Magistrado ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Bogotá D.C., dos (2) de septiembre de dos mil veintidós (2022). Radicado número: 11001-03-15-000-2022-04053-00. Accionante: Alberto de Jesús Martelo Camacho. Accionados: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B. Referencia: Acción de tutela. Tema: acción de tutela contra providencia judicial.
Subtema 1: requisitos generales de la acción de tutela contra providencia judicial. Subtema 2: improcedencia por falta de relevancia constitucional. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide en primera instancia la acción de tutela incoada por Alberto de Jesús Martelo Camacho en contra de la Subsección B de la Sección Tercera de esta Corporación.
ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de tutela Alberto de Jesús Martelo Camacho por medio de apoderado, presentó acción de tutela en la que deprecó el amparo de los derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso, a la prevalencia del derecho sustancial, al acceso a la administración de justicia y a la dignidad, que consideró vulnerados por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado con ocasión de la sentencia del 18 de noviembre de 2021 proferida por la mencionada autoridad, en la que confirmó el fallo del 20 de marzo de 2014 del Tribunal Administrativo de Sucre que negó las pretensiones de la demanda que promovió el señor José Rodrigo Martelo Paniza (fallecido) padre del accionante, dentro del proceso de reparación directa identificado con radicado número 70001-23-33-000-2012-00121-00/01(51.104). 1.2.
Hechos probados Conforme a las pruebas allegadas al expediente, la Sala expone los siguientes hechos: 1.2.1. El señor José Rodrigo Martelo Paniza (fallecido) por medio de apoderado judicial, formuló demanda de reparación directa en contra de la Nación, Ministerio de Transporte, Instituto Nacional de Vías – INVIAS, Departamento de Sucre, Municipio de San Benito Abad orientada a obtener el reconocimiento de perjuicios por los daños ocasionados en su predio.
El proceso fue conocido en primera instancia por el Tribunal Administrativo de Sucre, Sala Tercera de Decisión Oral que mediante sentencia del 20 de marzo de 2014, resolvió negar las pretensiones de la demanda. Al respecto la mencionada autoridad judicial estimó: 1.2.2.1. El régimen de responsabilidad aplicable al caso es la falla probada del servicio, por lo que conforme a lo dispuesto en el artículo 90 de la Constitución Política es necesario: i) probar la existencia de un daño antijurídico; ii) probar el nexo causal; y iii) probar la acción u omisión de la autoridad pública a quien se le imputa como causante del daño. Al respecto indicó que la jurisprudencia del Consejo de Estado ha establecido que la configuración de la falla del servicio en el caso de fenómenos naturales como el desbordamiento de ríos y quebradas, debe demostrarse que la entidad demandada incumplió con su deber de vigilancia y cuidado y se abstuvo de adoptar las medidas de prevención requeridas a pesar de haber tenido conocimiento de la posible ocurrencia del hecho. 1.2.2.2.
El demandante no logró demostrar la falla del servicio, como quiera que, de las pruebas aportadas al expediente solo es viable concluir que la entidad demandada actuó diligente, eficiente y oportunamente en la ejecución de los contratos, cumpliendo las directrices del documento CONPES y los estudios realizados por la Universidad Nacional de Colombia, sede Medellín. No fue allegada prueba técnica que permitiera determinar que la inundación se produjo como consecuencia de errores en la construcción del dique a la margen izquierda del Río Cauca, en el tramo comprendido entre la Boca del Canal y Morro Hermoso, para así acreditar una posible falla del servicio como origen de los perjuicios causados al demandante.
El dictamen pericial allegado con la presentación de la demanda estuvo orientado a determinar el monto de los perjuicios materiales causados con la inundación del predio “La Eureka” pero no respecto de las causas que dieron lugar a la inundación, por lo que tal documento no cumplió las condiciones legales dispuestas en los artículos 219 a 222 del CPACA. 1.2.2.3.
