1 Radicado: 11001 03 24 000 2022 00296 00 Demandante: Sebastián Agudelo Naranjo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero Ponente (E): GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Bogotá D.C., dieciocho (18) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Expediente: 11001 03 24 000 2022 00296 00 Demandante: Sebastián Agudelo Naranjo Demandados: Corporación Autónoma Regional de los Ríos Negro y Nare – CORNARE.
Tesis: No es cierto que la petición de medida cautelar presentada en el proceso de la referencia, no fue debidamente sustentada. No deben suspenderse los efectos del acto administrativo por el cual se otorgó una licencia ambiental si no se acreditó que se ampliaron irregularmente los términos para la evaluación del diagnóstico ambiental de alternativas -DAA.
NULIDAD - AUTO INTERLOCUTORIO Corresponde a la Sala resolver el recurso de súplica interpuesto por la parte demandada en contra de la providencia del 22 de enero de 2025, proferida por el consejero de Estado Hernando Sánchez Sánchez, por la cual se negó la suspensión provisional solicitada. I.
ANTECEDENTES 1.1. El ciudadano Sebastián Agudelo Naranjo, actuando en nombre propio, presentó demanda en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA) en contra de la Corporación Autónoma Regional de los Ríos Negro y Nare (en adelante CORNARE), pretendiendo la nulidad de la Resolución No. 112-0506-2020 del 13 de febrero de 2020, «por medio de la cual se resuelve un 2 Radicado: 11001 03 24 000 2022 00296 00 Demandante: Sebastián Agudelo Naranjo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co recurso de reposición y se toman otras determinaciones», en los siguientes términos: «PETICIÓN: Con fundamento en lo expuesto anteriormente, les solicito de manera respetuosa: DECLARAR LA NULIDAD la Resolución N° 112-0506-2020 del 13 de febrero del 2020, proferido por Javier Parra Bedoya, director general de la entidad accionada»1. 1.2.
A continuación, se transcribe la parte resolutiva del acto administrativo demandado: «RESUELVE:
ARTÍCULO PRIMERO: REPONER la Resolución No. 112-4226 del 7 de noviembre de 2019 y en consecuencia se procede a OTORGAR la licencia ambiental a la sociedad TABORDA VELEZ & CIA EN C, identificada con Nit. No. […], representada legalmente por el señor HECTOR DE JESUS TABORDA MAYA, identificado con la cedula de ciudadanía […], para el proyecto hidroeléctrico denominado "Cocorna1", a desarrollarse en los municipios de El Carmen de Viboral y Cocorná, en las Veredas La Esperanza, San Vicente y El Tesoro, el cual se proyecta con un potencial de generación de 7,72 MW, por las razones expuestas en la presente Actuación.
ARTÍCULO SEGUNDO: La presente licencia ambiental lleva implícito el uso, y aprovechamiento de los siguientes recursos: a). Concesión de aguas para generación de energía: OTORGAR concesión de aguas para la generación de energía de 6,50 m3/s. Parágrafo1: El caudal ecológico o de garantía ambiental deberá ser en el tramo intervenido por mes como se relaciona en la siguiente tabla: (…) b) Aguas superficiales: OTORGAR la concesión de aguas superficiales por un termino de 5 años para la construcción y para operación por un término de 50 años, el total de caudal otorgado es de 6508,921 L/s, bajo las siguientes características: ( ) Parágrafo 2: Cornare se reserva el derecho de hacer el Control y Seguimiento para verificar el cumplimiento de las obligaciones establecidas en el permiso ambiental. c) Ocupaciones de cauces, lechos y playas fluviales: AUTORIZAR la obra nueva de ocupación de cauce, para construir 5 obras en desarrollo del proyecto Hidroeléctrico Cocorná I, para las siguientes estructuras: 1 Visible a folio 35 del escrito de demanda. 3 Radicado: 11001 03 24 000 2022 00296 00 Demandante: Sebastián Agudelo Naranjo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (…) Parágrafo 3: Esta autorización se otorga considerando que las obras referidas se ajustarán totalmente a la propuesta de diseño teórica (planos y memorias de cálculo) presentada en los estudios que se presentaron para el presente Estudio de impacto ambiental. d) Vertimientos: OTORGAR el permiso de vertimientos, se podrán otorgar los definidos como A4 y A5 que son para tratamiento de agua residual no domestica (ARnD) por un periodo de 5 años, para la fase constructiva del proyecto y el vertimiento doméstico para la casa de máquinas es factible aprobarlo por la vida útil del proyecto, para la fase operativa de este.
(…) Parágrafo 4: Se deberá tener en cuenta que el caudal de infiltración presentado a la Corporación es alto, por lo tanto, es claro que este es el escenario más desfavorable (481/s), sin embargo, se deberá prever la adición de otros módulos al sistema en caso de ser necesario, para alcanzar à cumplir con las remociones establecidas por la Resolución No.631 de 20165, también se deberá considerar el uso de floculadores y otros en el tratamiento. e) Aprovechamiento forestal: OTORGAR permiso de aprovechamiento forestal, único equivalente al cálculo realizado por la Corporación para el volumen total y comercial, el cual está representado por un total de 594 individuos arbóreos con un volumen total de 89,95 m 3 y un volumen comercial de 51,66 m 3.
(…)
ARTÍCULO TERCERO: ACOGER la evaluación ambiental del vertimiento, la modelación y el Plan de Gestión del Riesgo para el Manejo de Vertimientos, evaluados en el informe técnico con radicado 112-0956 del 23 de agosto de 2019.
ARTÍCULO CUARTO: APROBAR la propuesta del plan de inversión del 1% para el proyecto hidroeléctrico Cocorná I, el cual se construirá en los municipios de El Carmen de Viboral y Cocorná; se consideraron las siguientes líneas de inversión: (…) Parágrafo: Se reitera al Usuario priorizar la inversión en las unidades territoriales del área. de influencia del proyecto.
ARTÍCULO QUINTO: REQUERIR a la sociedad TABORDA VELEZ & CIA EN C, identificada con Nit. No. 890.929.315-2, para que dé cumplimiento a lo siguiente: Con respecto a las Aguas superficiales: 1. El interesado deberá garantizar el tratamiento de las aguas residuales (domésticas y no domésticas) generadas por su actividad, antes de disponer su efluente a un cuerpo de agua, alcantarillado o al suelo. 2.
Informar al interesado que debe respetar un caudal ecológico en el sitio de captación y que en caso de llegar a presentarse sobrantes en las obras de aprovechamiento (tanque desarenador y de almacenamiento), se deberán conducir por tubería a la misma fuente para prevenir la socavación y erosión del suelo. 4 Radicado: 11001 03 24 000 2022 00296 00 Demandante: Sebastián Agudelo Naranjo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.
Cualquier obra o actividad que se pretenda desarrollar en el predio, deberá acatar las disposiciones de los Acuerdos Corporativos y del POT Municipal y los usos del suelo de este. 4. Requerir al interesado para que presente el Programa de Uso Eficiente y Ahorro del Agua, (aplicar la tabla de criterios y elegir una opción: términos de referencia o formulario F-TA-50 o F-TA-51.
(Este plan se debe presentar en 60 días si el proyecto está en operación, de lo contrario para que sea presentado antes de iniciar la fase constructiva. Enviar al usuario mediante el correo electrónico el formulario). Con respecto a Ocupaciones de cauces, lechos y playas fluviales: Las siguientes obligaciones deberán ser allegadas y cumplidas antes de iniciar la fase constructiva: 5.
La parte interesada deberá informar a Comare una vez se dé inicio a los trabajos correspondientes a la presente autorización con el fin de realizar el control y seguimiento respectivo. 6. Presentar los diseños de la captación de la estación de bombeo dispuesta para la toma de agua para uso doméstico durante la operación de la central.
Considerar además para esta concesión la cantidad de agua necesaria para la red de incendios para casa de máquinas. 7. Presentar una ficha para el monitoreo y seguimiento de los sedimentos tanto en captación como en la estructura de desarenación, solo se presentó un plan de manejo, pero no el de monitoreo, y seguimiento asociado a este.
