Radicado: 11001-03-15-000-2022-04502-00 Demandante: Ninfa Castillo y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá D.C., veintisiete (27) de octubre de dos mil veintidós (2022) Referencia Acción de tutela Radicación 11001-03-15-000-2022-04502-00 Demandante NINFA CASTILLO Y OTROS Demandado TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN A Temas Acción de Tutela.
Tutela contra providencia judicial. Medio de control de reparación directa. Privación injusta de la libertad. Prescripción de la acción penal. Aplicación del precedente en el tiempo. SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA Corresponde a la Sección Cuarta decidir en primera instancia la acción de tutela instaurada por Ninfa Castillo, Juanito Aguilar Avirama, Delfina Castillo de Martínez, Luisa Adriana Castillo, Heina Shirley Beltrán Castillo, Marilú Beltrán Castillo, Lina María Velásquez Castillo, Margeli Beltrán Castillo, Hernain Ríos Castillo, José Mirlan Ríos Castillo, Rudvel Ríos Castillo, Marvenis Ríos Castillo, Ruby Ríos Castillo, Ledier Ríos Castillo y Diyener Ríos Castillo, de conformidad con lo dispuesto por los Decretos 1983 de 2017 y 333 de 2021.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones El 18 de agosto de 20221, Ninfa Castillo, Juanito Aguilar Avirama, Delfina Castillo de Martínez, Luisa Adriana Castillo, Heina Shirley Beltrán Castillo, Marilú Beltrán Castillo, Lina María Velásquez Castillo, Margeli Beltrán Castillo, Hernain Ríos Castillo, José Mirlan Ríos Castillo, Rudvel Ríos Castillo, Marvenis Ríos Castillo, Ruby Ríos Castillo, Ledier Ríos Castillo y Diyener Ríos Castillo, interpusieron acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. En consecuencia, formularon las siguientes pretensiones: “1.
Sean tutelados nuestros derechos fundamentales debido proceso, acceso a la administración de justicia e igualdad, que nos fueron vulnerados producto de las sentencias dentro del proceso de Reparación Directa que se surtió en contra del NACIÓN - RAMA JUDICIAL y FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN. 2. Se deje sin efectos la Sentencia del 17 de marzo de 2022 proferida por la Subsección A - Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que CONFIRMÓ la sentencia de primera instancia. 1 Radicación al correo electrónico de la Secretaría General de la Corporación. Radicado: 11001-03-15-000-2022-04502-00 Demandante: Ninfa Castillo y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 3.
Que en su lugar se ordene a la Subsección A - Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, proferir sentencia de fondo, que corresponda en derecho, se ajuste al amparo, garantía real y efectiva protección del derecho fundamental al debido proceso y con ello el derecho de acceso a la administración de justicia, revisando minuciosamente, las pruebas que fueron aportadas dentro del proceso. 4.
Atendiendo a las amplias facultades otorgadas a los jueces constitucionales, imploro a su despacho, acceder a cualquier otra decisión que garantice los derechos vulnerados de las víctimas”. 2. Hechos En el expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes: 2.1. La accionante Ninfa Castillo y el señor Juanito Aguilar tuvieron una relación sentimental y convivían juntos desde hace aproximadamente 21 años en calidad de compañeros permanentes.
Los hijos de la señora Ninfa Castillo son Luisa Adriana Martínez, Heina Shirley y Marilu Beltrán Martínez, Lina María Velásquez Martínez y Margeli Beltrán Castillo. 2.2. El 7 de diciembre de 2007, la accionante Ninfa Castillo se presentó en la Fiscalía de Puerto Rico, Caquetá, con ocasión de una citación que se le hizo para que declarara acerca de los hechos que rodearon la muerte del padre de su hija Lina María, y en ese momento fue capturada por estar sindicada del delito de rebelión, por lo que fue trasladada a la ciudad de Bogotá y recluida en la cárcel el Buen Pastor. 2.3.
El 13 de agosto de 2008 la fiscalía calificó el mérito del sumario y profirió resolución de acusación en contra de la señora Ninfa Castillo y otros, como coautores de los delitos de concierto para delinquir agravado y rebelión. 2.4. El 1º de diciembre de 2009 fue dejada en libertad por vencimiento de términos. El término por el que permaneció recluida fue por 1 año, 11 meses y 24 días. 2.5.
El proceso penal continuó su curso y el 21 de febrero de 2013 el Juzgado Segundo Especializado de Florencia, Caquetá, dictó sentencia en la que condenó, entre otros, a la señora Ninfa Castillo por el delito de rebelión, con 96 meses de prisión, multa e inhabilidad para el ejercicio de funciones públicas por ese mismo término. 2.6. El 29 de julio de 2013 nuevamente fue capturada la accionante quien se encontraba en el municipio de Puerto Rico, Caquetá, esta vez recluida en el centro penitenciario y carcelario el Cunduy, en Florencia, Caquetá. 2.7.
El 21 de enero de 2015, la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia, declaró la prescripción de la acción penal entre otros, de la señora Ninfa Castillo, razón por la que fue dejada en libertad y se ordenó compulsar copias a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura para que se adelantaran las investigaciones correspondientes.