El nexo causal o título de imputación del daño no se configuró dado que, no fue demostrado en el plenario la omisión por parte de INVIAS en la construcción de las obras programadas y las inundaciones en el sector de la Mojana eran periódicas por lo que, no era posible determinar que las presuntas fallas de las obras fueron la causa de los desastres naturales. 1.2.3.
La parte demandante interpuso recurso de apelación en contra de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Sucre. Adujo que el fallo apelado le restó mérito probatorio a las siguientes pruebas: i) el informe técnico del 13 de julio de 2009 suscrito por el ingeniero José Manuel Cárdenas Bolívar en el que sostuvo que el dique en el tramo ubicado en la zona “Boca del Cura – José Pineda” presentaba fallas sobre el material a la altura de la obra; ii) documento “informe de gestión y plan de acción jurídico asociado a fallas de las obras de control de inundaciones construidas en el sector de la Mojana” aportado por INVIAS; iii) el informe final de interventoría del mes de agosto de 2011; iv) documento de interventoría del 31 de marzo de 2010 relativo al contrato número 3412 de 2006, y v) el testimonio del señor Alfonso Mercado Ulloa rendido en audiencia de pruebas. 1.2.4.
El recurso le correspondió resolverlo a la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado que, mediante sentencia del 18 de noviembre de 2021, confirmó la decisión proferida por el Tribunal Administrativo de Sucre. Como fundamento de su decisión la autoridad judicial mencionada, consideró: 1.2.4.1. Que no valoraba el informe técnico del 13 de julio de 2009 porque quien lo rindió no acreditó su idoneidad, experiencia ni tampoco los estudios específicos sobre el tema objeto de pericia. Agregó que los comentarios enunciados en el informe fueron planteados antes de la finalización de la obra del dique marginal y con antelación a las inundaciones, lo que impedía que la prueba condujera a probar lo que el demandante pretendía, pues de esta no era posible establecer que fue necesariamente la deficiencia allí anotada lo que dio lugar al siniestro y que el predio del demandante sufriera algún daño. Por otro lado, respecto de los escritos de petición que radicaron ante la Secretaría de Planeación varias personas de la localidad y la respectiva respuesta de INVIAS, adujo que tal cruce de correspondencia no complementaba ni ratificaba lo expresado en el informe técnico del 13 de julio de 2009 ni era conducente para determinar que la inundación del predio del demandante se produjo por las deficiencias de los materiales usados en el dique, la cual ocurrió casi un año después. 1.2.4.2.
Del análisis de: “a) el documento de interventoría de fecha 31 de marzo de 2010 relacionado con el contrato número 3412 de 2006, específicamente en el aparte denominado “inconvenientes presentados y soluciones”, b) el informe final de interventoría del mes de agosto de 2011 relativo a los contratos ejecutados por el INVIAS en la región de la Mojana, y c) el documento denominado “Informe de gestión y plan de acción jurídico asociado a las fallas de las obras de control de inundaciones construidas en el sector de la Mojana” elaborado por el INVIAS referente a las fallas de construcción del dique marginal.
(…)” estimó que, no se podía inferir necesariamente que las obras ejecutadas no fueron realizadas adecuadamente o que se utilizaron materiales que no correspondían a las características propias de esas construcciones, ya que solo enunciaron inconvenientes propios de una obra de gran magnitud. Explicó que, por el contrario de estos medios de prueba era viable concluir que, no se trató de un defecto en la construcción sino la imposibilidad de construir obras que, si bien eran necesarias, no pudieron ser ejecutadas por ausencia de presupuesto, por lo que, una autoridad o entidad no está conminada a realizar actuaciones que no se encuentre en capacidad de realizar y en ese sentido, el demandante no cumplió la carga de demostrar o desvirtuar que INVIAS sí contaba con los recursos suficientes para ejecutar las obras correspondientes a los diques fusibles y su puesta en operación. Agregó que, de la información consignada en el informe de gestión, era viable descartar que las propiedades de los materiales de construcción fueron las que necesariamente condujeron a la ruptura del dique ya que no estaba demostrado que las características de aquellos fueron los que produjeron el desastre y menos que tuvieran relación con las inundaciones del predio del demandante. 1.2.4.3.