Con respecto al permiso de vertimientos: 8. Se deberá presentar antes del inicio de la fase constructiva del proyecto la información de las coordenadas donde se ubicarán los sistemas de tratamiento de aguas residuales domésticas y no domésticas, además de las memorias de cálculo de los sistemas de tratamiento. Con respecto al aprovechamiento forestal: 9.
El usuario, previo a iniciar la fase constructiva del proyecto deberá presentar, para las intervenciones asociadas al aprovechamiento forestal en predios privados, los documentos legales que demuestren la tenencia o propiedad y/o las autorizaciones del propietario o poseedor. 10. Presentar el formulario de aprovechamiento forestal con el volumen aprobado, que la Corporación estableció dentro de la licencia ambiental, antes de iniciar la fase constructiva. 11.
Previo a la remoción y aprovechamiento forestal se deberá realizar la delimitación de las áreas de intervención (vías, depósitos, entre otros) con base en los diseños detallados, para llevar a cabo la recuperación de especies amenazadas, vedadas o endémiças asociadas al programa de aprovechamiento forestal, programa de manejo de especies de flora sensibles y manejo florístico, y al ahuyentamiento, rescate y reubicación de la fauna silvestre. 12.
Se deberán repicar las ramas, orillos y material de desecho de los arboles aprovechados, facilitando la incorporación de este material al suelo como 5 Radicado: 11001 03 24 000 2022 00296 00 Demandante: Sebastián Agudelo Naranjo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co materia orgánica; los desperdicios producto del aprovechamiento y la poda deben ser retirados del lugar y dispuestos de forma adecuada dentro de las áreas de acopio establecidas tal y como se presentó en la ficha de manejo del aprovechamiento forestal. 13.
Aprovechar única y exclusivamente las especies y volúmenes autorizados; además, no se podrá realizar ningún tipo de aprovechamiento forestal por fuera de las zonas aprobadas, ni intervenciones que afecten la vegetación aledaña. El titular de la licencia ambiental será el único responsable de las afectaciones que puedan llegarse a presentar en el marco de las autorizaciones de aprovechamiento forestal. 14.
No se entregarán sálvoconductos de movilización; ya que los productos obtenidos a partir del desmonte no podrán ser comercializados. Estos podrán ser destinados para ser utilizados en las obras del proyecto, en las cuales se requieran trinchos, plataformas, casetas temporales, caminos, entre otras; y otro porcentaje puede ser donado a las comunidades aledañas para el beneficio doméstico de la misma, siempre y cuando ellas lo soliciten de manera oficial con una justificación del uso que se le dará. 15.
Por razones de seguridad y condiciones del terreno, pueden presentarse algunos casos donde los árboles logren llegar a los cuerpos de agua; razón por la cual la extracción de los mismos debe realizarse con diligencia y cuidado para causar el menor daño a las márgenes y a la vegetación aledaña, además se debe evitar la obstrucción de los cauces de quebradas para no generar una alteración en la calidad del agua. 16.
Todas las actividades del aprovechamiento forestal deben estar registradas en los informes de cumplimiento ambiental que se deben entregar a la Corporación en las fases constructivas y de operación, con las fichas de aprovechamiento para cada uno de los individuos talados, ya que se requiere dentro de este aprovechamiento forestal el reporte de cada uno de los individuos talados y sus especies para poder calcular en cuanto se finalice la etapa constructiva la tasa compensatoria por aprovechamiento maderable de Bosque Natural de acuerdo a lo establecido en el decreto 1390 del 2 de agosto de 2018 del Ministerio de Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible. 17.
Remitir informes con una periodicidad de 3 meses, donde se detalle el cumplimiento de los requerimientos solicitados por el Ministerio, de las Resoluciones del levantamiento de especies vedadas otorgada en su momento y que ya hace parte del control y seguimiento por parte de la Corporación. Respecto al plan de compensación por perdida de biodiversidad: 18.
Conforme al manual del componente biótico Resolución 256 del 2018, se habla de la compensación a las coberturas antrópicas, las cuales se le solicita al usuario adicionar en relación 1:1 a las hectáreas a compensar. Respecto al plan de inversión del 1%: 19. Al finalizar la fase constructiva se deberán presentar los soportes contables, firmados por el revisor fiscal y realizar la reliquidación del costo total del proyecto, en caso de presentarse recursos excedentes se deberá concertar con las Comunidades y Administraciones municipales, la destinación de los recursos en actividades que considere el decreto 2099 de 2016.
EL USUARIO DEBERÁ ALLEGAR A LA CORPORACION TRES (3) MESES PREVIOS A INCIOS DE LA FASE CONSTRUCTIVA LA SIGUIENTE INFORMACIÓN: 6 Radicado: 11001 03 24 000 2022 00296 00 Demandante: Sebastián Agudelo Naranjo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co MEDIO BIÓTICO Ecosistemas Terrestres 20.
Se deberá aclarar porque las coberturas vegetales presentan cambios en relación a su área dentro de la respuesta al recurso de reposición y la entrega a los requerimientos previos al archivo, entregando así el área real de cada cobertura. 21. Deberá presentar el plan de compensación del medio biótico como capítulo independiente al plan de manejo ambiental siguiendo los lineamientos establecidos en la resolución 112-6721-2017 y el Manual de compensación por pérdida de la biodiversidad, Resolución 256 de 2018 MADS, que marca la línea para las acciones que deben ser consideradas a desarrollar en proyectos para resarcir la afectación a la biodiversidad por los efectos o impactos que no pudieron ser evitados, mitigados o corregidos, teniendo en cuenta que se debe establecer los costos de establecimiento, mantenimiento y monitoreo por un tiempo no inferior a 15 años. 22.
Deberá presentar el formulario único de aprovechamiento forestal con los ajustes realizados al volumen. Fauna 23. Presentar las consideraciones que respondan a cómo variarán las dinámicas en términos de abundancia, diversidad y distribución de la hidrobiota (fauna y flora acuática) en el área de influencia directa, teniendo en cuenta que en el tramo del proyecto el régimen de caudales será modificado y a su vez la magnitud de los eventos de picos máximos de caudal con la respectiva disminución del nivel del agua. 24.
Presentar los resultados del monitoreo de fauna en el área de influencia directa y el estudio de capacidad de carga de las zonas receptoras para el evento de ahuyentamiento de fauna. 25. Presentar la localización geográfica de los pasos de fauna, que debe plantearse como una actividad adicional para evitar atropellamientos en las vías del proyecto. 26.
Plantear en el PSM actividades de repoblamiento con especies icticas en el tramo del proyecto y restauración y enriquecimiento del ecosistema ribereño. ZONIFICACION DE MANEJO AMBIENTAL MEDIO SOCIOECONÓMICO 27. Antes de iniciar la fase constructiva del Proyecto se deberá integrar al plan de manejo ambiental para el componente socio-económico un Programa de Memoria y Patrimonio. 28.
Al iniciar la fase constructiva, se deberán conformar mesas de participación, con el objetivo de resolver los inconvenientes y aclarar las inquietudes que tenga la Comunidad. Estas mesas se desarrollarán con la periodicidad que considere el Proyecto, al cual se le solicita convocar a los presidentes de las Juntas de Acción Comunal, representantes de las Administraciones Municipales, Veedurías, funcionarios de La Corporación y demás grupos focales y actores del territorio. 7 Radicado: 11001 03 24 000 2022 00296 00 Demandante: Sebastián Agudelo Naranjo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 29.
El Proyecto deberá ubicar a la población que tendrá intervención en sus viviendas o predios en un área cercana, teniendo en cuenta el nivel de arraigo y la adaptación a las condiciones actuales del territorio. 30. El proyecto deberá presentar a la Corporación antes de iniciar la fase constructiva las respectivas Actas de Vecindad que incluya la infraestructura de vivienda, productiva o social, dentro del Área de Influencia del Proyecto, que se vea afectada con su desarrollo.
Asimismo, allegar las actas de entorno donde se referencie la infraestructura social, publica, bienes naturales colectivos y demás que puedan verse afectados con el emplazamiento del Proyecto. 31. Se solicita al proyecto realizar un seguimiento constante a los Charcos (EΙ Charcon, Charco Negro y La Piedra entre otros) ubicados en la zona de interés del proyecto y realizar el ajuste de las medidas de manejo para controlar los impactos que se puedan presentar en estos espacios. naturales importantes para la Población. 32.