En esta segunda oportunidad, la actora permaneció privada de la libertad por 1 año, 5 meses y 11 días. 2.8. Por lo anterior, la señora Ninfa Castillo (víctima), Juanito Aguilar (compañero permanente), Delfina Castillo de Martínez (madre), Luisa Adriana Martínez (hija) quien actuó también en representación de sus hijos Karla Ximena y Herli Radicado: 11001-03-15-000-2022-04502-00 Demandante: Ninfa Castillo y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Alejandro Lugo Martínez (nietos de la víctima), Heina Shirley y Marilu Beltrán Martínez, Lina María Velásquez Martínez y Margeli Beltrán Castillo (hijas), Hernain, José Mirlán, Rudvel, Marvenis, Leider, Ruby y Diyerner Ríos Castillo (hermanos), en ejercicio del medio de control de reparación directa, demandaron a la Nación, Fiscalía General de la Nación y a la Nación, Rama Judicial, con el fin de que se declararan administrativa y patrimonialmente responsables de los perjuicios materiales e inmateriales, daño a la vida de relación y daño moral, ocasionados con la privación injusta de la libertad de la señora Ninfa Castillo. 2.9.
En primera instancia conoció el Juzgado Treinta y Siete Administrativo de Bogotá el proceso con radicación Nro. 11001-33-36-037-2016-00389-00, que en sentencia del 25 de enero de 2021, negó las pretensiones de la demanda. De acuerdo con las pruebas aportadas, encontró que había lugar a emitir la medida de aseguramiento preventiva de privación de la libertad en contra de la señora Ninfa Castillo dada la gravedad del delito investigado y los más de dos indicios en su contra, sin que se advirtiera que dicha medida fuera injusta, arbitraria o irrazonable.
Destacó que de acuerdo con la verificación del expediente del proceso penal, la accionante no interpuso los recursos procedentes contra la decisión de medida de aseguramiento impuesta en su contra y que, si bien fue condenada tanto en primera como en segunda instancia por el delito de rebelión, no obraban las providencias, de manera que podían apreciarse los argumentos.
Precisó que la decisión por la que se declaró la prescripción de la acción penal indica que esta operó el 21 de noviembre de 2013, esto es, apenas 15 días después de haberse emitido el fallo de segunda instancia por lo que las dos veces que estuvo privada de la libertad la accionante, tuvieron sustento jurídico incluso, anotó que la casación ante la Corte Suprema de Justicia, Sala Penal, ni siquiera fue solicitada por la señora Ninfa Castillo pero que pese a ello, resultó beneficiada con la decisión. 2.10.
La parte demandante, hoy accionante, presentó recurso de apelación contra la decisión del juzgado y correspondió conocer en segunda instancia al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, que en providencia del 17 de marzo de 2022 (notificada por correo electrónico el 23 de marzo de 2022), confirmó la decisión del a quo.
Consideró que el régimen bajo el cual debía analizarse el caso era el subjetivo, conforme lo dispuesto por la Corte Constitucional en la sentencia C-037 de 1996 y que también era procedente la aplicación de la sentencia SU-072 de 2018. Luego, pasó a referirse a la imputación y encontró que de acuerdo con lo probado en el proceso era posible concluir que la restricción de la libertad de la accionante no se trató de una decisión desproporcionada, arbitraria, ilegal o injusta, ya que la fiscalía contaba con elementos suficientes de convicción que le permitieron establecer de manera indiciaria la participación de la señora Ninfa Castillo como presunta coautora del delito de rebelión. Ahora, de la demora en el trámite del proceso penal, encontró que fueron múltiples los sindicados, que se presentaron recursos, nulidades, entre otros, por parte de algunos de ellos y que, en casos como el de la accionante hubo Radicado: 11001-03-15-000-2022-04502-00 Demandante: Ninfa Castillo y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 cambio de apoderado y se solicitó la reprogramación de la audiencia pública por varias razones que en principio, le impedían a la actora su asistencia a la diligencia y, en otros casos, dijo que debió suspenderse la audiencia respectiva por falta de comparecencia de algunos de los apoderados, todo lo cual retrasó la emisión de la sentencia en primera instancia. 3.
Fundamentos de la acción Considera la parte actora, que la decisión del 17 de marzo de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, en el medio de control de reparación directa con la radicación Nro. 11001-33-36-037- 2016-00389-00/01, incurrió en defecto por violación directa de la Constitución Política.
Sostuvo que, en este tipo de casos la responsabilidad del Estado por privación injusta de la libertad era declarada al configurarse la absolución de la persona procesada, por la aplicación de in dubio pro reo o cualquier otra similar que no lograra desvirtuar la presunción de inocencia de quien tenía un proceso penal en contra y había sido privado de su libertad, es decir, el régimen objetivo de responsabilidad por daño especial y que, en ese sentido, muchos procesos judiciales fueron fallados bajo dicho título de imputación, en los que el hecho generador del daño pudo ser, incluso, posterior al suyo, pero que solo por el hecho de haber sido fallados con anterioridad a la sentencia de unificación del 15 de agosto de 2018, fueron cobijados por el criterio interpretativo imperante de resolver con base en el régimen objetivo de responsabilidad del Estado, criterio que en su sentir, “en el tiempo genera una desigualdad impropia de un Estado Social del Derecho”.