Respecto del testimonio del señor Alfonso Mercado Ulloa en audiencia de pruebas del 28 de enero de 2014, quien sostuvo ser ingeniero de planta y supervisor del INVIAS, específicamente del contrato número 3412 del 31 de diciembre de 2006 y de las fotografías aportadas para complementar su relato, contrario a lo narrado por el demandante, era viable concluir que no existió una indebida ejecución de la obra dispuesta en el mencionado contrato, ya que el testigo insistió en que la obra reunió las especificaciones requeridas por la entidad demandada y que cuestión diferente era que la ola invernal causara la socavación del terreno. Al respecto indicó que, el desbordamiento del río Cauca ocurrió en el mes de julio de 2010 y el demandante no dio cuenta de la inundación sino hasta dos meses después, esto es, a finales de septiembre de ese año, no fue posible establecer a qué distancia del dique se encuentra el predio afectado y si dadas las características del terrero era posible que las aguas del río llegaran hasta el predio, pues el desbordamiento se dio en inmediaciones de los municipios de Majagual y el predio se ubica en el municipio de San Benito Abad. 1.2.4.4.
Finalmente expuso un análisis comparativo del caso concreto en relación con el proceso con radicado número 70001-23- 33-2012-00156-01 (51960) en el que la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado mediante sentencia del 5 de julio de 2018 accedió a las pretensiones de la demanda por los perjuicios ocasionados por el desbordamiento del río Cauca el 26 de septiembre de 2010 en el sector de la Mojana los que, fueron atribuidos a fallas cometidas por INVIAS en la construcción del dique ubicado al margen izquierdo del mencionado caudal hídrico.
Al respecto sostuvo que, en el proceso ya fallado, el material probatorio allegado acreditó el nexo causal y que, en el caso concreto el predio afectado era diferente, las pruebas allegadas no daban cuenta de la certeza de la relación existente entre los daños sufridos por el demandante, las deficiencias aludidas y el desbordamiento del río. Agregó que la prueba testimonial estuvo dirigida a demostrar los perjuicios, pero no las causas de la inundación, y que ante la ausencia de estudios técnicos y de conocimientos precisos o experiencia sobre el tema, no era posible proferir una decisión similar en el caso objeto de controversia. 1.3.
Pretensiones de tutela Alberto de Jesús Martelo Camacho solicitó: i) amparar sus derechos fundamentales a la dignidad humana, a la igualdad, al debido proceso, a la prevalencia del derecho sustancial y de acceso a la administración de justicia; ii) ordenar al Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B para que en el menor tiempo posible dicte una sentencia en las que sean tenidos en cuenta sus derechos y garantías; y iii) las demás que se estimen pertinentes. 1.4.
Argumentos de la solicitud de tutela El accionante Alberto de Jesús Martelo Camacho luego de afirmar que la tutela superaba los requisitos generales de procedibilidad, indicó que la autoridad cuestionada desconoció el precedente jurisprudencial, porque: 1.4.1. No dio aplicación al principio de iura novit curia a pesar de que al proceso se trajo prueba de que la entidad demandada varió el diseño original del proyecto al ejecutar las obras, y afectó su propiedad. 1.4.2.
Desconoció la sentencia del 5 de julio de 2018 proferida por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado en las que fue declarada la responsabilidad administrativa y patrimonial del Estado por las actuaciones y omisiones de sus agentes. 1.4.3. No tuvo en cuenta el salvamento de voto de la sentencia objeto de tutela en la que claramente se expresó por el magistrado disidente, el desconocimiento injustificado del precedente. 1.5.