La Empresa deberá allegar a Cornare con antelación el protocolo de detonación de explosivos de tal manera que la Comunidad esté preparada cuando se realicen dichas detonaciones. 33. Se deberán planificar adecuadamente los horarios de trabajo en la construcción del proyecto, en convivencia con las actividades cotidianas de la zona, teniendo presente los horarios de descanso e inicio de actividades laborales de la población, esto con el objetivo de minimizar molestias con la comunidad y posibles conflictos. 34.
Analizar las sugerencias e inconformidades que la comunidad asentada en el proyecto manifieste en los diferentes espacios de participación y que puedan estar articulados a impactos imprevistos, esto con el objetivo de - realizar una atención pertinente y el ajuste si es necesario de las fichas de manejo. 35. Tener presente los compromisos que se estipulan con la comunidad de la zona; el incumplimiento de estos debilita el relacionamiento con las Comunidades y genera desconfianza con el Proyecto. 36.
Es importante que en las capacitaciones al personal del proyecto antes y durante la construcción, se reitere el manejo especial que se debe realizar frente al hallazgo fortuito de material cultural y de artefactos explosivos, tal como lo establecen las instituciones de control (ICANH y la Dirección de Acción integral contra Minas Anti-persona). 37.
Se reitera la importancia de informar a La Población del protocolo de manejo sedimentos con el respectivo cronograma de descargas, con el objetivo que se puedan planear el desarrollo de las diferentes actividades y usos del río de manera preventiva. 38. Antes de iniciar la fase constructiva del Proyecto se deberá presentar el plan de uso y ahorro eficiente de agua (PUEAA) con los formatos ajustados por la Corporación y la normativa vigente para esa fecha. 39.
Se solicita al proyecto durante la fase constructiva realizar un seguimiento constante a las afectaciones que se puedan presentar sobre el desarrollo de actividades turísticas, implementar las medidas necesarias para minimizar este impacto especialmente los fines de semana que hay mayor confluencia de personas. En cuanto a Valoración de impactos ambientales: 8 Radicado: 11001 03 24 000 2022 00296 00 Demandante: Sebastián Agudelo Naranjo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 40.
Se deberá ajustar la información con la Resolución 1669 de 2017. En cuanto a calidad del aire: 41. Se deberán entregar los monitoreos y los análisis de dispersión del proyecto antes del inicio de obras cumpliendo con la normatividad vigente, con empresas y laboratorios certificados por el IDEAM. En cuanto a la zona de Captación: 42.
Teniendo en cuenta que es una zona con estabilidad baja, se deberán apegar a las obras propuestas dentro del capítulo de geotecnia, si se llegaran a presentar fenómenos que no estén contemplados dentro de este capítulo, será necesario diseñar y contemplar otras obras y actividades para subsanarlas, además de informar inmediatamente a la Corporación, la cual realizará visitas de control y seguimiento y podrá realizar requerimientos de considerarlo necesario.
Para el Plan de Manejo Ambiental 43. En el componente biótico se deberá presentar una 'propuesta para el repoblamiento de peces, complementar las actividades del PMA con la instalación de pasos de fauna aéreos que conocida con la señalización de prevención de atropellamiento.
ARTÍCULO SEXTO: NO AUTORIZAR El aprovechamiento forestal para las zonas de la ataguía, contra ataguía y los portales de entrada y salida del túnel de derivación, por lo que deberá presentarse previo al inicio de cualquier actividad en esta zona no podrá ejecutarse ningún tipo de obra de remoción o tala de individuos, hasta tanto no obtener el permiso de aprovechamiento forestal: Parágrafo: El aprovechamiento forestal para las zonas de la ataguía, contra ataguía y los portales de entrada y salida del túnel de derivación, deberá ser tramitado como modificación a la licencia ambiental otorgada en la presente actuación conforme al artículo 2.2.2.3.7.1. del Decreto 1076 de 2015, que establece los casos en que la licencia debe ser modificada.
ARTÍCULO SÉPTIMO: NO ACOGER el plan de compensación por pérdida de biodiversidad presentado por la Empresa, ya que se deberá Ajustar antes de inicio de obras el plan de compensación por pérdida de biodiversidad donde se indique en que zona se va a ejecutar el plan de compensación, describir cómo se va a llevar a cabo la compensación, realizar una caracterización previa de los posibles predios que se encuentran bajó las condiciones que tiene el área de influencia o en caso tal los predios aledaños que cumplan con los requisitos.
ARTÍCULO OCTAVO: INFORMAR a la empresa que la afectaciones que se darán, serán manejadas a partir de los programas de manejo ambiental, los cuales buscan prevenir, mitigar y compensar todas aquellas acciones que afectan la composición florística de la zona, trayendo consigo otras afectaciones a la fauna, por lo que la Corporación se encargará de efectuar los seguimientos necesarios de tal manera que se dé pleno cumplimiento a los programas de manejo estipulados en el EIA y en las modificaciones realizadas.
ARTICULO NOVENO: REQUERIR a la SOCIEDAD TABORDA VELEZ & CIA EN C para que, antes del inicio de obras constructivas, presente el EIA final, en el cual se relacione los ajustes planteados por la Corporación en el informe técnico No.150-0093 del 4 de febrero de 2020. 9 Radicado: 11001 03 24 000 2022 00296 00 Demandante: Sebastián Agudelo Naranjo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ARTÍCULO DÉCIMO:
NOTIFIQUESE personalmente el contenido del presente acto administrativo a: • La SOCIEDAD TABORDA VELEZ & CIA EN C, identificada con el NIT N° 890.929.315-2, a través de su representante legal; de conformidad con lo estipulado en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011. • Al señor Sebastián Agudelo Naranjo, como tercer interviniente dentro de las actuaciones del proyecto hidroeléctrico Cocorná 1.
Parágrafo: Entregar al momento de la notificación, copia controlada del informe No. 150- 0093 del 4 de febrero de 2020, para su conocimiento y fines pertinentes.
ARTÍCULO DÉCIMO PRIMERO: PUBLICAR la presente decisión, en el boletín oficial de la Corporación, a través de la página web, lo resuelto en este Acto Administrativo.
ARTÍCULO DÉCIMO SEGUNDO: CONTRA la presente decisión no procede recurso de conformidad con lo señalado en el artículo 75 de la Ley 1437 de 20111». 1.3. Como sustento de la solicitud cautelar, se expuso lo siguiente: Indicó que, en el concepto de violación de la demanda, se expusieron diversos cargos de ilegalidad frente al acto acusado, entre ellos, la ampliación de los términos previstos en el artículo 2.2.2.3.6.1. del Decreto 1076 de 2015, a pesar de que dicha disposición tiene carácter de orden público, conforme a lo establecido en el artículo 107 de la Ley 99 de 1993.
Reprochó que, para la expedición de la licencia ambiental, CORNARE no hubiera valorado el documento con radicado PQRSD-2020_85 del 11 de febrero de 2020, en el cual sustentó las razones por las que debía confirmarse la decisión de archivar el procedimiento ambiental, máxime cuando ostentaba la calidad de tercero interviniente en dicha actuación. Precisó que, en ese escrito, puso de presente que no existían estudios geológicos que permitieran establecer los riesgos y consecuencias derivados de la construcción del túnel proyectado para la PCH, ni se habían adelantado estudios arqueológicos.
Por tal motivo, solicitó que se aplicara el principio de precaución y se decretara la suspensión de los efectos del acto acusado, al considerar que la información disponible para el otorgamiento de la licencia era insuficiente para ese propósito. 10 Radicado: 11001 03 24 000 2022 00296 00 Demandante: Sebastián Agudelo Naranjo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co II.