Afirmó que, en relación con un cambio de precedente jurisprudencial y su aplicación en el tiempo, la Corte Constitucional en la sentencia SU-406 de 2016 estableció que, si un cambio de postura jurisprudencial resultaba en una afectación de derechos fundamentales, podía inaplicarse dicho criterio. Que incluso, la jurisprudencia contenciosa administrativa se había pronunciado en este sentido, concretamente citó la sentencia del 4 de mayo de 2011 con la radicación 19001-23-31-000-1998- 2300-01 (19.957), en la que se sostuvo que luego de presentada la demanda no era razonable ni proporcionado que se sorprendiera al demandante con un intempestivo cambio de criterio y aclaró que el análisis que se hizo no era con la finalidad de que se desconocieran las reglas generales sobre la vigencia inmediata del precedente, sino hacer evidente la necesidad de que en el evento en que se cambiara la jurisprudencia que definía los mecanismos para reclamar judicialmente la protección de derechos, se hiciera una ponderación que tuviera en cuenta una posible afectación al derecho fundamental de acceso a la administración de justicia. Señaló que en el caso concreto, la jurisprudencia vigente a la fecha, debería ser el precedente establecido en la sentencia de unificación del Consejo de Estado del 17 de octubre de 2013, con ponencia del Doctor Mauricio Fajardo Gómez, expediente Nro. 23.354, vigente para la fecha de los hechos y para la de la interposición de la demanda, con la que, tuvieron la plena certeza que se encontraría probado el daño antijurídico a través del título de imputación de daño especial predominante en la época, pero que lo que se hizo, fue acogerse un criterio jurisprudencial intempestivo, negando las súplicas de la demanda en ambas instancias, sin consideración a su afectación al acceso a la administración de justicia. Radicado: 11001-03-15-000-2022-04502-00 Demandante: Ninfa Castillo y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Consideró vulnerado el derecho al debido proceso, así como el acceso a la administración de justicia al dejarse de valorar algunos medios de prueba y haberse valorado otros inadecuadamente, lo que conllevó a aplicar otro supuesto normativo que no era el adecuado.
Además, argumentó que se tenían dos criterios jurisprudenciales, uno antes y otro después de la sentencia de unificación del 15 de agosto de 2018 proferida por el Consejo de Estado, a partir de la cual, ya no bastaba con que se declarara la absolución del privado de la libertad en virtud de un proceso judicial, sino que debía demostrarse la falla del servicio, específicamente alegando que no concurrían los requisitos legales para su procedencia, cambio que fue ampliamente significativo, pues que no se trataba de una regla que limitara el monto de reparación directa por la privación injusta de la libertad, sino que, era una regla que exigía un cambio de argumentación jurídica y probatoria para que se declarara la responsabilidad patrimonial del Estado.
En ese sentido, dijo haber actuado con toda la confianza que legítimamente los amparaba, teniendo la defensa judicial adecuada y suficiente para sacar adelante sus pretensiones, por lo que, no era justo que se aplicaran los cambios que conllevaban a la afectación de sus derechos fundamentales al debido proceso, igualdad y acceso a la administración de justicia. 4.
Trámite impartido e intervenciones 4.1. Inicialmente por auto del 22 de agosto de 2022, el despacho sustanciador requirió a la parte actora, para que, allegara copia de los registros civiles de nacimiento de Karla Ximena Lugo Castillo y Herli Alejandro Lugo Castillo que permitieran acreditar la representación. 4.2. Cumplido lo anterior, por auto del 5 de septiembre de 2022 se admitió la acción de tutela y se ordenó notificar a las partes accionante y accionada.
Además, dispuso vincular como terceros con interés a la Fiscalía General de la Nación y a la Rama Judicial quienes actuaron como parte demandada en el proceso ordinario, a Karla Ximena Lugo Castillo y Herli Alejandro Lugo Castillo quienes actuaron como demandantes en el mismo proceso y al Juzgado Treinta y Siete Administrativo de Bogotá, autoridad judicial que dictó sentencia de primera instancia en el proceso de reparación directa. 4.3.
La Fiscalía General de la Nación, rindió informe en el que señaló que en el escrito de tutela no se mencionaron las razones por las que otros mecanismos de defensa no resultaban idóneos razón por la que no se cumplía en ese sentido con el requisito de subsidiariedad. De otra parte, sostuvo que la parte actora no sustentó las causales específicas de procedibilidad para que la tutela contra providencia judicial fuera procedente y se apoyó en un precedente del Consejo de Estado para hacer ver cómo la jurisprudencia es dinámica y admite un cambio que no por ello vulnera el derecho al debido proceso.
Por lo anterior, pidió se declarara improcedente la presente acción de tutela. 4.4. El Juzgado Treinta y Siete Administrativo de Bogotá, se pronunció y manifestó que las pretensiones de la demanda de tutela no estaban llamadas a prosperar por cuanto los fallos proferidos eran congruentes, razonados y estaban debidamente soportados en el análisis fáctico y jurídico del caso.
Radicado: 11001-03-15-000-2022-04502-00 Demandante: Ninfa Castillo y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Encontró que los argumentos de la accionante estaban encaminados a que en una tercera instancia y a través del juez constitucional, se analizara nuevamente el asunto ya decidido a través de la vía procesal pertinente y por el juez competente, esto es, la acción de reparación directa tramitada ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, por lo que la procedencia de la acción de tutela interpuesta atentaría contra el principio de cosa juzgada, razón por la que pidió se declarara la improcedencia de la acción de tutela.
Dijo que, en caso de estimarse procedente el estudio de fondo del asunto, debían ser negadas las pretensiones de la demanda, ya que lo que solicitaba era que se aplicara la sentencia de unificación proferida por el Consejo de Estado el 15 de octubre de 2013 (Radicación Nro. 23354), tesis jurisprudencial que se encontraba vigente para la fecha de presentación de la demanda, sin embargo, precisó que la accionante Ninfa Castillo no fue absuelta dentro del proceso penal, que las pruebas aportadas en el expediente dieron cuenta que la accionante fue condenada penalmente en primera instancia y segunda instancia y que, posteriormente recobró su libertad por cuanto se declaró la prescripción de la acción penal, de manera que, dadas las particularidades del caso no se enmarcaban dentro de los supuestos que la mencionada sentencia proponía y partía de la absolución, lo que implicaba que no era posible aplicar el régimen objetivo de responsabilidad al caso concreto. 4.5.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A y la Rama Judicial, no se pronunciaron en esta oportunidad. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Generalidades de la acción de tutela La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y reglamentada por el Decreto 2591 de 19912, fue concebida como un mecanismo para la protección inmediata, oportuna y adecuada de derechos fundamentales, ante situaciones de amenaza o vulneración, por la acción u omisión de las autoridades, o de los particulares en casos concretos y excepcionales.