Trámite de tutela e intervenciones 1.5.1. El Despacho del magistrado ponente, con auto del 28 de julio de 2022, admitió la acción, notificó a las partes y vinculó como terceros interesados al Instituto Nacional de Vías – INVIAS, al Tribunal Administrativo de Sucre, a las partes y a las personas y/o entidades que hubieran participado en el proceso ordinario con radicado71001-23-33-000-2012-00121-00/01(51.104).
En el mismo proveído reconoció personería al abogado Marlon Enrique Arévalo y solicitó a las autoridades judiciales vinculadas para que quien tuviera a su cargo el expediente del proceso ordinario, lo remitiera al Despacho por cualquier medio. 1.5.2. Enviadas las notificaciones de rigor, recibió respuesta de la Sección Tercera, Subsección B de la Corporación que además anexó el expediente del proceso ordinario, del Tribunal Administrativo de Sucre y del Instituto Nacional de Vías – INVIAS.
La Gobernación de Sucre, el Ministerio de Transporte y el municipio de San Benito Abad guardaron silencio. 1.5.2.1. El Tribunal Administrativo de Sucre a través de uno de sus magistrados, indicó que la solicitud no cumple con el requisito de inmediatez en la medida que la sentencia objeto de tutela fue proferida el 18 de noviembre de 2021 y la solicitud fue presentada en el mes de julio del año en curso, por lo que — a su juicio —, la interposición ocurrió superado el término que la Corte Constitucional ha considerado como razonable.
Agregó que el cargo por desconocimiento del precedente no supera el requisito de relevancia constitucional en la medida que el Tribunal no lo desconoció, sino que por el contrario aplicó la jurisprudencia vigente para la fecha de expedición de la sentencia. 1.5.2.2. La Subsección B de la Sección Tercera de la Corporación a través del magistrado ponente de la decisión objeto de tutela, solicitó declarar improcedente la solicitud pues contrario a lo enunciado en el escrito de tutela, realizó un análisis comparativo del caso concreto y de la sentencia del 5 de julio de 2018 proferida por la Subsección C dentro del proceso con radicado interno número 51960 y consideró que, si bien se trataban de hechos similares, lo cierto era que, en este último el daño versaba sobre un predio diferente y la existencia del nexo causal se apoyó en testimonios que referían a que las inundaciones se produjeron como consecuencia del desbordamiento del río Cauca, en cambio en el asunto concreto, debido a la falta de pruebas o la practica de estas, no era posible tener la certeza de la relación existente entre los daños sufridos, las deficiencias del dique y el desbordamiento del mencionado río. Explicó que, si bien la supuesta causa del daño en ambos procesos era la misma, no lo eran los elementos de prueba allegados a cada expediente para demostrar el nexo causal entre el desmedro sufrido y el comportamiento de INVIAS.
Agregó que, de análisis de las pruebas aportadas, entre ellas testimonios, no era posible concluir con certeza que la inundación se produjo por el desbordamiento del río Cauca. 1.5.2.3. El Instituto Nacional de Vías – INVIAS a través de su apoderado solicitó declarar improcedente el amparo por considerar que las decisiones de primera y segunda instancia proferidas dentro del proceso ordinario objeto de estudio de tutela, estuvieron ajustadas a derecho conforme a las pruebas, la jurisprudencia y las normas aplicables al caso concreto.
II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia La Sala tiene competencia para decidir la presente acción de tutela, conforme a lo dispuesto en los artículos 86 de la Constitución Política y 37 del Decreto 2591 de 1991, y lo previsto en el reglamento interno de la Corporación. 2.2. Procedibilidad de la acción Como lo ha establecido la jurisprudencia constitucional y particularmente la sistematización realizada en la sentencia C-590 de 2005, en los casos en que la solicitud de amparo se dirige contra una providencia judicial, es pertinente realizar, primero, un examen de procedibilidad general para, luego, en caso de resultar superado dicho estudio, pasar a hacer el pronunciamiento de fondo en el que se resuelva el problema jurídico, en los términos de los defectos aducidos por el accionante conforme a las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial. 2.3.