DE LA PROVIDENCIA RECURRIDA Mediante auto dictado el 22 de enero de 2025, el entonces consejero de Estado Hernando Sánchez Sánchez negó la suspensión provisional de los efectos del acto demandado, al considerar que en la solicitud cautelar no se precisaron las normas invocadas como vulneradas, no se efectuó un análisis debidamente sustentado de los actos acusados frente a las disposiciones superiores, ni se realizó remisión alguna a la demanda para sustentar dicha petición. En consecuencia, concluyó que, al no satisfacerse la carga mínima exigida para la procedencia de la medida cautelar, no resultaba posible realizar su estudio de fondo, toda vez que no se acreditaron los presupuestos previstos en el artículo 231 del CPACA para su decreto.
III.
FUNDAMENTOS DEL RECURSO 3.1. Contra la precitada decisión, la parte actora interpuso recurso de súplica, señalando que la petición cautelativa se encuentra debidamente sustentada, ya que se expresó que el acto censurado desconoce lo preceptuado en la ley 99 de 1993, el Decreto 1076 de 2015 y el principio de precaución ambiental. En ese orden, pidió que se estudie de fondo su petición, advirtiendo que es necesaria la imposición de la medida cautelativa, ya que, si se desarrollan las obras correspondientes a la construcción de la Pequeña Central Hidroeléctrica Corconá I, los efectos de un eventual fallo estimatorio no tendría ningún efecto.
IV. DEL TRASLADO DEL RECURSO 4.1. La Secretaría de la Sección Corrió traslado del recurso de súplica el 6 de febrero de 20252. Durante ese plazo la sociedad Taborda Vélez y CIA S.A.S, en su calidad de litisconsorte necesaria3, se pronunció así: 2 Visible a índice 49 ibidem. 3 Visible a índice 50 ibidem. 11 Radicado: 11001 03 24 000 2022 00296 00 Demandante: Sebastián Agudelo Naranjo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Manifestó que la medida cautelar no reunía los presupuestos para su decreto, en tanto no se acreditó el desconocimiento de una norma superior con ocasión de la expedición del acto acusado.
En ese sentido, expuso las razones por las cuales consideraba que no se configuraba vulneración alguna al principio de precaución en el trámite de licenciamiento ambiental, ni al debido proceso de los terceros intervinientes en la actuación administrativa, como tampoco a los principios que orientan la función pública, el desarrollo sostenible y la equidad intergeneracional.
V. CONSIDERACIONES De conformidad con lo previsto en el literal c) del numeral segundo del artículo 125 y el numeral 2º del artículo 246 del CPACA, modificado por el artículo 66 de la Ley 2080 de 2021 procede la Sala a resolver el recurso de súplica interpuesto en contra del auto dictado el 22 de enero de 2025, emitido por el consejero de Estado Hernando Sánchez Sánchez. 5.1.
Las medidas cautelares en el proceso contencioso administrativo Uno de los motivos que inspiraron la expedición de la Ley 1437, está relacionado con el fortalecimiento de los poderes del juez, siendo muestra de ello el contenido del artículo 229 de la referida codificación, norma que le confiere una amplia facultad a la autoridad judicial para que decrete las medidas cautelares que estime necesarias en aras de «proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia».
El artículo citado supra previó que las medidas cautelares proceden: i) en cualquier estado del proceso; ii) a petición de parte y iii) en todos los procesos declarativos promovidos ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Aunado a lo anterior, el artículo 230 de la Ley 1437, clasifica las medidas cautelares en: i) preventivas, cuando impiden que se consolide una afectación a un derecho; ii) conservativas, si buscan mantener o salvaguardar un statu quo; iii) anticipativas, que buscan evitar la consolidación de un perjuicio irremediable, por lo que vienen a satisfacer por adelantado la pretensión del demandante, y iv) de suspensión, que corresponden a la medida tradicional en el proceso contencioso administrativo de suspensión temporal de los efectos de una decisión administrativa. 12 Radicado: 11001 03 24 000 2022 00296 00 Demandante: Sebastián Agudelo Naranjo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5.2.
La medida cautelar de suspensión provisional de los efectos del acto administrativo En el marco de las diversas medidas cautelares contempladas en el proceso contencioso administrativo, se encuentra la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos, prevista en el artículo 238 de la Constitución Política y desarrollada en los artículos 231 y siguientes de la Ley 1437.
Entre sus características principales se destaca su naturaleza cautelar, temporal y accesoria, tendiente a «evitar, transitoriamente, que el acto administrativo surta efectos jurídicos, en virtud de un juzgamiento provisorio del mismo, salvaguardando los intereses generales y el Estado de derecho4»5. Respecto de los requisitos previstos en el artículo 231 de la Ley 1437 para la procedencia de una solicitud cautelar de suspensión provisional, la Sección Primera de esta Corporación ha precisado que la verificación de los criterios de: (i) fumus boni iuris6, y (ii) periculum in mora7, se entienden acreditados en el evento en que el demandante demuestre que el acto acusado es contrario a las normas superiores invocadas8.
En tal sentido, la Sección Primera del Consejo de Estado, en providencia de 27 de mayo de 20219, consideró lo siguiente: «Para el caso de la suspensión provisional de los efectos jurídicos de un acto administrativo (art. 231 del CPACA), el perjuicio por la mora se configura cuando se advierte prima facie la vulneración de las normas superiores invocadas en la demanda, porque no es admisible en el marco de un Estado de Derecho que actos que lesionan el ordenamiento jurídico superior pueden continuar produciendo efectos jurídicos mientras transcurre el proceso judicial.
En cuanto al “fumus boni iuris”, o la apariencia de buen derecho, […] [e]n relación con la suspensión provisional de los efectos jurídicos de un acto administrativo (art. 231 del CPACA), (…) basta que, como consecuencia de 4 SANTOFIMIO GAMBOA, Jaime Orlando, Tratado de derecho administrativo. Contencioso Administrativo, T.III, 3ª reimp., Universidad Externado de Colombia, Bogotá, 2007, p.482. 5 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera - Subsección C. Sentencia de 13 de mayo de 2015. Radicación: 11001-03-26-000-2015-00022-00 (53057). C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. 6 Apariencia de buen derecho. 7 Perjuicio de la mora. 8 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Auto de 19 de junio de 2020.
Expediente: 11001-03-24-000-2016-00295-00. C.P. Hernando Sánchez Sánchez. 9 Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Auto de 27 de mayo de 2021. Expediente: 54001-23-33-000-2018-00285-01. CP. Oswaldo Giraldo López. 13 Radicado: 11001 03 24 000 2022 00296 00 Demandante: Sebastián Agudelo Naranjo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la argumentación jurídica planteada por el peticionario, el juez advierta la vulneración del ordenamiento jurídico superior para acceder a la suspensión provisional de los efectos del acto acusado» (negrilla fuera del texto). 5.3.
De la controversia sobre la argumentación de la petición de medida cautelativa En este punto, tendrá que definirse si es cierto que la solicitud de medida cautelar presentada en el proceso de la referencia, no fue debidamente sustentada. Para resolver la controversia planteada, y tal como se desprende de los antecedentes de esta providencia, advierte la Sala que la solicitud de medida cautelar formulada por la parte actora fue debidamente sustentada.
En efecto, de su lectura se desprende que se señalaron como desconocidos el artículo 2.2.2.3.6.1 del Decreto 1076 de 2015 y el principio de precaución, y se explicaron las razones de ello. Al respecto, el accionante invocó la vulneración del artículo 2.2.3.6.1. del Decreto 1076 de 2015, por cuanto considera que en el procedimiento administrativo que dio lugar al acto demandado se ampliaron los términos dispuestos en esa norma, en los siguientes términos: «1.4.
En la acción presentada se enuncian algunos vicios que son evidentes y hieren a la vista, como la ampliación de términos contraria al Artículo 2.2.2.3.6.1. del Decreto 1076 de 2015, siendo dicha norma de orden público en virtud de lo establecido en el artículo 107 de la Ley 99 de 1993 que reza: Las normas ambientales son de orden público y no podrán ser objeto de transacción o de renuncia a su aplicación por las autoridades o por los particulares»10 (Subrayas y negrillas de la Sala) Además, en el referido escrito se alude a la vulneración del principio de precaución, en la medida que la entidad demandada otorgó la licencia ambiental al proyecto objeto de controversia sin contar con la información suficiente y necesaria para sustentar dicha decisión, para lo cual argumentó: « 1.5.