Sin embargo, es subsidiaria a otras herramientas judiciales, salvo cuando se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 2. La acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela procede de manera excepcional contra providencias judiciales, y así lo ha reconocido la Corte Constitucional y el Consejo de Estado.
Dada esa excepcionalidad, la jurisprudencia ha establecido una serie de requisitos generales3 2 Decreto 2591 de 1991. Artículo 1: “Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto”. 3 Los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) que el actor indique los hechos y las razones en que se fundamenta la acción; ii) el accionante haya utilizado todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad); iii) que la acción se haya interpuesto en un término prudencial (inmediatez); iv) que el asunto sea de evidente relevancia constitucional; v) que no se trate de una decisión proferida en sede de tutela; vi) injerencia de la irregularidad procesal en la providencia atacada.
Radicado: 11001-03-15-000-2022-04502-00 Demandante: Ninfa Castillo y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 y especiales4 que deben cumplirse de forma estricta, para lo cual, se deben reunir todos los requisitos generales, y por lo menos uno de los defectos o requisitos especiales de la acción. De manera pacífica y reiterada, la jurisprudencia constitucional5 ha indicado que cuando se interpone la acción de tutela contra providencias judiciales, el examen de los requisitos generales de procedencia debe realizarse con especial rigor, para no desconocer los principios de autonomía e independencia judicial, y los de legalidad, cosa juzgada y juez natural como elementos esenciales del derecho al debido proceso. 3.
Delimitación y planteamiento del problema jurídico 3.1. De acuerdo con lo manifestado en los fundamentos de la acción, si bien las razones expuestas por la accionante estuvieron dirigidas a la estructuración de un defecto por violación directa de la Constitución Política como lo anunció, la Sala advierte que también se alega la presunta trasgresión del derecho al debido proceso y de acceso a la administración de justicia “al dejarse de valorar algunos medios de prueba y haberse valorado otros inadecuadamente lo que conllevó a aplicar otro supuesto normativo que no era el adecuado”, argumentos que enmarcan en la caracterización del defecto fáctico.
Sin embargo, tal cargo no supera el requisito de relevancia constitucional, por no cumplir con la carga mínima de sustentación, toda vez que de manera general se afirmó que en la providencia acusada se dejó de valorar algunos medios de prueba y que se valoraron inadecuadamente otros, pero sin indicar cuáles fueron los medios de prueba dejados de valorar cuáles fueron valorados inadecuadamente, como lo afirma, además de la incidencia en la decisión adoptada por el juez natural.
Si bien para la presentación de una tutela no existen formalidades que deban ser observadas en la demanda respectiva, si se sugiere un mínimo de sustentación que permita al juez constitucional evidenciar las razones por las que se considera que una decisión judicial vulnera algún derecho fundamental o que se trata de una sentencia contradictoria o que se emitió de manera deliberada o arbitraria por el juez natural.
Es por tal motivo que la jurisprudencia ha reiterado que, a fin de proteger la autonomía funcional y la independencia judicial, los jueces de tutela no tienen competencia para reemplazar al juez de la causa y decidir sobre la controversia ordinaria. Su labor, entonces, está orientada a proteger derechos fundamentales vulnerados y a proferir órdenes encaminadas a su restablecimiento.
En ningún modo aquel puede inmiscuirse en los asuntos propios del juez natural. Con base en esta premisa, uno de los requisitos generales para la procedencia de la tutela contra providencias judiciales es que el asunto sea de evidente 4 Los requisitos especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) defecto orgánico, ii) defecto procedimental, iii) defecto fáctico, iv) defecto material o sustantivo, v) defecto por error inducido, vi) defecto por falta de motivación, vii) defecto por desconocimiento del precedente y viii) defecto por violación directa de la Constitución. 5 Corte Constitucional de Colombia.
Sentencia SU-686 de 2015. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. Y Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 5 de agosto de 2014. Proceso No. 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). M.P. Jorge Octavio Ramírez R. Radicado: 11001-03-15-000-2022-04502-00 Demandante: Ninfa Castillo y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 relevancia constitucional.
Y aunque no siempre es sencillo dilucidar la línea que separa aquellos casos que son de relevancia constitucional y los que no, esta Sala de Decisión, a partir de lo señalado por la Sala Plena del Consejo de Estado en Sentencia de Unificación de 5 de agosto de 2014 y por la Corte Constitucional en la Sentencia T–248 de 2018, ha fijado algunos criterios orientadores para determinar si una solicitud de amparo de tutela cumple o no con este requisito6.
La Corte Constitucional ha dicho que la relevancia constitucional es el primer presupuesto genérico de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Su corroboración exige que el juez constitucional evidencie de manera diáfana, que la cuestión que se presenta tiene una marcada importancia constitucional que afecte derechos fundamentales.
Desde esta perspectiva, el presupuesto de relevancia constitucional lo que persigue es que el juez de tutela evite inmiscuirse en asuntos que carezcan de importancia iusfundamental y que corresponde decidir de manera exclusiva al juez natural7. A juicio de la Sala, el cargo por defecto fáctico no tiene relevancia constitucional en tanto carece de argumentación suficiente que explique y permita su análisis de fondo. 3.2.
