes Valoyes Ibarguen, Natividad Quiñonez de Prada, Luz Analida Valencia Zapata, Diana Isabel Lozano Zabala, Lucero Muñoz Muñoz, Héctor Arcesio Saenz Cardozo y Mauricio Burbano Duque.
Índice 2 de SAMAI del expediente de primera instancia, certificado 71BEEF57A32E2257 F53E4D34417279AA C51A11556114891B 74FA5DC0C65E6831. 13 Índice 2 de SAMAI del expediente de primera instancia, certificado 71BEEF57A32E2257 F53E4D34417279AA C51A11556114891B 74FA5DC0C65E6831. 8 Sentencia de segunda instancia Radicación: 11001-03-15-000-2025-00281-01 Accionante: Nélida Ballén Sierra y otros Accionado: Departamento del Tolima, Secretaría de Educación Finalmente, la Sala advierte que en el auto admisorio de la tutela se requirió para que se allegara el poder especial para presentar esta solicitud, sin embargo, revisado SAMAI no se observa que se haya dado contestación alguna, tal como lo afirmó el a quo constitucional.
De esta manera, se impone la improcedencia del amparo por falta de legitimación en la causa por activa. 3. Con fundamento en las razones expuestas, se confirmará el fallo impugnado. En mérito de lo expuesto, la Subsección C de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de tutela del 13 de febrero de 2025 proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A que declaró improcedente la acción, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes intervinientes e interesados por el medio más expedito.
TERCERO: ENVIAR a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE WILLIAM BARRERA MUÑOZ Presidente de la Sala ADRIANA POLIDURA CASTILLO NICOLÁS YEPES CORRALES Consejera de Estado Consejero de Estado