Tal como se anunció en la acción radicada, en el marco del periodo probatorio, mi poderdante, mediante escrito con radicado PQRSD_2020_85, realizado, el día 11 de febrero del 2020, aportó las consideraciones por las cuales no se debían tener presentes los argumentos y pruebas de la empresa solicitante del proyecto y al contrario debía mantenerse la decisión de archivar 10 Visible en el índice 2 del Sistema de Gestión SAMAI 14 Radicado: 11001 03 24 000 2022 00296 00 Demandante: Sebastián Agudelo Naranjo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co el proceso.
Este escrito no fue tenido en cuenta por CORNARE al momento de tomar la decisión de reponer su acto administrativo, pese a que mi poderdante actuaba en su calidad de tercero interviniente, la cual era conocida por la entidad y fue ratificada en el texto que se radicó, el cual (según la información suministrada por mi poderdante) tenía el siguiente contenido: Saludos.
De forma respetuosa y como tercero interviniente en el proceso de licenciamiento del Proyecto hidroeléctrico Cocorna I, solicito se tengan en cuenta las siguientes apreciaciones que se anexaran en un archivo PDF, además de las siguientes: Como movimiento (MOVETE) quedamos preocupados por la falta de seguimiento y rigurosidad en la evaluación de los estudios que presenta la empresa para el proceso de licenciamiento de la PCH Cocorna I, por esta razón consideramos que es necesaria la corroboración y/o actualización de la información entregada por Praming para el licenciamiento de esta PCH. 1)Porque mucha de la información aportada cuenta con más de 6 años y las características de la población han cambiado, tanto en número de habitantes, condiciones reales y materiales que llevan a que esta no refleje la realidad de este territorio. 2)Que la caracterización se hace en base a documentos muy viejos, en específico el 3.12 SOCIOECONÓMICO como el censo de 2005, cuando hubo otro en el 2018 (Pg 22).
Niega la importancia de turismos en el municipio de Cocorná cuando el Esquema de Ordenamiento Territorial (EOT), en la actualización de largo plazo que se aprobó en 2015, dice que Cocorná es un municipio agroecoturistico. Porque habla de unos centros económicos que fueron importantes hasta la década de los 80, antes de la construcción de la autopista Medellín-Bogotá como la vereda El Choco (Pg 67).
Porque la vereda San Vicente tiene alcantarillado (Pg 43), porque en varios momentos da información sacó de otros documentos pero que no cita debidamente (constante en el texto fija pg 65, 66, 68, 90). Porque se evidencia que el texto fue construido desde un escritorio y no en base al resultado del análisis del territorio. Porque en un momento del texto habla de la autoridad ambiental CORANTIOQUIA y NO A CORNARE lo que demuestra que mucho del trabajo es una copia de otros y que CORNARE no está siendo lo suficientemente riguroso con la lectura de los documentos que ellos presentan (Pg 55).
Porque dicen que la población recibe bien el proyecto cuando más del 90% lo rechaza (pg 17 y 18), porque no reconocen la importancia de los charcos o balnearios (Pg 41, 49, 65, 66, 77, 81), dicen que hay apropiación cultural de los cocornenses y que el predominio es energético y minero, lo cual es falso, (pg 83), entre otros. El texto en PDF al que hace referencia fue suministrado como un anexo a la acción de nulidad, al igual que las imágenes que soportan lo transcrito según la información proporcionada por mi poderdante. 1.6.
Tal como se observa en el acto administrativo objeto de litigio: • • Falta de estudios geológicos que permitan determinar las reacciones o consecuencias de la construcción del túnel para la PCH. • • No hay estudios arqueológicos 1.7. Para el análisis del litigio en cuestión debe tenerse presente el principio de precaución ambiental»11 (Subrayas y negrillas de la Sala). 11 Ibidem. 15 Radicado: 11001 03 24 000 2022 00296 00 Demandante: Sebastián Agudelo Naranjo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Precisó, sobre la infracción del principio de precaución, que: «A la luz del principio de precaución ambiental del que trata la Ley 99 de 1993 y dado la omisión que se hace al Artículo 2.2.2.3.6.1. del Decreto 1076 de 2015 que es norma de orden público, se puede afirmar que existen elementos propios del interés general que deben ser preservados mediante la suspensión de los efectos del acto administrativo, ya que -como consta en la acción y en la solicitud- no se encuentra en los actos administrativos previos, ni en la Resolución objeto de discusión, las razones de hecho y de derecho que atendió la entidad accionada para inaplicar normas de obligatorio cumplimiento, generando un razonable manto de duda sobre la legalidad del acto, la cual debe ser aclarada en el proceso posterior al ejercicio probatorio y según el razonamiento que realice el Tribunal Administrativo de Antioquia.
Argumento que se fortalece ante la ausencia de estudios geológicos que permitan determinar las reacciones o consecuencias de la construcción del túnel para la PCH, y, la falta de los estudios arqueológicos; toda vez que estos elementos son de interés general, por lo que se deben tomar medidas que preserven la situación actual con relación a los hechos y derechos que pueden resultar vulnerado»”12 (Subrayas y negrillas de la Sala).
Así las cosas, la petición de medida cautelar cumple con la carga mínima argumentativa exigida en el artículo 231 del CPACA13 para su estudio de fondo, razón por la cual la Sala procederá a efectuar dicho análisis. 5.4. De la controversia sobre la vulneración del artículo 2.2.3.6.1. del Decreto 1076 de 2015 La Sala determinará si deben suspenderse, por vulneración de normas superiores, los efectos del acto administrativo por el cual se otorgó una licencia ambiental si se alega que se ampliaron irregularmente los términos para la evaluación del diagnóstico ambiental de alternativas -DAA.
La norma que se invoca como infringida se transcribe a continuación: «Artículo 2.2.2.3.6.1. De la evaluación del Diagnóstico Ambiental de Alternativas (DAA). En los casos contemplados en el artículo 18 del presente decreto, se surtirá el siguiente procedimiento: 12 Visible a folios 3 y 4 de la petición de medida cautelar. 13 «Artículo 231.
Requisitos para decretar las medidas cautelares. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.
Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos» 16 Radicado: 11001 03 24 000 2022 00296 00 Demandante: Sebastián Agudelo Naranjo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.
El interesado en obtener licencia ambiental deberá formular petición por escrito dirigida a la autoridad ambiental competente, en la cual solicitará que se determine si el proyecto, obra o actividad requiere o no de la elaboración y presentación de Diagnóstico Ambiental de Alternativas (DAA), adjuntando para el efecto, la descripción, el objetivo y alcance del proyecto y su localización mediante coordenadas y planos. Dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la radicación de la solicitud, la autoridad ambiental se pronunciará, mediante oficio acerca de la necesidad de presentar o no DAA, adjuntando los términos de referencia para elaboración del DAA o del EIA según el caso. 2.
En caso de requerir DAA, el interesado deberá radicar el estudio de qué trata el artículo 19 del presente decreto, junto con una copia del documento de identificación y el certificado de existencia y representación legal, en caso de ser persona jurídica. Recibida la información con el lleno de los requisitos exigidos, la autoridad ambiental competente de manera inmediata procederá a expedir un acto administrativo de inicio de trámite de evaluación de Diagnóstico Ambiental de Alternativas (DAA), acto que será comunicado en los términos de la Ley 1437 de 2011 y se publicará en el boletín de la autoridad ambiental competente, en los términos del artículo 70 de la Ley 99 de 1993.
Los proyectos hidroeléctricos, deberán presentar copia del registro correspondiente expedido por la Unidad de Planeación Minero-Energética (UPME); así mismo la autoridad ambiental competente solicitará a esta entidad concepto técnico relativo al potencial energético de las diferentes alternativas. En este caso se suspenderán los términos que tiene la autoridad ambiental para decidir, mientras dicha entidad realiza y allega el respectivo pronunciamiento. 3.