En este acápite, resulta oportuno precisar que la parte actora invoca la configuración del defecto por violación directa de la constitución el cual funda en la vulneración de los derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y de acceso a la administración de justicia por la aplicación a su caso, de un precedente que no era el vigente para la fecha de los hechos y para la de la interposición de la demanda; argumentos propios del denominado defecto por desconocimiento del precedente (por aplicación indebida del precedente), por lo que el estudio de este cargo, se efectuara a partir de la caracterización de esta causal especial de procedencia de la acción de tutela 6 (i) Que el asunto objeto de estudio realmente involucre la amenaza o vulneración de derechos fundamentales.
En principio, la acción de tutela no puede utilizarse para plantear situaciones inexistentes o para discutir asuntos eminentemente económicos o de mera legalidad, pues ese tipo de discusiones se alejan del objeto de la acción de tutela. (i) Que el interesado argumente de manera suficiente y razonable la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales.
Debe tenerse en cuenta, para el efecto, que «no basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales»6. Es necesario que el interesado exponga de manera clara las razones por las que considera que la providencia judicial amenaza o vulnera los derechos fundamentales.
(ii) Que los argumentos de la solicitud de amparo se acompasen con las razones de la decisión objeto de tutela. La discusión propuesta en la demanda de tutela debe referirse a las razones fundamentales de la decisión cuestionada, deben tener relación con la ratio decidendi. De modo que pueda abordarse el estudio con una expectativa de incidencia en el sentido de la propia decisión cuestionada.
(iii) Que no se propongan nuevos argumentos que no fueron expuestos en el proceso ordinario. La acción de tutela contra providencias judiciales no está concebida como un mecanismo que permita a las partes adicionar, completar o modificar los argumentos que dejaron de plantearse o proponerse ante el juez natural. (iv) Que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional del proceso ordinario en el que fue proferida la providencia acusada.
Por más informal que sea la tutela, y aunque sus objetivos sean la salvaguarda de derechos fundamentales, el interesado está en la obligación de interponer la demanda con serios y fuertes argumentos para derribar las decisiones de los jueces, que se dictan previo agotamiento de los procedimientos reglados y conforme con una sólida razonabilidad.
Es decir, no se trata de controvertir las decisiones de los jueces como si fuera una instancia adicional del proceso ordinario. Justamente por eso no se debe insistir en los argumentos que se ofrecieron en el proceso ordinario, pues ya fueron decididos por los jueces competentes. 7 Al respecto se pueden consultar las siguientes providencias de la Corte Constitucional: Su-139 de 2019, T- 422 de 2018, T- 715 de 2016, C-590 de 2005.
Radicado: 11001-03-15-000-2022-04502-00 Demandante: Ninfa Castillo y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 contra providencias judiciales. A juicio de la Sala, este cargo cumple con el requisito de relevancia constitucional, porque si bien, si bien las pretensiones de la demanda ordinaria fueron negadas en ambas instancias, se tiene que las razones esbozadas por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A difieren de las tenidas en cuenta por el juez natural de primer grado, y los argumentos presentados en el recurso de alzada por la parte accionante en el respectivo medio de control son distintos a los expuestos en el escrito de tutela, por lo que no puede afirmarse que la tutela sea usada como una instancia adicional. 3.3.
Hechas las anteriores precisiones y teniendo en cuenta los antecedentes descritos, corresponde a la Sala determinar si al proferir la providencia del 17 de marzo de 2022, en el marco del medio de control con radicado Nro. 110013336037201600389-00/01, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, incurrió en defecto por desconocimiento del precedente, al haber aplicado el criterio jurisprudencial vigente para la fecha en que se emitió la decisión y no, el precedente vigente para la fecha en que ocurrieron los hechos y en que se presentó la demanda. 4.
Defecto por desconocimiento del precedente. Análisis del caso concreto 4.1. El precedente judicial alude a que un caso similar ya ha sido resuelto en el pasado y sirve como referente para que se decidan otros conflictos semejantes. Ese precedente, por su pertinencia, debe ser considerado por el juez al momento de decidir el nuevo caso.
Por lo anterior, la aplicación del precedente busca armonizar y salvaguardar los principios de igualdad y seguridad jurídica para que asuntos idénticos se decidan de la misma forma y, consecuentemente, se garantice el debido proceso del ciudadano. La Corte Constitucional ha sostenido que la aplicación del precedente judicial implica que8, “…un caso pendiente de decisión debe ser fallado de conformidad con el(los) caso(s) del pasado, sólo (i) si los hechos relevantes que definen el caso pendiente de fallo son semejantes a los supuestos de hecho que enmarcan el caso del pasado, (ii) si la consecuencia jurídica aplicada a los supuestos del caso pasado, constituye la pretensión del caso presente y (iii) si la regla jurisprudencial no ha sido cambiada o ha evolucionado en una distinta o más específica que modifique algún supuesto de hecho para su aplicación”.
Para la Sala9, puede plantearse la transgresión del precedente si se demuestra: (i) la existencia de una o varias decisiones judiciales que guardan identidad fáctica y jurídica con el caso en que se solicita su aplicación; (ii) que tales decisiones eran vinculantes para la autoridad judicial demandada, tanto por ser el precedente vigente, como por tener la fuerza vinculante suficiente;
(iii) que la decisión judicial que se cuestiona en sede de tutela es contraria al precedente vinculante, (iv) y que el juez de instancia no presentó una justificación razonable para apartarse del precedente vinculante. 4.2. La Sala anticipa que la autoridad judicial accionada no incurrió en el defecto examinado, y por tanto, no vulneró los derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y de acceso a la administración de justicia invocados. 8 Corte Constitucional.