La Sala encuentra acreditada la legitimación en la causa por activa, porque el señor Alberto de Jesús Martelo Camacho actúa por medio de apoderado, en calidad de heredero del señor José Rodrigo Martelo Paniza (fallecido) quien, a su turno, actuó como parte demandante dentro del proceso de reparación directa identificado con radicado número 71001-23-33-000-2012-00121-00/01(51.104).
Esto conforme al registro civil de defunción del señor José Rodrigo Martelo Paniza y al registro civil de nacimiento del señor Alberto de Jesús Martelo Camacho allegados al expediente de tutela. Por lo tanto, el accionante es el titular de los derechos que afirma son vulnerados, en su condición de sucesor procesal de la parte demandante dentro del proceso ordinario en el que fue proferida la providencia objeto de tutela, y, por lo tanto, en caso de configurarse los defectos invocados, resultarían afectados en relación con las garantías al debido proceso y acceso a la administración de justicia. En ese contexto, también está probada la legitimación en la causa por pasiva porque la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, fue la autoridad que profirió la providencia, que, según el tutelante, vulneró sus derechos fundamentales. 2.4.
El requisito de relevancia constitucional se deriva de la naturaleza y finalidad de la acción de tutela en los términos del artículo 86 de la Constitución que establece que toda persona tiene derecho a la acción de tutela para solicitar la protección de sus “derechos constitucionales fundamentales”, y que en los casos en que la acción se ejerce contra providencias judiciales significa que el cuestionamiento debe, efectivamente, tratarse de una presunta afectación de derechos fundamentales, toda vez que, como lo ha establecido la Corte Constitucional, “la función del juez de tutela no es la de fungir como una instancia adicional del procedimiento judicial que se cuestiona, pues ello desconocería la competencia y finalidad de administración de justicia por parte de los jueces naturales, así como su autonomía funcional”.
De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, este requisito persigue, como mínimo, tres finalidades, las cuales son: “(i) preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad; (ii) restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales y, finalmente, (iii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces”.
Estas finalidades garantizan la órbita de competencia de las jurisdicciones constitucional y ordinaria, con respeto a la independencia y autonomía de los jueces. Además, este requisito evita, de contera, que la tutela se convierta en una instancia o en un recurso adicional. En ese orden, un juicio sobre relevancia constitucional exige que los accionantes se refieran a los defectos concretos en que incurrió la sentencia cuestionada, y que hubieran determinado una afectación de sus derechos fundamentales. 2.4.1.
Alberto de Jesús Martelo Camacho consideró que la Subsección B de la Sección Tercera de esta Corporación vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, pues, como quedó expuesto en el numeral 1.4 de esta providencia, dicha autoridad, a su juicio, incurrió en un defecto por desconocimiento del precedente en la medida que no tuvo en cuenta las sentencias del 5 de julio de 2018 proferidas por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado en las que fue declarada la responsabilidad administrativa y patrimonial del Estado por las actuaciones y omisiones de sus agentes- Y agregó que el juez no acudió al principio de iura novit para resolver la controversia, con lo cual desconoció las circunstancias que fueron plenamente demostradas y que daban cuenta de la responsabilidad de la demandada. 2.4.1.1.
En este contexto, es preciso reiterar que un juicio sobre la relevancia constitucional exige que el accionante se refiera a los defectos concretos en que incurrió la sentencia objeto de tutela, y que sustenten una afectación de sus derechos fundamentales. En términos del defecto por desconocimiento del precedente, la Corte ha indicado que este, “se configura cuando el funcionario judicial se aparta de las sentencias emitidos [sic] por los tribunales de cierre (precedente vertical) o los dictados por ellos mismos (precedente horizontal) al momento de resolver asuntos que presentan una situación fáctica similar a los decididos en aquellas providencias, sin exponer las razones jurídicas que justifiquen el cambio de jurisprudencia”.