Expedido el acto administrativo de inicio trámite, la autoridad ambiental competente evaluará la documentación presentada, revisará que el estudio se ajuste a los requisitos mínimos contenidos en el Manual de Evaluación de Estudios Ambientales y realizará visita al proyecto cuando así lo considere pertinente, para lo cual dispondrá de quince (15) días hábiles; la autoridad ambiental competente podrá requerir al solicitante, dentro de los tres (3) días hábiles siguientes y por una sola vez, la información adicional que considere pertinente para decidir. 4.
El peticionario contará con un término de un (1) mes para allegar la información requerida, término que podrá ser prorrogado por la autoridad ambiental competente de manera excepcional, hasta antes del vencimiento del plazo y por un término igual, previa solicitud del interesado de conformidad con lo dispuesto en el artículo 17 de la Ley 1437 de 2011o la norma que lo modifique, sustituya o derogue.
En todo caso, la información adicional que allegue el solicitante deberá ser exclusivamente la requerida y sólo podrá ser aportada por una única vez. En el evento en que el solicitante allegue información diferente a la consignada en el requerimiento o la misma sea sujeta a complementos de manera posterior a la inicialmente entregada, la autoridad ambiental competente no considerará dicha información dentro del proceso de evaluación de la solicitud. 5.
En el evento que el solicitante no allegue la información en los términos establecidos en el numeral anterior, la autoridad ambiental ordenará el archivo de la solicitud de pronunciamiento sobre el DAA y realizará la devolución de la totalidad de la documentación aportada, mediante acto administrativo que se notificará en los términos de la ley. 17 Radicado: 11001 03 24 000 2022 00296 00 Demandante: Sebastián Agudelo Naranjo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6.
Allegada la información por parte del interesado en el pronunciamiento sobre el DAA, la autoridad ambiental competente dispondrá de diez (10) días hábiles, para evaluar el DAA, elegir la alternativa sobre la cual deberá elaborarse el correspondiente Estudio de Impacto Ambiental y fijar los términos de referencia respectivos, mediante acto administrativo que se notificará de conformidad con lo dispuesto en la Ley 1437 de 2011 y se publicará en el boletín de la autoridad ambiental en los términos del artículo 71 de la Ley 99 de 1993. 7.
Contra la decisión por la cual se realiza pronunciamiento sobre el DAA proceden los recursos consagrados en la Ley 1437 de 2011. Parágrafo. Cuando el Diagnóstico Ambiental de Alternativas (DAA), no cumpla con los requisitos mínimos establecidos en el Manual de Evaluación de Estudios Ambientales adoptado por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y los criterios fijados en el presente decreto la autoridad mediante acto administrativo dará por terminado el trámite y el solicitante podrá presentar una nueva solicitud».
La norma citada supra regula el procedimiento de evaluación del Diagnóstico Ambiental de Alternativas (DAA). En primer lugar, el interesado debe pedir a la autoridad ambiental que defina si ese estudio es necesario, adjuntando la descripción, objetivos, alcance y localización del proyecto. La entidad competente debe responder en un plazo de 15 días hábiles.
Si se exige el DAA, el interesado debe presentarlo con los documentos requeridos, y con ello se expedirá el acto administrativo que inicia el trámite. Durante el proceso, la autoridad ambiental puede solicitar información adicional una sola vez, la cual debe entregarse en el término de 1 mes, prorrogable de manera excepcional por otro mes.
La falta de entrega genera el archivo de la solicitud. Finalmente, la entidad cuenta con 10 días hábiles para evaluar el DAA y escoger la alternativa sobre la que se elaborará el Estudio de Impacto Ambiental, decisión que se adopta mediante acto administrativo. Lo anterior resulta relevante, en la medida en que el señor Agudelo Naranjo no identificó de forma clara y específica cuál de los aludidos plazos previstos en el artículo 2.2.3.6.1. del Decreto 1076 de 2015 fue presuntamente desconocido, sino que se limitó a afirmar de manera genérica que dichos términos fueron ampliados irregularmente, sin precisar a cuál de ellos se refería ni explicar por qué esa situación configuraría una vulneración normativa.
Además, en caso de que se admitiera que en el referido párrafo existe una remisión a la demanda en la que se señaló cuál era el plazo concreto del artículo 2.2.2.3.6.1 del Decreto 1076 de 2015, que en criterio del demandante fue desconocido, este cargo tampoco tendría vocación de prosperar. 18 Radicado: 11001 03 24 000 2022 00296 00 Demandante: Sebastián Agudelo Naranjo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En el libelo introductorio se precisó que se vulneró el numeral 4 del artículo 2.2.2.3.6.1 del Decreto 1076 de 2015, bajo el argumento de que, Cornare en el Acta con radicado 112-0617-2018 concedió irregularmente un plazo de cuatro (4) meses para que el interesado allegara la información adicional requerida dentro del trámite de evaluación del DAA, término que posteriormente fue ampliado mediante Autos 112-0926-2018 y 112-0383-2019.
Particularmente, se expresó: « HECHOS: 2.1. Como consta en Acta reunión solicitud información adicional, con radicado 112-0360 del 31 de marzo de 2016, la sociedad TABORDA VELEZ & CIA debía cumplir con 53 requerimientos para la obtención de la licencia ambiental que solicitaba, que en caso de no hacerlo en 75 días hábiles el proceso sería archivado. 2.2.
Mediante Auto No. 112-0489-2018 del día 10 de mayo del 2018, CORNARE dio inicio al Trámite Administrativo de Solicitud de Licencia Ambiental, adelantado por la sociedad TABORDA VELEZ & CIA EN C., identificada con el NIT N° 890.929.315-2, representada legalmente por el señor HECTOR DE JESUS TABORDA MAYA, con cédula de ciudadanía N° 8.250.959; para el proyecto hidroeléctrico denominado "Cocorná I", a realizarse en jurisdicción de los municipios de El Carmen de Viboral y Cocorná, del departamento de Antioquia. 2.3.
Mediante radicado 112-0617-2018, se suscribió Acta de Reunión de Solicitud de Información Adicional dentro del trámite de licencia ambiental, otorgándose cuatro (4) meses al usuario para dar cumplimiento a lo solicitado en dicha acta. 2.4. A través de Auto No. 112-0926-2018, y previa solicitud del interesado, CORNARE prorrogó el término concedido dentro del Acta de reunión de solicitud de información adicional, en un plazo de cuatro (4) meses adicionales. 2.5.
Mediante Auto No. 112-0383-2019, previa solicitud del usuario, CORNARE determina prorrogar hasta el 15 de julio de 2019, el plazo para presentar la información adicional, dentro del trámite de licenciamiento ambiental del proyecto de generación de energía "Cocorná I". 2.6. A través de oficio con radicado 112-3679-2019 del 15 de julio, el representante legal de la sociedad TABORDA VELEZ & CIA EN C, allegó a CORNARE información adicional que fue evaluada por el grupo técnico de la Oficina de Licencias y Permisos Ambientales de la Corporación. 2.7.
CORNARE, mediante Auto 112-0772-2019 procedió a declarar reunida la información dentro del trámite de licenciamiento ambiental. (…) 4.1.1. Desconocimiento de normas de orden público y de obligatorio cumplimiento. (…) Las normas ambientales son de orden público en virtud de lo establecido en el 19 Radicado: 11001 03 24 000 2022 00296 00 Demandante: Sebastián Agudelo Naranjo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co artículo 107 de la Ley 99 de 1993 que reza: Las normas ambientales son de orden público y no podrán ser objeto de transacción o de renuncia a su aplicación por las autoridades o por los particulares, además de ello existe en nuestro ordenamiento jurídico el principio de competencia el cual se asocia para el caso en comento con el de sujeción a la ley, por ello el trámite administrativo que se adelantó para la obtención de la licencia ambiental del proyecto conocido como Cocorna I, debió realizarse según los tiempos y formas establecidas en las normas que lo regulan, entre las cuales que encuentra el principio de rigor subsidiario el cual determina que: (…) Principio que es una pauta interpretativa para la competencia reglada en el artículo 51 de la Ley 99 de 1993, que en concordancia con lo ya expuesto implica la imposibilidad de que la autoridad ambiental ( CORNARE) amplíe términos o modifique en favor del solicitante los requisitos establecidos en la normatividad, pauta que no se observó según la parte emotiva de la Resolución No 112-4226-2019 expedida por CORNARE el 7 de noviembre de 2019, la cual da cuenta de que no se aplicó el Artículo 2.2.2.3.6.1. del Decreto 1076 de 2015, pues contrario a lo establecido en su numeral 4 que impone: El peticionario contará con un término de un (1) mes para allegar la información requerida, término que podrá ser prorrogado por la autoridad ambiental competente de manera excepcional, hasta antes del vencimiento del plazo y por un término igual, previa solicitud del interesado de conformidad con lo dispuesto en el artículo 17 de la Ley 1437 de 2011 o la norma que lo modifique, sustituya o derogue, CORNARE otorgó un plazo inicial de cuatro (4) meses y realizó una ampliación de términos hasta por 13 meses.