SU-573 de 2017. 9 CONSEJO DE ESTADO. Sección Cuarta. Sentencia del 23 de abril de 2014. Expediente No. 11001-03-15- 000-2013-02625-00. C.P. Jorge Octavio Ramírez. Radicado: 11001-03-15-000-2022-04502-00 Demandante: Ninfa Castillo y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 4.3.
Con el propósito de establecer si la accionada incurrió en el defecto analizado, en los términos en que fue propuesto, es necesario determinar cuál era la jurisprudencia vigente al momento de proferirse la sentencia acusada, para decidir si resultó o no desconocida por parte del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A. La sentencia de segunda instancia dentro del proceso ordinario de reparación directa, se profirió el 17 de marzo de 2022 y fue notificada el 23 de marzo de 2022, lo que indica que para el momento en que se profirió la providencia acusada, el marco jurídico del análisis del título de imputación de privación injusta de la libertad estaba determinado por: (i) la Sentencia de unificación de la Corte Constitucional SU-072 de 2018 que recordó lo indicado por esa misma Corte en la Sentencia C-037 de 1996, relativo a que el artículo 68 de la Ley 270 de 1996 no establece un título de imputación único bajo el cual deban analizarse los casos de privación injusta de la libertad, sino que corresponde al juez de la causa en cada caso determinarlo; y (ii) por la jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado10, que abandonó la aplicación preferencial del régimen objetivo de responsabilidad en casos de privación de la libertad, para reivindicar la importancia de verificar el elemento de antijuridicidad del daño y el comportamiento de la alegada víctima frente a la figura de la culpa y dolo civil.
El estudio de estos dos elementos en los escenarios de privación de la libertad, también fueron avalados por la sentencia SU-072 de 2018. En relación con la elección del régimen de responsabilidad que debe aplicarse en eventos de privación injusta, se destacan los apartes pertinentes de la sentencia de unificación en la jurisdicción constitucional: “108.
Lo anterior permite afirmar que establecer el régimen de imputación, sin ambages y como regla definitiva de un proceso de reparación directa por privación injusta de la libertad, contraviene la interpretación contenida en la sentencia C-037 de 1996 que revisó el artículo 68 de la Ley 270 de 1996, el cual debe entenderse como una extensión del artículo 90 superior, dado que así fue declarado en la correspondiente sentencia de constitucionalidad. […] 109.
Es necesario reiterar que la única interpretación posible –en perspectiva judicial-- del artículo 68 de la Ley 270 de 1996 es que el mismo no establece un único título de atribución y que, en todo caso, le exige al juez contencioso administrativo definir si la decisión que privó de la libertad a un ciudadano se apartó de los criterios que gobiernan la imposición de medidas preventivas, sin que ello implique la exigencia ineludible y para todos los casos de valoraciones del dolo o la culpa del funcionario que expidió la providencia, pues, será en aplicación del principio iura novit curia, aceptado por la propia jurisprudencia del Consejo de Estado, que se establezca cuál será el régimen que ilumine el proceso y, por ende, el deber demostrativo que le asiste al demandante.” 4.4.
Ahora bien, revisada la providencia que se cuestiona a través de la presente acción, encuentra la Sala que la autoridad judicial con el propósito de analizar el caso concreto, hizo un análisis previo de las normas y jurisprudencia aplicable, de la siguiente manera: 10 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera.
Subsección A. sentencia del 19 de septiembre de 2019. Expediente 49577. M.P. María Adriana Marín.; Subsección B. sentencia del 4 de diciembre de 2019. Expediente 40723. M.P. Martín Bermúdez Muñoz; Subsección C. sentencia del 28 de febrero de 2020. Expediente 50646. M.P. Nicolás Yepes Corrales; Radicado: 11001-03-15-000-2022-04502-00 Demandante: Ninfa Castillo y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 “32.
En primer término, la Sala debe precisar que bajo el título de imputación de privación injusta de la libertad previsto en el artículo 68 de la Ley 270 de 1996, el daño antijurídico se concreta en la afectación material de la libertad del demandante o cualquier otro menoscabo del núcleo esencial al derecho de la libertad del accionante. 33.
Esta norma fue declarada condicionalmente exequible por la Corte Constitucional mediante sentencia C-037 de 1996 en el entendido de que el término “injustamente” se refiere a una actuación abiertamente desproporcionada y violatoria de los procedimientos legales, de forma tal que se torne evidente que la privación de la libertad no ha sido ni apropiada, ni razonada, ni conforme a derecho, sino abiertamente arbitraria.
Así, sobre la constitucionalidad del artículo 68 de la Ley 270 de 1996, la alta Corporación Constitucional puntualizó: […] 34. Posteriormente, el máximo órgano Constitucional unificó su jurisprudencia en la sentencia SU-072 de 2018, en el sentido clarificar que el artículo 68 de la Ley 270 de 1996 no define un régimen de imputación concreto, por lo que el juez administrativo debe establecerlo según las particularidades del caso.
Además, debe examinar si esa restricción fue inapropiada, irrazonable, desproporcionada o arbitraria, en aplicación del precedente constitucional establecido en la sentencia C-037/96. 35. Por ende, tomando en consideración las pretensiones de la demanda y los cargos de la apelación, estima esta Sala que el régimen de responsabilidad bajo el cual debe analizarse el presente asunto es el subjetivo, conforme lo precisado por la Corte Constitucional en la sentencia C-037 de 1996.