Por tanto, la invocación de un precedente está determinado por la especialidad, de manera que sea el órgano de cierre que defina los criterios y reglas aplicables en casos semejantes, o, en el caso del precedente horizontal, los órganos judiciales deben resolver los asuntos que conocen a partir de un criterio de igualdad. Por otro lado, la Corte ha dicho que, el precedente constitucional no constituye una obligatoriedad absoluta, pues debido al principio de la autonomía judicial, el juez puede apartarse de aquellos, siempre y cuando presente (i) de forma explícita las razones por las cuales se separa de aquellos, y (ii) demuestre con suficiencia que su interpretación aporta un mejor desarrollo a los derechos y principios constitucionales.
Así las cosas, el señor Jesús Martelo Camacho no dirigió sus argumentos contra las razones concretas que expuso la autoridad cuestionada y que sustentaron su decisión, las cuales se pueden sintetizar en que: i) la parte demandante no probó la relación existente entre los daños sufridos, las deficiencias aludidas y atribuidas a la demandada y el desbordamiento del río Cauca; y ii) la sentencia del 5 de julio de 2018 proferida por la Subsección C del Consejo de Estado dentro del proceso con radicado interno número 51960 declaró patrimonialmente responsable al INVIAS con fundamento en las pruebas allegadas al proceso, lo que no ocurrió en el caso concreto, en la medida que, los predios eran diferentes y el acervo probatorio allegado daba cuenta de los daños ocasionados, pero de su análisis no era viable concluir que las causas de la inundación eran atribuibles a la parte demandada.
La Sala considera que el tutelante trajo a este trámite constitucional cuestionamientos que, lejos de indicar los yerros presentes en relación con las reglas jurisprudenciales aplicadas en el estudio fáctico y jurídico realizado por la Subsección B de la Sección Tercera de esta Corporación, en realidad plantean sus inconformidades sobre la forma de estudiar el asunto y las conclusiones a las que debió llegar el juez para acceder a las pretensiones reclamadas en el proceso de reparación directa.
En concreto, expuso sus consideraciones respecto del análisis del caso concreto y enunció las sentencias que, debían ser tenidas en cuenta por estar enmarcadas en los mismos hechos de la controversia que promovió, sin embargo, contrario a lo planteado por el accionante, los argumentos expuestos en la sentencia objeto de tutela no permiten concluir que la autoridad cuestionada aplicó indebidamente una regla jurisprudencial.
Esto lleva a que no se active la competencia del juez de tutela para conocer de fondo sobre el supuesto defecto, toda vez que de hacerlo supondría, más bien, un reestudio del asunto, que no corresponde efectuar en esta instancia constitucional. 2.5. En este contexto, la pretensión del accionante va encaminada a que, el juez de amparo haga una nueva revisión del asunto, a partir de sus propias consideraciones como si se tratara de una instancia adicional y desconociendo que el juicio de revisión de la providencia es un juicio de validez y no de corrección de esta.
En síntesis, no demuestra el padecimiento, por causa de la sentencia proferida por la Subsección B de la Sección Tercera de Consejo de Estado, de afectación alguna en sus derechos fundamentales, que trascienda la esfera legal y el carácter económico de la controversia. Su protesta por el “desconocimiento de los derechos fundamentales al debido proceso o al acceso a la administración de justicia”, se contrae finalmente, a la expresión de su inconformidad con una decisión desfavorable a sus intereses, que estuvo precedida del estudio integral de los medios de prueba recaudados, por lo cual la pretensión de amparo se torna improcedente.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la solicitud de amparo presentada por Alberto de Jesús Martelo Camacho, en contra de la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, por los motivos expuestos en las consideraciones de esta providencia SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes e intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.
TERCERO: REMITIR la presente providencia, si no fuere impugnada, a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE NICOLÁS YEPES CORRALES Presidente de Sala JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Magistrado GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Magistrado Aclaración de voto Cfr. Rad. 11001-03-15-000-2019-01299-00