Lo expuesto implica una violación directa, flagrante, clara y expresa que, como la doctrina lo ha determinado, hiere a la vista, por lo cual es inadmisible que el acto administrativo tenga efectos jurídicos y haga parte de nuestro ordenamiento, además que esta actuación se convierte también en una extralimitación de funciones por parte del funcionario que emitió el acto administrativo, pues ni él, ni la entidad, tienen la competencia para omitir la aplicación de la ley, más cuando la misma es clara y expresa en los tiempos y formas que establece, configurando ya un vicio insubsanable que debe llevar a la nulidad inmediata del acto administrativo»14 (Subrayas y negrillas de la Sala).
Sin embargo, al examinar los autos enunciados en la demanda, se observa que estos, en principio, no se refieren a la evaluación del Diagnóstico Ambiental de Alternativas (DAA), sino al Estudio de Impacto Ambiental (EIA) presentado para el desarrollo del proyecto. En consecuencia, la norma invocada como vulnerada no resulta aplicable a dicho trámite, siendo la pertinente la prevista en el artículo 2.2.3.6.3 del Decreto 1076 de 201515, sin que le sea posible a la Sala adecuar o 14 Visible en el índice número 2 del Sistema de Gestión SAMAI 15 «Artículo 2.2.2.3.6.3.
De la evaluación del estudio de impacto ambiental. Una vez realizada la solicitud de licencia ambiental se surtirá el siguiente trámite: 1. A partir de la fecha de radicación de la solicitud con el lleno de los requisitos exigidos, la autoridad ambiental competente de manera inmediata procederá a expedir el acto administrativo de inicio de trámite de licencia ambiental que será comunicado en los términos de la Ley 1437 de 2011 y se 20 Radicado: 11001 03 24 000 2022 00296 00 Demandante: Sebastián Agudelo Naranjo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co corregir la petición formulada por el accionante.
Aunado a lo anterior, se advierte que Cornare en el Auto No. 112-0772-2019 del 28 de agosto de 2019, por el cual se declaró reunida la información en el proceso de la publicará en el boletín de la autoridad ambiental competente en los términos del artículo 70 de la Ley 99 de 1993. 2. Expedido el acto administrativo de inicio trámite, la autoridad ambiental competente evaluará que el estudio ambiental presentado se ajuste a los requisitos mínimos contenidos en el Manual de Evaluación de Estudios Ambientales y realizará visita al proyecto, cuando la naturaleza del mismo lo requiera, dentro de los veinte (20) días hábiles después del acto administrativo de inicio.
Cuando no se estime pertinente la visita o habiendo vencido el anterior lapso la autoridad ambiental competente dispondrá de diez (10) días hábiles para realizar una reunión con el fin de solicitar por una única vez la información adicional que se considere pertinente. Dicha reunión será convocada por la autoridad ambiental competente mediante oficio, a la cual deberá asistir por lo menos el solicitante, o representante legal en caso de ser persona jurídica o su apoderado debidamente constituido, y por parte de la autoridad ambiental competente deberá asistir el funcionario delegado para tal efecto.
Así mismo en los casos de competencia de la ANLA, esta podrá convocar a dicha reunión a la(s) Corporación (es) Autónoma (s) Regional (es), de Desarrollo Sostenible o los Grandes Centros Urbanos que se encuentren en el área de jurisdicción del proyecto, para que se pronuncien sobre el uso y aprovechamiento de los recursos naturales renovables.
Este será el único escenario para que la autoridad ambiental competente requiera por una sola vez información adicional que considere necesaria para decidir, la cual quedará plasmada en acta. Toda decisión que se adopte en esta reunión se notificará verbalmente, debiendo dejar precisa constancia a través de acta de las decisiones adoptadas y de las circunstancias en que dichas decisiones quedaron notificadas.
Así mismo, contra las decisiones adoptadas en esta reunión por la autoridad ambiental, procederá el recurso de reposición, el cual deberá resolverse de plano en la misma reunión, dejando constancia en el acta. La inasistencia a esta reunión por parte del solicitante no impedirá la realización de la misma, salvo cuando por justa causa el peticionario lo solicite.
En los casos de competencia de la ANLA la inasistencia a esta reunión por parte de la Corporación Autónoma Regional, de Desarrollo Sostenible o Grandes Centros Urbanos convocados no impedirá la realización de la misma. El peticionario contará con un término de un (1) mes para allegar la información requerida; este término podrá ser prorrogado por la autoridad ambiental competente de manera excepcional, hasta antes del vencimiento del plazo y por un término igual, previa solicitud del interesado de conformidad con lo dispuesto en el artículo 17 de la Ley 1437 de 2011 o la norma que lo modifique, sustituya o derogue.
En todo caso, la información adicional que allegue el solicitante deberá ser exclusivamente la solicitada en el requerimiento efectuado por la autoridad ambiental y, sólo podrá ser aportada por una única vez. En el evento en que el solicitante allegue información diferente a la consignada en el requerimiento o la misma sea sujeta a complementos de manera posterior a la inicialmente entregada, la autoridad ambiental competente no considerará dicha información dentro del proceso de evaluación de la solicitud de licencia ambiental. 3.
En el evento que el solicitante no allegue la información en los términos establecidos en el numeral anterior, la autoridad ambiental ordenará el archivo de la solicitud de licencia ambiental y la devolución de la totalidad de la documentación aportada, mediante acto administrativo motivado que se notificará en los términos de la ley. 4.
Allegada la información por parte del solicitante la autoridad ambiental dispondrá de diez (10) días hábiles para solicitar a otras entidades o autoridades los conceptos técnicos o informaciones pertinentes que deberán ser remitidos en un plazo no mayor de veinte (20) días hábiles. Durante el trámite de solicitud de conceptos a otras autoridades, la autoridad ambiental competente deberá continuar con la evaluación de la solicitud. 5.
Vencido el término anterior la autoridad ambiental contará con un término máximo de treinta (30) días hábiles, para expedir el acto administrativo que declare reunida toda la información requerida así como para expedir la resolución que otorga o niega la licencia ambiental. Tal decisión deberá ser notificada de conformidad con lo dispuesto en la Ley 1437 de 2011 y publicada en el boletín de la autoridad ambiental en los términos del artículo 71 de la Ley 99 de 1993. 6.
Contra la resolución por la cual se otorga o se niega la licencia ambiental proceden los recursos consagrados en la Ley 1437 de 2011 (…)» 21 Radicado: 11001 03 24 000 2022 00296 00 Demandante: Sebastián Agudelo Naranjo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co referencia, señaló: « Mediante Auto No. 112-0489-2018 del día 10 de mayo del 2018, la Corporación dio inició al Trámite Administrativo de Solicitud de Licencia Ambiental para el proyecto hidroeléctrico denominado "Cocorná I", solicitado por la sociedad TABORDA VELEZ & CIA EN C., identificada con el NIT N° 890.929.315-2, representada legalmente por el señor HECTOR DE JESUS TABORDA MAYA, identificado con la cedula de ciudadanía N° 8.250.959, ordenando al Grupo PCH, adscrito a la Subdirección General de Recursos Naturales, revisar, analizar, evaluar y conceptuar, sobre la solicitud de licencia ambiental presentada por el interesado.