Lo anterior, por cuanto el extremo activo de la controversia acusa a la Rama Judicial y a la Fiscalía General de la Nación de privar injustamente de la libertad a Ninfa Castillo por el delito de rebelión en proceso penal en el que finalmente se decretó la prescripción de la acción y la cesación de todo procedimiento”. 4.5. De manera que, el juez natural dejó establecido que el precedente relevante, reciente y vigente para decidir el caso concreto, era la sentencia de unificación de la Corte Constitucional SU-072 de 2018, y que el ordenamiento jurídico no establecía un régimen de responsabilidad específico bajo el cual debieran analizarse los casos de privación de la libertad (C-037 de 1996), sino que correspondía al juez natural de la causa evaluar en cada caso si la medida fue legal, razonable y proporcionada, de manera que, para el caso concreto estimó que el régimen de responsabilidad bajo el que debía analizarse el asunto era el subjetivo, acorde con lo precisado por los pronunciamientos de la Corte Constitucional al respecto.
A manera de ilustración, se considera oportuno mencionar la motivación de la decisión que llevó a confirmar la decisión del juzgado de negar las pretensiones de la demanda: “42. Pues bien, de lo anotado no es posible advertir que la restricción de la libertad de la demandante comportó una decisión desproporcionada, arbitraria, ilegal o injusta, pues, como se destacó, la Fiscalía contaba con elementos de convicción que le permitían establecer de manera indiciaria la participación de Ninfa Castillo en los hechos investigados.
En otros términos, la Fiscalía tenía más de dos indicios graves de responsabilidad en contra de la señora Castillo como presunta coautora del punible de rebelión, lo cual, en principio permite establecer que la privación de su libertad no fue injusta, en tanto que se ciñó al marco legal fijado para adoptar una medida de aseguramiento en establecimiento carcelario. 43.
En cuanto a la falla del servicio endilgada a las autoridades demandadas por exceder el término legal para adelantar las etapas de instrucción y juzgamiento, estima esta Subsección que por examinarse el asunto bajo la égida del régimen de responsabilidad subjetiva es necesario evaluar y calificar las actuaciones de las entidades estatales, ya que no basta la mora del operador judicial en resolver un determinado asunto para que se presente el daño antijurídico que ha de ser Radicado: 11001-03-15-000-2022-04502-00 Demandante: Ninfa Castillo y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 indemnizable, sino que en cada evento se debe ponderar si dicha mora resulta justificada o no. Es decir, la sola providencia que decreta la prescripción de la acción penal es insuficiente para comprometer la responsabilidad del Estado, pues se requiere además comprobar que la pérdida de la facultad punitiva en cabeza del Estado respondió a un actuar negligente de sus agentes, sin que mediara intervención de quien se considera víctima de la actuación u omisión de la administración. […] 47.
De otro lado, aun cuando en la decisión emitida por la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia se dispuso la compulsa de copias al juez penal de primera instancia por la demora en la adopción de la decisión de mérito, lo cierto es que esta colegiatura no tiene conocimiento sobre lo acontecido con esa remisión de copias, ni si hubo alguna investigación o sanción de tipo disciplinario al juez.
Entonces, para esta Corporación esa compulsa de copias no evidencia, ni configura la responsabilidad de las entidades demandadas, como lo pretende la parte apelante. 48. Ahora, advierte la Sala que del contenido de la providencia proferida en sede de casación por la Corte Suprema de Justicia se evidencia que Ninfa Castillo fue condenada en primera y segunda instancia como coautora del delito de rebelión. Entonces, aun cuando esas providencias no fueron allegadas a esta causa, lo cierto es que la referencia a ellas efectuada en la decisión del 21 de enero de 2015, permite establecer que la privación de la libertad de la demandante no adquirió la connotación de antijuridica, toda vez que tras surtir el procedimiento procesal correspondiente se concluyó que la señora Castillo participó en hechos que constituían una conducta punible. 49.
Bajo este contexto, estima la Sala que el que la autoridad judicial haya superado el término legal para adelantar y culminar la etapa de juicio lejos de causar un perjuicio a la parte demandante redundó en un beneficio a su favor, pues por medio de esta decisión se revocaron los efectos jurídicos de la sentencia condenatoria. 50. Por otra parte, recuerda la Sala que el recurrente indicó que el máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo ha reconocido el deber indemnizatorio del Estado por la privación injusta de la libertad en los casos en que se decreta la prescripción de la acción penal.
No obstante, la sentencia aludida por el demandante no tiene relación con el asunto acá debatido, ni correspondencia con la situación fáctica que origina la presente relación litigiosa, pues en ese caso quien demandó los perjuicios derivados de la prescripción de la acción penal fue quien se constituyó como víctima, posición procesal claramente diferente a este caso, en el que quien acciona fue sindicada y condena por el punible investigado en primera y segunda instancia. 51.
Finalmente, si se quisiera pensar en que la demandante estuvo privada injustamente de su libertad desde el momento en que se extinguió la acción penal, esto es, el 21 de noviembre de 2013 y hasta que recobró su libertad el 22 de enero de 2015, lo cierto es que no es posible atribuir ese tiempo de reclusión a la actuación de la demandada, pues como se advirtió la sentencia condenatoria de segunda instancia se adoptó el 6 de noviembre de 2013 y la finalización de la actuación punitiva del Estado se debió a la interposición del recurso extraordinario de casación por uno de los también condenados en el proceso y no por la acá demandante, quien luego de ser condenada no ejerció actuación judicial alguna, máxime si consideraba que había sido injustamente declarada responsable del delito de rebelión”. 4.6.