Mediante acta de reunión calendada del 15 de junio de 2018, radicado No. 112- 0617-2018, se requirió al interesado para que presentara información adicional con la finalidad que la Corporación adopte una decisión de fondo, otorgándose cuatro (4) meses al usuario para dar cumplimiento a lo solicitado en dicha acta. A través de Auto No. 112-0926-2018, y previa solicitud del interesado, se prorrogó el término concedido dentro del Acta de reunión de solicitud de información adicional, en un plazo de cuatro (4) meses adicionales.
Mediante Auto No. 112-0383-2019, previa solicitud del usuario, se determinó prorrogar hasta el 15 de julio de 2019, el plazo para presentar la información adicional, dentro del trámite de licenciamiento ambiental del proyecto de generación de energía “Cocorná I”. A través de oficio con radicado 112-3679-2019 del 15 de julio, el representante legal de la sociedad TABORDA VELEZ & CIA EN C, remite a la Corporación dentro del término legal y oportuno, la información adicional requerida con respecto al Estudio de Impacto Ambiental del proyecto.
La información adicional dentro del presente trámite licenciable, fue evaluada por el grupo técnico de la Oficina de Licencias y Permisos Ambientales de la Corporación, elaborándose para ello el Informe técnico No. 112-0956-2019 del 23 de agosto, del cual se desprende que la información presentada por el interesado es técnica y ambientalmente suficiente para decidir»16 (Subrayas y negrillas de la Sala).
De ahí que, el cargo no tenga vocación de prosperidad. 5.5. De la controversia sobre la vulneración el desconocimiento del principio de precaución De otro lado, se absolverá si deben suspenderse, por vulneración del principio de precaución, los efectos del acto administrativo por el cual se otorgó una licencia ambiental si se alega que la información disponible para el otorgamiento de ese permiso ambiental era insuficiente para esos efectos. 16 Visible en el índice 2 del Sistema de Gestión SAMAI. 22 Radicado: 11001 03 24 000 2022 00296 00 Demandante: Sebastián Agudelo Naranjo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Al respecto del anotado principio, esta Sala en auto del 25 de enero de 2019, explicó: “Es un principio de derecho ambiental que ha tomado auge en los últimos años, en la medida en que se ha presentado como una solución a los problemas de incertidumbre que son tan comunes en esta área del derecho.
Así, supone la necesidad de que la Administración no tome la falta de certeza científica absoluta como una excusa para impedir o dilatar la adopción de medidas tendientes a la protección del ambiente y los recursos naturales. Su consagración en el ordenamiento jurídico colombiano la encontramos en el artículo 1° de la Ley 99 de 1993, como sigue a continuación: “Artículo 1°.
Principios Generales Ambientales. La Política ambiental colombiana seguirá los siguientes principios generales: (…) 6. La formulación de las políticas ambientales tendrá en cuenta el resultado del proceso de investigación científica. No obstante, las autoridades ambientales y los particulares darán aplicación al principio de precaución conforme al cual, cuando exista peligro de daño grave e irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces para impedir la degradación del medio ambiente”.
Por su parte, la jurisprudencia nacional ha establecido algunos requisitos para que pueda operar el principio de precaución como se pasa a señalar: “Al leer detenidamente el artículo acusado, se llega a la conclusión de que, cuando la autoridad ambiental debe tomar decisiones específicas, encaminadas a evitar un peligro de daño grave, sin contar con la certeza científica absoluta, lo debe hacer de acuerdo con las políticas ambientales trazadas por la ley, en desarrollo de la Constitución, en forma motivada y alejada de toda posibilidad de arbitrariedad o capricho.
Para tal efecto, debe constatar que se cumplan los siguientes elementos: 1. Que exista peligro de daño; 2. Que éste sea grave e irreversible; 3. Que exista un principio de certeza científica, así no sea ésta absoluta; 4. Que la decisión que la autoridad adopte esté encaminada a impedir la degradación del medio ambiente. 5.
Que el acto en que se adopte la decisión sea motivado. Es decir, el acto administrativo por el cual la autoridad ambiental adopta decisiones, sin la certeza científica absoluta, en uso del principio de precaución, debe ser excepcional y motivado. Y, como cualquier acto administrativo, puede ser demandado ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
Esto hace que la decisión de la autoridad se enmarque dentro del Estado de Derecho, en el que no puede haber decisiones arbitrarias o caprichosas, y que, en el evento de que esto ocurra, el ciudadano tiene a su disposición todas las herramientas que el 23 Radicado: 11001 03 24 000 2022 00296 00 Demandante: Sebastián Agudelo Naranjo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co propio Estado le otorga.
En este sentido no hay violación del debido proceso, garantizado en el artículo 29 de la Constitución”17. Así las cosas, es claro que la aplicación del principio de precaución debe hacerse de manera que se observen los requisitos antes mencionados pues no hacerlo puede derivar en la adopción de decisiones arbitrarias, e incluso contrarias a derecho, que se toman, por ejemplo, bajo esquemas de incertidumbre total o en ausencia de un peligro de daño grave e irreversible.
En efecto, y como también lo ha sostenido la doctrina, “(e)l análisis racional inicial debe hacerse sobre los riesgos que existen para la actividad, no siendo oponible la simple ignorancia, que no es asimilable a la incertidumbre. En otras palabras: el juicio racional no parte de una falta total o absoluta de elementos sobre los que se pueda discernir para establecer qué riesgos en el ambiente se producen, asumen y concilian al momento de enfrentarlos; por el contrario, tiene en cuenta un mínimo de conocimiento racional que siendo insuficiente, incompleto o débil en sus presupuestos de certeza, genera, en función de cierta doctrina, una “duda hiperbólica”18.
En ese orden de ideas, se destaca que uno de los elementos esenciales del principio de precaución es la existencia de un mínimo de certeza que, aunque insuficiente e incompleto, permite partir de un punto cierto y no de una ignorancia absoluta. Esto, además, sirve para diferenciar el principio de precaución del de prevención, los cuales son muchas veces utilizados indistintamente.
Como se indicó, el principio de precaución parte de que exista un mínimo de seguridad sobre los efectos de la actividad, mientras que el de prevención parte de que se produzca certidumbre en ellos.”19 (Subrayas de la Sala). En consecuencia, para la aplicación del referido principio, se requiere que exista un grado mínimo de certeza en cuanto a que la actividad en cuestión pueda generar un daño grave e irreversible al ambiente.
Bajo esa premisa, se observa que, aunque el demandante sostuvo que la información disponible no era suficiente para otorgar la licencia, no explicó de manera específica por qué los estudios presentados por la litisconsorte necesaria carecían de rigor técnico y por ende, no podía conferirse la licencia ambiental censurada. Lo anterior, máxime cuando en el Estudio de Impacto Ambiental se habrían evaluado medidas de manejo dirigidas a mitigar, compensar y corregir los eventuales efectos del proyecto.
Tampoco se acreditó algún riesgo de afectación ambiental, pues el actor no identificó cuáles podrían ser los eventuales impactos nocivos que podrían 17 Corte Constitucional, Sentencia C-293 de 2002. M.P. Alfredo Beltrán Sierra. 18 Briceño, Andrés (2017). El principio de precaución en una sociedad de riesgos ambientales. Universidad Externado de Colombia, p. 40. 19 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Auto del 25 de enero de 2019. Proceso radicado número: 85001 23 33 000 2014 00218 02. Consejero Ponente: Oswaldo Giraldo López. 24 Radicado: 11001 03 24 000 2022 00296 00 Demandante: Sebastián Agudelo Naranjo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ocasionarse con la construcción del proyecto objeto de controversia ni la probabilidad de su materialización. Además, tampoco precisó las razones por las que serían imprescindibles los estudios que echó de menos en su solicitud.
En consecuencia, no se cumplen los presupuestos para la aplicación del principio de precaución, toda vez que el demandante no demostró, siquiera de manera sumaria, los requisitos establecidos en la ley la jurisprudencia para su procedencia. 5.6. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, RESUELVE:
PRIMERO: CONFIRMAR la providencia recurrida, por las razones expuestas en la parte motiva de esta decisión.
SEGUNDO: En firme esta providencia, DEVOLVER el expediente al despacho de origen. Notifíquese y cúmplase, Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala el 18 de septiembre de 2025. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Presidenta Consejero de Estado (E) Consejera de Estado La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad y conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.