Es así como el estudio se adelantó a la luz del régimen subjetivo de responsabilidad, y por lo tanto se centró en el análisis de la razonabilidad, legalidad, proporcionalidad y necesidad de la medida, argumentación acorde con la jurisprudencia constitucional y contenciosa vigente en asuntos de responsabilidad del Estado por privación injusta de la libertad, sin que sea posible como lo menciona la parte actora, que se resolviera el caso con precedentes y reglas anteriores, pues el juez natural debió ceñirse a las actuales posturas de la jurisprudencia que regulan la materia, como en efecto sucedió. Radicado: 11001-03-15-000-2022-04502-00 Demandante: Ninfa Castillo y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 La aplicación para el caso concreto del régimen subjetivo de responsabilidad atiende a (i) las reglas establecidas por la jurisprudencia constitucional y contenciosa vigente y aplicable al caso concreto;
(ii) a la aplicación razonable y motivada del principio iura novit curia; y (iii) a la debida consideración de las particularidades del caso concreto. Luego, esta determinación no comporta la vulneración de los derechos fundamentales de la parte demandante, pues su derecho al acceso a la administración de justicia estuvo garantizado, así como el debido proceso y el derecho de defensa y, no se considera que por haberse definido su caso con las actuales posturas sobre la materia estuviera en alguna condición de desigualdad frente a otras personas o situaciones. 4.7.
Relativo a los efectos temporales de las providencias de unificación, conviene precisar que, de conformidad con la sentencia SU-406 de 2016, estos son retrospectivos, es decir que sus efectos son generales e inmediatos para los procesos que se encuentren en curso. Pero la Corte Constitucional en esta providencia también aclaró que, corresponde al juez de la causa determinar si el cambio de posición jurisprudencial puede implicar una afectación al derecho al debido proceso de las partes al imponer determinadas cargas que no eran exigibles al momento de interponer la demanda.
En ese contexto puede el juez, excepcionalmente, y de manera motivada, inaplicar los cambios del precedente al caso concreto. En palabras del Tribunal Constitucional: “7.8.2.9. Con base en todo lo expuesto, esta Corte concluye que, si bien la regla general indica que la jurisprudencia rige con efectos inmediatos y en este sentido vincula a los operadores judiciales que deben tenerla en cuenta en sus decisiones, la autoridad judicial tampoco puede pasar por alto que, en ciertos escenarios concretos, la actuación de los sujetos procesales pudo estar determinada por la jurisprudencia vigente para entonces, por lo que el fallador, al momento de proferir su decisión, debe establecer, a partir de una análisis fáctico, si el cambio de jurisprudencia resultó definitivo en una posible afectación de derechos fundamentales al modificar las reglas procesales con base en las cuales, legítimamente, habían actuado los sujetos procesales y, en este sentido, el juez de conocimiento puede, como excepción a la regla general de aplicación de la jurisprudencia, inaplicar un criterio jurisprudencial en vigor al momento de proferir el fallo, pero contrario a uno anterior que resultó determinante de la conducta procesal de las partes.” Con base en lo anterior, esta Sala observa que correspondía al tribunal accionado aplicar las reglas jurisprudenciales vigentes al momento de proferir la decisión de segunda instancia, sentencia de unificación SU-072 de 2018, en la medida que, en principio, los efectos de estas providencias son generales e inmediatos.
Ahora, indicó la actora en los fundamentos de la acción que en su criterio, el juez contencioso debió acoger lo dicho en la sentencia SU-406 de 2016 e inaplicar el criterio jurisprudencial al no serle favorable, lo que para esta Corporación no es de recibo, pues en el caso particular, estas no implican una afectación a los derechos fundamentales de la demandante al debido proceso, acceso a la administración de justicia o a la igualdad como lo anunció, sino al deber de aplicar una jurisprudencia vigente a casos como el suyo que también se aplican a situaciones similares y que, por el contrario, de no hacerlo sí implicarían una trasgresión al derecho a la igualdad de los administrados que, con situaciones fácticas similares les ha sido aplicada la regla jurisprudencial vigente.
Radicado: 11001-03-15-000-2022-04502-00 Demandante: Ninfa Castillo y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Debe precisarse que, en el caso individual, la aplicación del cambio jurisprudencial no implica asumir cargas procesales ni cargas probatorias adicionales, pues en el expediente se encontraban los medios de convicción que permitían analizar la medida de aseguramiento conforme los presupuestos de razonabilidad, proporcionalidad y legalidad, sin que se hubiere declarado alguna omisión en cuanto al fenómeno de la carga de la prueba. 5.
Conclusión Por todo lo expuesto, la Sala (i) declarará la improcedencia de la acción frente al cargo por defecto fáctico, a falta del requisito de relevancia constitucional, por carecer de argumentación suficiente que explique y permita su análisis de fondo; y (ii) negará las pretensiones de la presente acción de tutela, al considerar que la sentencia del 17 de marzo de 2022 no incurrió en el defecto por desconocimiento del precedente, dado que estuvo debidamente motivada en la premisa jurisprudencial vigente al momento de emitir la decisión. En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1.
Declarar improcedente la acción de tutela frente al cargo por defecto fáctico, por las razones expuestas en la motivación precedente. 2. Negar las pretensiones de la acción de tutela interpuesta por los señores Ninfa Castillo, Juanito Aguilar Avirama, Delfina Castillo de Martínez, Luisa Adriana Castillo, Heina Shirley Beltrán Castillo, Marilú Beltrán Castillo, Lina María Velásquez Castillo, Margeli Beltrán Castillo, Hernain Ríos Castillo, José Mirlan Ríos Castillo, Rudvel Ríos Castillo, Marvenis Ríos Castillo, Ruby Ríos Castillo, Ledier Ríos Castillo y Diyener Ríos Castillo, frente al cargo por desconocimiento del precedente, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 3.
Notificar la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito. 4. Publicar la presente decisión en la página web del Consejo de Estado. 5. De no ser impugnada, enviar a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase, Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. (Firmado electrónicamente) JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Presidente (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO